行政监察制度模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政监察制度，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

凡在本县境内从事行政执法行为的，都必须遵守本办法的规定。

第三条县政府法制办对行政执法行为进行监督和处理；县监察局对在行政执法过程中违反行政纪律的单位和个人进行监察和处分。

第四条行政执法单位和行政执法人员应当文明执法，严格按照有关法律、法规、规章赋予的权限履行职责，不得越权执法或者推诿、放弃法定职责。

第五条行政执法单位的具体行政行为应当事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

第六条行政执法单位应当合理使用自由裁量权，对违法行为情节较轻、没有造成严重后果的，应以最低限额为处罚标准。

第七条行政执法单位不得违规、重复抽样，不得收取抽样检测费用。

第八条行政执法单位应当对内设部门的检查予以联合，不得多部门、多次对同一管理单位进行检查。

第九条行政执法单位对依法受理的审批、许可、确认、裁决等申请事项，应当在法律、法规、规章规定的期限内办理完毕；法律、法规、规章对办理期限未作明确规定的，应当自收到申请之日起二十个工作日内办理完毕。

第十条行政执法单位应当慎重使用行政强制措施，能够就地封存的，不得异地封存；不得违规收取抵押金或保证金；不得草率拘押企业法定代表人。

第十一条行政执法单位不得强制管理对象接受自愿性质的服务。行政单位没有提供服务或提供的服务达不到法律规定要求的，不得收取服务费用。

第十二条行政执法人员不得有以下行为：

（一）履行公务时超出本部门的法定职权，要求管理相对人派车接送，接受管理相对人宴请，提出购买商品、接受有偿服务等不正当要求；

（二）向管理相对人摊派钱物；

（三）强迫管理相对人订购刊物或者音像制品等；

（四）要求管理相对人报销各种费用，索取或者收受管理相对人财物；

（五）擅自收费，或者不按照法定项目和标准收费；

（六）擅自实施行政检查，或者未按法制机构的批复检查和检查未按照规定登记；

（七）收费、罚款不使用专用票据。

（八）为单位、个人谋取其他不当利益。

第十三条行政执法单位和行政执法人员在作出具体行政行为的同时，应当依法告知当事人有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十四条县政府法制办可以通过下列方式对行政执法行为进行监督，有关单位和人员应当协助和配合：

（一）开展行政执法检查；

（二）调阅审查有关案卷、文件或资料；

（三）对行政执法单位和行政执法人员进行考核或者向其了解有关情况；

（四）向行政管理相对人和有关单位进行调查；

（五）对有关问题组织调查或者督查处理；

第十五条县政府法制办对行政执法单位和行政执法人员的执法违法行为，有权做出以下处理：

（一）责令立即纠正或者限期纠正；

（二）责令履行法定职责；

（三）通报批评；

（四）暂扣或收缴行政执法人员的行政执法证件；

篇2

第二条本市各级人民政府及其工作部门（含政府派出机构和授权行使行政管理职能的机构或组织，以下统称行政机关）和它的工作人员，均应遵守本办法。

第三条各级人民政府统一领导本行政区域内的行政执法监督检查工作。

各级人民政府及其工作部门的法制机构是该级人民政府及其工作部门实施行政执法监督检查的工作机构。

第四条行政执法和行政执法监督检查应遵循有法必依、执法必严、违法必究和合法、适当、高效的原则。

第二章行政执法

第五条本办法所称的行政执法是特指行政机关依法作出具体行政行为的活动。

第六条行政执法必须以法律、法规、规章以及经报市人民政府备案的规范性文件为依据。

第七条行政执法应建立和实施执法责任制，明确行政执法的内容、权限、执法机构的职责以及执法责任人。

第八条各级人民政府及其工作部门可根据工作需要进行委托执法。被委托组织须有履行相应职责的能力。被委托组织不得再行委托。

第九条各级人民政府需委托执法的，应报上一级人民政府批准；市人民政府工作部门需委托执法的，应报市人民政府批准，或报上一级行政主管部门批准并报本级人民政府备案；区、县（含县级市，下同）人民政府工作部门需委托执法的，应报上一级行政主管部门批准，并报本级人民政府备案。

被委托组织必须以委托机关的名义并依照委托的权限行使行政执法权。委托机关对被委托组织的执法活动进行监督，并承担法律责任。

第十条行政执法人员执行公务时应按规定着装或佩带证章、标志，并出示行政执法证件。

第十一条行政机关查处行政管理相对人的违法行为，除法律、法规另有规定外，应依照下列程序进行：

（一）登记立案。

（二）调查取证。

（三）作出处理决定，制作处理决定书。处理决定书应加盖行政机关印章并载明：

1．当事人（公民）的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；法人（或其他组织）的名称、法定代表人（或单位负责人）、办公地址等基本情况；

2．认定的违法事实；

3．适用的法律、法规、规章及规范性文件；

4．处理结论；

5．处理决定的履行日期或限期；

6．当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。

（四）依法送达。

第十二条行政机关对事实清楚、证据确凿、情节简单的违法行为，可以依法当场处理。

在行政执法活动中，对某些违法行为需作即时处理的，可以依法作先行处理或依法作现场处理。先行处理或现场处理后，如有必要，再行补办法定手续。

第十三条罚款、没收非法所得的财物，应给当事人开具法定票据，并全部上交财政。法律、法规另有规定的除外。

第三章行政执法检查

第十四条本办法所称行政执法检查是指上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对所属工作部门、上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的行政执法情况进行的检查。

第*条各级人民政府法制机构在开展行政执法检查工作中的主要职责是：

（一）编制年度执法检查工作计划并组织实施；

（二）指导本级政府工作部门开展执法情况的自查；

（三）会同或配合上级人民政府或有关部门对专项法律、法规、规章执行情况的检查；

（四）根据人大常委会和政府的部署，组织落实政府系统的执法大检查；

（五）向上级人民政府法制机构报送本级人民政府年度执法检查工作计划、年度开展执法检查工作的总结以及由政府组织的对专项法律、法规、规章执行情况检查的报告。

第*条行政执法检查应以下列法律、法规、规章为重点：

（一）近期颁布施行的法律、法规、规章；

（二）与政府各个时期的中心工作密切相关的法律、法规、规章；

（三）人大常委会和政府根据本地区实际需要而列为重点检查的法律、法规、规章。

第十七条各级人民政府的工作部门对由本部门主管的法律、法规、规章的执行情况，每年应进行自查，并向本级人民政府和上一级人民政府主管部门的法制机构书面报告自查情况。

第十八条对在行政执法检查中发现的问题，按下列规定处理：

（一）对规范性文件违背法律、法规、规章的，由本级人民政府或上一级人民政府工作部门纠正或责令改正；

（二）对法律、法规、规章本身存在的问题，以及解决这些问题的意见和建议，应及时向市人民政府法制局反映；

（三）对在执法检查中发现的其他需要解决的问题，由本级人民政府督促有关部门或单位限期解决。

第十九条法律、法规、规章颁布施行一年后，负责实施的主管部门应向本级人民政府和上一级人民政府主管部门书面报告。内容包括宣传教育、配套措施、成效、存在的问题及改进的意见等情况。

第二十条建立行政处罚情况统计制度。

各级行政机关应加强对行政处罚情况的统计调查，并按时报送统计资料。各区、县人民政府法制机构负责本级人民政府及其工作部门以及下一级人民政府的行政处罚情况的统计工作。

行政处罚情况的统计按月份进行，每月十日前将上月的行政处罚情况报送市人民政府法制局。

行政处罚情况统计报表由市人民政府法制局统一印制。

第四章行政执法监督

第二十一条本办法所称行政执法监督是指各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府、上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的行政执法工作进行的监督。

第二十二条行政执法监督的内容为：

（一）行政执法主体及程序的合法性；

（二）具体行政行为的合法性与适当性；

（三）行政执法的协调；

（四）其他需要监督的事项。

第二十三条实行规范性文件备案制度。按《*市规范性文件备案办法》（市人民政府穗府＜1992＞50号）执行。

第二十四条实行重大行政处罚决定备案制度。本市行政机关作出重大行政处罚决定，应在发出《行政处罚决定书》之日起十天内报同级人民政府和上一级行政机关备案。

第二*条重大行政处罚决定的备案材料包括：

（一）备案报告；

（二）案由的综合材料；

（三）《行政处罚决定书》。

第二*条各级法制机构在执行行政监督公务时，有权调阅行政处罚案卷和其他有关材料；对执法犯法者有权予以制止或责令纠正。

第二十七条实行行政执法证件管理制度。按《*市行政执法证件管理办法》（市人民政府穗府＜1993＞57号）执行。

第二十八条对在行政执法监督中发现的问题，按下列规定处理：

（一）对违法设立行政执法组织或委托执法不当的，由本级或上一级人民政府纠正或责令撤销；

（二）对未经批准擅自制发和使用行政执法证件的，由本级或上一级人民政府纠正或责令撤销；

（三）对行政执法中的争议，由本级人民政府法制机构进行协调，协调不成的，报本级人民政府作出决定；

（四）对行政执法无合法依据或有其他违法、不当行为的，由本级人民政府或上一级行政机关纠正或责令改正；

（五）对拒不执行行政裁决或行政处理决定的，由本级人民政府或上一级行政机关责令执行或限期改正。

第二十九条对干预、侵犯企业经营自的投诉、申诉，按隶属关系由市、区、县人民政府法制机构受理查处。

第三十条对违反本规定的，按隶属关系由市、区、县人民政府对该行政机关及其主要负责人责令限期改正或通报批评。

篇3

第二条监察机关处理国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分决定的申诉，适用本办法。

第三条监察机关处理不服行政处分申诉坚持实事求是，有错必纠，不错不纠的原则。

第四条监察机关处理不服行政处分申诉实行分级负责、归口办理和复审复核终结制。

第五条向监察机关提出不服行政处分申诉的，申诉期间不停止原行政处分决定的执行。

第二章申诉案件的管辖

第六条监察部受理下列不服行政处分的申诉案件：

(一)不服监察部行政处分决定的；

(二)不服省、自治区、直辖市监察厅(局)和监察部派出监察机构行政处分复审决定的；

(三)不服国务院各部门行政处分决定的；

(四)不服省、自治区、直辖市人民政府行政处分决定的。

第七条省、自治区、直辖市监察厅(局)受理下列不服行政处分的申诉案件：

(一)不服本厅(局)行政处分决定的；

(二)不服下一级监察机关和本厅(局)派出监察机构行政处分复审决定的；

(三)不服本级人民政府各部门行政处分决定的；

(四)不服自治州、设区的市、直辖市辖区(县)人民政府行政处分决定的。

第八条自治州、设区的市的监察局受理下列不服行政处分的申诉案件：

(一)不服本局行政处分决定的；

(二)不服下一级监察机关和本局派出监察机构行政处分复审决定的；

(三)不服本级人民政府各部门行政处分决定的；

(四)不服县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府行政处分决定的。

第九条县、自治县、不设区的市、市辖区的监察局受理下列不服行政处分的申诉案件：

(一)不服本局行政处分决定的；

(二)不服本级人民政府各部门行政处分决定的；

(三)不服乡、民族乡、镇人民政府行政处分决定的。

第十条监察机关受理由上级领导机关交办的不服行政处分的申诉案件和认为需要由本机关办理的其他不服行政处分的申诉案件。

第十一条监察机关的派出监察机构受理下列不服行政处分的申诉案件：

(一)不服本派出监察机构行政处分决定的；

(二)不服与派驻部门有垂直领导关系的下级行政部门行政处分决定的；

(三)不服与派驻部门有垂直领导关系的下级行政部门的监察机构的行政处分复审决定的。

第十二条对不服行政处分的申诉案件的管辖有争议的，由涉及的监察机关协商确定，或者由它们共同的上一级监察机关指定。

第三章申诉的提起和受理

第十三条国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员对监察机关行政处分决定不服的，可以在收到该决定次日起十五日内向作出决定的监察机关申请复审；对其主管部门行政处分决定不服的，可以向有管辖权的监察机关申请复审；对监察机关行政处分复审决定仍不服的，可以在收到复审决定次日起十五日内向作出复审决定的上一级监察机关申请复核。

监察部作出的复审决定为最终决定。

法律、法规另有规定的依照法律、法规的规定办理。

第十四条提起不服行政处分的申诉应当符合下列条件：

(一)申诉应当由受到行政处分的国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员提起；受处分人丧失行为能力或者死亡的，可以由其近亲属代为提起；

(二)有明确的作出行政处分决定的机关；

(三)有具体的申诉请求和事实根据；

(四)属于受理申诉的监察机关管辖；

(五)法律、法规规定的其他条件。

第十五条申诉人向监察机关提出不服行政处分的申诉时，应当在规定期限内提交不服行政处分的申诉书，并附原行政处分决定书、复审决定书复制件。申诉书应当载明下列内容：

(一)申诉人的姓名、性别、年龄、职业、住址等；

(二)作出行政处分决定或者复审决定的机关名称；

(三)申诉的请求和理由；

(四)提出申诉的日期。

第十六条申诉人不得借申诉歪曲事实，提供伪证或者诬陷他人，扰乱工作秩序、社会秩序，违者应当依法处理。

第十七条监察机关应当自收到申诉书次日起十五日内，分别作出以下处理：

(一)申诉符合本办法规定的，应予受理，并告知申诉人；

(二)不属于本监察机关管辖的申诉案件，移送有权处理的监察机关或者其他有关机关、单位，并告知申诉人；

(三)申诉不符合本办法第十四条规定之一的，不予受理并告之理由；

(四)申诉书未载明本办法第十五条规定内容之一的，应当把申诉书发还申诉人，限期补正。

第四章复审和复核

第十八条不服行政处分的申诉案件，由监察机关处理申诉案件的专门机构负责办理；由审理部门负责办理的，应当指定原承办本案以外的人员办理。复审或者复核申诉案件，由二人承办；复审或者复核重要、复杂的申诉案件，由二人以上承办。

第十九条对不服行政处分决定的复审申请，应当在受理后一个月内作出复审决定；对不服行政处分复审决定的复核申请，应当在受理后二个月内作出复核决定。逾期未能办结的，应当向本级监察机关负责人报告并说明理由；对上级监察机关交办的申诉案件逾期未能办结的，本级监察机关应当向上级监察机关申明原因。因特殊原因经本级监察机关负责人批准后，办案期限可延长二个月。

第二十条复审或者复核申诉案件，必须调阅原案的全部材料，对原案进行全面审查，不受申诉内容的限制。

第二十一条复审或者复核申诉案件，应当查清以下内容：

(一)事实是否清楚，证据是否确实充分；

(二)应当追究政纪责任的人员是否遗漏，申诉人是否代人受过；

(三)定性是否准确；

(四)行政处分是否恰当；

(五)是否符合规定的办案程序；

(六)其他需要查清的问题。

第二十二条监察机关可以根据需要，采用下列形式复审或者复核申诉案件；

(一)对案卷材料进行书面审查；

(二)直接调查核实；

(三)与原办案部门共同调查核实。

采取上述(二)、(三)项形式的，必要时可以根据有关规定使用政纪案件调查的措施和手段。

第二十三条承办人应当认真审阅申请复审或者复核的原案卷，并制作阅卷笔录。

阅卷后，认为有必要进行调查核实的，应当确定需要核查的主要问题，并拟制核查方案，报部门领导同意，按规定程序进行。

第二十四条承办人对申诉案件复审或者复核后，应当提出意见，经部门讨论后，写出复审或者复核报告。复审或者复核报告的主要内容包括：

(一)原案处理的经过、原行政处分决定或者行政处分复审决定认定的事实和处理结论；

(二)申诉的请求和理由；

(三)复审或者复核的情况和认定的事实、证据、定性以及适用的法律、法规和政策的规定等；

(四)复审或者复核意见。

第二十五条此复审或者复核，认为原行政处分决定或者行政处分复审决定具备下列条件的，报经监察机关负责人审定，决定维持：

(一)事实清楚，证据确实充分；

(二)适用法律、法规、政策正确，定性准确；

(三)处分适当。

第二十六条经复审或者复核，认为监察机关或者主管部门作出的原行政处分决定或者行政处分复审决定具有下列情形之一的，报经监察机关案件审理委员会讨论后，由监察机关负责人审定，决定撤销；认为下一级人民政府作出的行政处分决定具有下列情形之一的，报经监察机关案件审理委员会讨论后，由监察机关负责人审定，建议该人民政府予以撤销，或者由监察机关报经本级人民政府或者上一级监察机关同意直接予以撤销。

(一)违法违纪事实不存在的；

(二)认定事实不清，证据不足的；

(三)违反法定程序，影响案件公正处理的。

属于上述(二)、(三)项情形的，决定撤销后，由原决定机关重新审理。

第二十七条经复审或者复核，认为监察机关或者主管部门作出的原行政处分决定或者行政处分复审决定具有下列情形之一的，报经监察机关案件审理委员会讨论后，由监察机关负责人审定，决定变更；认为下一级人民政府作出的行政处分决定具有下列情形之一的，报经监察机关案件审理委员会讨论后，由监察机关负责人审定，建议该人民政府予以变更，或者由监察机关报经本级人民政府或者上一级监察机关同意直接予以变更。

(一)适用法律、法规、政策不当，定性不准确的；

(二)处分明显不当的。

第二十八条监察机关作出复审或者复核决定，应当制作复审或者复核决定书。复审或者复核决定书应当载明下列事项：

(一)申诉人的姓名、性别、年龄、单位、职务(职称)、住址；

(二)原作出行政处分决定或者复审决定的机关的名称；

(三)原作出行政处分决定或者复审决定所认定的事实理由，适用的法律、法规和政策；

(四)申诉的主要请求和理由；

(五)监察机关复审或者复核后认定的事实、理由，适用的法律、法规和政策；

(六)复审或者复核结论；

(七)作出复审或者复核决定的年、月、日。

复审决定书还应载明不服复审决定向上一级监察机关申请复核的期限。

篇4

一、认真安排部署行政执法规范年工作

为抓好抓实开展行政执法规范年活动工作，我局及时召开了行政执法规范年活动工作专题部署会。会上，对州法制办《关于开展行政执法规范年活动工作的通知》文件精神，进行了学习传达。为保证此项工作落到落处，指定由分管局领导亲自抓，政策法规科具体负责该项工作的部署、指导和监督工作。会后结合我局实际情况，及时制定了我局行政执法规范年工作方案。并且按照工作方案认真完成了各项工作任务。

（一）在行政权力清理的基础上，对我局行政执法主体资格进行了清理。对本部门主体资格来源依据的法律、法规在我局网站上进行了公示。开展了行政权力委托清理，我局无行政权力委托行为。

（二）进一步清理了我局行政执法队伍。我局现有行政执法人员均是通过了公共法和专业法考试后，取得了执法资格的人员。执法人员的信息在我局的局网上进行了公示。

加大对执法人员的培训力度，组织了系统执法人员的专业法考试。今年上半年组织了两期系统执法人员的培训，5月是对食品安全监管知识的培训；7月是对新版GSP(药品经营质量管理规范）的培训。还采取各种方式，让执法人员参加国家局和省局的各种业务培训。

二、认真开展行政审批项目的清理工作

根据州法制办的相关要求，完成了深化行政审批调研工作，并对我局的行政审批项目进行了清理和确认。2012年省局下放了4项行政审批项目，但省行政审批办还没有确认，所以目前还没有落实到位，我局现有行政审批项目6项，均具有相关的法律法规依据。并且均进驻州政务中心，进驻率为100%.

三、组织完成规范性文件的制定备案工作

我局2014年代州政府起草了《藏族自治州药品零售监督管理办法》，实施一年来，取得了良好的监管效果，所以今年我们提出了继续有效的建议。今年我局没有制定规范性文件。

四、依法行政，严格依法实施行政处罚

我局在执行食品药品行政处罚时，严格根据各项法律法规赋予的职权，按照省食品药品监督管理局制定的药品行政处罚裁量标准依法行政，依法办案。没有滥用法律，违规执法的行为。

五、制度建立执行情况

建立完善各项制度，规范执法行为。根据我局行政执法工作的实际，加强了食品药品行政执法程序制度建设，规范了食品药品行政执法文书，建立健全了行政执法责任制。并将我局制定的各项工作制度编制成书，便于规范和执行。

建立健全了行政执法监督机制，制定了《行政执法案卷评查办法》、《行政执法监督检查制度》、《行政执法监督检查工作方案》，并加大了对各县的行政执法的督查工作。今年我局工作组到南北东路各县开展食品药品专项监督检查时，也对各县的行政执法情况进行了监督检查，查看了执法案卷，规范了执法文书，并对行政执法工作中存在的问题提出了整改意见和建议。

六、行政执法工作中主要存在的问题

一是我州地处川、滇、青、藏四省交界地，人员流动性大，幅员面积大，监管战线长，气候条件恶劣。又加之机构改革后，我们增加了食品监管职责，任务加重，但县级局工作人员较少，执法人员严重匮乏，所以开展行政执法工作难度较大，顾此失彼。

篇5

（一）立法上的缺失

虽然我国《宪法》明确规定人民检察院是国家专门的法律监督机关，承担法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督。但是，纵观我国法律，则没有检察机关对行政机关的执法行为进行法律监督的规定。相反，《人民检察院组织法》对于检察机关的监督职权还做了限制，将范围限定在诉讼监督领域。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条和第六十四条，也将检察机关的监督限制在对行政诉讼及人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督。自2001年以来，我国在实践中探索开展了行政执法与刑事司法衔接，尽管先后制定出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》以及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等多项文件规定，但是这些文件均属于工作性质的规范性文件，不是严格意义的司法解释，不具有普遍约束力。而且出台的文件原则性规定多，实务性规范少。 因而不利于检察机关对行政执法机关深入开展检察监督。

（二）监督方式单一，缺乏刚性

依据现行法律规定，行政执法的检察监督方式主要有检察建议和行政抗诉。行政抗诉是检察机关仅对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉，适用范围有限且属事后监督。检察建议主要是应用于以下两种情况：一是在行政诉讼中，在监督法院行政诉讼审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督；二是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督，重点是对行政执法机关移送案件行为的监督。监督有察看督促之意，但现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定，检察建议缺乏法律权威，相关单位在接到检察建议后，完全可以置之不理，无法起到应有督促的作用，因而影响监督效果。

（三）获取信息渠道和监督手段的欠缺

案件信息是开展有效监督的前提，当前检察机关获取行政执法案件信息主要依赖于两法信息共享平台和行政执法机关的联席会议，但实践中，由于种种原因行政执法机关报送信息不及时、范围不全面因而极大限制了信息共享平台的工作效能。 联席会议由于形式上、时间上的不固定，造成会议往往流于形式，缺乏实质信息，这些也严重影响了检察机关的监督工作开展。同时由于立法中对检察机关在行政执法案件中的的调卷权与调查取证权没有明确规定，调卷难的现象还较普遍存在，直接影响了检察监督权的有效行使。

（四）现行体制和机制对检察监督的制约

领导体制的制约，在现行检察机关双层领导体制下，检察机关对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督的力度可想而知。监督机制的制约，依照法律规定，只有最高人民检察院和上级人民检察院可以提起抗诉，同级检察院不能成为抗诉的主体，这导致熟悉案情的检察机关不能适时提起抗诉，在逐级上报的过程中也造成了时间上一定的延后，无法及时确认行政行为违法，保障相对人的合法权益。 专门监督机构和人员的制约。因为立法上的空白，因而造成检察机关的机构设置中缺乏专门的行政执法监督部门，与行政执法监督相关的职能被分散在民事行政检察部门和侦查监督部门，监督内容上也主要侧重于对行政诉讼案件的监督和对行政执法案件移送的监督。这也导致了检察机关本就薄弱的监督力量更加分散。

二、完善行政执法检察监督的路径

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，进一步深化司法体制改革也已成为了上下的共识，借助司法改革的东风，进一步完善检察监督格局，充实行政执法检察监督内容完全可以作为检察机关建设法治中国的重要着力点。

笔者的思路是：修改、完善现行《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》和相关行政法律法规的有关规定，对行政执法检察监督的性质、地位、范围、监督方式、效力等作出明确的规定，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，补充有关检察监督的相关规定。在此基础上，国务院与最高人民检察院协商制定有关行政检察监督制度的程序性规定，增强法律的可操作性。

1.必须弄清的几个问题：（1）行政检察监督的范围是全面全程审查，还是仅对部分行政行为审查？（2）行政检察监督的对象是仅指具体行政行为，还是包括抽象行政行为？（3）行政检察监督的内容是仅审查合法性行为，还是包括合理性行为？ 对于行政执法检察监督的具体范围，目前理论界仍没有形成统一意见。笔者认为，基于行政权的广泛性和自我扩张的特性，检察机关的监督应是全面监督，同时由于行政权对执行时间要求的紧迫性，因此检察机关的监督应是全过程的监督，但是囿于检察机关人力、物力等资源的限制，对行政执法机关展开全面全程监督既是不现实，也是不可能的，如何解决这一矛盾？笔者以为可以从监督的发起方式入手，首先在立法上应当肯定检察机关对行政执法的全面监督和全过程监督，但在程序上可以对监督范围进行细分：一是依职权审查；二是依申请审查。依职权审查，审查对象主要是涉及人身自由和财产方面的行政处罚以及行政强制措施。人身自由权和财产权是公民最重要的两项宪法权利，理应加强监督保护，而且在现实生活中，对于侵犯人身权和财产权的行政权的监督制约也确实比较薄弱，如限制公民人身自由的行政拘留权，完全由行政机关自己决定，自己执行，不受监督制约。因此检察机关对此类行政行为主动加强审查，容易为公众所理解和支持。依申请审查，主要是依据当事人的申请对行政机关的行政行为进行审查。此类型审查应是在当事人穷尽行政救济手段之后进行，对此类审查不宜做范围限制。

对抽象行政行为的审查当前主要是依赖于立法机关的审查和行政复议审查，而审判机关尚无权力进行审查，因此有学者提出抽象行政行为暂不纳入检察监督范围。 笔者以为检察机关作为公诉机关，在审判机关尚不能审查抽象行政行为的情况下，检察机关确实不应将抽象行政行为纳入检察监督范围。但是作为法律监督机关，检察机关完全可以将认为有瑕疵和错误的抽象行政行为提交权力机关审查决定，由权力机关要求行政机关予以改正或者撤销，所以笔者认为检察机关应该将抽象行政行为纳入审查范围。

对行政行为合法性进行监督是检察监督的应有之义，但检察监督是否包括行政行为合理性审查？行政权包含自由裁量权，这是行政机关依法享有的专属权力，任何机关都不得干涉，而且行政事务纷繁芜杂，影响因素较多，需要较强的灵活性，而这是检察机关所不擅长的，因此检察机关的监督重点只应是合法性监督。

三、具体制度和机制的构建

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凡在本县境内从事行政执法行为的，都必须遵守本办法的规定。

第三条县政府法制办对行政执法行为进行监督和处理；县监察局对在行政执法过程中违反行政纪律的单位和个人进行监察和处分。

第四条行政执法单位和行政执法人员应当文明执法，严格按照有关法律、法规、规章赋予的权限履行职责，不得越权执法或者推诿、放弃法定职责。

第五条行政执法单位的具体行政行为应当事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

第六条行政执法单位应当合理使用自由裁量权，对违法行为情节较轻、没有造成严重后果的，应以最低限额为处罚标准。

第七条行政执法单位不得违规、重复抽样，不得收取抽样检测费用。

第八条行政执法单位应当对内设部门的检查予以联合，不得多部门、多次对同一管理单位进行检查。

第九条行政执法单位对依法受理的审批、许可、确认、裁决等申请事项，应当在法律、法规、规章规定的期限内办理完毕；法律、法规、规章对办理期限未作明确规定的，应当自收到申请之日起二十个工作日内办理完毕。

第十条行政执法单位应当慎重使用行政强制措施，能够就地封存的，不得异地封存；不得违规收取抵押金或保证金；不得草率拘押企业法定代表人。

第十一条行政执法单位不得强制管理对象接受自愿性质的服务。行政单位没有提供服务或提供的服务达不到法律规定要求的，不得收取服务费用。

第十二条行政执法人员不得有以下行为：

（一）履行公务时超出本部门的法定职权，要求管理相对人派车接送，接受管理相对人宴请，提出购买商品、接受有偿服务等不正当要求；

（二）向管理相对人摊派钱物；

（三）强迫管理相对人订购刊物或者音像制品等；

（四）要求管理相对人报销各种费用，索取或者收受管理相对人财物；

（五）擅自收费，或者不按照法定项目和标准收费；

（六）擅自实施行政检查，或者未按法制机构的批复检查和检查未按照规定登记；

（七）收费、罚款不使用专用票据。

（八）为单位、个人谋取其他不当利益。

第十三条行政执法单位和行政执法人员在作出具体行政行为的同时，应当依法告知当事人有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十四条县政府法制办可以通过下列方式对行政执法行为进行监督，有关单位和人员应当协助和配合：

（一）开展行政执法检查；

（二）调阅审查有关案卷、文件或资料；

（三）对行政执法单位和行政执法人员进行考核或者向其了解有关情况；

（四）向行政管理相对人和有关单位进行调查；

（五）对有关问题组织调查或者督查处理；

第十五条县政府法制办对行政执法单位和行政执法人员的执法违法行为，有权做出以下处理：

（一）责令立即纠正或者限期纠正；

（二）责令履行法定职责；

（三）通报批评；

（四）暂扣或收缴行政执法人员的行政执法证件；

（五）变更、撤销违法行政行为。

第十六条县政府法制办在对违法执法行为进行处理时，认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政责任的，应当移送县监察局，并同时建议县监察局对在执法中违反行政纪律的有关责任人给予行政处分。县监察局对县政府法制办的建议应当认真审查，并调查处理。

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(一)擅离职守，办事拖拉，不正确履行工作职责，影响工作效率；

(二)对法定职责范围内的行政事务不受理，或借故拖延、推诿，不按规定时限办理或人为设置障碍，歧视、刁难服务对象；

(三)对涉及多个部门的许可，不及时主动沟通、协调或对其他单位依法提出需支持、配合、协调的有关事务不支持、不配合、不协助，互相扯皮，造成不良后果。

二、全县各级行政机关及其工作人员在办理行政审批、登记事项以及收费、罚没时，都应严格按照规定的权限和程序认真履行职责，做到清正廉洁、公道正派，严禁以下行为发生：

(一)对行政审批、登记事项依法应公示的内容不公示；不落实一次性告知制和限时办结制；不履行法定告知义务；

(二)无法律、法规、规章依据，对申请行政审批的管理相对人强制进行行政审批前培训，或强行要求接受有偿中介服务及提出购买指定商品；

(三)、，索取或收受申请人财物，谋取不正当利益。

(四)擅自设立、变更行政事业性收费项目以及收费、罚没范围标准；对已明令取消的收费、基金、集资项目，仍按原定项目或者标准收取；违反财政票据管理规定实施行政事业性收费、罚没，以实施行政事业性收费、罚没的名义收取钱物、不出具任何票据的行为；

(五)单位下达或变相下达收费、罚没指标，与个人奖金、福利挂钩；不履行行政事业性收费、罚没职责，应收不收、应罚不罚，擅自减免收费，或只收费、罚款，不提供服务以及“以收代管，以罚代收”的行为。

三、全县各级行政机关及其工作人员在行政执法过程中，都应模范遵守法律法规，顾全大局，切实保护生产经营者合法权益，做到依法行政、文明执法，严禁以下行为发生：

(一)执法人员未持有执法证件，对企业随意检查，影响企业生产经营，或无法律依据、无正当理由对被检查企业擅自实施查封、断水断电、扣押财物和滞留账册凭证；

(二)以检查为名向企业“索拿卡要"、敲诈勒索，向生产经营者摊派、索要赞助或利用职权占用其财物；接受被检查生产经营单位礼物、礼品，违反规定在生产经营单位报销各种费用或参加被检查生产经营单位提供的宴请、娱乐活动；

(三)强制生产经营者参加学会、协会、研究会和不必要的检查评比；

(四)强行向生产经营者拉广告，违反规定强行征订报刊书籍、音像制品或组织参加考察学习；

(五)违法实行检查措施、行政强制措施，致使公民、法人或者其他组织造成人身伤害、财产损失；使用或损毁扣押的财物，或逾期不作出处理，给当事人造成较大损失的行为。

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2、受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；

3、调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；

4、受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；

5、法律、行政法规规定的由监察机关履行的其他职责。

二、岗位职责

*区监察局内设办公室、纪检监察室、审理室、执法监察室4个职能科室。

(一)局内各职能科室

1、办公室：负责协调机关的有关工作；起草和审核工作计划、报告、总结、领导讲话和有关文件；负责文秘、档案、信息、保密、机要通讯、财务管理、行政事务等工作；对党风廉政建设和纪检监察工作及其政策问题进行调查研究；宣传党风、党纪、政纪和有关政策、法规，组织指导全区纪检监察宣传教育工作。

2、纪检监察室：检查并处理涉及国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违法违纪的案件；负责下级监察部门所查案件的督促、协查和业务指导；定期分析查案情况，并结合查案，起草典型案例的通报。

3、审理室：受理个人和单位对监察对象的检举、控告。综合分析和反映检举、控告、申诉情况及突出问题；根据分级负责的原则，及时向承办单位移送、交办检举和控告、申诉件，并督促检查办理情况；对基层监察部门的工作进行业务指导。负责审理由区监察局直接查处或需报请区政府批准的违反政纪的案件、报市监察局审批的案件、下级政府或监察部门报请审批的案件；受理区政府、区监察局审批的以及上级政府、监察局批准的案件中监察对象对监察决定不服和主管部门做出的行政处分决定不服的申诉，受理按规定应由区监察局复审、复核的案件；负责受处分干部的跟踪教育工作。

4、执法监察室：对行政机关贯彻执行法律、法规、政策、决定、命令情况及行政机关的工作效能进行监督检查；制止和纠正执法、监督部门工作中的错误行为；组织开展全区性或重要的执法监察活动，对全区专项治理工作提出实施意见和建议，拟定有关制度和规定，组织推广经验；负责监督检查、综合分析党风廉政建设情况；组织全区性或重要的党风廉政建设检查活动，协调廉洁自律专项清理工作；开展全区纠正行业不正之风工作。

(二)办公场所及联系电话

办公地点：衡山路8号*区管理中心21楼。

举报电话：*；行政监察举报电话：*

(三)内部管理制度

为规范管理，确保各项工作顺利开展，本局还制定了议事规则、会议制度、办案工作纪律、联系点制度、文件起草及印刷制度、文件传阅制度、印章使用及管理制度、档案管理制度、保密制度、廉洁自律规定、办公自动化设备使用管理规定等制度。

三、服务承诺

1、依法行政，办事公正。本着对人民群众和行政机关高度负责的态度，依法、公正处理每一件公务，做到生人与熟人一样对待、群众与领导一样对待、内部与外部一样对待。

2、举止文明、环境整洁。树立“人人都是服务形象，个个都是投资环境”的理念，自觉创造和维护开放、高效、诚信、文明的服务环境。

3、为政清廉，遵纪守法。严格遵守各项廉政规定，秉公办事，不拘私情，严格遵守各项内部管理制度。

4、实行首问责任制度。

第一个接受询问的工作人员为首问责任人，应向办事者告知经办部门和联系电话，受理人应认真办理相关事项，或负责衔接、联系相关部门解决服务对象提出的相关问题。

5、实行办事时限制度。

①举报：一般在三个月内办结，特殊原因经上级批准延长至六个月；

②案件检查：立案至结案时间一般为六个月，特殊原因经上级批准延长至一年；

③案件审理：一般案件一个月内审结，特殊案件经领导批准延长至三个月；

④执法监察：专项执法监察一至三个月，一般执法监察项目年内结束，特殊领域专项治理工作根据上级要求实行跨年度整治。

6、实行责任追究制。

对有下列行为之一的，将实行责任追究：

①不按照法律、法规、规章和区政府的有关规定公开办事事项的条件、程序、时效等为群众提供服务的；

②不按照规范服务用语和服务礼仪接待来访群众，接听咨询电话的；

③不一次性将群众咨询事项中属于本职工作范围的有关办理程序、方法及相关手续等告知咨询人的；

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(一)检察机关是中国唯一的专门法律监督机关法律监督是中国特色检察制度的标志。［2］不过，尽管法律监督已是中国法治建设中的常用术语，但学界对法律监督的理解却有着不同的版本。有的文献从“广义”和“狭义”的角度分别阐述法律监督，认为“广义的法律监督是泛指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的检察和督促，甚或检查和指导。而狭义的法律监督则是专指国家检察机关(有的指称有关国家机关)依法定程序和法定权限对法的创制或实施的合法性所进行的检查、监察、督促和指导。”可见，“广义”和“狭义”的解释之间最大的不同体现在监督主体的范围上，因而，也有学者提出“法律监督权力一元化和法律监督权利多元化”的观点，并主张坚持法律监督权力的一元论。［5］有学者将法律监督视为检察机关的监督，也即只有检察机关的监督才能定义为法律监督，并认为“法律监督只有以权力为基础，才能赋予其有效性，才能真正发挥法律监督的作用。”［6］在此，尚且不究法律监督权到底应为检察机关独有或者应为更广泛的主体享有，但必须明确一点:检察机关是中国唯一专门的法律监督机关，检察机关作为专门的法律监督机关，在确保法律的正确实施，维护法制统一与法律尊严时有着明显的优势。其一，检察机关是唯一由《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定的法律监督机关，当然这一规定并不排斥其他主体参与法律监督，因为当“监督”作为一种普遍的权利享有时是不应受到限制的，但是法律明确规定将检察机关作为国家的法律监督机关，那么就意味着这种监督不同于作为“权利”来理解的监督，这种监督的职责性更强。其二，检察机关履职的主动性和应为性乃至权力与责任的对应性与其他社会监督主体行使监督权利时的随意性与选择性乃至权利与责任的分离性截然不同，前者突出监督主体履职的专门性、主动性、必然性及严肃性，后者则更突出自发任意性。显然，前者更能凸显法律监督的法定效力，对于监督和约束行政执法活动中的违法或失职行为更具威慑力。其三，检察机关开展行政执法监督时有着更大的制度优越性，它不仅是专门主体，有着专门的履职程序、手段，并会产生特定的效果，并且其配备专职化的工作人员，具备专业化的法律知识体系，精通开展监督的相关业务。这种专门的法律监督机关能够更好地对行政执法活动进行深入和全面的监督及评价，主张法律监督主体的专门性，能够促进法律监督主体与其承担的监督职责的专业性有效结合。因为“在权力运行的过程中，特别是对法律的统一实施和执行，必然需要一个专门的法律监督机关，履行监督制约、制衡职能，以防止权力腐败，保证其正常的运行。”

(二)控权护民是检察机关对行政执法开展法律监督的应然目的行政执法权本身具有腐蚀性，如若不受制约，必然会有被滥用的可能。现实中不乏存在行政执法行为失范的现象，如行政执法主体“以言代法、以权压法”或者实施了超越法定职权的行为;行政执法主体出于个人偏私恶意执法，随意行使自由裁量权;甚或行政执法主体错误适用法律导致行政相对人权益受损等。也因为如此，行政执法权的行使必然需要一项足以与之形成制衡的力量对其进行监督与约束，而检察机关对行政执法开展的法律监督正是这样一种制约意义上的行政执法监督，并且这种制约意义上的行政执法监督指向的是政治民主、行政合法以及国家、集体乃至公民个人合法权益获得保护。尽管执法和守法都是法律监督的对象，但相对于执法来说，守法更强调义务性，而执法则不仅仅是一种义务，更是一种权力。何况掌控行政执法权的行政机关及其工作人员并非都是天使，行政权的公定力和优益性决定了行政相对方的弱势地位。因而，控权护民是检察机关对行政执法开展法律监督的应然目的，是由行政执法权的侵权可能性所决定了的。其次，行政执法主体理应是法律监督的重点对象，因为拥有公权力的国家机关及其公职人员滥用权力才是对民主和法治的最大威胁和最大破坏，并且权力的普遍影响力更是强化了恶意行使权力的负面结果，因而，法律监督应更多地侧重对权力拥有者和行使者滥用权力进行防范，如此，才能更好地保护公共福祉。

(三)十八届四中全会《决定》赋予检察机关法律监督之新责党的十八届四中全会《决定》强调检察机关作为国家法律监督机关，应以高度的政治责任感投入到法治建设当中去，切实担负起实践者、推动者的角色和责任。《决定》从多角度对规范公权力和制约公权力做出了详细规定。其中就包括“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”强调要推进法治建设，必须以约束和规范公权力运行为重点，检察机关要积极回应群众对限制、规范和制约权力及保护自身权利的期待，更加注重对行政执法活动的监督，指出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”《决定》中关于检察机关法律监督的表述既赋予了检察机关监督行政机关之新的履职要求，也为检察机关开展行政行为检察监督充裕了政治基础。其一，《决定》中指明对行政活动进行监督属于检察机关的职责，应该主动而为。其二，《决定》中强调不仅要加强检察机关对公权力行使的监督，更着重强调对行政执法活动的监督。其三，检察机关对行政行为开展法律监督，既包括违法行政行为，也包括不作为行为。反映到行政执法活动中，则体现为检察机关既要监督行政机关违法执法行为，也要监督行政机关故意懈怠执法的行为。其四，检察机关对行政执法行为开展法律监督可涵盖行政行为全过程，而不局限于事后监督。且检察机关对行政执法行为的监督表现为督促行政执法机关纠正违法。《决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，但并未明确是否该向行政公益诉讼延伸，不过，检察机关这项新的法律职能的发展成熟必定能够为行政公益诉讼的发展提供参考。

二、检察机关对行政执法开展法律监督的现实瓶颈

(一)对行政执法开展法律监督的法律依据不充分目前我国宪法、法律、行政法规中都有内容涉及到检察机关法律监督，其中，《宪法》和《人民检察院组织法》中明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”无疑明确了人民检察院作为国家专门法律监督机关的特殊地位，也意味着承担专门的法律监督职能的检察机关有权对法律实施的各领域实施监督，自然也包括对行政机关执法活动的监督。《治安管理处罚法》中规定公安机关及人民警察办理治安案件时不严格执法或存在违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向检察机关检举，而检察机关应当依据职责及时处理，但具体如何处理却并未予以进一步明示，同时也表明检察机关对行政执法的这一监督是被动的。在我国《刑法》和《刑事诉讼法》中也能为检察机关对行政执法开展监督找到依据，即当行政执法人员的违法行为构成犯罪时，检察机关可依法追究其渎职的刑事责任。此外，国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中第十四条规定行政机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受检察机关的监督。最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中也明确了检察机关在发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时有权进行监督，提出检察意见。以上这些法律文本皆可作为检察机关对行政执法活动开展法律监督的直接依据，但遗憾的是现有法律法规中的有关规定要么不够具体，缺乏可操作性;要么责任不明确，缺乏责任性;要么监督方式单一甚或乏力，缺乏制约力;要么限于事后监督，缺乏时效性。总的来看，涉及到检察机关法律监督的法律法规对于检察机关的监督工作大都是只言片语，因而欠缺可操作性，致使检察机关的法律监督工作在现实中往往被架空或被虚化。

(二)对行政执法开展法律监督的方式单一乏力检察机关对行政执法活动的法律监督主要存在以下几种方式:一是于行政诉讼中，通过监督行政诉讼审判行为的同时，间接实现对行政机关执法活动的监督。修改后的《行政诉讼法》第十一条、第九十条不仅明确了检察机关可对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督，还增设了检察机关开展法律监督的具体方式，即地方各级人民检察可选择向同级人民法院提出检察建议，也可选择提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。并明文规定“地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这种变动无疑赋予了检察机关开展法律监督时更大的灵活性，但这毕竟是一种间接监督，而非检察机关直接对行政执法活动进行监督，因而这种监督方式是被动和滞后的。二是于刑事诉讼中，通过侦查和相结合的方式来实现对行政执法行为的监督。三是通过督促行政机关移送涉嫌犯罪案件的方式对行政执法案件进行监督。不过，这两种监督均为事后监督，缺乏及时矫正违法，预防违法的价值功能。更何况，由于《行政处罚法》中并未明确检察机关的法律监督地位以及检察机关开展法律监督的具体方式，因而是否督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件取决于检察机关的主动性以及行政执法机关的配合意愿，如此，难以杜绝行政执法领域“有案不移，以罚代刑”的问题。［8］四是通过提出检察建议的方式来进行监督，但建议的效力是有待商榷的，因为建议本身并不具有要求对方执行的强制力。因为检察机关可以通过检察建议履行其法律监督的职责，但却不能完全替代行政机关作出行政处理决定，因而检察建议仅适合用作参考。但检察机关作为国家唯一专门的法律监督机关，其在开展法律监督工作时行使的是宪法赋予的检察权，这一权力的行使必须有与之配套的强有力的法律手段来确保实效。而检察建议显然没有强有力的法律手段来确保其被采纳或尊重，因而不免在实践中陷于尴尬境地，有损检察机关的监督威信。五是通过发出纠正违法通知的方式进行监督。亦即检察机关认为行政机关实施了损害国家和社会公共利益的违法行政行为时，通过及时向行政机关发出书面通知，要求其在规定期限内予以纠正。但这种方式与检察建议存在相似的弊端，因为通知的效力尚无定论。

(三)对行政执法开展法律监督的独立性未获保障“独立、廉正和称职都是一个要厉行法治的司法制度的标志。”［9］尽管宪法明确规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”十八届四中全会《决定》中也强调“各级党政机关和领导干部要支持检察院依法独立公正行使职权。”但实然的法治实践与应然的法规文本之间往往存在差距。一直以来，地方人民政府对同级检察机关人事权和财政权的事实掌控，致使法律地位并不低于同级人民政府的检察机关在行使检察权时其影响力不仅弱于行政权，而且实际的政治地位也低于同级人民政府甚至逊色于政府的某个组成部门。除了人事权和财政权，行政机关的人员队伍乃至其所掌握的资源都是检察机关所不能媲美的，因而检察机关在对行政执法开展法律监督工作时往往居于博弈的劣势。故而也就出现了一种失衡的局面:一方面，行政执法活动潜在的侵权和寻租性决定了现实中的确需要强有力的监督来确保执法权的正确行使，如工商、物价、烟草、质监等等行政单位的执法权几乎涵盖了人民日常生活的各个方面，执法活动的社会影响力不言而喻，但“野蛮执法”与“怠于执法”现象并不鲜见，激发了各种社会矛盾。而另一方面，检察机关在试图对行政执法机关的庞杂执法活动进行监督时，客观上却存在着力量薄弱，受制于人，独立性不足以及资源匮乏的问题。总的来说，不论是检察机关对行政执法开展法律监督法律依据不足的问题，还是监督方式单一乏力的问题，抑或检察机关独立性未获保障的问题，当然还包括检察机关自身可能存在的积极性不高，信息流通障碍或专业能力不足等问题都致使检察机关这一唯一的专门法律监督机关在履行职责时遭受桎梏。不过，造成行政执法法律监督诸多瓶颈的一个极为关键的原因是现有制度设计不合理，难以确保检察机关法律监督的权威性和实效性。如现有法律在规定检察机关的法律监督权时没有设定被监督者接受监督的义务以及违反该种义务可能引起的法律后果;而《人民检察院组织法》虽然规定检察机关发现行政机关违法时可通知其予以纠正，但是同样未规定行政机关在接到相关纠正违法通知后应如何行动。因而，制度缺陷是致使检察机关对行政执法活动开展法律监督效果不理想的重要原因。

三、检察机关对行政执法开展法律监督的制度设计

(一)明确检察机关开展行政执法监督的范围如前所述，控制权力是检察机关对行政执法活动开展法律监督的应然目的，因为“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”［10］。所以，检察机关的监督重点应放在避免行政执法权滥用上，且应发挥检察机关主动监督的特点。但同时，需避免检察机关妨碍行政执法机关在应对纷繁复杂的社会管理事务时的能动性与自主性，毕竟行政执法权的专业性和技术性以及为确保行政执法实效所需的独立性决定了检察机关应当给予行政执法机关之必要的尊重。因此，就需要为检察机关行政执法监督框定范围，对于涉及国家利益、公共利益乃至公民切身利益的行政执法活动无疑应确定为法律监督的重点对象，如涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为;社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为;严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为;对行政执法中发现涉嫌犯罪案件应当移送而不移送的行为。［11］依据十八届四中全会《决定》的规定，除以上提到的四类行为外，检察机关对行政执法开展法律监督还应当包括行政机关故意懈怠执法的行为，因为执法机关不作为同样可能对国家及社会公共利益造成重大影响。在明确行政执法监督范围的基础上，侧重从三个方面对行政执法活动开展法律监督:一是监督执法主体的身份是否合法以及执法主体所采取的具体执法行为是否在其法定职责内;二是监督行政执法的内容与依据，确定行政执法主体赋予权利和撤销权利的行为，设定或免除义务的行为是否适当且合法;三是监督行政执法是否遵循了法律规定应严格遵守的程序。

(二)完善检察机关开展行政执法监督的途径现有法律对检察机关开展行政执法监督的规定过于抽象且缺乏相应的配套措施是致使检察机关监督手段乏力的重要原因，因而积极探索并完善行政执法活动监督的途径和方式，为检察机关法律监督提供明确具体的法律依据，如适用条件、对象、步骤以及配套措施等等，即是赋予了检察机关更好地履行监督职责的先决条件。就督促行政机关移送涉嫌犯罪案件而言，尽管检察机关可以通过此种方式对行政执法案件进行监督，但前提是检察机关必须有效获取到相关的执法信息，亦即需要畅通检察机关与行政执法机关之间的信息沟通，应“着眼于两者衔接的程序机制，建立和完善涉嫌犯罪案件的移送、受理与处理机制，证据收集与转换制度以及相配套的信息交流机制、联席会议机制和提前介入制度。”［12］就检察建议而言，需进一步明确检察建议的法律效力及使用范围，由于检察建议不带有强制性，因此更适宜于行政执法行为损害公共利益或弱势群体利益程度较轻的情形，或者针对可以弥补损失的情形以建议的方式督促行政执法主体纠正或停止违法行为，或者针对行政执法中存在的漏洞，给与行政执法主体相应的完善建议，并且行政执法机关收到《检察建议书》后需在一定时限内答复检察院。就纠正违法通知而言，其可适用于行政执法机关明显违法，后果较为严重的情形，如主要证据明显不足、适法错误、超越职权、违反法定程序或等情形，并且应对执法机关到期未予回复的情形做出具体处理规定，提升执法机关对《纠正违法通知书》的重视程度。就督促执法机关履行职责而言，其主要适用于执法机关怠于执法及疏于职守的情形，但这种监督方式需要与其他监督方式相结合以强化其督促作用，譬如可考虑将督促执法作为提起行政公益诉讼的前置步骤。虽然目前尚未建立起行政公益诉讼制度，但十八届四中全会已提出要积极探索公益诉讼制度，这必将为建立行政公益诉讼制度铺设道路。而要强化检察机关的法律监督职能，那么逐步探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度亦将是今后法治道路中不可回避的问题。

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中图分类号:D9

文献标识码:A

文章编号：1672-3198（2011）06-0243-01

1 行政诉讼检察建议的含义及特征

行政诉讼检察建议，是指人民检察院在行政诉讼检察监督过程中，在办理行政抗诉案件时，认为人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定确有错误，以书面形式向人民法院发出《检察建议书》，促使人民法院启动再审程序，以利于人民法院自行纠正错误的一种监督方式。行政诉讼检察建议是一种非讼形式的检察活动，是检察监督权运行过程中，基于维护司法公正、提高司法效率等目的产生的，兼具有指导性和监督性，是一种全方位的、多元化的行政诉讼监督方式。检察建议弥补了现行行政诉讼检察监督只有抗诉这一种形式的不足，通过缩短办案环节提高了行政诉讼检察监督的效率，而且检察建议启动再审的检察监督方式也让法院更容易接受。

2 行政诉讼检察建议的权力来源

从现行法律规定来看，行政诉讼中检察建议的权利来源主要有两个：一，1996年“两高”联合制定的《关于办理民事、行政抗诉案件的若干规定》第三十二条的规定。人民法院再审的情况包括以下两个方面：第一，人民检察院和人民法院都同意的并且符合行政诉讼抗诉的案件，由检察院以书面形式向原审人民法院提出再审建议；第二，对不符合行政诉讼抗诉条件的案件，但是又确有错误的裁判，由人民检察院以书面形式向原审法院提出建议，法院应当再审，纠正错误之后要书面通知人民检察院的处理结果。二，最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，最高检将检察建议的监督方式法定化，并且详细规定了检察建议适用条件、办案程序、行为后果，使得行政诉讼检察建议在司法实践中更具有操作性。

3 行政诉讼检察建议制度完善

3.1 行政诉讼检察建议制度现状

检察机关在开展行政诉讼检察监督业务的时候，积极发挥主观能动性，总结实践经验，创造出一种区别于行政抗诉的新型检察监督制度―行政诉讼检察建议制度。检察机关对一审法院生效的事实证据充足、但适用法律不当或存在漏判的行政案件，用检察建议的方式监督法院主动纠正审判的错误，取得了很好的法律效果。但是这种检察监督制度毕竟不是法定形式的检察监督，它以非法律监督的形式从事法律监督的内容，虽然司法实践中取得了一定的实效，但是，从数据统计和分析看，检察建议对人民法院纠正违法和错误裁判的收效不大，监督力度不够，未能充分发挥监督作用。究其原因主要有以下三个方面：第一，立法的简陋未给行政诉讼检察建议业务开展提供法律保障。现行行政诉讼法甚至没有关于检察建议制度的规定，立法的滞后使得，检察机关在司法实践中没有固定的，可操作的程序来遵循，检察建议工作的开展面临着重重的困难；第二，检察机关与法院之间监督与被监督两者之间权力的失衡是阻碍检察建议业务开展的体制问题。根据行政诉讼法的规定，法定的检察监督职能抗诉也只是引起行政再审的一个条件，更不用说检察建议了。检察建议作为一种具有法律监督职能的“暧昧”的监督方式，法院掌握着很大的主动权，它可以选择接受检察建议也可以选择拒绝。这种监督意见的结果由被监督者决定的设置，大大打击了检察机关检察监督的积极性，更不用说要达到设置检察建议这种监督方式的目的；第三，检法两家的分歧是检察建议业务难以开展的观念障碍。从法院来看，法院并不喜欢检察机关的检察监督，它更注重的法院内部的监督，在面对检察监督时，法院往往采取种种方式来规避监督。最高人民法院也经常司法解释来限制检察机关的检察监督范围，甚至对检察建议这种监督方式都不认可。

3.2 行政诉讼检察建议制度的立法完善

促使行政诉讼检察建议制度监督功能的充分发挥，提高司法效率，首先必须加强行政诉讼检察建议制度的立法，从我国的司法实践出发，笔者以为立法中应当着重考虑下列问题：

（1）要通过立法确认行政诉讼检察建议制度是我国检察监督的法定形式。

随着社会经济的不断发展，行政案件也变得更为复杂，法院在做出行政判决、裁定过程中也面临这更多的问题。检察部门灵活运用行政诉讼检察建议的方式来维护行政相对人的合法权益，可以收到很好的效果。因此，我们有必要把行政诉讼检察建议用立法的形式规定为行政诉讼检察监督部门的监督方式之一，并赋予相应的法律效力。在行政诉讼过程中，检察建议可以很轻易地将检察监督这种外部监督转化为法院的内部监督，引起法院内部监督程序的启动，从而将检察监督与审判监督有机地结合起来，这样不仅弥补了现行法律的不足，也及时纠正法院内部监督难以发现的错案，更好地维护行政相对人的合法权益。

（2）要通过立法规定行政诉讼检察建议提出的方式。

行政诉讼检察建议作为行政诉讼检察监督部门依法行使行政诉讼检察权的一种法律监督方式，应当区别与其他建议书，由法律专门对行政诉讼检察建议书的格式、提出程序进行规定。但是由于具体操作方式、程序尚无明确立法规定，行政诉讼检察建议因为地域的不同，其形式也不同，内容也不规范，这极大地损害了法律的权威性。

（3）要通过立法确认行政诉讼检察建议的效力。

由于行政诉讼检察建议在法律上并未被明确规定为行政诉讼检察监督部门行使检察监督权的监督方式，所以检察建议在法律上并不具备强制力和约束力，对于接受检察建议的法院来说可以选择接受，也可以选择不接受。行政诉讼检察建议的实践，主要依靠的是国家法律的权威，或者说是依靠检察建议本身的说服力。一般来说，行政诉讼检察建议作为行政检察监督部门检察监督权力的延伸，是以法律监督机关的名义发出的，具有这较强的威慑力，但是对于同级的审判机关发出行政诉讼检察建议，由于在立法上并无明确的程序规定，也无具体的适用范围，法院出于维护自身利益的目的出发，往往会拒绝检察机关的检察建议。这种立法上的缺失，使得行政诉讼检察建议的效力荡然无存，妨碍了行政诉讼检察监督部门业务的进一步发展。

3.3 行政诉讼检察建议制度的程序设计

因为行政诉讼检察建议制度没有法律的明确规定，相对缺少了法律的强制性，这样的情况下，法院面对检察建议的反应就至关重要。所以笔者在设计行政诉讼检察建议程序时侧重于对法院的限制：

（1）同级人民检察院对本级人民法院做出的确有错误的生效判决、裁定，制作出检察建议书直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。这里我们应当注意提出检察建议的检察机关应当是做出生效裁判的法院的同级人民检察院或者上级人民检察院。检察院的检察建议一经提交给人民法院，法院即应当受理，不得将检察建议予以退回，不能以检察建议作为当事人的申请再审。

（2）检察机关检察建议再审的案件，法院应当按照法院内部提起的审判监督程序进行再审，而非是依照人民检察院提起的审判监督程序再审，检察建议的实质是司法机关内部的监督纠错，而非外部的主动监督。人民法院接到检察建议之后应当立即对案件进行再审，认为原裁判确有错误的，裁定中止院裁判的执行，启动再审程序；如果认为原裁判没有错误，则应做出书面意见通知检察机关。

（3）法院依照检察建议开庭审理的案件，应当在开庭前通知提出检察建议的检察机关派员出席法庭，监督再审的审判活动

（4）法院依照检察建议开庭审理的案件，案件再审结果应当书面通知提出检察建议的检察机关。再审的审理期限应当在三个月之内。