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土地储备制度模板(10篇)
时间：2023-03-06 16:05:02
导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇土地储备制度，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。
篇1
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
篇2
一、我国城市土地储备制度的建立
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
篇3
关键词：土地储备制度；问题；对策
一、我国城市土地储备制度的建立
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
篇4
第二条本市城区范围内国有土地储备工作，适用本办法。
第三条本办法所称土地储备，是指市土地储备中心依据本办法的规定，将国有土地使用权依法收回、收购后予以储存，并通过前期开发利用和预出让等形式，优化配置存量土地资源的活动。
第四条本市土地收购储备管理委员会负责土地储备工作的组织、领导、协调和监督。
市土地储备中心在市土地收购储备管理委员会的领导下，代表市人民政府实施城区国有土地储备。
本市土地行政主管部门及计划、经贸、建设、规划、财政、房产等部门，应当依照法定职责，做好土地储备的相关工作。
第五条市土地储备中心应当根据城市建设总体规划、国民经济和社会发展计划、产业结构调整和城区土地的实际状况，制定土地储备计划，报市土地收购储备管理委员会批准后实施。
第六条土地储备实行预报制度。城区范围内的国有土地使用权符合本办法规定的储备条件的，用地单位或其主管部门应当提前向市土地储备中心报告。
第七条土地使用权被依法收回或收购的，用地单位必须按期交付土地。
土地储备应当依法办理土地权属变更登记手续。
第二章土地使用权收购储备
第八条本市城区范围的下列国有土地，应当进行储备：
（一）无使用权人的土地；
（二）为政府代征的土地；
（三）土地使用期限已满被依法收回的土地；
（四）因荒芜、闲置等原因被依法收回的国有土地；
（五）依法没收的土地；
（六）依法应当收归国有的土地；
（七）因单位搬迁、解散、撤销、破产和产业结构调整等原因需要收回、收购的原划拨土地；
（八）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且不具备转让条件的土地；
（九）因实施城市规划和土地整理由市人民政府指令收购的土地；
（十）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；
（十一）其他需要进行储备的国有土地。
第九条前条第（一）至（六）项所列土地，直接由市土地储备中心进行土地储备，并向土地行政主管部门和房产管理部门申请办理权属变更手续。
第十条本办法第八条第（七）至（十一）项所列土地，按下列程序收购：
（一）土地使用权人出具本办法第十一条规定的资料，向市土地储备中心提出收购申请；
（二）市土地储备中心对申请人出具的土地及其附着物权属资料和土地面积、位置、类型、四至、用途、地上建（构）筑物等实施审核调查；
（三）市土地储备中心根据申请人的申请和审核调查的情况，向市规划部门征求意见；
（四）市土地储备中心根据征求意见的结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；
（五）市土地储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，经市土地行政主管部门审批或报批；
（六）市土地储备中心依照批准的收购方案，与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》；
（七）市土地储备中心依照《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的，应当依据测算评估结果结算差价；
（八）市土地储备中心依照《国有土地使用权收购合同》的约定支付收购定金后，与原土地使用权人共同向市土地行政主管部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续；
（九）原土地使用权人依照《国有土地使用权收购合同》的约定，向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建（构）筑物，被收购的土地使用权即纳入土地储备。
第十一条土地使用权人申请土地收购，应当提供下列资料：
（一）土地收购申请书；
（二）法人资格证明书；
（三）授权委托书；
（四）营业执照；
（五）土地使用权合法凭证；
（六）房屋所有权合法凭证；
（七）土地平面图；
（八）主管部门意见；
（九）其他需要提交的资料。
第十二条《国有土地使用权收购合同》应当包括下列内容：
（一）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
（二）土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
（三）交付土地的期限和方式；
（四）双方约定的其他权利义务；
（五）违约责任；
（六）纠纷处理。
《国有土地使用权收购合同》一经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。
第十三条被收购的土地为原使用权人以出让方式取得使用权的，原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。
第十四条土地收购补偿费一般按收购土地的开发成本计算。
出让土地收购补偿费包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应当付出的出让金部分。
第十五条土地收购补偿费可以通过下列方式确定：
（一）由具有相应资质的地产评估机构依照国家有关规定和城区土地基准地价进行评估，报市土地行政主管部门依法确定。
（二）按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定。
（三）按收购合同约定的土地拍卖、招标所得的比例确定。
以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。
第三章储备土地前期开发利用
第十六条市土地储备中心在储备土地预出让前，可以通过下列方式进行前期开发利用：
（一）实施储备土地地上建（构）筑物的拆迁和土地平整。
（二）依法将储备土地使用权单独或连同地上建（构）筑物出租、抵押。
第十七条在储备土地前期开发利用中，市土地储备中心应当持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，依法到有关部门办理城市规划、拆迁、租赁、抵押等相关的审批或登记手续。
第十八条储备土地前期开发利用活动，应当遵守国家法律、法规、规章和本市人民政府的有关规定，不得损害公共利益。
第四章储备土地使用权预出让
第十九条市土地储备中心依照本章规定实施储备土地使用权预出让。
储备土地使用权预出让，包括以招标、拍卖、协议等方式约定储备土地使用者，签订《预出让合同》、收取土地开发补偿费用等国有土地使用权出让前的各项活动。
第二十条储备土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市土地储备中心草拟方案，报本市土地、城市规划、建设、房产等行政主管部门共同确定。
第二十一条储备土地使用权出让金底价，由市土地储备中心报市土地行政主管部门，根据国家有关规定及该宗土地使用权出让方案确定。
第二十二条市土地储备中心应当将储备土地使用权预出让信息向社会公布，并抄报市土地收购储备管理委员会各成员单位。
第二十三条储备土地根据出让方案规定可以用于房地产开发或经营性项目建设的，市土地储备中心应当通过招标或拍卖的方式约定储备土地使用者。
市土地储备中心应当依照法定程序实施储备土地预出让招标、拍卖活动。第二十四条储备土地使用权不具备招标或拍卖条件的，经土地收购储备管理委员会批准，市土地储备中心可采取协议的方式约定储备土地使用者。以协议方式实施储备土地使用权预出让的，市土地储备中心应当严格审查申请者的资信，并按规定程序与申请者协商开发补偿费用、土地使用权出让金、土地使用权交付期限与方式等事项。
第二十五条市土地储备中心应当按照规定程序，与储备土地使用权预出让的中标人、买受人或协议约定的使用者签订《国有土地使用权预出让合同》。
《国有土地使用权预出让合同》应当包括下列内容：
（一）土地的位置、面积；
（二）规划用途、规划指标；
（三）土地开发补偿费、土地使用权出让金的金额、付款进度和方式；
（四）交付土地的期限和方式；
（五）双方约定的其他权利和义务；
（六）违约责任；
（七）纠纷处理。
第二十六条储备土地使用权预出让约定的土地使用者，应当持《预出让合同》向计划、规划、土地等行政主管部门办理项目前期计划、规划审批、建设用地及土地出让手续，市土地储备中心应当按照合同约定予以协助。储备土地使用权预出让约定的土地使用者，应当依照合同约定交纳土地开发补偿费、土地出让金等费用。第二十七条储备土地使用权划拨使用的，由市土地储备中心报市土地行政主管部门，依照国家法律、法规和规章的有关规定办理。
第五章储备土地资金管理
第二十八条土地储备资本金，由本市财政予以解决。
第二十九条市土地储备中心可以用储备土地作抵押贷款，筹措土地储备资金。
第三十条储备土地预出让收入中的出让金部分，由市土地行政主管部门全额上缴市财政。
市土地储备中心应当按市土地、财政、价格行政主管部门核准的数额，从储备土地预出让收入中扣除土地开发补偿费用。
储备土地预出让收入在扣除出让金、土地开发补偿费后的部分，由市土地储备中心全额上缴市财政。
第三十一条市土地储备中心应当健全财务管理制度，加强土地储备资金管理，自觉接受市财政、审计、土地行政主管部门的监督检查。
第六章违规处理
第三十二条依照本办法的规定应当进行储备的土地，其使用权人未经市土地储备中心进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建（构）筑物的，有关部门不得为其办理审批和登记手续。
第三十三条市土地储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除《国有土地使用权收购合同》，已支付给原土地使用权人的定金不予返还。
第三十四条原土地使用权人未按本办法规定和合同约定交付土地及地上建（构）筑物，或者在交付土地的同时擅自处理其地上建（构）筑物的，市土地储备中心有权要求其限期改正并继续履行合同；逾期不履行的，由市土地行政主管部门依法采取强制措施，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。
第三十五条储备土地使用者未按本办法规定和合同约定交纳土地开发补偿费、土地使用权出让金的，市土地储备中心有权依法解除《预出让合同》，并要求其承担违约责任。
第三十六条有关土地收购储备、前期开发利用和预出让、划拨中的其他纠纷，争议双方可依法申请仲裁或向人民法院。
第三十七条土地储备工作人员、、循私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
篇5
1.土地储备制度的定义
土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。
2.我国土地储备法律制度的特点
（1）政策先行
由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。
（2）地方立法先行
地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了 2007 年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。
3.我国土地储备法律制度所存在问题
第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。
第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。
第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。
4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议
第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。
第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。
第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。
第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。
第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权 。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。
第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）
参考文献
[1]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编.土地储备及土地一级开发法律制度[M].中国法制出版社.2009年
[2]楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京.中国法制出版社.2009年
篇6
0 引言
土地储备制度作为一项重要的土地管理制度，在19世纪末起源于荷兰。1996年，上海成立了上海市土地发展中心，是我国第一家土地储备机构。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007] 277号），对完善土地储备制度起到了非常积极的作用。但由于土地储备的投资量大、回收期长、不确定因素多等特点，使其运作的风险程度较高，在相当程度上制约了城市土地储备制度的实施，影响了其社会经济目标的实现。
1 土地储备制度的含义与特征
1.1 土地储备制度的含义
土地储备是为了调控土地市场，市县人民政府依法取得土地，进行前期开发整理、储存，并向社会供应土地的行为。
1.2 土地储备制度的特征
土地储备制度是政府调控土地市场的工具。在我国，它有其特殊性，主要表现在以下几个方面：
目的公益性。土地储备制度建立的目的是调控土地市场，促进土地资源合理利用。在土地收购、储备和供应的各环节，均能体现土地储备制度的公益性。
收购统一性。土地储备收购统一性就是通常讲的“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。
连续性与周期性。土地储备制度的实施包括从存量市场和增量市场取得土地使用权、开发、储备、出让或出租等环节，这些环节通过产权流、资金流得以紧密结合在一起，形成土地收购储备供应循环机制[1]。如图1所示。
资金需求的巨额性与长期性。土地储备涉及征地、拆迁、补偿安置、市政基础设施建设，出让手续办理等事项，需要大量的时间成本和资金成本。
2 土地储备的风险识别
土地储备的风险可以分为内部风险和外部风险[2]。
2.1 内部风险
按照土地储备的流程，内部风险可以分为收购风险、开发风险、储备过程中的风险、出让风险。
收购风险指土地收储过程中的风险，主要有收购价格不确定风险和被收购土地产权、自然条件不确定风险。无论是征收农用地还是旧城区拆迁改造，土地收储价格都是双方谈判的结果，而收储方和被收储方对土地收购价格的认知存在很大差异[3]。在我国现阶段，多数被收储方在行为和心理上对土地收储事件产生抵触，认为土地征用、收储补偿标准不合理，使得政府的谈判难度加大，增加了土地收储的时间和资金成本。此外，在土地收储中，由于收储方和被收储方信息不对称，收储方对地块的产权，地理结构、地下设施等状况掌握不明，可能由于土地存在复杂的历史遗留问题，使收储方陷入不必要的法律诉讼，或者由于不合理的地理结构对土地利用造成制约，需收储方增加土地开发成本减少限制。
开发风险是土地开发中开发成本过高或开发时间过长的风险。土地储备机构应对收储的土地进行科学有序的开发整理，如果将开发整理工程发包给开发企业，土地储备机构应有效控制工程造价、质量和进度，规避开发风险。
储备过程中的风险指的是进入土地储备库的土地临时经营时，或者将储备土地抵押融资过程中产生的风险。土地临时出租和融资不能影响土地出让。土地储备机构应科学控制储备库中的土地数量，既要避免土地储备量太少达不到调控土地市场的目的，又要避免土地储备量太多而引起资金和土地的积压。
出让风险是指土地出让、出租过程中的风险，主要是土地变现性差的风险。由于土地的位置固定性和价值巨大性，使得土地变现能力差。此外，土地储备周期较长，不确定因素多，并且土地出让受当时房地产市场环境和政府政策影响，增加了土地出让风险。
2.2 外部风险
土地储备的外部风险主要指房地产市场波动风险和政府干预风险。
房地产市场存在固有的周期性[4]，而周期中各阶段的拐点是难以预测的。一方面，土地储备机构的作用是调控土地市场，减小房地产市场波动的振幅；另一方面，储备机构本身也面临房地产市场波动的风险。房地产市场波动产生的风险主要影响储备机构的资金周转。由于我国的土地储备资金执行收支两条线管理，当房地产市场处于繁荣时期，土地出让产生的收益大部分归地方财政获取；当房地产市场处于萧条时期，土地流拍比例增加，储备机构的土地不能及时变现，已投入的土地一级开发成本不能收回，如果地方财政没有足够的能力和意愿给予资金支持，土地储备机构将会面临严重的财务风险。
政府干预风险是指政府对土地储备进行干预而给城市土地储备带来收益的不确定性风险。由于我国的土地公有制性质，土地属于国家或者农民集体所有，为了保证公共利益，需要政府干预。政府对房地产市场干预的主要形式有：通过行政划拨、协议出让、税收减免等措施对某些项目予以优惠支持；通过颁布规章制度、实施办法等法律文件制约房地产企业行为；大型国企直接涉足房地产领域。由于政府干预的局限性和非市场性，经常使得政府干预不能带来理想效果。实施城市储备制度后，不能完全杜绝政府干预土地市场行为，引起土地资源配置不合理。
3 土地储备的风险应对策略
土地储备机构应注重风险管理，通过采用合理的经济、技术、法律手段对风险加以防范与处理，以最小的成本获得最大的收益保障。政府作为土地储备的实施主体，主要的风险应对策略有以下几种。
规范政府职能，调整政府行为。土地储备机构是政府授权的从事土地资产经营活动的非盈利性事业单位，具有行政性与市场性。储备机构既要严格执行政府的土地收购、储备和出让计划，在很多情况下，又要寻求社会资本，借助市场力量进行土地一级开发。在与土地一级开发单位建立合作关系时，储备机构应借助法律手段和行政手段约束开发单位的行为。昆明市政府出台了《昆明市土地储备管理办法》（昆明市人民政府令第97号）和《昆明市土地一级开发整理管理办法》（昆政发[2010]74号），又配套出台了《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》（昆政发[2010]69号）和《昆明市土地储备支出核算管理办法》，通过完善的法律文件，又配合行政监督，有效约束了土地储备和一级开发行为，值得各地政府借鉴。
完善土地储备财务管理制度。土地储备过程包括土地收储、开发整理、出让环节，土地产权的转移、土地物理形态的改变，伴随着大量资金的投入与转移，所以，土地储备财务管理非常重要。财务管理手段主要包括：建立和完善成本控制机制，合理确定土地补偿标准；优化资本结构，建立一个多渠道的、稳定的资金体系[5]。
建立土地储备的市场化运作机制，充分借助市场力量进行土地整理风险共担。土地储备机构可以与某开发单位进行土地一级开发整理合作，储备机构借助开发单位的资金、人员、设备和管理经验，完成土地一级开发工作。
4 总结与展望
城市土地储备制度的实施在盘活城市存量土地、优化土地资源配置等方面起到了积极的作用，但作为一项创新制度，土地储备制度的理论和实践都缺乏深入的研究，在实施中存在风险因素。本文通过土地储备制度的含义和特点介绍，指出了制度中的风险因素与应对策略。地方政府应根据本地特色，合理规避风险，充分发挥土地储备制度调控土地市场的作用。
参考文献：
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第三条本办法所称土地储备供应是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的存量土地以收回、收购、置换方式予以储备，通过前期开发整理，向土地使用者公开提供土地的行为。
第四条市政府成立土地储备管理委员会，具体领导本市的土地储备工作。**市土地储备中心（市国土资源局下属事业单位，以下简称储备中心）在**市土地储备管理委员会的领导下，负责市规划区范围内的土地储备和出让前期工作。
第五条市国土、财政、规划、监察、发改委、国资委、审计、建设、房管、环保、物价等部门应按照各自职责，做好土地储备供应的相关工作。
第六条市国土资源部门应根据城市规划、产业政策和土地利用年度计划，会同有关部门制定年度土地储备和供应计划，经市土地储备管理委员会审核后报市政府批准实施。
第七条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：
（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；
（二）依法收回的闲置土地；
（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；
（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；
（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；
（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；
（七）市政府为公共利益或实施城市规划进行旧城改造和土地整理指定收回、收购、置换的土地；
（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；
（九）市规划区内按规划要求需改造的村庄用地；
（十）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；
（十一）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；
（十二）土地使用权人申请收购的土地；
（十三）其他需要储备的土地。
第八条凡本办法规定应当储备的土地，土地使用权人应当申请市储备中心收购，不得擅自转让或开发。
第九条储备土地前，规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收购储备的依据。
储备土地出让应当附规划部门出具的规划指标及附图，并且完成前期开发整理工作。
第十条储备中心拟定的土地储备和供地方案，应当在地价评估的基础上由国土资源部门研究，报市政府批准后实施。
土地储备方案应当包括补偿安置方案。
第十一条储备土地的供应一律实行有偿使用，并遵循土地审批程序。除法律法规要求行政划拨的以外，经营性用地应采取招标拍卖挂牌方式出让供应土地。
第十二条招标拍卖挂牌出让土地的起始价、保证金由国土资源部门研究确定后报市政府批准；招标拍卖挂牌出让土地的底价由土地使用权出让协调决策机构确定。
第十三条储备土地信息以及招标拍卖挂牌出让公告应当遵循出让计划公开、供地信息公开、集体决策公开、程序公开、竞价公开、出让结果公开的原则。
第十四条土地储备资金来源主要有以下几种方式：
（一）从土地出让收益中提取10%充实周转金；
（二）银行抵押贷款；
（三）其他借款；
第十五条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。
第十六条土地储备工作人员、、利用职务便利索取或收受贿赂的，给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第十七条凡本办法规定应当进行储备的土地，土地使用权人未申请储备非法转让、出租、买卖或改变用途的，由国土、规划部门按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》的规定实施处罚。
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Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.
Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology
中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：
一项制度的完善，涉及法律基础、行政体制、实施技术等多个方面，是一个系统的过程。我国城市土地储备制度的完善，除了土地储备规模与成本控制问题外，还存在着其他需要改进和完善的地方，包括法律法规的健全，融资渠道的拓宽，土地供应的合理引导，以及储备各部门之间协调与沟通工作的加强等。
一、建立健全土地储备法律支撑体系
建立健全城市土地储备制度的法律支撑体系是保证城市土地储备制度有效运行的重要手段。土地储备制度作为我国深化土地使用制度改革的一项气度创新，目前国家还没有专门的法律对其进行规范，各地以地方法规的方式出台了一些相关的规范性文件，但都不够完善齐全。
我国现行的《土地管理法》第二条第一款规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。《土地管理法》第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。但对土地的所有权和使用权的内涵未做出明确的界定。《土地管理法》第五十八条和第六十五条规定：为公共利益需要使用的土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用国有土地或集体土地。收回或调整的国有土地的，对原土地使用者给予充分的补偿。
上述规定虽然为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但不尽明确和完善，覆盖范围太小，对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购以及规范土地市场操作都没有明确的规定。此外，对土地储备机构的定位，储备资金的筹集，旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调，企业土地收购，公益性用地管理和划拨等方面亦缺乏必要的立法。因此，必须建立健全相应的法律规范对土地储备进行明确，使土地储备工作有法可依。首先，应当明确土地储备的立法原则。立法原则来源于城市土地储备经营的政策目标。目前，各地土地储备的政策目标主要集中在合理利用土地、盘活国有存量土地和有效配置土地资源三个方面，从实践来看，重视经济效益轻视社会效益现象较为严重。笔者认为，我国土地储备的政策目标主要应当包括保障社会公共利益、保证政府社会经济目标的实现以及合理有效配置国土资源三个方面。其次，应当颁布适用于全国的土地储备法规。该法规中应当对城市土地储备经营的目标、含义及性质、征用与征收、储备、出让、补偿等做出明确的规定，为土地整理提供法律保障。第三，应当根据城市土地储备经营的目的对目前涉及土地储备的相关法规进行清理和调整，特别是加强对部门规章、地方性法规和规章的清理；在做好上述工作的基础上从土地价格、土地市场、土地管理、城市规划、国有资产管理监督等方面对土地储备法规进行完善，并构建法律体系。
2011年1月21日，备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)在经过先后两次面向全社会公开征求意见后。终于正式公布实施。新条例的实施，让实施九年多、广受争议的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年11月1日正式实施)寿终正寝。因此，笔者对《征收补偿条例》进行了检读，就自己的感触与思考谈谈自己的看法。
《征收补偿条例》的颁布和实施，其确立的补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则，对遏制目前社会中频繁出现的暴力拆迁行为，规范国有土地上房屋征收与补偿行为，化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突，促进我国当前经济社会和谐发展，有着十分重要的意义。
（1）立法理念发生了很大转变。《征收补偿条例》的公布，首先让人们最直接感受到了政府的立法理念明显地从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益并重保护，使私权进一步在法律上获得与公权一样应有的平等地位。
（2）房屋征收和拆迁活动得到进一步规范化。相比《城市房屋拆迁管理条例》，《征收补偿条例》对房屋征收和拆迁活动进行了更有效的规范，主要表现为：第一，明确了政府征收补偿的主体地位，理顺了行政征收法律关系，规定了各级政府征收与补偿的职责与义务，克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。这一明确规定有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。第二，增强了被征收人的参与性。《征收补偿条例》明确了被征收人多数决、召开听证会、被征收人选定房地产评估机构、被征收人对补偿决定不服可以申请行政复议也可以提起行政诉讼等，赋予被征收人参与权、表决权和复议诉讼的权利，这是一个很明显的进步；第三，规范了政府征收程序及确立司法救济程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序；第四，公共利益的范围界定，明确了征收前提条件。
（3）补偿制度的完善，有利于确保私人利益不受侵犯。《征收补偿条例》充分保护被征收人的合法权益，集中体现在强化被拆迁人的补偿规定。该条例最凸显的方面是体现了强化补偿，充分维护了被征收人的利益。
（4）征收补偿的程序得到进一步完善。程序是制度的保障。《征收补偿条例》也正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。
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一、引言
建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。
鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。
《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。
关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。
关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。
《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。
二、分析与评论
(一)关于土地储备制度的功能和定位
关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]
(二)土地储备机构的法律地位和功能
土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。
(三)储备土地的取得方式
储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。
(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论
已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!
(五)建设用地使用权的标的物
土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。
(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系
1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心
土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。
虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。
2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门
如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。
3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者
前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。
三、涉及土地储备的案例分析
(一)基本案情
2006年4月5日，W市国土资源管理局从乙单位收回A号建设用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与W市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证A号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。
在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的A号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对A号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得A号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？
(二)分析
1.2009年W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:
(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体
建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。 转贴于 本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是W市土地交易中心代表W市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是W市国土资源管理局，有证据《W市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到W市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，W市土地整理储备中心受W市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，W市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。
(2)甲公司取得土地使用权是基于W市国土资源管理局的出让行为
第一，W市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。
第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于W市国土资源管理局的出让行为而取得。
根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得A号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《W市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的A号建设用地使用权是W市国土资源管理局出让的建设用地使用权。
第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得A号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。
2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，W市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在A号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《W市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由W市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，W市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的A号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。
上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的A号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。
3.甲公司有权向乙单位中止付款
根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将A号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。
4.乙单位无权解除合同
一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、W市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。
另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于W市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了W市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中W市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了W市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。
注释:
[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[J].上海土地，2006，(1):26.
篇10
一、我国城市土地储备制度的建立
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1 土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2 土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3 土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
