公共行政论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇公共行政论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

公共管理是以政府管理为核心，以多元主体为特征，以公民社会为背景和基础的管理体制。我国首届公共管理理论与教学研讨会对公共管理进行了内涵界定，认为“公共管理既是一种新的管理模式,也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理有狭义与广义之分,狭义的公共管理即公共行政管理,亦即政府事务的管理,广义的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事务的管理外,还包括社会事务的管理[][]”，这就以广义和狭义的定义模式整合了公共行政与公共管理的内涵。简言之，公共管理学是在公共行政的基础上将管理学、经济学、政治学等多学科理论与方法技巧引入整合，在主客体领域涉及政府组织和非政府组织的以公共事务为起点的学科群体系。为进一步明晰公共管理的内涵，我们对公共管理内涵进行简单地剖析解读。首先，主体的多元性。现代公共管理理论倡导从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织。其次，民主和效率的客观诉求。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，以实现公共的福利与公共利益为目的，侧重于民主诉求的践行与服务效率的提升。再次，公共管理可细化为宏观、中观、微观三个层次。宏观层面指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理；中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动；微观层面的公共管理重点是解决管理技术和方法问题，这一范畴更多地体现为新公共管理理论。

2.公共行政。

公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。

二、主客体区分

1.主体区分。

主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。

2.客体区分。

客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。

三、内在区分

1.特征区分。

从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。

2.管理目标区分。

公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。

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二、公共行政问责与企业问责辨异

(一)公共行政行为被问责的基本标准变迁

1．秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动，其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异，行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征，传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准，“正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念，但“正当性”也不是一个大而无当的名词，它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标，也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制，无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来，以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。”②无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则，其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益，形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端，只是打造有限政府、守夜政府的理论武器，单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度，对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。2．福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为福利国家由英国W•坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容，其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性，削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界，社团主义福利国家强调权利的平衡，社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异，但也存有基本共识，那就是国家应该矫正市场失灵，维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架，但也向行政机关提出了新的挑战，那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变，大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国，对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”，即比例原则，通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系，由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧，转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为，凡是不属于不合理的，就是合理的。具体而言，不合理包括两个层次，一般不合理和实质不合理，一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素，以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理为英国格林法官创设，是指明显荒谬的，极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。3．新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政，公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的，因此，公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外，同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之，公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点，新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题:1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。③显然，在上述理论看来，传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作，并且被视为有效制度设计之理论依据，但是，面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求，市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说，传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务，或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少(强调效率)④而在现代社会，民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外，还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求，加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中，著名的西———瓦(沃尔多)之争中，西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论，也就是能使公共行政学成为一门科学，沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题，建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标，终极问题应该是“为何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。

(二)企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性

“行政主要指国家行政，也包括非国家行政，非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。⑥企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效，现代企业是典型的营利法人，财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动，“现代管理学之父”———法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一，它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样，应集中处理，并且与企业的一般活动应当分开，独立执行。⑦正因为如此，管理专业才得以发生。但是，企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴，企业治理的目标就是为了生存，所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员，在本质上都是属于追求经济效益的经济人，他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减，其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因，股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利(行为成本)。⑧以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以，在企业私行政管理活动中，判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的，因为岗位责任是被分解了的企业目标，是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。

(三)公共行政问责与企业问责差异比较

1．公共行政问责与企业问责指向对象不同

(1)公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“account-ability”一词，其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》(第九版)对“accountable”的解释是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道义上应负责任的，被要求对其性能更为负责任的”。⑨可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文．E．休斯认为:“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说，这是一种委托人———人的关系。在这种关系中，人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。”⑩根据利益博弈理论，在等级制关系中或者在委托关系中必须建立一定类型的责任机制，以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府，是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。11作为民主政治时代的产物，责任政府是一种最基本的民主政治价值理念，责任政府的理念要求现代政府必须做到:1．积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2．必须积极履行其社会义务和职责;3．必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排，责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制，这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制，即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制，如政府内部的行政监察，公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。(2)企业问责强调行政岗位自律，更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外，企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内，因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为，贻误工作，给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制，对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标，是十分有益的。第一，企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”，切实改变在岗人员工作作风，增强责任感。第二，可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性，无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制，无论是厂长经理，还是普通职工，都会更加兢兢业业，努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责，但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标，企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化，形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中，其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员，更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。

2．启动公共行政问责与企业问责的前提不同

企业问责是典型的绩效问责，它强调的是“有为”、“增收”，企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节，标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效，但由于公共行政服务的特殊性，就决定公共行政服务在进行时，除了要考量效率(最大多数人的最大幸福)之外，还要考虑促进社会公平正义等问题。正因为如此，启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时，因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意，从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中，因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足，甚至是损害了社会或者民众的合法利益，或是有损社会公平正义，从而启动问责。所以，第一，公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益(损他);企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二，企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰，即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物，其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责，但企业问责在所不问。综上，公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。

3．公共行政问责与企业问责的问责依据有差异

企业的问责机制是一种企业的自治行为，属于同体问责，其没有资格去建构一种异体问责机制，异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责，其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点，通过问责制形成一种系统性的结构力量，发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此，公共行政问责与企业问责所依据的规范不同，对于规范的有效性所偏重的要素更不同。规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言，企业问责更加强调合理性，即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同，合法性是进行行政问责的基础，而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性，只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时，它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定，因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定，企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面，因为企业的服务对象较为单一，在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面，一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功，其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。

三、“局司合一”的烟草公司适用不同的问责标准

(一)烟草公司政企一体的特点

“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一，烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能，它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权，行使烟草专卖的一般公共管理权限，同时，作为烟草生产性企业，其又致力于追求企业的绩效增长，所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二，在烟草公司，行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离，但岗位职位固定了，人员却未固定，保持着流动的灵活性，这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难，同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。

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二、电大公共行政学的内容和特点

（一）内容

公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

（二）特点

公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一，行政性和社会性在公共行政学中是不相悖，它的研究对象决定了它的行政性，而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的，另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外，公共行政学是理论性和实用性的统一，公共行政管理最终的目的是指导行政工作，而在这一过程中理论是必不可少的。再次，公共行政学是综合性与独立性的统一，多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点，它的理论广泛地应用在多种学科中，起到理论指导的作用，但就其自身的研究特点来说，它又是独特的。最后，这一学科在一定阶段是规范的，但也会随着社会发展的变化而变化。

三、电大公共行政学教学方法

（一）远程网络教学法

电大的办学模式属于垂直系统，由中央广播电视大学、省市广播电视大学以及地方和县级单位的分校组成，这样就形成了一个跨区域覆盖面积较广的教学体系，怎样保证教学的质量又不影响学生学习是最重要的。远程网络教学被适时引入，它的优点在于能以最快的速度传播最优质的教学资源，电大的老师基本集中了全国优秀的师资力量，这些老师讲课的水平和知识是毋庸置疑的。通过远程网络教学不管中央还是地方的学生都能的到同质量的教学，且这种模式方面易行，可以在不同的时间重复观看，以达到学习的目的。

（二）案例分析教学法

公共行政学和其他管理学一样，它的最终目的就是为了实用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一种教师基于案例帮助学生达到特地学习目的的教学方法。老师所选用的案例是一个故事，它或者是真实故事或者是根据真实故事改编，总是必须具有一定的针对性，也就是说它有着具体的教学目的。案例分析法比纯理论教学形象、生动、具有启发性，在案例分析的过程中学生往往能收获乐趣，并在快乐中思考问题，提高学习质量。电大是一座开放式的学校，它的学生有全日制，半工半读的也有业余的，这么一个复杂而庞大的学生群体，老师要提高教学质量就必须在课堂上调动起学生的积极性，一堂课必须有一堂课的效果，是学生能够在具体的工作中运用所学的知识。总之，案例教学法在公共行政学的教学过程中一方面使得课堂生动、形象不枯燥，一方面可以培养学生发现问题、解决问题的能力，也可以锻炼学生的沟通能力、合作能力。

（三）多学科综合教学法

这一方法基于以上两种方法，远程网络教学法为电大公共行政学教学的覆盖范围提供了保证，案例分析教学法能有效地提高课堂质量，锻炼学生各方面的素质，提高公共行政学的实用性。多学科综合教学法是结合公共行政学的特点而存在的，公共行政学要求学生掌握不同学科的只是以便更好地进行行政管理，这就对教学中所涉及的范围提出了要求，不能单一只讲公共行政学的理论还应该让学生多方面了解各个学科的基础知识。电大中的公共行政学更是这样，进入电大学习的学生大多是在职的工作人员，他们学习一方面是提高自己的知识水平，一方面是为了提高晋升阶段的行政管理能力。电大学校的学生指向性非常明确，这就要求学校也要为这样的目的而服务。管理学是一门综合的学科，公共行政学则是管理学中比较独特的一类，它要求主体处理行政工作，而行政工作有面临正方方面面的事情，因此各方面的知识储备对行政主体而言就尤为重要、电大公共行政学的多学科综合教学法正式在保证教学质量的前提下满足这一特定学生群体的学习需求。

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公共管理的内涵

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二、由“新公共管理”看我国的教育行政体制改革

建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。

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针对新公共管理的内涵，胡德从管理过程的角度将其归纳为七个方面：

（1）公共政策领域中的专业化管理。

（2）明确的绩效标准和测量。

（3）格外重视产出和控制。

（4）公共部门内由聚合趋向分化。

（5）公共部门向更具竞争性的方向发展。

（6）对私营部门管理方式的重视。

（7）强调资源利用具有更大的强制性和节约性。我国学者张成福和党秀云认为，“从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，基于公共选择人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。”这种观点简洁而又抓住了重点，概括了新公共管理的实质内涵。

（二）新公共管理的主要内容

一是重视绩效管理。绩效管理即是通过绩效评估和绩效衡量，推动绩效持续改进的活动。通过绩效指标的设计，对政府的活动和提供的服务进行评估，从而追求政府管理的经济、效率和效能，落实政府责任。二是主张市场机制的引入和公共服务的民营化。由于政府机制存在本质上的缺失，容易导致资源配置的无效率，即政府失灵。而新公共管理主张引入市场机制，借助市场的力量来弥补政府治理的弊端。竞争机制的应用还可以打破政府的自然垄断现象，促使其提升效率。三是采用私人部门管理方式。传统的行政模式主要强调公共部门与私人部门的不同，排斥将私人部门的管理经验应用于公共部门中。而新公共管理主张政府借鉴私人部门的管理经验，比如目标管理、全面质量管理、效率导向等等四是强调顾客导向。顾客导向的理念主张将企业管理中顾客至上的精神应用于政府管理，以顾客需要为施政方向，以顾客的满意为目标。政府以顾客为导向，改变了传统上政府的权威心态，重新定位了政府职能及政府与社会的关系。

二、新公共管理视角下的中国行政改革

（一）新公共管理对中国行政改革的必要性

1.对改革开放来中国历次行政改革的回顾和问题分析。改革开放以来我国政府推行了很多轮机构改革。第一次规模较大的行政改革是在1982年，主要是针对机构臃肿、部门职责不清、工作效率低下等方面。故这次改革以“适应工作重点转移，提高政府工作效率”为核心。第二次改革开始于1988年，主要目标是进一步转变职能、精简机构和人员、提高行政效率等。第三次改革发生于1992年，为了适应党的十四大上提出的建立社会主义市场经济体制的目标，此次改革的主要内容包括坚持政企分开、精简机构编制等几个方面。第四次改革是在1998年，是1949年以来规模最大的一次。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍等。第五次改革是在2003年，主要是为进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置等，以建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这些政府机构改革伴随着我国的市场化改革的进程。虽然中国的行政改革已经取得了显著成绩，但依然存在很多问题。比如1998年以前的政府机构改革因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，都未能取得预期效果。之后的几次改革作用明显，但仍没有理清政府与市场、政府与社会的关系，依然存在政府职能配置不合理、行政效率低下等问题。另外，这些改革缺乏新公共管理理念的指导，也没有很好的运用新公共管理。我国一直未能走出行政改革中存在的精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈，所以合理运用新公共管理推动我国行政改革势在必行。

2.中国现阶段行政管理中存在的问题。中国行政部门在很多方面仍然存在弊端。第一，行政部门缺乏绩效管理。比如政府不以绩效为导向，导致政府事务庞杂、效率低下、机构臃肿等。由于预算约束不足和缺乏成本与收益的考核，很多地方政府变成了纯粹的“吃饭财政”，造成人员膨胀和预算支出过多。第二，政府管制太多，市场发展不充分。政府职能范围过于宽广，包办所有事务，成了竞技场上的“运动员”而非“裁判员”，限制了自由市场的发展，政府失灵严重。再加上政企不分，使得市场自由发挥的空间受限、市场参与不足。政府的自然垄断排斥了市场的竞争，导致公共服务效率低下，比如国企的问题。另外，很多可以民营化的产品和服务却被政府牢牢控制。第三，政府的官僚体制问题严重，导致管理的恶性循环。政府的决策权威集中化，使执行人员自由裁量权较少，不能适应环境的需要。讲究层级节制，束缚了行政人员的个性发展，从而影响行政效率。总体来说，中国行政部门的问题集中在低效率和低效益。这些问题都与行政部门缺乏管理理念密切相关，亟须政府运用新公共管理加以解决。

（二）新公共管理对中国行政改革的借鉴意义

新公共管理在西方资本主义国家政府改革中的普遍应用，已经在很大程度上提高了政府的行政效率和效益，增强了政府的治理能力，同时也满足了更多的公共服务需求。所以，这些改革的成功经验对我国行政改革也具有重要的借鉴意义，主要包括以下四个方面：一是实行绩效管理。在行政管理中引入了绩效管理中的成本与收益分析方法，有利于减少政府部门的资源浪费现象和实现资源配置的优化，并落实行政人员的责任。同时，绩效管理提供了一个政府与公民互动的平台。政府把绩效的信息公开，便于公众了解和监督，并反映自己的意见。二是借鉴市场的力量，推动公共服务民营化。市场机制是改善政府绩效的一个重要手段，可以引入竞争机制，借用市场的力量改造政府，以提高政府的工作效率和效益。由于政府机制存在本质上的缺失，难免出现政府失灵，比如成本与收益的隔离、内部性问题等等。而市场机制的应用可以改进政府资源配置的无效率状况，减少政府的失灵。三是合理运用企业的管理技术，建设企业型政府。大规模的借鉴企业的管理技术和哲学是新公共管理的核心理念之一。在实际中，政府中的很多公务人员办事拖拉、敷衍塞责，导致效率低下和民众的不满。所以，可以利用企业管理中的目标管理、全面质量管理、绩效管理等先进的管理经验来促使行政人员提高办事效率和效益，建设企业型政府，以实现高绩效的政府。四是建设服务型政府。服务型政府即服务于人民的政府，以人民的满意为政府的施政目标。从新公共管理的视角看，也就是把民众视做顾客对待，政府人员应全心全意为其服务。而当前，我国官员腐败现象频发，部分官员利用职权谋取私利，而不是为造福社会，造成了官员的信任危机。所以，必须严惩腐败，规范官员的公共行为，提高其公共服务意识，建设服务型政府。

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二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

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行政分为私行政和公行政，公共行政即指与私行政相对的公行政。公共行政这一术语开始时仅表示国家行政，但随着时展，其内涵已得到大大扩展。现在，公共行政已普遍被承认包括国家公共行政和社会公共行政两方面的内容。政府公共行政是指政府根据法律规定所实施的对社会公共事务的管理；社会公共行政则是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。随着行政权社会化趋势的加强，社会公共行政引起了人们普遍的关注，不同学科的学者对此作了程度不一的探讨。对于行政法学界而言，社会公共行政这一领域具有巨大的冲击性，将会使原有的行政法理论面临新的挑战和问题。我们可以设问，行政法是否应把社会公共行政纳入调整范围？如何进行调整？如果答案是肯定的，由此将需要对原有的行政主体、行政组织、公务员等一系列问题作新的理解和解释。以行政主体这一概念为例，如按以上思路，它就应该包括社会公共行政的主体。

本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。

一、行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。

第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。

政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。

社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。

在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。

第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。

社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3

在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4

无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。

把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。

另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5

我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6

可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。

二、在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。

一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。

凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。

“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8

从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。

所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。

中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：超级秘书网

第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。

第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。

第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。

「参考文献

1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。

2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。

4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社1998.年版，第11-12页。

5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社1999年版，第61页。

6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社2002年版，第66页。

7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。

8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。

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第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。

政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。

社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。

在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。

第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。

社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3

在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4

无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。

把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。

另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5

我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6

可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。

二

在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。

凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。

“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8

从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。

所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。

中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：

第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。

第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。

第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。

「参考文献

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8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。

9.395U.S296（1966）。

10.赵立波：《浅说公共行政》[N]，《光明日报》2001-5-4。

篇10

笔者认为，具体确认行政公务行为，应当以行政职务关系和行政公务人员资格为前提条件，以行政公务人员所担任的行政职务和所属行政主体的行政职权与行政职责为基础和核心，综合考虑以下相关因素，作为确认行政公务行为的基本标准：

1、时间。行政公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为则通常认为是非执行公务的行为。

2、名义或标志。行政公务人员的行为是以其所属的行政主体的名义或者佩戴或出示能表明其身份的公务标志实施的，视为执行公务的行为，以个人名义实施的，规则通常视为非执行公务的行为。

3、公益。行政公务人员的行为涉及公共利益的或者以公共利益为目的的，通常视为执行公务行为，不涉及公共利益或者以公共利益以外的其他利益为目的的，一般则视为非执行公务的行为。

4、职权与职责。行政公务人员的行为属于职权与职责范围内的，视为执行公务的行为，而不属于其职权与职责范围的，则视为非执行公务的行为。

5、命令。行政公务人员的行为是根据其主管领导的命令、指示或者委派实施的，通常视为执行公务的行为，反之则属于非执行公务的行为。

按照上述要求对行政公务人员进行确认，有些情况下以一个要素为标准就可以认定，而有些情况下以一个要素为标准还不能或者不足以认定，就要综合其他要素进行分析认定。笔者认为，在具体确认过程中，应当注意以下几个问题：