水权交易的现状与政策法人分析

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党中央、国务院高度重视水权水市场改革工作，对推进水权制度建设、培育水权市场作出多项重要决策部署。2011年，中共中央、国务院发布《关于加快水利改革和发展的决定》，首次提出“要建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源”［1］。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“要探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式，开展水权交易平台建设”［2］。2016年，中国水权交易所在北京成立，意味着我国水权市场改革进入实质性操作阶段。2019年，国家发改委、水利部印发《国家节水行动方案》，强调“要通过创新市场机制，推进水权水市场改革，通过水权交易解决新增用水需求”［3］。2021年，国家发改委等五部门联合印发《“十四五”节水型社会建设规划》，强调“规范水权市场管理，促进水权规范流转，探索推进水权交易机制”［4］。2022年，国家发改委、水利部印发《“十四五”水安全保障规划》，指出“要完善用水权市场化交易制度，积极培育和发展用水权交易市场”［5］。

同年，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，要求“建设全国统一用水权交易市场”［6］。江西省属南方丰水区，水量充沛、水质优良。近年来，江西省深入贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，加快推进水权水市场改革，全省水权交易取得突破性进展，不断探索出南方丰水区水权水市场改革的典型经验和水权交易新模式。

一、江西省开展水权交易的现状

2014年水利部开展水权交易试点工作，选取江西新干县、高安市、东乡区分三类开展水资源使用权确权登记工作。经过三年探索，围绕“算水账”“建制度”“发权证”等重点环节，探索了南方丰水区水权确权的路径和方法，为深入开展水权交易积累了宝贵经验。2015年，江西省自主开展了萍乡市山口岩水库水权交易试点，为全省水权制度建设积累了较好的理论和实践经验。2017年12月，江西水权试点顺利通过水利部和江西省人民政府联合验收。江西水权水市场改革积累的宝贵经验，为开展水权交易提供了示范打好了基础。

1．水权交易总体情况

水权交易主要在行业之间开展(见表1)，一是农业与农业企业间，表现为水库管理单位将节余取水权有偿转让给水产养殖企业，如上高县马岗水库管理所与上高县联诚渔业专业合作社;二是农业与服务业间，表现为水库(或灌区)管理单位将节余取水权有偿转让给城乡供水公司(厂)，如南城县徐坊水库工程管理站与里塔廖坊自来水厂;三是农业与工业企业间，表现为水库(或灌区)管理单位将节余取水权有偿转让给工业企业，如青原区螺滩水利水电中心与江西明盛实业;四是工业企业间，表现为工业企业将节余取水权有偿转让给工业企业，如景德镇黑猫集团与江西乐联环保能源有限公司;五是工业与服务业间，表现为工业企业将节余取水权有偿转让给城乡供水公司(厂)，如江西印台山水泥有限公司与上栗银龙水务有限公司。截至2022年1月19日，全省水权交易共成交34单，成交水量为3038.25万m3，成交金额390.71万元，成交均价0.129元/m3(见表1)。其中，通过江西省公共资源交易中心水权交易平台成交20单，成交水量为2320.22万m3，占比76.37%，成交金额310.99万元;通过中国水权交易所成交13单，成交水量为707.99万m3，占比23.30%，成交金额79.72万元;自主交易1单，交易水量为10.00万m3，占比0.33%。

2．水权交易区域分布情况

江西省各地立足用水实际，不断探索开展水权交易市场(见表2)。2021年5月17日，江西首单水权交易在江西省公共资源交易平台完成，标志着江西水权水市场改革工作进入实战操作和加快推进期。5月31日，江西完成全国首例工业用水户间的水权交易。6月11日，江西完成首单跨区域取水权交易。11月23日，江西开展首单农业与工业企业间的水权交易。11月25日，江西首单地表水置换地下水水权交易在中国水权交易所成交。12月28日，江西开展了首单农业与农业企业间的水权交易。

二、江西省开展水权交易的情况分析

2020年12月31日，省水利厅、省发改委联合印发《江西省水权交易管理办法》，明确了适用范围、管理权限、基本原则，并对交易要求、交易平台、信息发布与公示进行了规范。从江西省开展水权交易的成交数据来看，呈现以下几种情况。

一是水权交易类型以取水权交易为主。33单为取水权交易，仅有1单为区域水权交易。

二是水权交易流转方式以取水权在行业间流转为主。农业与服务业间的水权交易15单(其中水库或灌区管理单位与城乡供水公司14单);农业与工业间9单;工业间4单;农业间4单;工业与服务业间(工业企业与城乡供水公司)2单。

三是水权交易主体以水库(灌区)管理单位和城乡供水公司为主。其中34单交易中转让方以水库(灌区)管理单位为主，共28家，工业企业6家;受让方以城乡供水公司(厂)为主，共16家，工业企业13家，水产养殖企业4家，学校1家。

四是水权交易标的以农业节余取水权为主。29单交易标的为灌区(水库)农业用水节余的地表水取水权，交易量为2921.89万m3，占比96.17%;5单交易标的为工业企业通过节水改造节余的地表水取水权，交易量为116.36万m3，占比3.64%。五是水权交易用途以农业用水为主。受让方交易取得的地表水取水权，主要用于农业用水(水产养殖用水)、城乡生活用水、工业用水和学校公共用水(绿化用水)。其中，农业用水4单，成交量1318.20万m3，占比43.10%，成交额195.57万元;城乡生活用水16单，成交量1071.29万m3，占比35.68%，成交额122.41万元;工业用水13单，成交量647.66万m3，占比21.18%，成交额72.49万元;学校公共用水1单，成交量1.1万m3，占比0.04%，成交额0.24万元。六是成交均价低于水资源费。农业与工业间水权交易成交均价为0.112元/m3，工业间成交均价为0.109元/m3，均低于水资源费征收标准。

工业与服务业间(城乡供水公司)的成交均价刚好等于城镇公共供水的水资源费征收标准。七是不同行业间成交价格差异较大。农业与水产养殖企业间成交均价最高，为0.148元/m3，这既与转让的水质有关，也与受让方用水产生的效益有关;农业与服务业间成交均价为0.116元/m3，高于江西城镇公共供水地表水水资源费征收标准(0.08元/m3)，转让的为水库优质地表水的取水权，受让方主要用于城乡供水，这充分体现了“优质优价”原则;而工业与服务业间最低，只有0.08元/m3，刚好达到江西城镇公共供水地表水水资源费征收标准。八是定价方式以政府指导价和双方协商价为主。从最终确定的成交价格看，交易价格一般根据第三方评估机构的基准价格，由地方水行政主管部门确定指导价或经交易双方协商后确定。这种定价方式市场机制作用难以发挥，突出表现在价格构成不明确，价格影响因素考虑不足，进而水资源真实价值难以体现。九是水权交易以年度内交易为主。34单交易中，23单交易期限为1年，8单为2年，仅有3单为3年。十是水权交易全部为协议转让。34单水权交易全部采取协议转让。

三、深入推进江西水权交易的政策建议

江西省虽属南方丰水区，但水资源时空分布不均，加上极端气候频发，也面临季节性干旱缺水。近年来，随着乡村振兴战略全面推进、区域产业结构调整、城镇化水平不断提高以及水生态文明建设加快推进，用水总量增加接近“红线”指标进而导致新增用水需求限批，一定程度上影响着企业生产用水。生产用水、生活用水和生态用水之需，亟需通过机制创新破解水资源短缺矛盾。而水权交易是“政策性缺水”地区破解水资源短缺矛盾和新增取水限批政策的出路。根据国家关于推进水权交易的总体决策部署，基于江西水权交易现状和实践，就深入推进江西水权交易提出以下政策建议。
一是严格执行水资源管理制度。强化用水总量强度双控，加强用水全过程管理，严格建设项目水资源论证。对用水总量接近或超过规划期用水总量控制指标百分之九十的地区，限制审批新增建设项目取水，对用水总量达到或超过规划期用水总量控制指标的地区，停止审批建设项目新增取水，引导用水单位通过开展水权交易解决新增用水需求。同时，加强对重点取用水工业企业、高耗水企业用水监管，推动用水计量监测全覆盖，推广水量在线采集、实时监测。引导更多工业企业尤其是用水大户通过水权交易实现“节本增效”，促进水资源配置“控增量”与“盘存量”有机结合。

二是严格实行取水许可制度。从严审批新增取水许可申请，切实从源头把好节水关。严格实行取水许可制度，持续开展取用水管理专项整治行动，重点整治无证擅自取水、超许可量取水、超期取水等违法问题，依法规范取用水行为。严格地下水取水许可管理，建立地下水取水总量、水位“双控”制度，严格执行《地下水管理条例》，全面整顿违规取水行为。对于具备开展水权交易条件而新增用水需求受限地区，引导用水户通过水权交易解决新增用水需求;对于无证取地下水或符合地下水置换条件的用水户，引导用水户通过水权交易替代取用地下水。通过严格实现取水许可管理制度，引导用水户开展水权交易，增加水权交易需求，进一步培育和发展水权交易市场。

三是健全水权交易价格形成机制。水权交易价格是影响水权交易的重要因素，合理的价格水平不仅能激发交易主体节水内生能力，也能提高用水效率与效益，还能确保水权交易市场可持续运行。而水权交易价格形成机制是确定水权价格的基础，是水权交易制度设计的关键。应进一步健全水权交易价格形成机制，发挥市场在水权交易价格形成中的决定作用［7］，更好地利用水权交易价格杠杆促进用水主体用水方式集约节约化。

具体而言，要明确价格构成［7］(水资源价值、节水工程建设成本和运行维护费用、交易收益、交易佣金、第三方补偿等)、影响因素(供求因素、工程因素、经济因素、生态因素、政策因素、时间因素等)、定价主体(政府定价、市场定价、协商定价等)、定价方式(政府指导价、双方协商定价、自主定价、第三方机构评估定价、公开竞价等)及调价机制(调整周期、调整方法等)。同时，探索实行差异化定价(针对不同水质、不同用途、不同水量、不同主体、不同水效、不同行业等实施多层次差别定价)，充分体现水资源“优质优价”原则，调动保护水资源积极性，激发节水内生动力，助力水生态产品价值实现。此外，在水权交易市场培育阶段，水权交易价格可以由政府发布指导价。随着水权交易市场的壮大，水权交易价格则可由协商定价逐步转向公开竞价，由政府指导价转向市场定价。四是建立水权交易收益分配机制。水权是政府确权给用水户的水资源使用权，水权是持有者的一种财产权［8］，如同不动产、金融资产等其他资产一样，可以通过市场交易获得收益。

水权交易收益是确保水权持续优质供给的关键，合理的水权交易收益加上可行的收益分配机制，能确保水权交易持续运行。而从江西水权交易实践看，目前水权交易收益分配机制普遍缺失，这不利于激发水权转让方节水积极性，制约了水权交易的持续开展。因此，应梳理水权交易利益相关主体，按照“谁节水、谁受益”的原则，明确受益主体和分配标准，建立水权交易利益分配机制，确保水权交易利益相关主体获得合理收益，在节水的同时促进水资源由低效益行业流向高效益行业，实现水资源优化配置。对于农业节水水权，由于权属不清晰，水权交易收益往往难以分配到终端用水户，这需要在农业水价改革的精准补贴和节水奖励制度基础上，探索建立节水收益分配机制，由水利工程管理单位和终端用水户共享节水收益，让终端用水户分享节水收益，确保水权交易的公正性和公平性，调动终端用水户节水积极性，变“要我节水”为“我要节水”，建立节水增效的长效机制。

参考文献:

［1］本刊编辑部．中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定［J］．中国水利，2011(4):1－4．

［2］新华社．中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》［N］．经济日报，2015－09－22(002)．

［3］本刊编辑部．国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》［J］．中国水利，2019(8):4．

［4］新华社．国家发展改革委等部门印发《“十四五”节水型社会建设规划》［J］．水资源开发与管理，2021(11):2．

［5］本刊编辑部．“十四五”水安全保障规划［J］．中国水利，2022(2):11－24．

［6］新华社．中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见［N］．人民日报，2022－04－11(001)．

［7］王俊杰，郑国楠，马超，等．水权交易价格形成机制现状、不足及对策［J］．河北水利，2019(6):14－15．

［8］田贵良，李晓雅．我国水权交易价格机制的实践与改革动因［J］．水利经济，2018，36(5):36－41+63．

作者:李学荣1，饶奇磊单位:南昌工程学院水经济与水权研究中心；江西省袁惠渠工程管理局