超大城市城中村社会治理新格局研究

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大源村位于广州市白云区南部，村域面积约为18000000m2。截至2021年，大源村常住人口为15万人，建筑面积约为10000000m2，被人们称为广州市最大的城中村。在城市化进程中，由于外来人口多、货运物流发达、淘宝电商云集、出租屋多，大源村的社会管理压力巨大。违建、治安差、环境卫生差等乱象，使得大源村成为白云区的重点“问题村”。近年来，白云区发展定位和空间格局发生了巨大改变。大源村凭借自身的资源优势和地缘优势，源源不断地得到外部资金的支持。受城乡二元结构的限制，大源村的基层组织和管理能力严重不足。在这种情况下，大源村行政体制转变成为必然。2018年5月，广州市白云区委区政府提出开展大源村综合整治工作，希望通过该项工作探索出城中村系统治理、发展提质的有效路径，为广州市乃至全国基层治理改革创新提供经验。经过为期三年的综合整治，大源村由乱到治、由典型的“脏乱差”地区变成全国社会治理示范村。本文以大源村实践为例，通过梳理综合整治规划思路和规划内容，探索超大城市城中村社会治理新格局的规划实施路径，以期为同类型城中村破解发展难题提供参考。

1基于问题导向的规划策略

1.1追根溯源，破解发展难题

大源村东南角与天河区接壤，对外交通便捷，可快速到达白云国际机场和广州各区。在建的城际轨道广佛环线在大源村中部设有大源站，从该站前往广州天河中央商务区（天河CBD）只需要十分钟。未来，大源村规划有多条轨道交通线，其区域交通优势将进一步增强。历史上的大源村依靠便利的交通条件、发达的物流货运市场以及靠近中心城区但租金相对低廉的优势，吸引了大量的电商企业和商家入驻，借此逐步发展成为全国闻名的“淘宝村”。随着各类生产和生活要素的集聚、骤增，大源村发展矛盾日益突出。其根本原因是以往增量时代的建设规模过度扩张造成土地等空间资源的低效利用、使用无序、分配不均。大源村由于城市化进程过快，出现了土地的城市化明显快于人口的城市化，以及三个“严重不匹配”的现象：①人口数量和用地规模与大源村传统区划村的基层组织和管理能力严重不匹配；②配套设施等级和规模、内部交通组织、人居环境品质与逐步融入中心城区的区域发展格局严重不匹配；③教育、医疗、文化等公共资源的投入力度、供给水平、分布模式与人民对美好生活的需求严重不匹配。破解大源村发展难题的关键在于“对症下药”，核心在于“治理”，重点在于实现与社会经济发展相匹配的空间资源配置、设施服务供给和环境品质提升。1.2规划引领，提高空间治理能力广州市白云区委区政府坚持以问题为导向，对大源村发展制约因素、资源条件、发展机遇进行系统梳理和评估，科学编制综合整治及发展规划。广州市白云区委区政府还将三个维度作为规划切入点。①发展维度（需求侧思维）发展维度作为大源村经济社会发展的战略引领，主要解决大源村发展要“做什么”和“做成什么样”问题，并保证大方向正确，突出目标导向。②空间维度（底线思维＋供给侧思维）。广州市白云区委区政府提出了大源村空间资源的利用策略，同时突出刚性管控，保生态本底、保长远可持续发展，以此来实现各项资源合理高效配置和环境品质提升。③行动维度（执行者思维）。大源村综合整治工作的抓手是落实发展规划和空间规划要求，发挥导控功能。

2基于系统思维的规划实施路径

2.1利用大数据分析规划底图

在理论研究的基础上，广州市白云区委区政府深入街镇、村、社区，以期摸清大源村发展历程、发展阶段和发展痛点，更好地研究和分析大源村的发展问题和复杂的空间形态。白云区委区政府以广州市多规合一规划平台为基础，利用规划、农业、水务、城管以及测绘等多口径数据，同时结合GIS（地理信息系统）、3D建模等新型数字化技术来绘制大源村“一张图”，为综合整治工作的顺利开展夯实基础。

2.2突出战略引领，统筹发展规划

2.2.1制定发展目标，绘制发展蓝图

广州市白云区委区政府按照现代化中心城区标准要求，力争将大源村改造成为科技创新引领、轨道交通支撑的科创智谷，活力生态渗透、宜居宜业宜游的都市绿谷，生产、生活、生态高度融合的基层治理改革示范区。2.2.2提出总体思路，明确更新方式结合大源村发展特点，广州市白云区委区政府因地制宜，提出“政府主导、多元参与，不大拆大建、综合整治，优化空间资源配置、提升人居环境品质”的总体思路。同时，广州市白云区委区政府明确了大源村的城市更新方式：大格局下重塑秩序，强手段下焕发新颜；从低效到高效，盘活存量，提高质量，不主张大拆大建式的空间重构，以“综合整治＋局部拆旧建新”的方式进行可持续有机更新，以改善人居环境品质为重点有序营造空间，以产业功能转型提质为核心持续注入活力。大源村的规划总体思路和更新方式如图1所示。

2.2.3优化产业结构，转变发展方式

（1）城际站点综合开发引领。广州市白云区委区政府以广佛环城际站点TOD（以公共交通为导向的发展模式）综合开发作为发展突破口，引领地区转型，带动地区社会经济可持续健康发展；在城际站点中主要融入商业金融、商务办公、会议会展、服务配套等功能，打造区域商业中心。（2）优势产业提质增效。广州市白云区委区政府清理、清退了一批低端低效、“小散乱”的货运物流市场，腾挪出存量土地；依托物流和电商夯实产业基础，打造现代化智慧物流总部；充分挖掘电商上下游产业链潜力，实现功能升级，重点发展高端电子商务，打造电商产业集聚基地。

2.3覆盖全域、全要素的空间规划

2.3.1提升存量土地价值，落实空间发展需求

广州市白云区委区政府在大源村综合治理和发展规划过程中提出“政府收储＋综合整治”的组合实施路径：村集体物业以及低效、闲置的国有用地由政府收储后出让使用权，并作为融资和公共服务设施用地使用；将大源村体图1　大源村规划总体思路和更新方式示意图量最大的村民住宅部分划分为16个综合整治组团，通过政府投入或附带条件的融资用地出让的方式来实现每个旧村综合整治单元改造的顺利开展，成熟一片改造一片，强手段推进旧村持续微改造，焕发旧村新活力。“政府收储＋综合整治”组合实施路径如图2所示。

2.3.2下足绣花功夫塑造空间品质

（1）构建完善交通体系。广州市白云区委区政府致力于构建完善的道路交通网络，打通消防通道的“最后一米”。其主要做法有：建设高效城市路网，分担交通干道通行压力，改善交通出行环境；构建城际铁路、地铁、公交等多种交通方式融合的多元化、高覆盖率的交通体系；结合绿道构建低碳慢行步道体系。

（2）营造绿色公共空间。白云区委区政府坚持以人为本的原则，坚守生态底线，用“绣花功夫”营造高品质绿色公共空间，提升人居环境品质，提高居民生活质量；保障11000000m2生态空间、340000m2河涌水域，提供1660000m2公园绿地，打造6个广场，构建“生态公园—社区公园—口袋公园”三级公园绿地系统。

（3）补齐设施短板。广州市白云区委区政府通过提升原址品质、违建拆除空间再利用、完善民生保障工程、加大设施建设力度、合理配置资源、推进智慧城市建设等方式来打造“基础化、多样化、便民化”的15分钟智慧生活圈。道路交通、公共空间、配套设施规划如图3所示。

2.3.4制定远近结合的全面行动指南

广州市白云区委区政府在大源村综合治理和发展规划过程中，按照远近结合的要求，找准解决问题和开展工作的突破口，制订行动计划，为政府各部门开展工作找准抓手；按照1年初显成效、3年根本好转、5年全面发展的工作部署，制订2019年—2021年三年行动计划，为大源村各项整治工作的开展提供指引。

3基于规划引领，提高社会治理能力

3.1探索乡村治理示范模式

在规划引领下，广州市白云区委区政府在为期三年的综合整治工作中取得了巨大成效。大源村在人居环境品质、设施服务供给、产业转型升级等方面取得了满意成绩。城市和产业优化升级中遇到的“小散乱”“盲黑点”治理难题从源头上得到有效解决，居民的文明意识在潜移默化中得到了有效增强，城市环境得到了有效改善。按照行动计划，大源村积极建设大型党群文化广场、党群服务站，使联系服务群众的桥梁纽带落实到最基层，并成立全区首个村级党校，打通宣传教育的“最后一公里”。2019年6月，大源村被列入全国首批乡村治理示范村。作为全市外来人口最多、发展基础薄弱的城中村，大源村经历了从乱到治、再到示范的艰辛历程，用实际行动激发了广州市老城区的新活力，为广州市乃至全国城中村治理提供了宝贵的经验。

3.2为行政管理体制变革预留接口

广州市白云区委区政府在大源村综合整治和发展规划过程中，探索了超大城市中心城区、城中村治理能力和发展质量“双提升”的路径，为大源村实现村转社区、行政管理体制改革奠定了基础，并极大地加速了白云区新一轮行政区划调整。2020年7月1日，大源街正式揭牌成立，下辖大源村和周边另外两个区划村。

4实践支撑下的规划路径探索

4.1创新规划体系，实现从“蓝图描绘”走向“实用耐用”

为应对大源村的严峻矛盾和未来村转社区的必然性，大源村迫切需要一份“总体规划”统领发展和一份“实施指南”指导行动。广州市白云区委区政府在大源村综合整治和发展规划过程中进行了大胆尝试，积极构建新的规划体系（既包括宏观战略引领、中观空间谋划，也涵盖精细化的行动计划），使大源村实现由乱到治的社会治理目标，使规划从“蓝图描绘”真正走向“实用耐用”。

4.2创新规划思维，推动社区共建、共治、共享

广州市白云区委区政府在大源村综合整治和发展规划过程中，十分注重政府主导、上下联动、部门协同，以及镇村、规划师等多元主体的共同参与、互动互通、互助推进。在改善提升和整治细节上，广州市白云区委区政府提供了多样化的改造思路和改造意向，增强了居民共建共治意识，从源头上保障了大源村综合整治和发展规划的实施效果和实施满意度。

4.3用好绣花功夫，探索空间治理新样板

广州市白云区委区政府通过对大源村进行深入调查以及全面“体检”，充分倾听村民意愿，选择在先行区开展空间治理试点工作；用绣花功夫打造高标准、精细化的空间治理样板，以空间升级带动功能升级，实现品质提升；通过样板打造来树立典范，为广州市其他片区以及类似城中村提供参考。5结语在大源村的综合整治和发展规划过程中，广州市白云区委区政府通过前瞻性的规划，跳出区划村思维，先行探索与转型后的大源行政管理体制相匹配的发展机制和空间布局形态，将规划要点落实在空间资源的高效配置、设施的均衡均等化供给、经济发展的有效转型以及人居环境品质的提升等方面，预见性地进行空间变革，为大源村“村”转“社区”的行政管理变革奠定基础。在新形势下，城市规划作为政府决策的有力支撑之一，政府应保证其具备前瞻性、统筹性和公共性。同时，政府应坚持以满足人民的生活需求为目标，以“人民的城市人民建”为宗旨，加快实现共建、共治、共享的社会治理新格局。

参考文献：

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[4]褚宸舸.基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例[J].法学杂志,2019,40(1):17-27.

[5]沈默予.治理创新视角下城市中心区社区规模优化策略研究——以重庆市渝中区为例[D].重庆:重庆大学,2019.

[6]陈易.转型期中国城市更新的空间治理研究:机制与模式[D].南京:南京大学,2016.

作者:赵楠 单位:广州市白云区城市规划设计研究所