投融资体制改革模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇投融资体制改革，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

国务院颁布了《政府核准的投资项目目录（2014年本）》后，2015年2月，《重庆市企业投资项目核准目录（2015年版）》，按照“能放则放、应放尽放、放则真放”的原则，切实向市场、向区县放权，体现为“三个一律”：一是对国家要求必须取消核准的11项事项，一律取消核准改为备案管理。二是对改为备案的11项事项，除境外投资相关核准事项要求必须由国家发改委备案外，其余10项一律下放区县备案。三是全市范围内除非进口液化天然气等个别项目由市级备案，其余项目一律由区县备案。“三个一律”充分体现出重庆市备案管理的服务属性，改革成效明显。

二、创新重点领域投融资机制

2014年，国务院出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》后，重庆市于2015年出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，全面落实国家要求。

针对社会资本能“投什么”的问题，在国家确定的建设领域基础上，将社会资本投资领域拓展到交通基础、能源设施、公共服务、农业水利、生态环保、信息基础等六大领域，并在每个领域推出一批具体项目和保障措施，让社会资本“看得见”。

针对社会资本在以上六大领域“怎么投”的问题，在落实国家意见基础上，尤其是针对投资模式、政府资源配置方式和政府服务方式三个方面，提出系列创新举措。比如，投资主管部门会同有关行政主管部门，根据经济社会发展需要定期行业发展规划，滚动向社会公开推出相关领域项目建设计划；进一步扩大公共性、基础性领域政府购买服务，公开购买服务项目和内容；加大存量资产盘活，存量资源变现资金要用于相关重点领域建设等。

以医疗领域为例，重庆市卫计部门牵头制定《重庆市医疗卫生服务体系规划（2015―2020年）》和《主城区医疗卫生设施布局规划（2015―2020年）》，为社会办医预留了规划空间。以农业领域为例，重庆市农业部门针对沼气工程和现代农业园区建设两大重点领域制定吸引社会投资具体措施，探索沼气供气节能资金补助支持方式，鼓励社会资本参与养殖场或企业自建、共建农村沼气工程。

三、推进PPP投融资模式改革

重庆市于2014年出台《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》，积极、稳妥、有序推进PPP改革。尤其是厘清五大边界，加快行业试点，即根据不同行业领域盈利水平和经营特点，分五个领域推进PPP改革试点。

一是市场定价类项目。包括高速公路、港口等价格改革到位、交易结构明晰的项目。对此类项目，发挥价格的引导作用，由项目投资人通过经营收费实现运营平衡。签约试点项目8个、涉及总投资730亿元。其中，果园港件散货及铁路作业区项目、成渝高速扩能项目九龙坡至永川段、南川至两江新区高速公路已顺利开工建设。

二是价格调整类项目。包括供排水、停车设施等市政项目等，当期收费标准较低，但具备价格调整空间。对此类项目，建立价格调整机制，在当期赋予项目回报预期、建立融资增信条件，确保项目建设，在未来确保价格改革到位，实现全生命周期平衡。签约试点项目5个、总投资43亿元。其中，沙坪坝名人广场地下停车库已开工建设，寸滩水厂年内开工。

三是购买服务类项目。包括垃圾焚烧发电、医疗、桥隧等项目，当前政府核定的价格不足以弥补项目运营成本，尚未达到市场化条件。对此类项目，通过财政购买服务方式对“影子”价格和协议产品或服务量不足部分给予补贴，实现项目运营平衡。签约试点项目13个、总投资378亿元。其中，重庆市第三垃圾焚烧发电厂、重医附属三院已开工建设，红岩村桥隧、曾家岩大桥将在年内开工。

四是资源配置类项目。包括水库、轨道、市郊铁路等项目，经营收益较低、市场化条件不足。对此类项目，以土地等资源对价为补充，实现项目运营平衡。签约试点项目8个、总投资1255亿元。其中，彭水凤升水库、轨道延长线大渡口跳蹬至江津北等5个项目已开工，轨道交通9号线计划年底开工。

篇2

一、地方政府债务及投融资平台现状

近年来,我国城市化进程开始进入快速发展阶段,加速各项基础设施建设对于改善居民生活水平、吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。但限于改革开放初期的中国政府投融资体系的非市场化背景,早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入,资金来源除国家划拨资金外,主要来源于地方财政收入,这就导致资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配,基础设施需要资金出现极大缺口,地方政府财力无法承担。为筹集政府投资所需高额资金,各级政府均成立了国有独资性质的投资公司,履行政府性投融资职能,银行贷款一直是这些投融资平台的最重要的资金来源。近年来,在全国上下投资热潮中,甚至连乡镇政府都成立了投资公司。据不完全统计,全国共有投融资平台3800余家。以某县级政府为例,其所属乡镇就有5家投融资公司。据中金公司的统计,截至2009年末,全国地方政府的贷款总额7.2万亿元,按银行贷款占地方负债的80%来估算,地方政府的负债超过9万亿元,约相当于当年GDP的26.8%、财政收入的131.4%、地方财政收入的276.2%。可以明显看出,2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经大大超过了地方政府全年的总财政收入。地方政府投资发展、债务增长速度与其财力增长严重不匹配,寅吃卯粮现象严重。

政府财政能力的有限性与经济、民生发展对基础设施需求之间的矛盾,已日益成为地方发展的一大障碍,并成为经济安全的潜在威胁。事实证明,单纯依靠政府财力的投入不可能解决基础设施建设对资金的巨大需求;同时,政府垄断的投融资模式也不符合基础设施项目建设本身需要投资主体多元化的内在客观要求。因此,政府性投融资体制势必影响到城市基础设施建设的资金来源。现阶段我国城镇化建设全面铺开,建设资金的需求量一定期间内还将继续高速增长。由于缺乏法律法规制度和相应政策体系,地方政府性债务规模的合理性与否以及这种投融资模式能否持续、能够持续多久、对未来会产生怎样的影响,目前政学界都还在争议,未有定论。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面需要重点抓好的工作之一,这一信息标志着中央政府对地方债务的重视达到了前所未有的高度。

本文认为,地方政府债务危机的根本原因不外乎三点:第一,中央与地方财权事权划分不够明晰,财政体制改革有待深化;第二,地方政府政绩观扭曲,追求超常规发展,寅吃卯粮;地方政府融资渠道单一,投资决策不透明,投融资机制不够科学;第三,缺乏相应法律法规的监控和约束。本文拟通过多角度分析地方债务困境的深层次原因,对解决地方债务危机、促进国民经济健康发展作出一些思考。

二、创新与探索

1、廓清二元财政中建设性财政框架,完善资本市场,深化财政体制改革

根据厦门大学张馨教授等学者提出的二元财政体系理论,在社会主义市场经济条件下,财政体系应由公共财政与国有资本财政共同构成,形成典型的二元财政结构。其中公共财政居于主导地位,国有资本财政居于基础地位。国家具有双重身份――社会管理者和资产所有者;取得双重收入――税收和利润上缴。二元财政论对我国财政体系构成的分析是我国财政理论上的创新,它一方面吸取借鉴了西方公共财政理论的精华,另一方面又考虑到我国的具体国情――存在大量的国有企业,而且相当数量的国有企业在市场有效作用的领域从事私人产品的生产。二元财政理论是具有鲜明中国特色的财政模式理论,是对我国社会主义初级阶段财政体系构成的较为准确的界定。

规模庞大且在各经济领域不断扩展的国有经济的存在,目的何在?国家作为资产所有者,取得的国有资本经营收益如何分配?本文认为,国有资本财政支撑的是我国社会主义初级阶段建设性财政的刚性需求,应由国有资本财政来集中财力搞基础设施建设。上世纪九十年代实行公共财政改革以来,建设性财政的提法已不多见,但我国大量国有经济(特别是大量存在于竞争性领域的国有资本)的存在,使得国有资本财政不容忽视。国有资本财政所支持的应该是在公共财政财力缺乏前提下基础设施建设的建设性财政,否则竞争性领域存在大量国有经济就缺乏必要性。

在政府性投融资体制改革中,可将现有国有资本资源进行整合,将作为国有资本出资人代表的国有资产经营公司与负责城市经营的城市建设投资公司合二为一,利用现有国有资产,壮大政府性投融资平台的资产规模,提高直接借贷融资额。同时,完善资本市场,依托多层次的资本市场有效实施国有资本变现,解决国有资本变现预算的资本货币化问题。还可利用政府参与国有资本收益分配的契机,在编制国有资本经营预算时考虑政府性投资需求,用国有资本变现收益以及国有资本收益分红来缓解城市建设与资金短缺之间的矛盾。

2009年度国有及国有控股企业实现净利润1.34万亿元,其中中央企业利润9445.4亿元,地方国有企业利润3946.8亿元。2007年国家开始参与中央企业经营收益分配,上缴的国有资本收益如何使用还在争论。基础设施建设大多集中在地方政府,而国有企业利润大部分是中央企业创造的,参与分配的主体是中央政府,国有资本财政的收入大多集中在中央。因此,编制国有资本预算时,应充分考虑地方的基础设施投资需求,将地方的基础设施建设资金需求作为国有资本预算的一个重要支出项,财力分配向地方倾斜。

2009年全国财政收入为68476.88亿元,中央收入与地方收入分别为35896.14亿元,地方本级收入32580.74亿元。可以看出,在公共财政收入方面,中央集中的财力较多,而民生工程、基础设施建设等支出又逐年加大地方的支出负担,中央与地方的财权与事权并不完全匹配。因此,深化财政体制改革,进行中央与地方财权与事权的新一轮划分是十分必要的。如何在合理的财政体制下满足地方政府基础设施建设的投融资需求是发展中国家普遍面临的问题,财政体制改革的原则应该既不损伤地方发展的积极性,又能抑制地方政府非理性的投资冲动,防范政府性债务风险的产生。为真正从预算层面上落实对基础设施建设的资金保障,确保政府投资的持续性和稳定性,首先要理顺财政体制,进一步清晰划分中央政府与地方政府财权与事权。其次要促进资本市场的不断完善,利用资本市场加快国有资产变现的速度,将政府作为国有企业的出资者代表的职能真正明晰和落实。最后要压缩不必要的行政支出,降低行政成本。二元财政的二元之间没有绝对的屏障,基础设施建设究其根本,也是保民生、促发展。目前行政支出浪费严重,公款招待、公费用车、公费旅游等不必要的开支占财政支出不小的比例,压缩的空间极大,节约的资金也可用于弥补建设资金的缺口。

2、多方拓宽融资渠道,积极引导民间资本进入

一直以来,我国政府性投融资体制中存在着严重的路径依赖,政府在基础设施建设投资中大包大揽,忽视了民间资本等非公资本的进入。根据科斯的“并非所有公共产品都必须由政府提供”的观点,在政府性投融资体制改革中应充分发挥市场的作用,按“谁受益,谁付费”的原则,实现“市场导向、政府推动”。国务院于2010年5月13日出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业领域,鼓励和引导民间资本重组联合、参与国有企业改革、参与国际竞争,推动民营企业加强自主创新和转型升级。“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进入”,“引入市场竞争,推进投资主体多元化”。民间资本的进入,有利于建立市场化的监督约束机制。市场经济条件下应充分发挥市场配置资源的手段,完善相应的法律法规,用法律法规规范和引导市场经济行为,为市场和社会投资者提供公平稳定的投资环境,以保证政府性投融资体系在市场经济条件下得以持续稳定的发展,从而进一步保证经济建设和资本运营的顺利进行。

美国等发达国家的经验表明,作为地方政府债券市场,市政债券市场在满足地方政府债务融资需求方面发挥着重要作用。我国要发展与城市基础设施相关的金融工具和金融市场,市政债券市场是需要研究的内容之一。与其他发展中国家一样,我国也需要在深化财政体制改革的同时,发展与城市基础设施投融资相关的金融工具和金融市场,满足基础设施建设的投融资需求。美国城市基础设施建设资金的30%来自于市政债券,而在我国,截至2009年5月底,人民币债券市场规模为16万亿元人民币,其中市政债券所占比例极小。基础设施的长期建设投资不能过度依靠银行贷款,这一点政学界目前已经达成共识。发行市政债券是解决政府性融资渠道单一、银行风险过大的可行性措施之一,中央政府应赋予地方政府一定的自,通过这种融资渠道筹措资金。中央政府要重点协调国债、企业债、金融债和地方债之间的比例关系,控制市政债券规模,监督投资方向,考核资金使用效率,防范金融风险。

此外,发展基础设施建设产业投资基金,也可以拓宽政府性融资渠道,规避金融风险。发达的市场经济国家,城市建设投资中有很大比例来自于资本市场。我国的资本市场经过十几年的发展,已形成了初步框架,打下了一定的基础,但资本市场体系的各个环节发展很不平衡,尤其是作为资本市场重要组成部分之一的产业投资基金发展严重滞后,城建投资在资本市场上直接融资的比例还不到1%。因此,大力发展产业投资基金,也是完善资本市场、拓宽政府性融资渠道的重要一环。在政府性投融资领域引入产业投资基金,对政府防范债务风险、银行规避金融风险都有着积极的意义。

3、促进投融资决策透明化、民主化,建立良好的财务控制机制

(1)在投融资平台运作过程中,首先要加强透明度,不能搞脱离财政的“体外循环”,游离于政府监控体系之外。长期以来,投融资平台的运行缺乏有效监督,仅有审计机关对其资金收支情况进行审计,审计目的也仅限于防止违法违纪的收支情况,对投资规模、融资渠道、债务风险等完全没有话语权,不少地方存在投融资决策不民主、不科学的现象。为解决这一问题,政府性债务收支应与政府预算收支一样,结合基础设施建设项目投融资的特点,进行中长期投融资预算的编制,定期向人大报告,接受审议,并由人大批复执行,实现决策民主化,避免政府投融资决策的“一言堂”。

(2)规范项目建设的财务管理,减少资金沉淀。一般情况下,建设项目实施单位往往都有着强烈的资金控制权,主张自主调配使用建设资金,对资金使用效率比较漠视,存在大量资金沉淀在部门账户上的现象,大大降低了资金使用效率。为避免这种情况,在日常工作中可采用按照工程进度直接支付到供应商的拨款方式,减少资金大量沉淀在项目实施单位的情况。同时加强对项目实施单位的财务控制力度,按资金占用量、项目实施单位的年度收支及项目工程进度、预算执行等情况定期向人大汇报,接受监督。

(3)设计考评指标体系,加强财务控制。探索政府债务规模与政府资产、GDP、财政收入等相关指标的关联度,采取建立债务风险预警机制的手段,防范政府债务风险,并落实偿还计划,保障政府性投融资的良性循环,促进地区经济高速安全增长。或可参考类似EVA、利息保障倍数等财务考核指标设计适合政府性投融资考核的指标,对资金使用效率进行绩效考评,执行严格的激励约束机制,实现对政府性投融资资金事前、事中、事后全方位的监控,合理确定债务规模、保障资金安全,促进建设资金使用效率最大化。

三、结束语

我国城镇化进程的超常规的快速发展,给地方政府的执政能力带来了新的考验,中央政府宏观调控能力和监管能力也面临着极大的挑战,政府性投融资体制的改革和创新迫在眉睫。没有规矩,不成方圆,各级政府首先要完善相关法律法规,从制度层面来规范地方政府的投融资行为;其次要深化财政体制改革,从预算层面来创新融资新渠道;再次要开源节流,压缩不必要的行政成本,减少浪费搞建设;最后要完善资本市场,引导民间资本有序进入。在拓宽融资渠道的同时,要加强地方政府投融资决策的民主化、透明化,合理负债,合理建设;加强投融资公司及项目实施单位的财务控制,确保资金安全,提高资金使用效率。

【参考文献】

[1] 段正梁:城市基础设施投融资体制创新研究[J].求索,2006(9).

[2] 张馨:公共财政论纲[M].经济科学出版社,1999.

[3] 张馨、杨志勇、郝联峰、袁东:当代财政与财政学主流[M].东北财经大学出版社,2000.

篇3

垦区投融资体制的改革，首先要观念更新。由于投融资体制改革涉及管理体制、权力集团的既得利益等多方面原因，因此，应按照“精心设计，整体规划，分步实施，分块试点，逐步推广”的原则进行。政府部门可以引导但不能越俎代庖，按市场机制运行要求，确保“谁投资，谁受益”；在改革过程中所形成的新的投资主体或管理主体，必须按照真正意义上的现代企业制度进行企业化运作，不能作为政府行政部门的附属机构。

一、对垦区的投资体制进行改革

可成立总局投资管理委员会，对系统内的所有投资管理公司及投资项目进行监督指导，并制定相应的政策。鉴于该机构带有行政和企业的双重色彩，投资管委会主任应不限范围公开向社会招聘，择优聘用。成立投资咨询和评估委员会，聘请国内外政府、企业、高等院校、研究机构的资深人士，为投资管委会提供咨询建议和项目评估。组建投资管理公司作为经营实体，打破存量资产和龙头企业受到条条块块管理体制的限制，对来自于垦区内各分局、农场历年投资所形成的经营资产进行分拆或重组，进行资本化运营。可以仿照上市公司的做法，垦区内企业资产及人员并入投资管理公司后，不再受原投资单位管辖，原投资单位只是作为投资者享有投资者的相应权利，从而达到破除条块分割的体制障碍，为垦区资源的有效组合及按照现代企业制度和市场化运作创造条件。

二、对融资体制进行改革

为调动经济发达地区以及国外投资者的投资愿望，应逐步向市场化的投融资体制迈进，积极利用金融信托产品、BT、BOT、TOT、企业股权质押等方式融资，实现融资方式多元化。积极引导和鼓励民间融资，实现民间资金向资本转化。鼓励风险投资和私募股权基金等设立创业投资企业，逐步建立以政府资金为引导，民间资本为主体的创业筹集机制和市场化的创业资本运作机制。

根据垦区产业发展方向及重点扶持领域设立产业发展基金，重点鼓励投向农业开发、农产品深加工、基础建设等项目。基金主要由国家项目拨款，总局、垦区内其他企业或机构共同出资设立，并组建形式为有限责任公司或股份有限公司的项目基金管理公司进行管理。项目基金管理公司主要是针对拟筹建和新建项目而设立的，负责基金发起设立的组织工作，并进行基金的投资及管理业务，旨在建立外部投资的进入和退出通道，与规范的资本市场接轨，吸引使垦区的投资进入越滚越大的良性循环系统。

三、加强与各大商业银行的合作

一是完善项目融资推介制度，经常性的组织举办政银企对接活动。二是加强对银企双方签约项目的跟踪服务，明确部门职责，提高服务效率，帮助银企双方解决实际问题，确保合同类签约项目履约率达到80%。三是主动及时地向上级行进行衔接，通报重点项目建设和经济社会发展情况，争取更多支持。四是积极为金融机构提供好的企业、好的项目，扎实做好申贷项目前期工作，为银行贷款的落实提供良好条件，切实解决银行“难贷款”、企业“贷款难”的问题。

篇4

地方铁路建设需要大量的资金投入，仅依靠政府投入满足不了资金需求。目前，我国地方铁路建设资金来源主要依靠从运费中收取的铁路建设基金和国家开发银行的政策性贷款，铁路项目投资直接向市场融资的比例不到10％。资金结构不尽合理，融资渠道较狭窄。除了国家投资外，我国每年铁路投资500亿元的资金缺口。无疑将落在存量庞大的社会资本肩上。因此，确立多元化的投资主体。形成多样化的融资渠道，允许社会资本全面进入铁路领域，是解决我国地方铁路建设资金不足的有效途径。

根据近3年的铁路统计公报显示，2004年，各级地方政府及企业对国家铁路和合资铁路投资24.55亿元，完成地方铁路地方投资14.94亿元；2005年，各级地方政府和企业对国家铁路和合资铁路投资完成119.50亿元。是上年的3.5倍。对地方铁路投资完成16.49亿元；2006年，各级地方政府及企业投资235.12亿元。同年，铁道部加大了引资力度。广泛吸引国内外战略投资者，当年吸引外资27.72亿元，取得重大突破。在相关政策的支持下，铁道部正在广泛吸纳社会资金参与铁路建设。2007年5月，铁道部举行的铁路建设项目推介会上共推出43个铁路建设项目征集社会资本。即将开工建设的京沪高速铁路则广开融资渠道。除铁道部投资外。还积极吸收中国平安、社保基金、国家开发银行、工商银行、建设银行、中国银行及沿线政府、企业投资铁路。

虽然我国地方铁路投融资体制改革已迈出了一大步。但当前地方铁路投融资还存在一定的障碍，主要表现在：一是进入门槛过高。铁路建设投资的规模效应与民营资本的非规模性将成为一个关键的障碍。铁道部的资本可能是几千个亿，民间资本几个亿投进去，所占份额太小，难以取得参与决策权。二是法律法规不完善，产权界面不清晰。有允许社会资本进入的法规制度，但还没有保证社会资本收益的法律。三是政企不分，社会资本担心铁道部会照顾自己的“铁家军”，而使自己陷入不公正的竞争和待遇之中。虽然国家允许民营企业和外资投入铁路基础设施建设，但由于传统的惯性思维，在铁路行业的许多领域，公平、公开、公正的竞争机制尚未形成。国家的许多重点发展资金仍然被铁道部系统原属企业瓜分。民营企业和外资企业只能扮演小老弟的角色。

深化地方铁路投融资体制改革的思考

一、发挥政府投资的主渠道作用。铁路项目投资收益比较稳定。但初期投资多、建设周期长、回收期慢、投资回报收益相对较低，完全依靠市场化融资有一定难度。因此需要政府投资作引导，发挥对民间、外商等资金的带动作用。国家应根据国民经济发展和GDP增长的实际，从财政预算中安排一定量的资金，作为铁路建设资本金投入到铁路建设中，并逐年加大。特别是对于公益性比较强的铁路项目。政府应直接投资，或者进行资金补助并给予优惠政策。吸引部分私人投资。

二、推进市场化价格改革。目前铁路运价已初步形成了在统一运价基础上的多元化运价格局，出现了新路新价、优质优价、浮动运价、区域运价、专项成本补偿运价等多种运价形式，并在旅游列车、新型全列空调列车上也取得一定的运价浮动权。这些价格措施的实施，使我国2005年铁路客、货运平均价格水平较2000年分别增长了约34％和8％。运输收入的大幅增长，使2005年实现利润70亿元。为铁路建设的扩大再生产提供了资金来源和保障。但铁路目前的价格总水平与其他运输方式相比还是偏低，深化铁路运价改革势在必行。

三、扩大债务性融资力度。向国内外金融机构贷款和发行铁路建设债券，实行主动性负债。是解决铁路建设资金不足的重要方面。一是积极争取更优惠的政策性贷款。政策性贷款是在遵照市场原则基础上发放的补贴性优惠贷款，是政策性金融的主要手段。二是设立国家铁路专项贷款。在国家发改委和中国人民银行设立铁路建设专项贷款项目，实行铁路建设信贷计划单列，从每年国家信贷资金总规模中切块下达，财政予以部分或全部贴息。三是争取国外金融机构贷款和外国政府贷款。适当放宽铁路部门向国外金融机构直接融资的权限和方式。扩大铁路企业与国外财团的联系，可采取独资、合资、实行股份制等多种投资方式。积极争取国外银行和外国政府贷款。四是扩大铁路建设债券的规模和发行范围。增加债券的融资总额。发行铁路债券是近期筹资的较好方式之一，购买债券的投资者通过债券的利息受益而不参加铁路的经营。中国铁路从1992年开始发行债券融资，至2001年融资总额为161.6亿元，确保了铁路建设的顺利进行。同时。也可向境外发行铁路债券，充分利用境外市场容量大、发行费用较低、筹资时间快、对资金限制少的优势，既增加融资总额，又可使铁路企业进入国际市场。

四、深化股权融资体制改革。铁路具有庞大的铁路资产，利用和发挥好现有铁路资产的潜在能力，通过盘活存量增加增量，深化股权融资，构建多元化的投资主体和融资渠道成为必然的选择。股权融资可以实现铁路建设资金的扩张。满足各方投资者的需要，实现各方投资者的多赢。股权融资包括两类。其一是私募股权融资，即向特定投资者募集资金，设立项目公司，项目开发和经营的收益和风险共担，具体有合作项目融资等。其二是公募股权融资，即在对铁路进行股份制改造之后。向社会公开发行股票，这种方式是发达国家铁路公司采用较多的方式，募集资金规模可以做到很大。且可持续。今后我国的地方铁路建设。除公益性强的项目外。其他铁路将更多地从市场融资。

篇5

近年来，我国的高速公路建设迅猛发展，从而拉动了我国经济的快速发展。巨大的公路建设资金只靠财政投入及公路规费收入是远远不够的，这就要求我们创新投融资思路，拓展投融资空间。应重点从以下几个方面来考虑：

1积极盘活存量资产，优化资源配置

国有高速公路资产也要纳入社会管理体系，建立与高速公路国有资产相配套的管理体系，优化资源配置，充分发挥高速公路资源的最大效益。据初步估算，全国已建成5.5万公里的高速公路，如果每公里公路按4000万元现值计算，存量资产也突破了2.2万亿元。高速公路产业开发成为高速公路企业筹集资金的一个新课题，具有广阔的发展前景，产业开发的主要项目有以下几个方面:

1.1土地开发：高速公路的修建国家给与了大量优惠政策，特别是低价划拨充足土地，并且公路沿线土地都迅速升值，我们要做好土地这文章，进行房地产开发、出租、收取土地增值费等。

1.2广告开发：高速公路要利用本身拥有的大众传播媒介，在收费站、加油站、服务区、停车场、收费票据等载体上经营广告业务，收取广告费。

1.3旅游开发：随着旅游业的兴起，旅游开发日趋火爆。

当然，以上产业开发不能违背国家政策，虽然国家与高速公路产业开发有关配套政策还没有出台，但我们可以利用注册公司的形式进行开发，所得收入全部用于高速公路建设。

2充分利用交通规费收入资金，降低收费成本

交通规费收入资金主要有以下几个方面：

2.1高速公路通行费收入

通行费征收主要目的是作为道路利用资本市场融资的工具达到偿还投资成本，中国高速公路建设能有今天的成就，与20世纪80年代中期国家实施的收费公路政策密切相关。为了多渠道筹集公路建设资金，政府出台了“贷款修路，收费还贷”政策。《公路法》第五十九条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公路，可以依法收取车辆通行费”。近年来，偷、逃、抗缴通行费的现象日益严重，给国家造成巨大损失，因此，我们要加强高速公路管理，严厉打击偷逃高速公路通行费行为，保持高速公路通行费快速增长。同时降低高速公路运营管理成本。在目前的管理模式下，新建一条高速公路即成立一个公司或管理处，新成立的公司或管理处，需要投入大量的资金进行队伍管理和购置设施设备，这样必然造成资源的巨大浪费。因此，要改革高速公路管理模式，建立与高速公路发展相适应的管理机制，降低收费运营成本。

2.2车辆购置附加税、燃油附加税收入

可以看出，自1984年在我国诞生收费公路以来，确实为公路建设投融资体制带来了开创性的变革，没有收费公路就没有今天便利的公路交通条件。因此，必须坚持收费公路政策，推进我国高速公路建设可持续发展。但是，随着收费站点的设立，人民群众的意见也日益增加，这与以人为本、建设和谐社会的要求也不相符。因此，政府应该加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，提高服务质量，对收费定价实行听证制度，及时撤销不符合条件的收费站，实行政务公开，让广大人民群众了解收费政策，支持收费工作，创造良好的收费环境。

3高速公路企业债券融资

公路债券是公路企业为投资于公路建设项目，按照法定程序发行并约定在一定期限内还本付息的有价证券。债券市场作为资本市场成熟与否的重要标志，债券融资作为企业外部融资的一种重要方式，其总体规模无论是发行数量还是发行次数都远远超过了股票融资。以美国为例，企业的资金来源，债券占29.8%，银行贷款占61.9%，股票只占2.1%，其他占6.2%。从80年代以来，发达国家企业债券融资放开了限制，企业可根据自己的融资需要和市场资金供求情况发行多种形式的债券。

2006年4月7日，山东高速公路集团发行10亿元公司债券，债券期限为20年期固定利率债券，票面利率为4.10%。这是我省交通基础设施市场化融资的首支企业债券。本次债券所募集的资金将全部用于山东境内高速公路建设等项目，里程共计289.79公里，计划投资总额93.16亿元。本次债券的成功发行拓宽了山东高速公路建设融资渠道，筹集到了巨大的公路建设资金，降低了融资成本，取得了很好的效果。

4转让收费公路经营权及施行股份制

股份制作为一种重要的筹资方式是经营权转让制度的基础，被广泛应用于高速公路建设。1996年9月18日，我国颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，第二十三条规定:“转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目”。在收费制度形成以后，公路经营权转让制度是收费制度发展的必然结果，高速公路通行费收入资金积累缓慢，在公路建成的早期，交通量较低，收费额较少，收费额与贷款偿还数量不相匹配，难以偿还到期本息。在公路经营到一定时期以后，现金流才会逐渐增大，为了解决现金流与贷款偿还之间的错位问题，把未来的收益提前变现，用于偿还贷款，高速公路收费经营权的转让就是一个行之有效的方法，它可以把未来预计收取的通行费提前集中获得，迅速筹集到大量的资金，也达到公路资产变现的效果。

5结论

纵观我国高速公路的发展，的确取得了辉煌成绩，但也存在投资过快、过热现象，盲目投资、重复修建现象时有发生，建设质量有待提高，我们要及时总结经验，吸取教训。高速公路经营企业要根据自身特点，选择最佳融资方式，以上融资方式也可以相互配合利用，进一步完善高速公路投融资体制，从而为我国高速公路建设提供充足的资金。

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社会资本广泛涉足城市基础设施领域。近年来，江苏认真落实国家出台的一系列政策举措，积极引导和促进民间投资进入城市基础设施领域。在交通基础设施领域，通过发行地方政府债券、交通产业基金、企业债券信托产品、资产证券化等方式，积极吸引民间资本进入。2015年，全省公路、铁路、航道等方面民间投资近600亿元，占比达31%。在市政公用事业领域，对民间资本全部开放，全省81家城市公共供水企业中29家实行市场化运作，190多座县以上城市污水处理厂中近100家实行市场化运作，115家管道燃气企业中有86家由民间资本控股，民间投资还参与投资海绵城市、地下综合管廊、轨道交通、公共停车场等市政基础项目。在能源领域，全省50%以上的加油站、45%以上的加气站、60%以上的储油库、70%以上的光伏电站，均由民间资本独资或参股建设。在通信领域，南京、南通等城市设立财政专项资金，通过购买政府服务等方式，支持民营企业开展免费WiFi建设。

政府融资平台发挥重要支撑作用。20世纪90年代以来，各地通过有关国有企业、开发园区或设立城建开发公司等方式，组建政府融资平台，将城市基础设施项目交由融资平台按市场化方式运作。政府以财政和土地出让收益为平台公司做担保，进行城建项目融资。多年来，政府融资平台在加快城市基础设施建设、促进经济社会发展中发挥重要支撑作用。但是，近年来政府融资平台普遍遇到瓶颈制约，部分平台负债率过高、财务状况不佳，有的已失去再融资能力。

广辟城市基础设施建设资金来源。财政资金。用于城市基础设施建设的财政资金，主要是税收和征收的专项费用。包括城市建设维护税和公共事业附加费，以及水资源费、市政设施使用费、土地出让金等财政性资金。近年来，财政资金投入城市建设的比例不断增加，2015年江苏公共财政支出用于城市基础设施建设和社会服务的比重近70%。银行贷款。各地城市建设融资主要来源于政策性银行和商业银行贷款。由政府对融资公司授权担保，采用银团贷款、抵押融资、项目融资、金融租赁的方式进行间接融资。2015年末，在江苏省政府性债务构成中，银行贷款融资占比达51%以上。债券融资。为缓解城市建设资金不足的矛盾，地方政府通过融资平台发行城投债券和中期票据进行直接融资。国务院批准江苏成为地方政府债券自发自还试点省份，使江苏具备较大的发债自。截至2015年末，江苏省共发行47只地方债券，合计3193亿元，在债务总额中占比约为30%，有效降低了政府债务风险。信托融资。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股权融资的方式募集资金，参与城市基础设施建设。在现有债券发行制度下，信托融资拓宽了发债融资机构的群体，有利于吸引更多的社会资本参与城市建设。目前江苏信托融资约占债务总额的15%左右，成为地方政府融资的重要来源。股票融资。市政设施类企业具有收益稳定、风险较小的特征，通过上市发行股票的方式进行融资，融资成本较低，符合基础设施项目投资规模大、回收周期长的特点，可解决公用事业类公司因盈利能力较弱而缺乏后续资金的难题。江苏现有苏州高新、南京高科等四家从事城市建设运营的上市公司，只占全省上市公司数的1.5%，未来还有巨大发展空间。项目融资。政府和社会资本合作（PPP），是民间资本和社会资本参与城市基础设施投资、拓宽融资渠道的重要手段。2015年，江苏设立PPP项目专项支持基金100亿元，融资总额达1100多亿元。

二、当前城市基础设施投融资改革中

存在的主要问题

体制上。一是改革尚不配套，投资、财政、金融体制改革不同步，存在投资权责利脱节、财政信贷资金划分不清、整体战略规划缺乏等问题。二是政府投资职能转变不到位，政策落实存在滞后性，投资主体之间缺乏有效分工，投资来源多元化格局虽已形成，但各类资金在使用上仍受到政府的直接干预和控制。三是部分城建经营性项目准入门槛设置依然过高，有投资意愿的民间资本难以进入；政府引导的一些项目，由于信息披露制度缺失、缺乏稳定的政策保证、无法保证合理盈利预期等原因，造成民间资本投资意愿不高。

融资方式上。城市政府主要采用传统融资方式获取资金，其中银行贷款、地方政府债券、信托资金在政府债务中的占比超过73%，其中银行贷款占一半以上。随着国家对地方政府性债务管理的加强、银行对地方及其融资平台信贷投放的收紧，一些地方通过信托贷款、发行理财产品、工程垫款等方式进行变相举债融资，融资成本普遍高于同期银行贷款和债券市场利率。

潜在风险防范上。政府债务压力持续增大，在前期城市建设中，政府以财政收入和土地作为抵押担保成立融资平台，向银行贷款或发行城市建设债券募集资金，造成较大规模的政府债务。截至2015年末，江苏省地方政府性负债率达68.5%。目前除少数城市外，多数中小城市融资平台自身经营无法产生足够的现金收益支付融资的本金和利息，需要依靠新融资、土地出让金等外部资金来补充。与此同时，土地出让收入减少与土地开发补偿成本提高等问题凸显，2015年全省土地出让收入同比锐减655亿元，降幅达14%，未来城市在土地财政上的获益空间将进一步缩小，债务偿还压力增大。

三、国内外城建投融资方面的经验做法

有效满足城市基础设施的融资需求是国际性难题。难就难在如何推动在“融资―建设―偿还”循环中，实现融资平台的可持续发展。参考借鉴国内外政府融资平台的一些典型模式，有助于我们进一步开拓思路。

国外政府融资的主要模式。财政间接投资的日本模式。日本城市基础设施兼顾政策性和有偿性。政府不直接投资，而是向公共事业机构或政府金融机构提供融资，由他们进行特定项目的投资。同时，各级地方政府有权以债务形式举借资金，中央对地方政府债券的发行实行计划管理和协议审批制度。市政债券融资为主的美国模式。美国各级地方政府均可发行市政债券，各类投资者均可购买。债券一般分为两类：一类是无固定收益的债券，用于基础设施项目建设，以发行者的税收作为偿债的保证；另一类是收益债券，主要用于建设机场、收费公路等有固定收益的基础设施项目，其偿债资金主要来源于这些设施有偿使用所带来的收益。为保障市政债券的成功运作，美国制定了一整套成熟的法律制度，设立了市政债券法规制定委员会来专门监管市政债券市场，规范债券发行和买卖行为。公私合营（PPP）为主的英国模式。1992年以来，英国政府致力于采用公私合营（PPP）方式推动私人和企业参与城市建设和提供公共服务，利用私人资本减少基础设施的建设和经营成本。对于公共投资计划私人融资享有优先权，在项目初期引入社会资本参与项目建设，共同出资、共担风险、共享收益。投资范围不仅限于传统城市基础设施领域，而且扩展至医疗、教育等其他公共服务领域。在减少政府财政投入压力的同时，既能避免公共产品市场供应失灵，又可防止政府过多投入产生挤出效应。

国内一些省市融资平台的主要模式。重庆模式：2002年以来，重庆市政府成立包括市城市建设投资有限公司、市地产集团、市高速公路发展有限公司等国有建设性投资集团。“投”采取授权经营、市场化方式运作，为市政府提供向市场借贷并快速实施项目的公司化机构，成为城市基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。经过多年发展，“投”已完成了重庆市75%以上的重大基础设施建设，超前实现靠财政投入需要几十年才能完成的城市建设目标。四川模式：四川省将22家国有企业的全部股权、资产整体划入组建了四川发展集团，搭建省级综合投融资平台，并分步组建了铁投、能投、水务等九大专业平台，吸引优质资源和专项资金投入省内重大基础设施建设。

四、城市基础设施投融资体制改革的几点建议

借鉴国内外成功经验，推进城市基础设施投资体制改革的思路是，深入贯彻落实中央做出的《关于深化投融资体制改革的意见》决策部署，加快转变城市发展方式。在顶层设计上，加大国有资源、国有资产、国有资本统筹管理、统筹运营力度，集中资源办大事，促进“资源―资产―资本”有效转化。在运营模式上，实行政企分开的市场化运营，整合政府投融资平台，实现“融资―建设―赢利―再融资”可持续发展。在项目融资方式上，采取多元化融资方式，吸引民资、外资等多元化融资主体，推动间接融资为主转向直接融资与间接融资并举、多元化融资。

推进政府和社会资本合作（PPP）。一方面，政府继续加大对城市基础设施建设的投入；另一方面，千方百计吸引社会资本，增加基础设施和公共服务供给。依托政府融资平台，优先选择一些具备稳定现金流、投资规模大、合同期限长的可经营性市政基础设施项目进行合作，充分利用税收、贴息、价格、投资补助、特许经营权等方式规范引资行为，建立基础设施投资补偿机制，完善相应的法规政策，保障相关项目稳定运行和合理收益，提高民间资本投资积极性。在具体操作上，灵活采用BOT、TOT、PFI、金融租赁等多种方式。降低民间资本的进入门槛。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，为民营资本清障铺路，规范完善政府和社会资本合作、特许经营管理，吸引更多民间资本进入城市基础设施领域。

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目前我国大、中城市道路堵塞、车辆拥挤、交通秩序混乱问题日益突出。经过近10年的实践和论证，从中央到地方一致认为应该将发展运量大、方便、快捷的城市轨道交通作为改善城市交通状况的一项长期发展战略。但是轨道交通具有投资巨大，经济效益较低的突出特点。如何建立有效的投融资体制，畅通融资渠道，成为了关键。

1我国城市轨道交通投融资状况

目前已建成或正在建设各城市轨道交通项目资金来源主要有：市财政直接投资，约占总投资的30-100%；区政府投资(沿线直接受益的各区政府承担的地面拆迁费和轨道交通车站的建设资金)，约占总投资的20-30%；土地出让或开发收益收入，约占总投资的10-15%；国内银行贷款，约占总投资的30-60%；国外政府贷款或国外银行贷款，约占总投资的20-60%；其它社会集资，约占总投资的5-15%。可见，我国城市轨道交通建设投融资模式是以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式。对于初次建设轨道交通的城市，由于得不到已有线路营运收入的支持，政府财政投入是启动项目的唯一自有资金，采用这种投融资模式作用重大。Www.133229.COM但对已有发达轨道交通系统的城市，新建轨道能够得到营运收入的有力支持，继续采用这种财政主导型投融资模式，不仅会给地方政府造成更加沉重的财政负担，而且近些年地方政府可支配财力相当有限，继续承担二期、三期等后期工程主要建设资金也是不可能的。

北京、天津、上海等地正在组织轨道交通建设投融资体制改革。提出建立政府扶植下，“地方国有、合作经营”的投融资模式，拓宽投融资渠道。北京西直门至东直门地铁建设项目，由中关村科技发展股份有限公司、北京城市开发集团公司等.家单位组成北京市城市铁路股份有限公司；在建的天津津滨轻轨建设项目，由天津经济技术开发区总公司、天津天保控股有限公司等6家单位组成天津滨海快速交通发展有限公司。上海轨道交通明珠线建设项目，由上海市政府、沿线的.区政府、上海铁路局'方组成的上海申通公司。实现了投资主体结构多元化，使我国城市轨道交通建设向融资社会化迈出了重要一步。

但是应该看到目前轨道交通投融资体制还存在一些问题：首先，融资方式单一，过于依赖银行贷款，没有拓宽资本市场，进行市场化融资；其次，目前民营性质的企业集团和私人性质的企业集团还参股较少，主要原因是项目本身市场价值不高，对民间资本吸引力不够，投资积极性不高。吸引民间资金，逐步实现融资方式多样化、融资工具市场化是进一步深入投融资体制改革的关键。

2 转向‘商业投资’模式转化的改革对策商业投融资模式是指由商业企业取代政府作为项目的投资主体，并采用商业原则进行经营，负责项目的融资、建设、运营、开发、投资回报与还本付息等。当然为使项目具有一定的赢利能力，以吸引大型企业和财团的投资，政府采取一系列的特殊措施是这种模式成功实施的关键。城市轨道交通自身是有独立的功能、通过定价实现有偿服务的商业性项目；又是具有明显的正外部效应的项目。交通线路的开通能够刺激沿线房地产升值，给沿线的房地产业和商业等行业带来巨大收益。如果将轨道交通沿线土地交由轨道交通投资主体来综合开发，拓宽投资主体的收益渠道，更能增加其商业价值。香港地铁的飞速发展，依靠的就是商业投融资模式的高效运作。我国谨慎地实施从“国有合作”投资模式转向“商业投资”模式的改革，设想可以从以下几方面寻找对策：

第一， 谨慎转向“商业投资”模式转化，政府与项目公司的关系应该是纯粹的商业性持股关系，而不是无偿投入。2000年4月，由上海久事公司和上海城投总公司联合组建轨道交通投资公司———上海申通公司，并按照现代企业制度的要求，建立轨道交通的商业化运作机制。上海申通公司的注册资本为260亿元人民币，其中，上海久事公司占60%。上海久事公司主要通过申请国家开发银行长期贷款、发行债券等方式筹措资金。然后以现金注入到申通公司，作为就是公司的股本金投入；上海城投总公司占40％，城司主要是以地铁一号线的存量资产作价投入。

第二， 国家应采取相应的扶植政策，包括国家政策性金融机构给予轨道交通项目公司一定比例的长期、低息贷款；中央减免轨道交通设施营运收益的税收，以降低项目投资成本、提高收益率。

第三， 应该给予轨道交通项目公司某些物业方面的特许权，以保证公司获得如车站小商店租赁费、管理费、物业费等商业性收入。

第四， 地铁建设与沿线物业综合开发相结合，以沿线物业土地出让的收入投入地铁工程建设，已成为地铁开发建设筹资的成功方式。在相当长的一段时间里，凡在地铁运营线、在建线和规划线沿线开发的房地产项目，其土地出让收入，根据需要全部或大部用于地铁开发建设专项筹资。收费标准以建成线为最高，在建线次之，近期规划线、远期规划线最低。努力做到筹资在时间和空间上的长期性、广泛性、统一性和规范性，确保地铁建设开发资金来源的稳定性和可靠性，形成“地铁通，物业兴”的良性循环。

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长期以来，我国的城市基础设施国有经济的投资处于绝对优势，采取的是国家立项、财政拨款、银行融资、政府主管、建委建设施工、管理和养护的运营机制。但是国外政府对不同性质的基础设施，采取不同的投资和管理方法。即将城市基础设施项目分为经营性、准经营性和非经营性项目，实行分类管理。比如，法国和德国的做法是对于经营性项目（有足够资金流入和收费机制，通过向社会收取服务费回收投资的项目）政府投资则从其中退出，广泛吸引社会资本进入。对于准经营性项目（有一定的收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因市场、政策及收费价格等因素，无法收回成本的项目）通过财政适当贴息或给予土地开发权等多种政策优惠来吸收社会资本进入。而对于非经营性项目（无收费机制的项目）政府采取购买服务的方式，由民营企业替代政府进行项目投资并提供服务，政府定期向企业支付服务使用费。

近几年，虽然我国基础设施投融资体制改革的进展很大，提出了基础设施领域进行市场化改革的目标，但是，目前我国并未对基础设施项目有明确的分类，导致一些地方的决策者认为，市场化改革取向就是不论项目性质而一概市场化，一概引进民营企业。如在一些地方，对公益性较强的风景区、公园进行市场化改革，引入民间资本投资经营。结果，由于民间资本以逐利为目的，或擅自提高服务价格，或擅自建设与环境不相容的项目，既损害了公众利益，损害了政府的公共形象，又破坏了生态环境。因此，我国的投融资体制改革更需深入研究基础设施的投融资规律，实施基础设施分类投资的原则。

二、打破政府垄断，引入市场竞争机制

我国计划经济时代，基础设施采取了由国家投资、国家经营的国营模式，在企业内部形成了单一的由国有资本完全垄断的产权结构。改革开放以后，特别是 90年代以来，虽然基础设施企业开始由传统的全民所有制向以公有制为主体、多种经济成份共同发展的体制转变，但是，从整体看，由国有资本垄断的产权结构还未打破，在一些经营性竞争行业，国有资本占据着绝对控股地位，而在一些地区的某些领域，如管网经营，还存在不允许社会资本涉足的。这种国有资本占垄断地位的现象，极大地束缚着基础设施领域生产效率的提高，也不利于调动社会资本参与基础设施领域的积极性。

西方国家基础设施投融资体制改革取得成功的共同做法是将积极引入竞争作为打破政府垄断、提高生产效率的重要目标。比如，英国的公用事业企业经过产权关系和经营机制改造之后，绝大多数的经营绩效都有所提高，特别是盈利指标有了相当的改善。但是由于英国公用事业改革是与民营化相伴进行的，这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率。但从本质上分析，真正促进效率提高的是市场竞争。英国民营化改革之所以能促进公用事业的服务效率，主要是因为英国政府以促进竞争作为重要改革目标。虽然在某些产业、某个改革阶段，英国政府出于对政治因素的考虑，没有把提高市场竞争性放在首要地位，但从总体上分析，英国政府采取的一系列政策都是以增强竞争为主要内容的。更明确地说，所有制变革对提高公用事业经济效率的作用很不明显，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。日本和美国的经验也可证明这一点。

这对于我们有很大的启示意义。对公用事业民营化的效果要有清醒的认识，要明白最终发挥作用的还是竞争。超产权理论的研究也证明，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益提高显著；而垄断市场上，企业私有化后平均效益提高并不明显。因此，对于以行政垄断为特征的我国公用事业来说，光有产权改革是不够的，再造一个竞争性的市场同样重要。

三、引入民间资本，拓宽融资渠道

改革开放以前，我国城市基础设施建设由政府包办，不允许其它资金进入，当然也就不存在所谓的社会融资渠道问题。改革开放后，城市基础设施领域向非政府资金开放，融资渠道逐渐拓宽。但总体而言，我国城市基础设施融资渠道是十分有限的。以1986年为例(建设部，1997)，政府资金(包括城市基础设施两项资金、国家预算内投资、各级政府拨款和水资源费等)占城市基础设施资金来源的82％，其它资金(国内银行贷款、外资、债券、股票和民营资本等)合计起来才达到18％。发展到2000年(建设部，2001)，政府资金和国内银行贷款合计占72％，虽然政府资金所占比例有所下降，但这72％的资金性质没有变，它们仍然是国有性质，是政府和国有银行信用资金。再到2004年(建设部，2004 )，财政拨款和银行贷款到合计占52％,自筹资金比例为41％。在自筹资金中，有相当一部分是城市政府利用政府信用以债务的方式取得。这说明我国投融资渠道仍然狭窄。

西方国家基础设施投融资方式的多样性和机制的完善性，为我国拓展基础设施投融资方式提供了积极的思路。如英国政府与私人合作的PPP模式、法国的委托管理模式，美国充分利用资本市场的市政债券融资模式及日本的股权融资模式等。都为我国引入民间资本，拓宽融资渠道提供了可资借鉴的经验。从我国国内可实施的环境看，利用股权融资是合适的方式。参照日本模式，我国可将大型的国有企业改为股份制企业，通过上市筹集股权资金；参照美国等发达国家发行市政债券为基础设施建设融资的模式，我国可以考虑发行支持城市基础设施建设的市政债券。逐步建立地方市政债券发行和交易机制，为中长期基础设施建设匹配资源；组建政府担保机构，完善地方信用担保体系。参照英国做法，尝试推行政府与私人合作的PPP模式，政府逐步从盈利性投资中抽身，对投资期短、见效快的项目可采用政府委托机构发行信托计划或可转换债券的方式，鼓励居民参与地方投资建设，拓宽市民投资渠道，让利与民。对于比较成熟的产业或企业可以采用公私合营或私有化改制等方式进行改革，一方面可以促进管理水平和生产效率的提高，另一方面在不影响税收水平的基础上，政府可以利用逐步回收的公共资金，大力改善环境和完善社会保障体系。

另外，国外经验表明，保险、养老基金、投资基金等机构是城市基础设施债券的主要投资者。随着我国养老、失业保险制度的改革，充分利用保险、养老基金、投资基金等机构形成对城市基础设施建设的巨大潜在投资需求，扩大融资范围，提高融资能力。

四、实行政企分开，创新公用事业管理模式

建国以来，我国一直把各项城市基础设施投资与运营作为公益性事业，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对基础设施企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，企业实质上只是政府管理机构的一个附属物，政府对企业的管理是一种完全控制，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。在这种体制下，基础设施企业的主要生产经营活动，包括投资决策和服务收费，由国家计划或主管部门安排，企业没有实质性的生产经营自。企业进行投资决策时，存在审批事项过多、审批范围过宽、办事程序繁杂、工作效率低下及对行政管理行为缺乏监督等一系列问题，加大了社会资本投放的交易成本，政府在制定价格时，或者更多地考虑政治和社会目标，较少地按经济学原理办事，损害企业的经济利益，或者过多地庇护生产者的利益，漠视消费者的利益。结果，基础设施产品或服务价格既不能准确反映生产成本，又不能反映社会需求，既不能有效引导社会资本，又不能正确引导消费，同时降低了社会资本对项目的安全性预期。

20世纪80年代初，英国以电信产业为开端，相继对电力、煤气、自来水和铁路等主要公用事业民营化时，对这些公用事业的管理体制也进行了重大改革。其改革的中心内容是，从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以政企合一为特征的管制体制向以政企分离为特征的体制过渡。在政企分离的管理体制下，企业才能形成作为市场主体所需的经营机制；政府则从公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，从而提高管制的效率。英国在公用事业实行政企分离的管制体制后，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。

实行政企分离的管制体制后，企业将拥有生产经营决策权，并以追求自身利益最大化为经营目标。同时，许多公用事业和业务领域具有自然垄断的性质，只存在一家或极少数几家企业。这就会产生一种扭曲社会分配效率的潜在可能性，即这些企业有可能利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格，降低服务质量等途径谋取垄断利润。这就在客观上需要政府采取必要的监督和管制措施，以规范企业的市场行为。对此，英国实行政企分离的管制体制后重新确定了管制的新职能，主要包括：(1)制定有关管制法规；(2)颁发和修改企业经营许可证；(3)制定并监督执行价格管制政策；(4)对企业进入和退出市场实行管制。可见，在公用事业实行政企分离的管制体制后，政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定管制的新职能，以间接控制企业的主要经营活动。这体现了“放小管大”的改革原则，有利于提高管制效率。

借鉴英国的基本经验，要使中国公用事业的国有企业具有适应市场经济特点的经营机制，一个重要的前提条件就是把政企合一的管理体制改革成为政企分离的管理体制，同时加强政府的监管职能，规范企业的市场行为。

五、加强法制建设，完善政策法规体系

市场经济是法制经济，西方国家经过二三百年的资本主义制度的发展，建立了比较完善的法律法规等制度体系。西方国家在改革过程中往往遵循“制度先于改革”的原则，通过制定明确具体的法律法规及政策措施，规范改革过程，防范和解决改革过程中可能出现的种种问题。如英国政府对公用事业的民营化是以政府管制立法为先导，英国政府依据可能出现的问题及如何进行控制制定了《电信法》、《煤气法》、《自来水法》和《电力法》等多部法规，使民营化具有法律依据和实施程序。美国也十分重视基础设施领域相关法律法规的建设，如针对民营化过程中的合同承包，就先后了三个政府通报，并在20世纪90年代制定了《政府绩效和成果法》、《联邦采购精简法》等四部法律来规范和约束政府的合同承包行为。

从中国的改革开放实践看，似乎有一种先改革后立法的传统，经过一段时期的改革，根据在改革中取得的经验教训再制定相应的法律。这种立法思路虽然有针对性较强的特点，但它是以巨大的改革成本为代价的。因为从开始改革到颁布与实施法律这一时期内，由于缺乏改革的法律依据和实施程序、必然会产生不少混乱现象，同时也给投机者提供了“钻空子”的机会。例如，中国电信产业的无线寻呼领域在20世纪80年代末就开始改革，有线通信领域在20世纪90年代初就酝酿和实施改革，可是至今尚未颁布一部《电信法》，在2000年9月才颁布了一个《电信条例》。在这个拥有世界第二大固定电话网和第二大移动电话网的国家，政府管制的力度与效果是值得怀疑的。反而在实际中的是，移动电话的高额资费标准令全球人咋舌，收费混乱的现象比比皆是，网络服务质量也是差强人意。不只是电信产业如此，煤气、铁路、电力、自来水供应等也是如此。在中国的煤气和自来水供应产业，至今还没有全国性的法律，只有一些地方政府制定的“条例”、“规定”，铁路运输产业目前还是根据在1990年9月颁布的《中华人民共和国铁路法》为基本法律，该法的许多内容已经不适应现实情况，尤其不能适应铁路运输产业政府管制体制改革的需要。在中国的电力产业，1996年4月1日开始实施的《中华人民共和国电力法》是我国公用事业领域中一部相对较新的法律，但该法规定的主要政府管制机构已撤销，需要重新确认电力产业的政府管制机构。

可见，与国外相比较，我国城市公用事业在相关法制建设方面还存在较大欠缺，制约了城市基础设施投融资体制的改革和发展。因此，加强法制建设是建立科学、高效的中国城市基础设施投融资管理体制的关键。

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一、当前中国投融资体制的主要问题

2004年国务院制定了《关于投资体制改革的决定》，针对企业投资决策权的落实、市场配置资源的基础性作用的发挥、政府投资决策的科学化和民主化建设、投资宏观调控和监管有效性的增强，提出了深化改革的指导思想、目标和总体思路。经过几年的深化改革，中国投融资体制在国有企业自主决策（国有商业银行独立审贷）、市场效率和宏观调控的有效性方面都有所改善，但都还存在有待解决的问题。更值得注意的是，制度设计中存在的问题还未引起足够重视。

（一）国有企业自主决策还未真正落实

自80年代中期国有企业成为重要的投资主体以来，国有企业的自主决策问题就成为了市场化改革的重要课题，但该问题一直没有形成突破。随着国有企业财务分配制度改革的推进，国有企业的投资自主决策在财务上有了较大的保证。但是，由于政府和国有企业之间缺乏有效的约束激励机制，导致政府与国有企业的关系一直难以完全理顺。一方面，由于政府对国有企业难以形成有效约束，导致政府对国有企业不敢放开，且进行过多的行政干预，甚至直接参与经济活动；另一方面，国有企业的投资决策不能实现充分自主，损失了效率，经常与市场化发展失之交臂。探索政府与国有企业之间市场化的约束激励机制，对于理顺两者之间的关系，实现国有企业真正自主决策，显得尤为重要。

（二）投融资体系运转效率较低

中国投融资体系运转效率较低，主要表现在：第一，高储蓄无法有效地转化为有效投资。第二，金融资产单调，融资方式单一。在2010年的100万亿金融总资产中，银行资产约占92%，而证券、保险相对规模较小（繆建民，2011）。第三，金融市场发展不均衡。债券市场发展滞后；股票市场新兴加转轨的特征明显；保险企业热衷于投资型产品，服务于实体经济的品种缺乏。第四，金融服务覆盖不合理。一是广大农村及边远地区金融服务严重滞后；二是银行系统总信贷规模中对非国有部门的信贷规模偏少。2011年12月末，中国全部金融机构人民币各项贷款余额54.79万亿元，主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社和外资银行中小企业贷款（含票据贴现）余额21.77万亿元，占比39.7%，年末小企业贷款（含票据贴现）余额10.76万亿元，占比19.6%。相比之下，中国中小企业总数占全国企业总数的99%以上。第五，银行系统经营效率不高。仍然存在较大的行政审批和管制，特别是在机构和产品准入及部分金融产品定价上。

（三）政府对投融资体系的宏观调控效率较低

政府在投融资体系中的宏观调控是保证体系良性运转的关键。到目前，虽然市场化的投融资体系框架基本建立，但其运转效率仍较低下，这与政府的作为或不作为有较大关系。其一，由于政府与国有企业的关系（委托关系）没有理顺，虽然是国家所有或控股，却难以对国企形成硬约束，导致政府或直接参与重要经济活动，或采取命令、指令式的行政手段进行管理，因而不该作为的做了；其二，在投融资体系的建设和维护中政府的作为有所欠缺。原因之一是缺乏经验；原因之二是行政管理体制的局限；原因之三是决策水平和机制落后。

政府对投融资体系的宏观调控，一个较为明显的欠缺体现在促进农村金融机构的发展。农村金融机构发展落后与政府的农业基本建设投资或对农村的公共投入长期不足密切相关。第一个五年计划（1953-1957）执行后，农业、轻工业和重工业的投资占基本建设投资的比重分别为7.1%、6.4%和36.1%。1959年谈到经济计划的安排方针时提出：过去安排计划的次序是重工轻农，今后恐怕要倒过来。但是，这样的次序始终没有倒过来。1963-1965年调整时期，农业、轻工业、重工业投资比重分别为17.7%，3.9%和45.9%。第三个五年计划（1966-1970）执行后，这三项投资的比例分别为10.7%，4.4%和51.1%。1980年（第五个五年计划的最后一年）农业基本建设投资占基本建设投资的9.3%，“六五”（1981-1985）、“七五”（1986-1990）和“八五”（1991-1995）三个时期，这项比例分别为5.1%，3.26%和3.19%。“九五”、“十五”和“十一五”三个时期，第一产业的固定资产投资占全社会固定资产投资的比例分别为2.04%、2.79%和2.49%，而第二产业相应的比例分别为37.32%、40.02%和43.32%。

另一个较为明显的欠缺是法律环境的建设。从立法时间看，立法滞后于政策制定。从建国初期到1978年，政府就调整金融业中的公私关系、调整金融业与工商业的关系、解决农村资金问题、做好农村金融工作等方面做了大量工作，制定了许多政策，但是缺乏相应的法律。从1984年1月1日起，中国人民银行开始专门行使中央银行的职能，1995年3月18日，《中国人民银行法》颁布，二者时间相隔11年之久。从立法的角度看，美国所有的金融立法以保护金融消费者为中心，中国的金融立法基本以保证国家货币政策的正确制定与执行和维护金融稳定为中心，两者在监督主体和监督效率等方面存在一定的差异。

从立法结构来看，目前中国金融法律框架虽已基本建立，但仍存在以下问题：一是对金融消费者保护方面立法不足；二是大多数法律条文都只是原则性规定，缺乏可操作性，同时，适用的法律又未考虑金融机构的特殊性，因而整体的金融法律框架执行难度较大。从执法力度来看，存在有法不依的现象。首先，由于存在立法设计中的问题，导致执法效率较低下；其次，执法组织结构不完善，导致执法乏力。而在美国，除了司法部门以外，联邦和州两个行政级别的金融监管机构，与其说是在执行监管职能，不如说是在执行执法的任务，加上高效的行业自律协会，形成了严密的保护金融消费者的执法组织体系；最后，金融行政执法程序不完善和执法手段较为单一也导致执法乏力（刘晓然，2008）。

法律环境建设滞后是影响政府宏观调控效率的关键因素。为此，建立和维护良好的法律环境是政府的一项重要使命。政府应加强法律对金融改革与创新的先导作用，同时克服甚少受法律与立法机构约束、为施政需要而制定法规的随意性，形成“成文法框架中的自主管理”体制，加强执法组织体系建设，力促向法律主导型转化（袁海勇，2011）。

（四）制度设计存在盲点与误区

中国投融资体制中存在的国有企业决策、市场效率和法律机制问题可以归结到体制设计中存在的盲点和误区。比如，在中国的体制设计中，较为侧重的是“所有制”的形式，较为忽略的是“以发展生产力为核心”；在体制运行的设计中，“摸着石头过河”的思想观念占据主流，而“创新意识”则较为薄弱；在体制运行宏观调控的理论体系中，“宏观经济理论”和“微观经济理论”被置于较高的地位，而“伦理经济理论”和“制度经济理论”等重要的经济思想，则没有引起应有的重视。

应当强调的是，体制设计的伦理价值取向和价值导向如果没有受到很好的重视，所形成的体制就不可能有良好的运行。1998年诺贝尔经济学奖得主，立志为帮助祖国印度摆脱经济贫困的经济学家阿马蒂亚·森一度批评现实中经济学与伦理学相分离的状况并由此对经济社会造成的严重危害。

同时应当强调的是良性的制度变迁对经济发展的突出作用。1993年诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯提出了“制度变迁理论”，并揭示了政治决策所形成的制度对经济发展的重要作用和“路径依赖”对经济发展的重要影响。他指出：“现代宏观经济理论，如果其实践者认识不到政治决策对经济运行的决定性作用，就无法解决其面临的问题。”（道格拉斯?诺斯，1990，p112)

关于“路径依赖”(path dependence)对经济发展的重要影响，他指出：“要充分理解‘路径依赖’对经济发展的影响，需要将社会的政治体系、经济体系和法律体系视为一个相互交织、对社会行为形成一系列正式与非正式约束的‘有机体’。这一‘有机体’构成社会的纵横交错的‘制度矩阵’(institutional matrix)，引导经济沿着特定的轨道前行。”（道格拉斯?诺斯，1990，第115页）笔者认为，对于这一“有机体”对经济发展起积极作用的认识和研究，要做到三点：一是科学性；先进的、科学的“有机体”引导社会经济走向先进、科学、健康和活力；不先进的、不科学的“有机体”引导社会经济走向落后、非科学、贫穷和腐败。二是要将政治体系、经济体系和法律体系有机协调为一个整体；三是要充分认识这一“有机体”的外部性(externality)，即限制经济行为人的选择并阻止经济行为人实质性改变现有制度构架的行为。

二、当前中国投融资体制改革的关键

建国六十多年来，中国投融资体制走过了一条由中央政府主导的由计划行政体制到市场体制的变迁演进之路，大致经历了前30年和后30年两个一脉相承但各具特色的阶段。这种传承体现了“计划和市场都是经济手段”的思想。然而，中国的投融资体制改革绝不仅仅局限于处理好计划与市场的关系。鉴于当前存在的主要问题，本文对当前中国投融资体制改革的关键，形成以下思考：

第一，投融资体制改革体现了整体经济体制改革的背景和市场化取向，其存在的问题是整体经济体制改革所存在问题的缩影，对这些问题的解决有利于整体经济体制改革的突破。

第二，国有企业自主决策（国有商业银行独立审贷）是投融资体制改革与整体经济体制改革的突破口。探索既能有效约束国有企业又能使其真正自主决策的市场化机制是突破的关键。学习和借鉴成熟市场经济体的经验是一条相对的捷径。国有经济的理顺将为私有经济的管理提供借鉴和手段，使整个国民经济步入良性轨道。

第三，法律环境的建设与维护是推动投融资体制和经济体制改革的长期因素。良好的法律环境并不在一朝一日形成。但是，试图用一时有效的行政措施来取代法律，将使改革的道路疲乏甚至停滞不前；投融资体系或金融体系的效率有赖于投融资制度或金融制度的深层次改革，理顺、确立和维护各经济主体的法律关系是实现这一深层次改革的基本条件。

第四，清理和消除制度设计中的盲点和误区，从源头上消除中国投融资体制中存在的国有企业决策、市场效率和法律机制问题。1978年党的所做出的经济体制改革和对外开放的决定，有利于中国经济的长远发展，表明了党和政府的改革决心，也表明中国的经济体制改革由党和政府主导。未来改革的持续和推动仍然取决于党和政府的政治意愿和决心。体制创新，思想为先。对于中国经济体制的创新，应当首先克服种种模式的禁锢，以发展生产力、改善人民生活质量和素质为核心；应当丰富体制运行宏观调控的理论体系，加强伦理价值理论和政治决策理论等重要经济思想对宏观经济调控的支持力度。

体制创新，其次要考虑体制的路径依赖问题。人类学家、历史学家，英国剑桥大学国王学院艾伦?麦克法兰（Alan Macfarlane）教授（1978）研究认为，至少从十三世纪开始，英国就不同于我们传统上知悉的以族长式统治、大家族、妇女地位低下、连接紧密而又封闭的农民村落、自给自足，以及家庭为劳动单位为特征的小农社会。麦克法兰通过指出英国不同于其他国家，而且这种差异由来已久，向我们揭示了一个路径依赖报酬递增的正例。而历史上西班牙的沦落向我们展示了一个路径依赖报酬递增的反例。十七世纪，西班牙从西方世界自罗马帝国以来最强盛的国家沦落为二流实力的国家：农村人口流失、工业发展停滞。虽然，王室及其贵胄深知国家正在走向腐朽没落，却仍然无法改变其所走的路径。英国与西班牙在十七世纪都面临财政危机，但它们所走的截然不同的路径显然反映出深植于社会基础的制度特性。（道格拉斯?诺斯，1990，第116页）任何一种体制都存在优劣性和外部性。鉴于此，追求制度的先进性、追求制度设计中的思想观念更新和与时俱进是中国投融资体制克服路径依赖问题的关键。

参考文献

[1]刘晓然.浅论金融行政执法[J].金融发展研究,2008年第3期.

[2]繆建民.关于中国金融战略的思考[J].国际经济评论,2011年第2期.

[3]万玲.系统法学视域下的金融消费者法律保护——以结构要素分析中美制度[J].行政与法,2011年第12期.

[4]夏斌.2020:中国金融战略的主要思考[J].国际经济评论,2011年第2期.

[5]杨瑞龙.制度变迁方式的转换与中国投融资体制的演变[J].教学与研究,1998,10-11.

[6]袁海勇.上海国际金融中心建设中的法制问题[J].上海政法学院学报(法治论丛),2011年第3期.

[7]周道炯.当代中国的固定资产投资管理[J].中国社会科学出版社,1988.

篇10

完全由政府来负担建设城市轨道交通也不现实。现在北京市政府每年要用财政补贴地铁十几亿，如果换作其他财力较弱的城市，是补贴不起的。现在国内许多城市地铁都处于亏损运营状态，交通堵塞也从一线城市扩展到二线城市，但是城市基础设施建设一靠土地财政，二靠政府融资平台，这两个融资机制都已经走到了尽头，需要新的机制代替。这就需要改革。

中国香港、新加坡的城市交通建设是走中间道路，介于完全市场化和全靠政府财政之间。一方面，允许市场资本进入，按市场的规律运作；另一方面，政府也给予一定的政策，比如允许投资者在所投资的地铁沿线站点进行房地产开发经营，可以有额外的回报，这个回报就可以补贴地铁的亏损，也同时避免了由政府背上公共交通亏损补贴的包袱。目前，广州市就借鉴了这个模式，在全国城市地铁都基本在亏损时，广州地铁去年盈利2个多亿。

广州地铁的运营模式是轨道交通一个可以自我发展的良性循环模式，目前来看经营得很好。把这个轨道交通建设运营和沿线的房地产开发结合起来，使轨道交通投资有钱可赚，这样能吸引社会资金进入。这一模式如果能够推广也许全国轨道交通的投资规模不到6000亿就够了，城市轨道交通如果不进行这方面的改革，也可能投入1万亿都不够。

另外，高铁建设在总结了“7・23”事件经验教训之后，应当恢复到历史上的最高投资水平。前些年，高铁建设投资每年达7000多亿元，去年下降到4000亿元，许多正在施工的项目停建，我希望这些停下来的高铁项目尽快恢复开工，因为其投资需求的空缺是其他行业难以弥补的。

现在有人对高铁说三道四，说高铁负债累累，现在有多大资金缺口。这些担心是多余的，不要怕高铁欠账。我主张加快投入，支持高铁的发展，高速铁路应该成为下一轮支持经济增长的支撑点。如果高铁时速达到三四百公里，南京到北京坐火车3个小时，谁不愿意坐火车？还有高速公路，能不能近期尽快把所有的断头路修起来，让高速铁路、高速公路尽快地跑起来，通过网络化大大提高其使用效率。

上一次应对亚洲金融危机时，我们能够把挑战变成机遇，一个标志性的事情就是我们进行了高速公路的建设，用十几年的时间，中国高速公路通车里程快要超过美国了。美国现在近9万公里，我们是8.5万公里，今年和明年我们高速公路通车里程有可能超过美国，成为世界上最大的高速公路的网络体系。今天想想，如果没有从亚洲金融危机时开始建设的四通八达的高速公路网络，中国的经济会是一个什么样的状况？