财政分权论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇财政分权论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

国外学术界关于日本财政分权公平研究的理论文献并不多见，其大多也立足于转移支付角度。米哈尔吉科通过对日本财政分权后政府间财政关系进行分析指出，日本虽然存在着显著的纵向财政不均衡问题，但是转移支付制度很好地纠正了财政不均衡问题，实现了财政均等化旧。特里萨特尔、梅瑞狄斯在对日本财政体系进行分析的基础上得出了相似的结论，一致认为，日本的转移支付制度在其财政均等化的实现过程中发挥了重要的作用。日本国内对其财政分权的探讨，主要集中在政府间关系方面，而从公平方面对其进行研究略微少见。日本学者西川雅史认为，在“用脚投票”理论指导下，日本的财政分权实现了各个地区公共服务及公共品提供的均等化。持田信树(2002)认为，日本财政体制的最大缺点是存在垂直财政缺口，但转移支付制度很好地弥补了这一缺点，同时实现了全国公共品供给的均等化。此外，他还认为，均衡体制必须精确，以便很好地执行其均衡财政能力及调节支出需求的职能。

二、日本财政分权体制下的转移支付制度

日本财政分权体制由收入、支出以及转移支付三部分构成。由于日本中央和地方税收收入分配结构是“开”，支出结构接近于“三七开”，因而存在巨大的资金缺口，财政分权体制下的转移支付制度填补了这一缺口。其在一定程度上促进了各地方经济及社会事业的均衡发展，实现了财政均等化目标。日本主要将中央征收的税作为转移支付资金分配给地方。其转移支付资金由地方交付税、地方让与税、国库支出金三部分构成。地方交付税以实现各地方财政均衡为主要目标；它是为消除地方政府财政能力差距，保证经济发展水平较低的政府也能维持一定的行政服务水平，而向某地方支付的一种转移资金；其转移资金的额度可以运用法定的标准公式计算得出，且转移支付资金的使用由地方政府自主决定，中央政府不加以限制或附加条件。地方让与税从严格意义上讲不具均衡地方财政的作用，但它充实某些地方基础建设的财源，对地方财政同样具有一定的均衡作用。国库支出金是中央指定用途，交给地方政府使用的转移支付资金，用于中央和地方共同筹建的事业，平衡各地方政府财政能力，确保全国行政服务统一水平是其转移支付的目标。转移支付制度作为日本财政分权体制的组成部分之一，为财政均等化目标的实现奠定了基础，同时为弥补各地方经济能力的差距，确保各地方政府提供相同的公共服务水平也发挥了重要的作用。对财政分权进行公平性分析，即对转移支付进行公平性分析。考察转移支付制度在平衡各地方财政收入、确保全国人均福利水平一致方面所发挥的作用，就是对转移支付进行均等化分析。若地方政府通过转移支付获得收益后，其财政收入得到提高，且与其他地区的经济能力差距缩小，实现财政均等化，则认为转移支付制度具有公平性，即财政分权体制具有公平性。

篇2

1行政自由裁量权的内涵界定

行政自由裁量权是行政法学理论研究的重要课题,学术界对其界定也是众说纷纭,如英国著名的法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使。”德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为：“行政机关处理同一事实要件时可以选择不同的处理方式，构成裁量。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果，而是授权行政机关自行确定法律后果，例如设定两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度。”王名扬指出：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”不过，可以得出，与羁束性行政行为相比,自由裁量行为更容易被滥用。因为“一切有权力的人都很容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,对于行政主体而言,行使裁量权应当外受不得超越裁量权限的限制,内受该法定目的与权力不得滥用原则的拘束。但是,屡见不鲜的滥用行政自由裁量权和超越行政自由裁量权的现象,不断消弥着我们对行政主体自我控制机制的信念,要控制行政自由裁量权就更多地转向依靠有效的司法审查机制上。

2行政自由裁量权不合理的表现形式

2.1自由裁量行为前后不一致

行政机关及其工作人员基于法律的规定和立法目的的要求,为使社会生活形成一种比较稳定的秩序,采取措施时,其同样的措施应针对事实、情节以及后果相似的行为,是管理相对人能够预知自己行为的后果,同时也表现行政机关的公正行政。由于行政机关及其工作人员在作出选择和决定时考虑本单位、本地区的利益以及考虑到某个人的政治、经济等社会背景,对同样的事情或行为处理起来区别对待,前后不一致。

2.2法律法规或对法律法规作扩大或缩小的解释

在有些法律法规中,立法弹性较大,意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。行政机关在选择和解释这些弹性规定时,必须根据法律法规的立法精神和目的,遵循惯例和先例,使之成为有一定标准和原则的规则。只有这样,社会才能稳定正常,行政管理相对人对行政机关活动的预测才会有一定的标准或参照系数。否则,就会形成行政机关对自由裁量权的滥用。

2.3裁量行为畸轻畸重

所谓畸轻畸重是指在法律规定的范围和幅度内选择明显有失公正的措施。我国很多的法律法规中都授权行政机关在法定的范围、幅度和数量内有自由选择的方式。行政机关的处罚措施应公平地施加于相对人,才能使自由裁量行为与相对人的具体情况形成一定的比例,做到标准基本统一、合理公正。否则,就会出现行政机关的具体措施与相对人的具体情况间的畸轻畸重,造成自由裁量权的滥用。

2.4拒绝或者拖延履行职责

保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权以及其他合法权益是行政机关的职责,法律法规通常有一定时限的要求。而对行政相对人来说,要求行政机关履行法定职责则是一种权利,由于权利的行使而没有行政机关职责的保护,特殊情况下将会给相对人个人或国家和社会利益造成不可弥补的损失。因此,行政机关应该根据相对人的具体情况或法律规定的时限积极地履行法定职责。否则,因其失职会形成对自由裁量权的滥用。

3对自由裁量权实施法律控制的基本思路

3.1完善和健全行政立法，从法律源头上加强对行政自由裁量权的控制

首先，要在立法上对行政自由裁量权行使的条件、运用的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等做出准确、科学的规定，以便于具体操作起来能够适度把握，尽量做到明确、具体，以减少主观随意性。尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律、法规，如行政机关组织法、行政程序法、行政复议法等等。其次，应注重行政法律、法规的解释，以弥补法律法规的缺漏。再次，应加强制度建设，对行政自由裁量权的行使进行必要的制度规范，以达到保证自由裁量权的行使符合法的授权目的。在现阶段，以下制度宜尽快建立起来：①指明事实依据的制度。即行政主体在行使自由裁量权时，必须对做出决定的事实依据给予具体说明。这是防止行政主体超越职权范围，督促行政主体慎重使用自由裁量权的有效办法。②说明理由的制度。这是指行政主体利用自由裁量权做出决定时，必须说明做出该决定的具体原因及政策依据，尤其是对当事人的利益有较大影响的行政行为，当事人有权要求行政主体对其决定说明理由，从而有效抑制行政主体行使自由裁量权的任意性。③权力与利益相分离的制度。权力一旦与利益挂钩则必然导致执法的不公，所以，必须对权力与利益进行必要的分离，并使之制度化。只有如此，执法部门才能公正、无私地进行执法。

3.2强化各类监督主体的功能，完善监督制约机制，将行政自由裁量行为置于法律、法规的约束之下

从行政主体的外部看，主要有权力机关的监督、司法机关的监督、舆论监督和群众监督等等。在众多的监督中，权力机关的监督最具有权威性。应该在权力机关内部建立专门监督机构，以担负起日常监督工作的任务，以提高权力机关的监督力度；制定监督法规，把权力机关所具有的监督权进一步程序化、法律化，以确保监督工作有法可依；加强权力机关的质询权、评议权、罢免权等的落实，以提高监督质量和效果。司法机关监督要合理划分司法机关和行政执法机关的权限，保证司法机关依法独立地对行政执法过程中的犯罪行为进行审理判决。舆论监督当前很有必要尽快出台新闻监督方面的法律，依法保障新闻舆论的调查、报道和批评的权利，明确新闻工作者的义务和责任，使其更好地依法履行监督职责。在我国行政监督体系中，群众监督是基础和力量的源泉，为了使群众监督的功能得到充分发挥，需要强化群众监督的法律保障，通过立法明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权；另外，“还要完善群众举报的体系和网络，健全举报奖励反馈机制，以便从制度上保证言路畅通，举报有门，保护举报者的合法权益。”在搞好外部监督的同时，还要加强和完善行政系统内部的监督机制。各地区、各部门一定要采取得力措施使监察、审计、财政等各种内部监督制度有效地运作起来，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和自由裁量中的不正当行为。当前，尤其需要抓好行政复议法的贯彻落实。充分发挥行政系统内部监督的作用，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障行政主体依法行政自由裁量仅，加强廉政建设，密切政府与人民群众的关系，提高行政机关的工作质量，均具有重要意义。

3.3健全行政程序法，保障相对人的合法权利

行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。行政程序是规范行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。所以，不断健全我国的调查制度、回避制度、听证制度、告知制度、信息公开制度、时效等制度，有利于制约行政权，保障民主自由，防止行政专断，以保护相对人的合法权利。

3.4注重执法队伍建设，提高执法人员的素质

执法人员素质的高低，直接关系到自由裁量的准确度，关系到法律的尊严和命运。我们要把加强执法队伍建设作为改善执法状况的重要环节常抓不懈，促使执法人员的政治素质和业务素质有实质性的提高。为此，一要加强对执法人员的政治思想教育，突出抓好引导执法人员树立公仆观和服务观。二要推行执法人员任职资格考试制度，只有考试合格者才能进入行政执法机关任职，切实保证执法人员具有较高的业务素质。三要加强对执法人员的培训，要针对不同的对象，进行多层次、多方式的培训，使执法人员熟练掌握与自己工作密切相关的法律、法规和规章，为履行好自己的职责，奠定坚实的基础。四要推行竞争上岗制度，以此来增强执法队伍的活力和执法人员的能力，提高执法水平，做到公正执法。综合上述,行政自由裁量权范围的扩展是社会发展的必然趋势,然而,这种趋势也不可避免地带来侵犯公民合法权益的机会增多。通过法律的有效控制裁量权的“自由”空间,将行政自由裁量权限定在既合法又合理的范围以内,是实现法治目标的重要条件之一。

参考文献

1［英］威廉·韦德．行政法［M］．北京：中国大百科全书出版社，1997年版

2［德］哈特穆特·毛雷尔．行政法总论［M］．北京：法律出版社，2000年版

3王名扬．美国行政法［M］．北京：中国法制出版社，1995年版

4［法］孟德斯鸠．论法的精神［M］．北京：商务印书馆，1963年版

篇3

1.1官本位现象普遍，出现甚至越权裁量的现象

基层行政人员在行使行政自由裁量权中扮演着重要角色。“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该政策的兴致和效率。”[3]行政人员受传统人治、本文由/整理集权、管制型行政文化影响权力欲望膨胀，将政策执行中的自由裁量权看成是个人的私有物品，以自己的利益为出发点，对政策自由取舍，断章取义，对自己有利的政策内容积极执行，对自已无利的内容拒不执行，或者利用自由裁量权进行政策替代，打着执行政策的旗号，制定一些与原政策无关的政策，有些时候行政裁量人员甚至以身试法，违背法律法规，超越职权进行裁量，严重阻碍了政策的及时、准确、有效的执行。

1.2执行方法简单粗暴，缺乏有效的沟通协调机制

政策执行中的裁量针对的是不同的目标群体，各目标群体的利益要求千差万别，而大部分行政人员更习惯于传统的自上而下的政策执行裁量模式，强调权威和程序，把执行裁量过程看作是控制和计划，在执行裁量权时手段单一，大多采用命令的方法，严重地挫伤了目标群体的积极性，妨碍了政策有效执行。我国基层行政人员在行政裁量时出现矛盾冲突，未就共同的政策目标交换思想与信息，致使工作责任区重叠或出现盲区，相同的差错多次发生在不同人和地区上，有效的经验得不到共享。行政人员漠视目标群体的任何反馈，垄断政策信息，导致裁量者与目标群体信息不对称，目标群体无从了解政策的原则、限制，完全处于被动的地位，利益得不到上达。

1.3行政道德缺失，导致裁量不作为的行为

行政道德是行政文化的一部分，它内化于行政人员的思想观念之中成为其行使权力执行政策的信仰与约束机制。制度分析学派的主要代表人物诺思认为，遏制政府官员违规行为的有效方法是法律制度和规范的文化与道德。当前基层行政人员忽视了思想道德素质的提高，从个人的私利出发、弄虚作假，不说实情、不讲实话，整体观念、纪律观念和法治观念淡漠，把民主、公平、责任、公共利益置之一边，在执行裁量权时，当政策无关痛痒时则漠然置之，怠于裁量，该为的不为，不发挥主观能动性，不调查研究，不结合实际只是机械地执行政策，这种失职行为，错失政策执行的有利时机，阻碍政策正确有效实施。

2.交往行为理论视角的引入

交往行为理论是德国著名的哲学家、法兰克福学派第二代代表人物哈贝马斯的提出的。交往行为理论主张交往理性的重建和话语伦理规范的建立，用以消除当今世界的弊端，实现社会秩序正常化。交往理性认为主体与客体之间不是以对立关系为前提，而是以主客体间的相互理解关系为前提。

交往行为是主体之间以语言为主要媒介，通过自愿对话协商的方式，达到相互的理解和沟通，从而在行动上取得一致。交往行为的核心范畴是交往行为中蕴含的交往合理性，哈贝马斯的交往合理性构建在共同的道德规范基础上，重视人与人之间的联系，把理性拓展在人际间相互交往的网络中，这种合理性是以理解为目地的，而理解是主体之间的以相互同意为基础，有意识的活动。在阐述交往行为理论时，哈贝马斯提出了生活世界与系统的概念，把社会划分为生活世界与系统，生活世界为人们的交往行为提供了共同的背景。系统是与生活世界相对的技术层面的东西，哈贝马斯认为现代社会中系统正在不断挤压生活世界，导致生活世界官僚化和金钱化，而要克服这一危机只有通过理往行为建立公共领域，承认和尊重共同的道德规范，开展对话活动本文由/整理使社会成员有平等的机会参加交往，加强人与人之间理性的沟通和协调。

哈贝马斯的交往行为理论结合中国的语境为当前我国政策执行中行政裁量权的行使提供了新的视角。传统的自上而下的裁量方式导致行政人员在行使行政裁量权力时官僚作风严重，在行使权力过程中采用强制手段，漠视公民的利益。同时我国公民的参与意识的淡漠，自下而上参与的缺失促使政策执行中行政裁量权种种弊端。借鉴交往行为理论注重行政裁量权中执行主体与公民的对话交流，将“自上而下”与“自下而上”的裁量结合起来，倡导政策执行中的道德与公共精神、促进裁量主体与公民在行政裁量中的良性互动。

3.交往行为理论视域下政策执行中的行政裁量权的路径选择

3.1构建对话交流机制，实现社会多元主体互动的政策裁量网络

构建对话交流机制，创建一定的规则和渠道使基层行政人员之间以及基层行政人员和公民、其他社会组织就行政裁量的相关因素在充分交流、协商的基础上，消除矛盾取得一致的。就行政人员之间而言，各职能相关部门的裁量人员在执行裁量权之前，就政策内容、精神实质、政策范围和限制进行沟通和协调，举行各种会议，避免政出多门，裁量失范。社会多元主体参与互动需要发展各种交流方式，如、定期座谈会，基层行政人员下基层调研，倾听群众意见；实行政务公开、信息公开，保证公民、各种社会组织能够顺畅的获取政策资源，充分发展电子政务，公民、各种社会组织可以随时上网及时关注各项政策信息。加强公民之间的横向联系，实现行政人员之间以及行政人员和公民、其他社会组织政策裁量网络，大力开展民主听证会、民主恳谈会、公共论坛的形式，融入多方的意见加强彼此间的政治支持和信任，推动政策裁量的正当性和有效性。

交往行为理论主张从意识哲学向交往哲学的转换即以自我为中心的理性转向主体多元化的主体间交往模式，用理性建立广泛的相互交往的关系网络，而多元主体互动的政策裁量网络的建立，各方主体的有效沟通和理解，改变了公民只是政策裁量的被动接受者，行政人员完全凭着个人好恶得失作为行政裁量的标准的状况，达成主客体双赢的局面。

3.2塑造新型的行政文化，培育共同的道德规范

行政文化是人们在一定的社会背景下，形成的心理行为模式的总称，包括人们内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德。交往行为理论指出生活世界的金钱化和官僚化导致了社会的病态，生活世界的金钱化和官僚化即是行政文化的落后，塑造新型的行政文化，行政人员在政策执行裁量中形成新型的行政裁量价值观，在行使裁量权时改变粗暴的执行方式，自觉依法行政，不断加强学习，更新理念；营造一个广泛参与的政治氛围，建立平等、自由、法制的参与型行政文化，积极推进公民参与政策执行中的裁量权。承认和重视共同的道德规范，崇尚道德理性是交往行为理论实现的前提，是执行主体与公民之间对话沟通的基础。建立行政裁量的道德标准比如公共利益、公正公平，这些标准尽量量化易于操作；加强舆论宣传，使行政裁量的道德规范普及化、透明化，潜移默化为执行者和参与者的内在信念；实行道德监督，对于参与者建立道德档案。

篇4

一、 蒂博特模型概述 

公共品使用中的“免费搭便车”行为使得政府无法获知应为公众提供多少此类公共品，从而给政府决策带来了巨大的困难，这就要求政府尽可能地掌握公众的需求信息进而提供恰到好处的公共品，但是困难多多。 

tiebout曾设想，若有足够多的社区供选择，在公共品的提供确实存在地理差异的情况下，人们就会通过选择居住地点来表示他们对公共品的偏好，这被称之为蒂博特模型。蒂博特模型的理论内容主要有：一是边际成本为零推动了各地方政府在地方公共产品供应上的相互竞争；二是以自由限期为前提的“用脚投票”。 

市场经济是一国公民在国内自由迁徙的保障，在蒂博特的原文中，他假定人们生存依靠的是非劳动收入，这样人们就不会因为工作需要而被固定在某个地方，人们就有可能表现出他们对地方提供品的偏好。只要存在足够的可供选择的“社区”，消费者就会像选择私人产品一样，通过投票行动来选择适合自己的税收——服务组合的地方居住，让地方政府按自己的偏好来提供公共品，使地方政府所提供的公共品水平和其所征收的税收水平达到一致。 

从蒂博特模型的内容可看到，它倡导的是一种分权思想，即当模型成立时，人们通过选择居住点来表达对公共品的偏好。当各地提供的公共品存在差异时，这种现象会非常明显，只有地方政府才能更加清晰地获知这种信息，因为他们清楚本区域内居民需要什么以及需要多少公共品，而这种信息是中央政府无法完全获得的。从这个意义上来说，实行分权的财政管理体制更有效率。 

二、 蒂博特模型的局限性 

（一）理论局限性——“自由迁徙”的前提条件不稳定 

（1）模型认为在市场经济下，一国公民在国内可以自由迁徙。而任何事物的发展都是一个过程的持续，市场经济也是一个从初级到高级发展的过程，而这个过程往往不是一蹴而就的。目前还没有一个国家和地区能清楚地界定自己所实行的市场经济就是完全意义上的市场化，他们或多或少地加入了政府干预，市场在资源配置中的作用还不是完全意义上的基础作用。所以公民的自由迁徙会受很多因素的影响和束缚。 

（2）模型假定人们生存依靠的是非劳动收入这一条件具有很大的局限性，它与在目前市场经济条件下人们生存的主要依靠是劳动收入这一现实相矛盾。 

（二）现实局限性——现实中采用的模式与模型南辕北辙 

模型认为分权管理体制比集权更有效，但在现实社会，大多数国家时多时少地实行集权管理，中央政府掌握了大部分财力。大多数国家都实行了适当集中的财政管理体制，这显然不符合模型的假设，所以模型没有现实环境支撑，其理论也无法完全用来指导实践。 

（三）实践局限性——模型的应用将诱发政府恶性“晋升锦标赛” 

蒂博特认为当人们可以自由迁移后，他们会迁移到能使自己得到的公共品效用最大化区域，而这种情况一旦发生，地方政府会更关心公共品收益和成本，这会鼓励地方政府竞争从而努力达到提高自己公共品效率的目的，这种现象不仅受因于市场经济这个庞大的外围因素体系，更多地是为了提高地方政府自身的行政成绩。在市场经济社会，如果一味地实行分权，地方政府就会得到更多的自由裁量权，那么会导致地方政府恶性竞争。这种超权力竞争演变到一定程度时就会导致本区域内公共品提供的猛增，这势必会引发支出的急剧攀升，在分权模式下，地方政府因为有比以往更大的自由裁量权而企图最大化他们的机构机动预算，即总预算与为政客和公众生产其所需产品的最小成本之间的差值。 

（四）哲学局限性 

辨证唯物主义告诉我们，任何事物都是对立统一的，绝对的东西是不存在的。该模型隐含对财政分权管理的肯定，也就意味着对集权管理的否定，而历史的发展告诉我们，在财政管理体制问题上，集权管理的功效是不可否定的。 

三、 对我国财政管理体制改革的几点冷思考 

长期以来，我们都一直处于财政集权与分权二者相互博弈与摸索前进的道路中，出现这中现象的原因是多方面的，主要原因是与我国经济转轨有关。 

征对我国目前的现实情况，对于财政管理体制改革问题有如下几点思考与建议： 

（一）一个核心问题必须把握——如何促成集权与分权的最优协调 

长期以来，学术界对于我国到底是坚持集权财政管理还是大力实行分权化争论不休，其实当我们综观各国理论研究与现实选择，这已经不是一个值得争论的问题了，因为目前财政管理体制改革的核心问题已不是集权与分权孰优孰劣的问题了，在财政集权与分权的问题上，我们当下应该适应现实要求深入研究如何在集权与分权中间找到一个联结点以便充分发挥二者的优势，规避其劣势。 

（二）一个传统的原则必须受到重视与坚持——把牢“统一领导、分级管理”社会主义国家在实现经济体制顺利转轨后，不能因为经济转轨而遗弃传统的管理原则。这个原则的坚持是为了更好地处理集权与分权关系的政治保证。集权与分权的关系就是统一领导与分级管理，即使我们不能直接在集权与分权领域更有效地处理二者关系，那我们就可以转换到政治层面通过对统一领导与分级管理有效的协调进而促成集权与分权的配合。这也是经济与政治互动理论的应用与表现。 

（三）一个认识误区必须明确——分权化改革不是“权”还要分多大而是道路还要走多久的问题 

分税制改革对原有的高度集权财政管理体制进了改革，中央与地方政府对财权进行了一定程度明确，中央财权适当进行了下放，地方政府获得了一定程度的机动财力权，这也是适应经济体制转轨的要求。但有些学者和政界官员认为分税制改革具有不彻底性，认为国家还应该继续加大改革推进力度，中央还需要加大财权下放力度，这样改革才会是大刀阔斧的，效果才是明显的。 

目前对于分税制改革的再探讨焦点已经不是该不该继续加大力度推进分权化的过程了，而是分税制改革的路程还要“走多久”的问题。距94年分税制改革已经十五年有余了，在这十五年改革与完善中，我们不得不深思：分权的财政管理体制到底给我们带来了哪些以及多少好处；我们目前的分权化是否已逼近它对经济社会发展所作用的真实区域了；如果还没有达到它本身最有效率的区域，那么我们还要在分权化改革道路上研究多久以及实践多久。 

参考资料： 

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中图分类号：F810.4文献标识码：A文章编号：1001-6260(2008)01-0078-07

农村公路供给对农村经济、社会发展具有巨大的促进作用，可以有效降低贫困（Van de Walle，2002；刘晓昀、辛贤、毛学峰，2003）。但是，综观我国农村公路供给状况，其依然无法满足农村经济、社会发展的需要，制约了农村经济发展。影响我国农村公路供给的因素很多，其中最主要的是财政资金投入不足（王国华，2004；杨林、韩彦平、孙志敏，2005）、决策体制落后以及管理不善（苏晓艳、范兆斌，2004）等。农村公路资金投入不足，从纵向来看，主要是由于我国长期推行产业非平衡发展战略，集中全社会资金用于工业特别是重工业的建设，以及支撑工业发展的载体――城市的发展，导致我国城乡分化异常严重；从横向来看，也源于我国改革开放后推行的地区非平衡发展战略，通过政府的强势引导将资金投放到沿海地区，导致我国东中西部地区农村公路供给差异悬殊。

本文所指的农村公路一般是硬化路面（水泥或者沥青）的、至少有两车道的连接县（含县）乡的支线道路，不包括省道及其以上的高等级公路，也不包括农村自然形成的泥土道路,接近于我国交通部门所指的四级公路。①

由于农村公路使用上的地方非排他性、地方非竞争性，使得农村公路供给必然成为地方财政的职责。而地方财政能力受到财政分权制度的影响极大，目前国内外已经出现了一些关于财政分权对经济发展、农村公共产品供给影响的研究，但是对于农村公路供给的专门研究，在笔者视野所及范围内，还没有发现。本文在已有研究成果的基础上，加入乡镇企业发展、农民收入、农村公共产品民主决策程度（为简便后文简称民主决策）等三个变量，分析这些变量对我国农村公路供给的影响程度，这是一种新的尝试。

本文其余内容分为四个部分：第一部分为相关研究综述，主要介绍财政分权、公共产品供给等概念，以及目前已有的相关研究；第二部分为实证分析模型与数据说明，主要介绍用于实证分析的模型与数据的选择；第三部分为实证分析，以我国大陆31个省级地区的财政分权、民主决策、农民收入面板数据来分析其对农村公路供给的具体影响；第四部分是对文章的简短总结。

一、财政分权与公共产品供给理论

公共产品一般都具有非排他性、非竞争性特征。农村公路除此之外，还具有一个独特的特征，即农村公路的受益范围具有很强的地域性特点，对地域范围之外的人则存在排他性。根据受益原则，由地方政府乃至社区进行农村公路的供给是合适的，效率也最高。而且因为农村居民的弱势地位导致他们很难获得高层级政府或者私人供给的公共产品，只能唯一地依赖于地方政府的供给（World Bank,2000）。尽管发展中国家由地方政府供给公共产品很重要，但是却很少有相关的实证研究文献，主要原因在于缺少相关的数据（Dithier,1999）。

农村公路属于地方纯公共产品，由于地方政府拥有本地居民的信息优势，如需要的公共产品的数量与质量等，由地方政府财政供给会更有效率。Hayek（1945）讨论了社会中知识的运用，强调地方政府更了解地方信息，它们比中央政府能更好地提供公共产品与服务。Tiebout（1956）引入了各地管辖权竞争观点，认为这样的竞争机制会有助于地方政府提供更适合消费者需求的公共产品与服务。在Hayek、Tibout观点的基础上，Musgrave（1959）、Oates（1972）等建立了财政分权理论，强调在不同层级政府之间合理划分税收与支出将会提高社会福利。而且在人们有充分流动权的条件下，居民会选择公共产品与税收的组合以使自己的效用最大化的社区政府，由此社区必须提供人们需要的公共产品，否则，人们就会以脚投票，即迁移到能更好满足自己需要的社区去，这样社区间的竞争将有助于提高资源配置效率，从而达到社会福利的最大化（Tiebout，1956；Oates，1972）。

我国现有的对农村公共产品的研究，除了理论综述与介绍外，或者侧重于分析农村公共产品供给缺乏的原因，并强调财政介入农村公共产品供给的意义和责任（张宏、韩树永，2007）；或者侧重于分析公共产品供给对农民收入、经济发展的影响，强调提供农村公共产品的作用（张秀生、柳芳、王军民，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的方式，在强调政府责任的同时也积极提倡市场供给（匡远配、汪三贵，2005）与自愿供给（柳士双，2007）；或者侧重于分析农村公共产品供给的决策方式，强调民主决策的重要意义（胡洪曙，2007）。

地方政府的公共产品供给能力主要受到财政能力的制约，在不同的财政分权制度下，地方政府自有财力和获得上级政府转移支付的能力差别较大。实行财政分权制度是世界范围内的基本趋势，而且财政分权度也在不断提高，从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于促进经济发展（Lin and Liu，2000），而且研究结果证实，发达国家财政分权与经济增长有正效应，而发展中国家则存在负相关（Davoodi and Zou,1998）。同时，国内的大多数研究结论也支持财政分权促进了经济发展（Ma,1997；Lin and Liu，2000；张宴、龚六堂，2005；温娇秀，2006；林毅夫、刘志强，2000）。这些研究大多数是以地方财政支出（收入）占全国财政支出（收入）的比例来衡量财政分权程度，只有Lin和Liu（2000）以边际留成比例来衡量财政分权，其研究的理论框架主要是采用内生经济增长模型，来检验财政分权与经济增长之间是否存在相关性。

不可否认的是，对财政分权提高效率观点也有人提出了质疑。在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力（Musgrave,1959），而且地方政府间税收的竞争会扭曲资源的配置效率（Wildasin, 1996），拉大城乡之间经济发展的差距（Tanzi,1995），由此应该拥护中央集权体制和不同政府单位间的协调。国内也有学者认为，一般的财政分权程度与GDP增长率之间不存在明显的正相关关系，而财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著正相关（胡书东，2002），而且财政分权在促进中国经济增长的同时又加剧了财政资源分配的不均等（乔宝云、范剑勇、彭骥鸣，2006）。

更有学者指出，财政分权可能会导致腐败问题，特别是发展中国家由于制度的缺失，更容易诱发大面积腐败问题，从而降低经济效率，妨碍经济发展（Zhang and Zou，1998）。而且地方政府官员的信息优势假定不一定符合实际情况，地方政府官员是否有足够的激励去很好地提供公共产品也存有疑问。

关于财政分权程度，有学者以美国为例分析说明财政分权应该存在适度问题。美国现有的地方与联邦政府之间的财政分权已经最大化地促进了美国经济的增长，如果进一步分权反而会伤害美国经济的增长（Xie and Zou,1998），国内也有学者支持这种观点（刘金涛、杨君、曲晓飞，2007），并有研究结论显示我国的财政分权已经过度（赵志耘、郭庆旺，2005；刘金涛、杨君、曲晓飞，2007）。

具体到我国而言，1994年全面实行了分税制度，明确了中央与地方政府事权与财权的划分，规范了中央与地方的财政关系。但是分税制也带来了一些问题，即财权向中央集中比较明显，而事权向地方集中比较明显，导致政府的公共产品与服务的供给向下级地方政府下划的局面，而下级地方政府因为缺乏足够的财权，进而导致社会需要的公共产品与服务无法有效供给，如教育、医疗、农村公路等。而农村公共产品供给的缺乏，阻滞了农村经济发展，农民收入增长缓慢，严重影响了农民供给社区公共产品的能力，从而无法对财政支持的公共产品供给体系进行有益的补充。

而各地乡镇企业的发展，对当地政府的税收有着直接的正向影响，一般而言，乡镇企业发展较好的地区，当地的经济发展也较好，财政能力相对较强，财政供给农村公路的能力也相对较强。同时，乡镇企业雇佣了大量的农业剩余劳动力，使农民获得了较高比较收益的非农工资性收入，提高了农民的收入水平，为农民集资供给农村公路提供了财力支撑。所以乡镇企业发展对农村公路供给的影响具有较强的正向效应。另外，由于农村公共产品决策中民主机制与公共产品供给也有直接的关联，因此分析农村公路供给影响的因素时也不能忽略民主决策指标。

二、实证分析模型与数据说明

为了较准确地分析影响我国农村公路供给的具体因素，本文选取农村公路人均里程为因变量，以财政分权、农村居民收入、乡镇企业发展以及民主决策四个指标为解释变量，选取的数据为1996―2005年中国大陆31个省级地区的面板数据。

1．模型说明

该模型是面板分析的一个简化形式。其中：length表示观察期人均占有的公路长度（单位为每万人公里数）。农村公路供给水平一般应包括质、量两个范畴，但是由于质的界定难度较大，且缺乏数据，故以农村公路里程的量值作为供给水平的指标。fd表示财政分权的程度，以各省人均财政支出占当年全国人均财政支出的比重来表示。选择财政分权指标来衡量农村公路供给是基于农村公路供给主要是由地方政府提供，而且财政实力雄厚的地方相应地供给水平也较高；反之相反。inc表示农村家庭实际人均纯收入，因为农村公路除了政府提供外，也存在集资供给与少量的私人无偿提供，而且农村居民收入提高也有助于农村居民供给农村公路的能力与积极性。由村民自发集资供给农村公路在全国各地都不同程度地存在着，而且调查显示彼此之间的确存在正的相关关系。dem表示各地的民主决策，即各地农村居民对本地公共产品供给的参与程度，一般而言，参与程度高则有助于农村公路供给水平和质量的提高，而参与程度主要决定于农民的收入水平，收入水平高则参与程度高。te 表示各地区乡镇企业发展水平，一般地，乡镇企业发展水平高的地区集体经济实力较强，有能力供给一些公共产品，农村公路等公共产品的供给水平与乡镇企业发展水平存在一定的正相关性。μ表示未能考虑到的其他影响因素。

模型中包含了个体、时间、截面3个方向的信息，对模型形式设定的正确与否至关重要，否则会导致估计结果与经济实际偏差很大。为了准确判断模型的最佳形式，检验主要通过F统计量来判断。

F统计量检验公式为：

2．数据说明

衡量农村公路供给状况的指标为农村人均公里里程，数据来源分为两个部分：2001―2005年的农村公路里程选自《中国交通年鉴2006》的“中国‘十五’期间县乡公路里程增长情况统计(2001―2005)”；1996―2000年农村公路里程是笔者根据中宏数据库中“公路运输线路长度”，乘以谭清香（2003）论文《农村公路基础设施对减缓贫困的影响评估》中“分地区公路密度及其技术等级构成（1985―2000）”四级公路比例，从而得到各省各年农村公路的近似值。

各省农村人口数量数据也是来源于两个部分：2001―2005年农村人口数量来自于《中国人口统计年鉴》2001―2006年中关于农业人口和非农业人口的统计数据；1996―2000年人口数据是以各省总人口数量，乘以各省乡村人口占总人口的比重，从而近似地得到农村人口数量。各地区农村居民家庭人均纯收入数据来自于《中国统计年鉴》2000年、2004年、2006年。

各省财政支出规模数据来自于相应各年的《中国统计年鉴》，各省人均财政支出规模以各省财政决算总支出除以当年的各省总人口，全国人均财政支出规模以相应各年的全国财政决算总支出除以当年的全国总人口。财政分权程度则采用通用的各地人均财政支出占全国人均财政支出的比例来衡量；各地民主决策则以各地的人均纯收入为标准，因为民主发展与经济发展水平存在一定的正比例关系，所以将0～1000元的省取值为0，1001～2000元的取值为1，2001～3000元的取值为2，3001～4000元的取值为3，4001～5000元的取值为4，5001～6000元的取值为5，6001～7000元的取值为6，7001～8000元的取值为7，8001～9000元的取值为8。

各省乡镇企业发展水平以乡镇企业总产值衡量，数据来自于相应各年的《中国农村统计年鉴》，其中1996年数据是笔者根据《中国统计年鉴1997》计算而得，1997年数据是在《中国统计年鉴1997》基础上加上《中国农村统计年鉴1998》各地区乡镇企业增加值而计算得到的。产值均为当年的现价产值。

笔者均根据相应指数对以上各数据进行了调整，以增强数据分析的可靠性。

三、对农村公路供给影响的实证分析

混合回归模型更合理。由计量软件可以计算出H=33.2423 ，查卡方分布表，得χ0.01(3)=11.345，即H=33.2423>11.345，所以采用个体固定效应模型比个体随机效应模型效果更好。通过运用软件Eviews5.1进行计算得回归结果如表1。

我国财政分权对全国的农村公路影响系数是12.38，影响程度较大，即财政分权程度提高1%，可以增加农村公路供给12.38公里/万人，这说明，我国地方财政对增加农村公路供给起着重要的作用。

乡镇企业发展对农村公路供给的影响系数为4.40，即乡镇企业每增加1万元产值，将有助于增加农村公路4.40公里，可见其对农村公路具有较大的促进作用，事实也说明，我国乡镇企业发展较好的地区，农村公路供给水平都较高，如我国长三角、珠三角地区。

农民收入对全国农村公路的影响系数为0.001，即农民人均收入每增加1元，将增加农村公路0.001公里，说明农民收入增加，将有助于提高集资建设农村公路的能力。

四、简短结论

由上分析可以知道，要很好地增加农村公路供给，应该做到：一是继续完善我国财政分权制度，增加对经济欠发达地区的财政转移支付力度，提高财政能力较差地区的地方政府乃至社区供给公共产品的能力，确保事权、财权的对称，但是必须注意的是，完善财政分权制度并不是以增加地方政府的财权为唯一目标，即不是分权程度越高越好，而是存在一个适度问题（如刘金涛、杨君和曲晓飞（2007）认为我国财政分权的最优水平是66.75%，并认为我国现实财政分权已经超过了最优水平）；二是改变我国目前的转移支付制度，主要是以因素法取代基数法，因为基于照顾各地既得利益的基数法非但削弱了中央的调控能力，而且直接导致了地区差异的扩大，所以实行因素法势在必行；三是通过供给农村公路，直接或间接地增加农民就业机会，促进当地农业和非农产业的发展，提高农民收入，进而也会间接地为农村公路供给提供有益的补充；四是我国农村公路供给中民主决策所起的作用无法通过显著性检验，对其作用的分析尚无法得知，还要进一步完善分析技术。

当然，本文在农村公路供给分析中选取的数量指标――农村公路长度指标，不能很好地衡量农村公路供给的质量问题，如农村公路供给位置的选择是否符合消费者需要、农村公路管理是否完善等，这有待于进一步完善。农村民主程度的设计与赋值，由于数据的不足，也存在不够科学的地方，也需要进一步加以完善。

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Fiscal Decentralization and Rural Road Supply

――Based on Provincial Government Panel Data in China

LIU Chengkui1,2 WANG Chaocai2

（1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072;

2.Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100036）

篇6

不仅理论研究众说纷纭，分权的实证研究也呈现出多元化局面，xie、zou和davoodi(1999)对美国经济的实证检验发现财政分权对经济增长有负面影响，而akai和sakata(2002)的研究却支持传统财政分权有正作用的观点；zhang和zou(1998)对中国经济的研究与davoodi和zou(1998)对46个国家的研究，都表明发展中国家财政分权与经济增长之间的关系为负；与之相反lin和liu(2000)的研究表明，财政分权推动了中国经济发展。直到今天，财政分权仍然是公共经济学研究领域和政府决策部门的重大课题之一。

我国自1994年建立分税制以来已历经十余载，实行的初衷是为了明确各级政府的事权与财权，规范政府间财政分配关系，增强中央政府宏观调控能力等。关于我国分税制的效果，国内存在争论，贾康(2006)坚持认为“分税制适应了市场经济的客观要求，是‘两位一体’地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系的理想制度安排”，张晏与龚六堂通过采用各种财政分权指标度量财政分权与经济增长之间的关系彼此一致性，在两级分权的基础上，对28个地区1986—1992年和1994—2002年进行对比研究，结果发现“分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。改革前我国财政分权与经济增长之间存在显著的负关系，而1994年后财政分权对经济增长的影响显著正”。而尚铁力(2002)认为“地方政府对中央政府的政策制度设计与执行存在着信息不对称性，而这种不对称性所带来的效率损失会使财政分权的效果大打折扣”。美国财政学会主席罗依.伯尔(bahl，roy，2005)对中国的财政分权问题提出了一个重大命题：“中国的财政分权到哪一级?”，反响激烈。周文兴(2006)通过对中国建国以后的计量历史进行考察，发现“考虑速度和程度的财政分权与经济增长有惊人的相关关系，而通常认定的80年代中期进行的财政分权改革和90年代中期的分税制改革只不过是一个历史阶段延续问题。从长期来看，财政分权对经济增长具有正面影响，但不排除中短期出现对经济增长产生负面影响的可能。”

本文试图从地方的实际情况出发，以江苏省为例，对1994年实行分税制以来的江苏财政收入情况，从总量、结构进行分析，以实证结论作为依据，尝试从收入角度来评价我国推行分税制的基本现状，仅供参考。

二、基于分税制框架下的江苏财力实证分析

本文通过采集分税制改革以来江苏省各级政府的财政数据，进行整理与计算，从总量与结构两方面，对江苏省财力问题进行分析。

(一)江苏财力总量分析

1.江苏近10年来的财政总收入基本情况

财政是国民经济的综合反映，经济决定财政，财政反作用于经济，这是财政与经济关系的一般原理。1994年以来，我国为理顺中央与地方的财政分配关系，对财政体制进行了重大改革，整个财政体制框架一直延续至今，相关数据显示，近10年来是江苏省经济与社会发展最快的时期，其财政收入的情况如表1、图1和图2所示。

 

从表1、图1和图2数据所显示的结果看，江苏省1994—2004年财政总收入总体情况呈现以下特点：一是绝对量呈扩张态势，2004年是1994年的7.6倍，年平均增长23.6%，高出全国财政收入17.9%的增长水平，且大多数年份的增长速度都快于全国水平；二是财政总收入占gdp的比重总体呈现上升趋势，但各年度的这一比例均低于全国平均水平；三是总量规模占全国财政总规模的比例不断上升，近两年来占到国家财政的近10%水平。江苏省近10多年来财力的这种变化，是该省改革开放所取得成果的具体体现之一，与其经济实力不断增强密不可分。

2.江苏省近10年来本级财力情况

按照分税制的要求，我国大部分地方所集中的财政收入总额中，有一部分是要按一定的标准上划给中央政府，由中央政府来调配使用。由于各地区的经济差异以及适用的政策不同，各地区上划中央的收入规模会不一致，就江苏省而言，其实际情况如表2和图3所示。

 

从表2和图3的数据所显示的结果来看，1994—2004年期间的大多数年度，江苏地方本级收入占其全部财政收入的比例都低于60%，最低为47%，最高为63%，也即说明江苏省是财政上划的重要省份，而考虑到中央财政对江苏省的转移支付情况，这一期间江苏省财政净上划率变化不大，维持在25%左右的水平，这从另一个侧面也说明，近年来江苏地方税收收入规模有较大的增长。

3.江苏省近10年来财政总收人与gdp的弹性分析财政收入的集中程度与很多因素有关，其中经济总量是一个重要因素，从国外的相关文献来看，财政收入增长是否合理以及财政体制是否健全与完善的问题，可以用收入弹性来分析，江苏省近10年来的财政总收入弹性系数情况如图4所示。

 

图4数据显示的结果看，1994—2004年期间，江苏省财政总收入对gdp的弹性系数大多数年度均大于1，表明在这段时期里，江苏省财政总收入的增速快于其当年gdp增速，但各年度的弹性波动较大，呈现振荡走势，最大弹性系数为3.34，即gdp增长1%，财政收入增长3.34%。全国这一指标近10年来也呈现振荡态势，但近10年来江苏省收入弹性平均水平与全国平均水平却近乎相等，前者为1.74，后者为1.75，这说明，近10年来江苏省财力得到了极大地增强，但从全国范围来看，其财政收入对gdp的弹性是适当的。

(二)江苏财力结构分析

1.财政收入的形式构成分析

2007年开始实行新的政府收支分类改革以前，我国财政收入被定义为纳入预算管理的政府收入，从其形式上看，主要由税收收入和其他收入构成。近10年来江苏省财政总收人中这两钟形式收入的情况及变化如表3所示。

 

表3数据显示的结果表明，一是江苏省财政收入中税收收入占主体地位，符合我国目前财政收入形势现状，但税收所占比重低于全国水平(基本维持在90%以上)；二是受国家政策影响，江苏财政收入中税收所占比重呈现下降的态势，即1994年以来国家多次对预算内外资金的范围进行了调整，逐步扩大了预算内收人的范围，将以前没有纳入预算管理的政府基金纳入预算来管理，从而使税收收入所占比重下降。

2.财政收入的区域构成分析

江苏省是我国典型的区内差异较大的地区，划分为苏南、苏中、苏北三大区域e，体现在财政问题上，三大区域的差异情况详见表4、表5、图5和图6，其中，图5

表示的是1999—2003年三大区域财政总收人占江苏财政总收入的比例，图6表示的是1999—2003年三大区域接受上级财政转移支付的资金占其可支配财力的比例。

 

    表4、表5、图5和图6数据显示的结果表明，江苏省财力的区域结构呈现以下特点：一是地区财政总量差异大，且差异呈明显加大的趋势。苏南地区的财政收入的各项指标，都远远超过苏中和苏北地区，苏中地区财力尽管与苏北地区大体相当，甚至在一些年度低于苏北地区，但人均财政总收入也要大于苏北地区；二是地区相对规模的差异明显。表现在地区财政集中程度上，1999—2004年中，从苏南到苏北，财政的集中程度是递减的(即地区财政总收入占地区gdp比例是下降的)，表现在地区对江苏省财力贡献上，从苏南到苏北，贡献率是递减的(即地区财政总收入占省财政总收入比例是下降的)，苏南地区人口占全省人口的30%左右，但财政收入却占到江苏省财政总收入的60%以上；三是地区接受上级政府转移支付比例的差异大。从图6可以看出，苏南、苏中和苏北地区都程度不同地接受了上级财政的转移支付，但从相对规模来看，苏北地区最高，苏中地区其次，苏南最低，说明苏南地区财政可完全自给，而苏中、苏北地区有相当一部分财力需要依靠上级政府的转移支付来满足，特别是苏北地区。

3.财政收入的政府级次构成分析

按照现行地方财政体制要求，一级政府应有比较固定的本级财政收入，以满足其履行各项职能的需要，并且对本级财力不足以满足需要的政府，规定了转移支付办法。笔者根据江苏省2000—2003年相关数据，对省、市、县乡级政府相关财政指标进行计算，具体结果详见图7和表6。

 

表6和图7的数据显示的结果表明，江苏省财力在各级政府之间的分配格局，市本级政府比例最高，4年中有3个年度的比例超过总收入的50%，省本级财政总收入近几年来比较稳定，比例约为10%左右，县乡财政总收入的比重略有下降，笔者根据我国现行的地方财政体制推测，县本级财政总收入占到省财政总收入的20%左右，因此，乡镇本级财政收入仅为全省的10%左右，而从转移支付规模来看，各级地方政府都有一定比例的转移支付的收入，省本级政府是最高的，县乡级政府其次，市本级政府最低，而且不同年度存在一定的波动。

三、基本分析结论

通过上述分析，结合笔者的调研体会，我们对扛苏省分税制改革以来的财力状况初步得出以下基本结论：

1.江苏财力总量逐年扩大得益于其经济总量的不断增长，但财政集中程度总体低于全国水平。由上述分析得知，相对于经济总量而言，该省财政集中程度并不高，因此，从国内平均水平来看，该省财力还有一定的增长潜力。当然，在实际中，影响财政集中度的因素较多，政策减免因素就是其中之一。由于江苏省是外资进入最多的几个地区之一，对外出口规模较大，根据我国现行政策，对外资以及出口都有较多的优惠政策，这些因素无疑会影响该省的这一指标。

2.大多数年度内，江苏财政收入增速快于gdp的增速，总体波动较大，有些年度的弹性系数过高，这表明，该省财政收入与gdp在协同上具有不稳定性，但收入弹性平均水平从全国范围来看是适当的。

3.江苏三大区域在财政收入上的差异，总体上可以归因为经济总量差异导致的，但财政集中程度的差异也不可忽视。笔者认为，苏北地区财政集中程度大大低于苏中、苏南地区，与苏北地区的三次产业构成密切相关，一般而言，农业比重大的地区，要提高财政集中程度是不现实的。

4.江苏省财力总量集中在市级政府层次，县乡财政规模偏小。这种分配格局与分税制倡导的事权与财权相统一是相悖的，这一分析结果在其他省份也是如此，这与我国现行财政体制缺陷密切相关。要调整这一格局，即提高县乡财政收入比重，除了要大力发展县乡经济，还应改革地方财政体制。

四、对我国分税制的简要评述：基于实证分析结论

我们认为，上述分析结论，尽管仅限于江苏的情况，但在一定程度上也反映了我国分税制推行的基本现状，据此，我们做出如下几点评述。

1.分税制对地方财力增长起到了促进作用。从江苏的情况来看，无论是财政总收入还是地方本级财政收入，总量都呈迅速增长趋势，财政收入占gdp的比例逐步提高，与此同时，我国其他地区的财力多年来也呈现不断增长的态势，表明我国的分税制改革在调动地方财源建设积极性方面，确实起到了促进作用。

2.现行转移支付政策不倾向于经济发达地区。上述分析表明，江苏对国家财政的贡献是较大的，这不仅体现在江苏本级财政的实力上，更体现在其上解中央财政的比例上，而该省每年从中央财政所获得的转移支付收入则较少，这种情况与我国转移支付政策的均等化目标是相符的。

篇7

一、 引言

“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题，目前国外系统的研究文献并不多见。在目前的中国，“土地财政”现象十分突出，但是从研究结果来看，不管是理论还是实证，看起来都比较杂乱，学者们的各种方法的研究结论也经常相悖。

我在这里整理和介绍国内“土地财政”的相关文献，尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论；在此基础上，我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。

二、关于土地财政的定义

目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系（程瑶，2009），这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。但是由于目前我国地方政府通过土地所获取的相关收入基本都作为预算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不仅仅是用在土地相关事务方面，所以对于目前国内的情况来讲“土地财政”主要强调政府依靠土地出让获取财政收入和相关税收收入，对于支出方面基本忽略。

三、 土地财政的成因分析

目前国内普遍的认识就是1994年的财税体制改革是造成今天土地财政问题的根源之一，分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配，为了缓解财政困难，不得不实施土地财政（周业安，2000）。而本文着重探讨的是土地财政的另外一个重要原因——政府行为。

改革开放以后，伴随着中央的放权和分权制改革，地方政府逐渐成为一个经济利益相对独立的主体，但是到目前为止我国仍然是一个政治高度集权的国家。对地方政府的政治考核激励主要有两种，一是以GDP为主的政绩考核机制，二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度（王永钦等，2007）。晋升激励使得地方政府官员有着非常强的政治动力促进地方经济的快速发展，周黎安将其称之为“晋升锦标赛”。在“晋升锦标赛”的过程中，地方政府获得晋升的方式通常只有两种选择，一种是发展经济促进GDP以获取更多的税收收入；第二种方式是增加非正式的资金收入，在解决财政困境的同时也可以通过贿赂上级来增加自己的晋升机会。但是由于我国实行的是官员换届制，地方政府的目标相对于社会的目标更加短期化，其更加会注重短期内能在经济增长上获得效果的工作，所以地方政府采取第一种方式的动力不强。而预算外的资金基本都有地方政府掌控，灵活性较大。再加上不管是对于政绩考核还是民意调查，中央政府和当地民众都是处于信息劣势，这就造成了地方政府不遗余力片面追求经济数量的高增长，并不注重经济发展的质量（吴群、李永乐，2010）。

由于地方经济增长的源泉在非农产业，财政收入来源主要是第二、三产业，所以片面的依赖GDP作为政绩考核指标促使政府实行城市倾向的经济政策（陈钊，陆铭2004）。《土地管理法》规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，并且在征地过程中地方政府征收农业用地的补偿费用成本要远远低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民占5%—10%（中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队，2005）。于是地方政府通过低价征收大量农业用地，这些土地一部分通过农地非农流转以“招、拍、挂”的方式在土地二级市场出让，一部分作为砝码，用来通过优惠政策吸引外商直接投资，借此扩大税基增加收入。并且在城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部属于地方。地方政府在此过程中实现了财政收入与地方经济双增长（周飞舟，2010），为自己在晋升锦标赛中取的领先增加砝码。

四、 土地财政的影响

（一）正面影响

“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加（杜雪君、吴次芳等，2009）三个方面推动着经济增长，并且“土地财政”带来了外商直接投资，外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的（张军等，2007），也在一定程度上助推了地方政府发展第二、三产业的积极性，扩大了税基，促进了税收增长（曹广忠、袁飞、陶然，2007）。

（二）负面影响

张双长、李稻葵认为“土地财政”推高了房价，地方政府具有推动房价上升的内在激励，房价越高地方政府的效用就越大，中国式的土地财政必然推动房价持续上涨，从而降低居民个人的效用引起社会的不满。但是，这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题，非常复杂，有待于进一步的研究

再一点土地财政会造成耕地的大量流失，而土地资源是不可再生的，依赖土地财政的经济增长模式将不可持续，“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设，内需的作用被进一步弱化，固化了消费疲弱的经济格局。

另外，在征地和招商引资过程中容易产生政府官员腐败（王永钦、陆铭等，2007），土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性，造成了改革的拖延。

五、小结

从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩，笔者认为“土地财政”本身并没有错，其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式，问题来自于经济发展对其的过度依赖，我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”，而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面，但是由于目前相关数据取得有一定难度，所以大部分研究基本局限于规范性分析，缺乏数据的佐证。另外，对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的，缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此，希望今后能出现更多相关的研究。（作者单位：浙江财经大学）

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中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1001-6260（2009）02-0077-06

中国政府间财政关系的根本问题是它的不平衡，对此，世界银行一份研究报告建言，改革方案可从支出责任划分入手（夏祖军，2006）。这是构建政府间财政关系体系的基础（Martinez，1994）。为此，本文从理论、实证和研究方法三个方面，对国外有关支出责任划分的重要文

献进行了系统梳理，希望能为中国现行政府间财政关系改革提供一些借鉴。

一、理论分析

支出责任划分的最初研究，受斯密“廉价政府”思想的影响，仅限于原则性探讨，如Bastable提出受益原则、行动原则和技术原则（注：参见：毛程连（2003）。）。进入20世纪，随着公共产品理论的深入发展，Tiebout（1956）提出了著名的“用脚投票”模型，该模型披露了消费者对地方公共品的偏好，从而帮助地方政府决定提供本地公共品的水平。虽然Tiebout没有明确阐明地方政府支出水平确定的机制，也没有揭示出地方政府承担的具体支出责任，但他的研究表明了地方政府可以优化资源配置，有效提供地方公共品。对支出责任划分的系统的理论研究则始于20世纪中叶Musgrave对财政职能的分析。Musgrave（1959）归纳出“财政三职能”，由此确定了政府承担资源配置（提供公共物品与服务）、收入分配和经济稳定的支出责任，这几乎成为支出责任划分的理论基石。

然而，Musgrave的分析仅限于一级政府，现实中的联邦制国家是多级政府，由此Oates（1968）提出了财政职能在各级政府间最优划分的问题。研究发现：经济稳定方面，区域的开放性特征限制了地方政府财政政策的有效实施，而周期性波动是全国性特征，要求实行中央计划和直接补偿政策；收入分配方面，经济个体的流动性极大地限制了地方政府改变现有收入分配格局的能力；资源配置方面，地方政府对公共需要较为敏感，且地方政府有为消费者提供一揽子公共选择的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全国范围的公共品是适当的，但中央政府应参与外部性的纠正，其参与程度要综合考虑溢出效应与规模经济。简言之，联邦政府承担收入分配与经济稳定的主要责任，而地方政府和联邦政府都有提供公共物品与服务的重要责任。

上述研究虽然扩展到了两级政府，但仍未解决多级政府间的支出责任划分问题。Oates（1972）提出了财政联邦制理论，旨在解决联邦制国家政府间财政收支的最优划分问题。在Oates看来，联邦制政府是一个集中与分散决策相结合的公共部门，该部门中，各级政府对公共服务内容的抉择，主要取决于相应辖区居民的公共需求。因此，合理分配收入和稳定经济是联邦政府的使命，而与市场失灵有关的提供公共品、消除外部性等应由州和地方政府负责，但典型的公共品（如国防），仍应由联邦制政府提供并筹资。可见，Oates进一步发展了原有的支出责任划分思想，他不仅明确了联邦制下州政府的支出责任，还揭示出各级政府的最终目标是满足本辖区的公共需求，而这些原则也成为后来政府间财政支出责任划分的基本框架。

尽管传统经济理论为辨识各级政府的财政职能奠定了基础，但它并未明细支出责任划分。由此，Olson（1969）以公共物品确定行政辖区从而确定辖区支出责任的思路，探讨了指导行政辖区责任划分合理模式的发展原则。在《财政均等化原则：政府间责任划分》中，他先依据交易费用不为零，否定了当时辖区间自由讨价还价能够以帕累托最优方式解决外部性的观点，随后通过分析公共物品受益范围与提供该物品的行政辖区之间的关系，得出财政均等化原则，即公共物品的受益者与成本负担者一致。通过分析公共物品生产成本，他总结出规模经济原则。但他同时指出，规模经济较难把握，有时相反会导致规模不经济，解决的办法就是地方政府最小化单位成本，联邦政府则依据外溢程度对收益外溢部分给以地方政府补助，由此他又概括出联邦补助原则。值得注意的是，在谈到联邦补助时，Olson曾提到如果地方政府没有特别受益，那么就应该完全由联邦政府承担所有成本，可见，早在上世纪60年代就已经蕴含了实施责任与筹资责任相分离的思想。Olson的研究为财政实践提供了重要指导，然而其分析主要集中于配置问题，而且依据财政均等化原则会产生无数个行政辖区，这显然是不符合实际的。

Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出责任本身具有多维成份：一是实际生产或供应，二是提供或管理，三是筹措资金，四是制定规则、标准或政策。并由此给出了一个典型的支出责任划分框架。该框架揭示了多项公共服务都涉及多级政府，据此，Martinez认为分权改革必须政府间合作。齐守印(2003)在传承Martinez思想的基础上又进一步指出，为了克服公共物品的效益外溢性、兼顾效率与公平,不仅公共物品的决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政府机构,而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政府机构。但特尔－米纳什（2003）等对管理责任与融资责任相分离的分权模式提出了质疑，认为责任分离会导致政府支出扩大、地方政府财政

责任感降低等问题的产生。因此，这一分析框架的可行性还有待考察。

二、实证研究

(一) 成熟市场经济国家的支出责任划分

上世纪70年代起，财政分权成为公共财政领域的焦点，但美国却出现了资源配置不均与财政体制横向失衡问题。在此背景下，Musgrave等（1976）试图探寻出高效的财政结构。他们重新审视了各级政府的财政角色及政府间财政关系，认为稳定和分配职能划归中央政府，配置职能由受益辖区（地方、地区或全国）承担。但这种划分仍有调整的余地，因为：（1）溢出效应的解决需要更高一级政府干预；（2）中央政府可能考虑到地方公共服务的重要价值而给予补助；（3）财政联邦主义哲学观提倡地方辖区财政地位均等化；（4）辖区间财政差异可能导致配置无效率，需要中央来缓解这一差异；（5）中央政府具有税收优势。此外，他们专门分析了美国的贫穷和教育财政问题。根据联邦政府承担收入分配的原则，他们认为贫穷问题，“应该是国家问题，而不该将此负担转移给邻近的慈善团体，也不该给那些正好住在有大量低收入人口、有着强烈福利需求的辖区的人造成税收负担”，也就是说，贫穷问题属于福利财政范畴，应由联邦政府负责。而人口流动性的增强（越来越少的人在接受公立教育的辖区工作），要求教育财政由地方政府提供向地方、州和联邦政府联合提供模式转变。事实上，到70年代末，教育不仅由各级政府联合提供，而且教育支出需求的不断扩大，远远超过了地方政府财政能力，结果州政府以补助金的形式承担了近50%的中小学教育支出。这表明，支出责任划分将随着实际变化而不断调整；联邦及州政府应承担部分混合公共物品供给的资金提供责任；支出责任划分的确定还需综合考虑责任承担者的财政能力。

1984年，Musgrave等揭示了美国新联邦主义趋势。他们指出，二战后联邦补助体制的不断发展导致大量共同责任出现，由此产生出有别于传统“层级蛋糕”模式的“大理石花纹蛋糕”（注：大理石花纹蛋糕一般指通过把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有条纹或斑纹的蛋糕，这里比喻混合模式的财政联邦制。）的财政联邦制，而新联邦主义正是倡导传统层级模式的回归，要求严格划分各级政府责任。该思想源于1982年的里根计划，即：联邦承担全部公共医疗补助责任，州承担所有对有子女家庭的补助责任（AFDC）和给低收入者发放食物券的责任；1984年起，革新州的44个补助计划；为补偿前两项对州造成的超额成本，建立临时性信托基金；1991年起，联邦加大对州的转移支付力度，州对转移支付资金的使用具有自。该计划是为了提高州和地方财政自主能力，实现公共项目的高效管理。但实施过程中，新的责任划分遭到州和地方政府的抵制，革新计划也被迫流产，原因是：虽然州政府承担AFDC和食物券发放责任比较有效率，但最终会因州和地方政府的财政能力差异而产生不公平。Musgrave等对此建议：联邦政府承担AFDC、食物券发放（两者具有收入分配性质）以及公共医疗补助的筹资责任；增加对地方辖区的直接补助，提高补助数额；州政府以补助金形式承担中小学教育的资金提供责任；联邦与州政府只负责基本公共服务的提供，较高水平的公共服务由州和地方政府自行选择。

虽然传统财政理论为支出责任划分提供了规范性框架（Musgrave，1959；Oates，1972），但对这一框架的挑战从未停息，尤其是在地方政府承担资源配置职能方面。Break（1967）观察到分权下辖区间竞争（规则制定与财政政策方面）造成州与地方政府低水平的税收努力或是州与地方税收结构的退化，结果导致了资源配置扭曲。Cumberland（1981）将Break的观点扩展到地方环境质量标准，声称州和地方政府从事“破坏性地区间竞争”（降低环境标准来吸引新产业）导致了环境状态的恶化。Rivlin（1992）表示，“州间税收竞争导致公共服务水平不足的现象是不言自明的”。Oates等（1996）发表了一系列论文，认为政府间水平竞争只有满足严格的前提假定，才能有利于提高资源配置效率。Courant（1994）则表明现有研究工作对竞争是提高效率还是降低效率还没有定论。Oates（1999）也表示,真正的问题在于扭曲度是偏离了效率结果，还是产生了较大的福利损失，而对于辖区间竞争对福利的内在影响，还有待于进一步的经验性研究。收入分配方面同样存有争议。如Pauly（1973）首次对再分配是地方公共品的假定进行了验证，得出地方政府对福利政策（除收入）有决定性作用。现实中州和地方政府也的确承担了相当多的再分配活动，但Feldstein等（1998）通过对个人流动性的实证分析证明大部分州政府进行再分配都是不成功的。

(二) 转轨国家与发展中国家的支出责任划分

Martinez（1994）以前苏联解体、俄罗斯联邦成立为背景论证了支出责任划分在俄罗斯联邦制构建中的重要性。他发现，俄罗斯联邦制的最大威胁是缺乏稳定的支出责任划分，而支出责任的随意转移已经导致俄罗斯政府间财政关系紧张，因此稳定的支出责任划分是构建政府间财政关系的基础环节，逾越这一步所制定的收入划分是不可持续的。

后来，Martinez（1998）将研究范围拓展到转轨国家和部分发展中国家。在《支出责任划分》中，他再次强调了支出责任划分的首要地位，认为缺少明确的支出责任划分而设计分权财政体制的行为是本末倒置，1988―1998年间，众多发展中国家与转轨国家出现的分权体制不稳定以及中央财政负担过重正是注重收入划分而忽视支出责任划分所致。他指出，支出划分原则仅仅便于操作，并不代表划分结果的惟一。判定支出责任划分优劣的方法也无最佳可言，可通过实际划分与理想模式的适合程度来判断划分是否充分，也可根据分权化战略目标或中央政府目标的完成程度来判断划分是否充分。通常公认的分权化目标有效率、公平和稳定，当然不可能同时达到所有的目标，可根据政府的战略和重点将不同的权重分配给各个目标。他还指出，支出责任划分可能随成本、技术条件的变化而变动，也可能随居民偏好的变化而变动，但某一特定时期，必须有稳定而清楚的支出责任划分，否则可能导致政府间关系不稳定和公共服务供给低效率。此外，他还揭示了转轨国家支出责任划分中存在的共同问题，如缺乏法律保障、无效率划分、责任划分模糊等等。在这一研究基础上，Martinez（2001）围绕财政主体所承担的支出责任与其掌握的财政资源的匹配情况剖析了支出划分对财政失衡的影响。

特尔－米纳什（2003）以混合型公共物品为主要研究对象，探讨了支出责任划分对宏观经济稳定的作用。他发现，对总支出控制（而非责任划分）是最值得关注的重点，且对总支出水平的控制不取决于中央政府对支出职能的实际管理，而取决于政府间财政关系制度是否采用

了能够适当鼓励支出控制的融资机制。

三、研究方法

成本收益法是支出责任划分研究的主要方法。从Bastable的受益原则，到Olson的财政均等化原则，从Oates的财政联邦主义，到近年来的联邦补助制度，无不渗透着成本收益对称思想。可以说，成本收益对称是支出责任划分的根本依据。但迄今为止，社会成本与收益还难以精确度量，因而，这一方法在支出责任划分中的运用还有待完善。

比较分析法是支出责任划分研究的重要方法。马斯格雷夫（1996）通过对比不同国家财政联邦形式，研究行政辖区（支出责任主体）的形成问题，从而得出与Olson（1969）根据公共品受益范围确定行政辖区的理论模式相反的结论，即财政结构是历史的产物，只能以既定的行政辖区为基础，再从经济层面上研究公共品供给问题。Oates（1999）通过跨国比较，发现尽管各级政府提供公共服务的模式各异，但财政分权的基本原则相同，即公共服务尽可能由成本收益一致的最低级政府提供。特尔－米纳什（2003）则通过比较多国的支出模式，发现不同的支出责任划分模式反映出各国不同的社会偏好，从而指出应以一国的社会偏好为主要指导来确定混合型公共品支出的恰当分权程度。此外，他还建议以改善宏观经济管理为目标的政策制订者应以支出划分与融资方式之间的一致性为改革重点。虽然比较分析法能为支出责任划分提供有益建议，但显而易见的是它无法回答怎样的支出责任划分才是最优。

近年来，实验经济学和第二代财政联邦制理论的兴起，拓展了支出责任划分的方法论。

1996年，美国立法将缓解贫困的主要责任转移给州政府，这明显与福利财政集中化相反，部分学者以此作为对财政联邦主义原则的否定。但Osborne认为，福利改革背后的主要动力是实验财政联邦制的出现，即以某个州为试点进行某项社会或经济改革（注：参见：Oateo(1999)。）。由于传统的联邦福利计划存在着许多问题，而联邦政府又不知道如何构建一种催人奋进的有效福利制度安排，因此，将这些福利责任转交给州政府，其实是联邦政府对当前计划失败的承认和利用州做实验以寻求有效方式的一种尝试。事实证明，州的改革成果为联邦政策设计提供了重要经验模式，如环境方面，1990年空气洁净法令修正案就采纳了州用硫磺处理酸雨的经验。但Oates同时指出，如何从联邦整体的角度来理解地方改革经验仍不清楚，如何将实验财政联邦制的纯理论运用到经验研究中以及实验附带产生的一些问题都亟待解决，如实验成本完全由地方政府承担是否合理，信息外部性是否会减少政策创新等。因此在支出责任划分的研究中推广实验经济学的方法还有待于进一步深入。

以Qian等（1997）为代表的一些研究提出了第二代财政联邦制理论（SGT），其实质是现代经济理论（委托理论、信息经济学、公司理论等）在传统财政问题中的运用（Oates，2005）。SGT中有关支出责任划分的研究主要集中于支出集权与分权的权衡问题。相比于第一代财政联邦制理论（FGT）偏好差异与外部性的权衡，SGT的权衡形式多样。如Seabright（1996）提出集权下政策协调的重要性与地方责任感降低的权衡，Janeba等（2003）探讨了分权下税收竞争和“中央立法下联盟最小收益”（minimum winning coalitions within a centralized legislature）的权衡。尽管SGT与FGT研究方法不同，但在思想上却是一脉相承，正如Besley等（2003）指出的那样，差异与溢出仍是分权与集权争论的核心。虽然，SGT为集权与分权的选择提供了丰富观点，但Oates（2005）遗憾地指出SGT没有涉及到具体财政结构。近年来，超国家组织不断涌现，如EMU、Maastricht条约和稳定与增长公约等，它们极大地限制了各成员国的宏观政策稳定能力，于是SGT开始探究中央政府的保障职能，即帮助地方政府抵御外部经济震荡。研究表明，中央政府保障职能的顺利实施需要充分考虑道德风险问题（Lockwood，1999），而该问题依赖于联邦财政制度的运作方式，中央政府直接对个体提供保障，比联邦制下政府间转移能更好地解决道德风险问题，但这样可能减弱地方官员自行解困的激励，也可能导致地方政府以各种理由寻求财政援助并软化预算约束（Perrson,et al，1996）。

四、结语

国外研究成果对我国有着重大借鉴价值。1993年，著名财政学家吴俊培首次提出，我国传统的“财政三职能”(即分配职能、调节职能和监督职能)存在缺陷，而马斯格雷夫（1996）概括的“财政三职能”更适用于市场经济。次年，吴俊培（2004）发表了轰动财政学界的《论中央和地方的财政关系》一文。文中，他深入讨论了中央和地方财政关系的基本理论问题，并明确指出地方政府应主要从事资源配置工作，中央政府在资源配置上仅限于纯公共物品或接近于纯公共物品的供给，以及解决开放性地方公共物品的利益补偿问题，而财政的收入再分配职能和经济稳定及增长职能应由中央政府承担。之后，这种职能划分被越来越多的国内学者所认同，并逐渐成为我国财政支出责任划分的主流思想。其实，这种财政支出责任划分观点是基于联邦政体，实际上属于“财政联邦主义”，而这种责任划分不是没有问题的。我们知道，地方政府主要承担公共品的提供责任是为了实现资源配置效率，而中央政府负责收入分配与经济稳定实际是希望通过规模经济来解决外部性问题，目的也是为了效率。从这个意义上说，一个仅仅满足财政效率考虑的财政结构设计对于满足社会公共需求(包含公平公正要求)的公共财政目标而言是远远不够的，近年来的地方财政困难就是一个最好的明证(贾康 等，2002)。此外，这种支出责任划分一直以Musgrave的“财政三职能”为研究基础，而他的财政职能概括也是有疑问的。Musgrave是以整个社会追求价值财富极大化为前提（吴俊培，2006），但这种财政职能观指导下的支出责任划分是难以满足和谐社会下价值财富与非价值财富均衡要求的。因此，如何设计各级政府的支出责任，以满足和谐社会财富均衡发展的要求，是我们亟待研究的重要课题。

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Review on the Studies of Responsibility Assignment

of Intergovernmental Fiscal Expenditure

MAO Fei1,2 WANG Mei2

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2011年10月，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下简称《试点办法》），允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。地方政府发债权再次成为学界乃至全社会热议的话题。支持、肯定的声音不绝于耳，怀疑、反对的意见也不在少数。本文从此次试点的内容出发，对建立我国地方政府发债制度的相关问题进行讨论。

一、四地政府自行发债试点的分析

依据《试点办法》，自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。

（一）与我国以往地方政府债券的比较

1993年，国务院叫停我国地方债券的发行，并在第二年的《预算法》中明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但事实上的地方债券并未彻底消失。1998年亚洲金融危机期间，中央发行1000亿元的长期建设国债，并通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方政府逐年归还。2009年，为减小国际金融危机对我国经济的影响，帮助地方政府解决“四万亿”投资刺激计划中资金不足的问题，国务院允许地方政府发行2000亿元地方债券，冠以“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券”的名称，而由财政部发行并代办还本付息。2010年财政部继续地方政府发行2000亿元地方债券。

1.相似点分析

制度变迁通常有两种形式：一种是危机导向；一种是利益导向。从国债转贷、中央到自行发债，制度变迁更大程度上都是危机导向而引发的。过去是为了应对金融危机，维持经济的稳定增长，此次地方政府自行发债试点则直接源于大规模地方债务集中到期，债务违约风险凸显的现实背景。

2.不同点分析

较之于1998年、2009年的办法，此次试点最大的变化在于地方政府在债券发行这一环节得以自主，而中央政府则扮演“额度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面对资本市场，需要遵循债券市场的运作规则。地方政府要想成功发债，就要充分披露其信用信息，增强财政透明度。自行发债试点实际是将地方政府纳入到金融生态环境中，削弱了融资的行政化色彩，以市场化的方式规范其行为，将地方政府融资阳光化，从微观层面完善金融生态环境。

（二）与其他国家地方债券发行制度的比较

在财政联邦制较为完善的发达国家，地方政府债券（也称“市政债券”）与国债、企业债券、股票、投资基金等共同构成完整统一的证券市场。以美国为例，地方政府融资的主要平台就是市政债券市场。美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券，一般责任债券，政府使用税收收入向投资者还本付息。收益债券由特定的地方政府机构发行，以项目收益偿还。美国是典型的财政联邦制国家，地方财政独立于中央财政。更有地方政府破产制度保证中央政府不会援助处于财政危机的地方政府，避免了中央政府对地方债的担保责任。

而我国中央与地方之间的财政关系并非真正独立，地方发债所引发的一切财政风险最终都将由中央政府承担。

二、确立地方政府自主发债权的理论依据

从此次自行发债的试点内容看，地方政府并未拥有完整意义上的自主发债权。但不少学者认为此乃转向自主发债的一种过渡、一种准备。正如前文所述，地方政府自主发债制度为许多发达国家所确立，在财政学、法学等领域可寻得其背后的理论支持。

（一）事权与财权相统一原则

依据公共产品理论，非排他性、非竞争性的公共产品不能依靠逐利的市场主体来提供，政府必须负担提供公共产品的责任。而收益范围的区域性使得地方性公共产品更适合由地方政府提供，从而产生了财政分权的要求。财政分权即要求国家财政决策权在中央和地方政府之间有一定的划分，各自享有相对独立的财权，同时独立承担一定的支出职责。地方政府担负着提供公共物品、进行公共管理的广泛职责，产生了巨额的资金需求，因此应当根据事权赋予地方政府相应财权。发债权理应属于地方政府享有的一项财权，通过发行债券筹集资金正是财政分权体制下地方政府直接融资的重要渠道。

基于此，审视我国的分税制改革便可见其事权财权不相匹配的实质性缺陷。一方面，在财政收入的分配上，税权明显集中于中央政府，而地方政府仅享有零星小税种；另一方面，在财政支出的责任划分上具有较大的模糊性，实际中，地方政府肩负着提供各类公共物品的硬性责任。地方政府在财政资金上存在巨大缺口是现实而必然的。

（二）预算统一化、财政透明化要求

为确保政府预算内容的完整性和同一性，政府预算必须覆盖其全部公共收支，反映它的全部财政活动，而不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。而在法律关于地方政府发行债券的明文禁止下，地方融资平台成为我国地方政府最主要的融资渠道，由融资平台公司发行的企业债券或向商业银行贷得的款项便成为地方政府的隐性负债，游离于预算监管体系之外。

事实上，在地方政府发债问题上，禁或不禁都无法改变其对资金的大量需求，但其形成的影响却截然不同。唯有将地方政府举债权合法化，将其各项收支完全纳入预算管辖之内，才能有效确保公共财政的透明化、规范化。

三、我国确立地方自主发债权的现实障碍

（一）法律制度障碍

1.《宪法》及相关法律法规的空白

地方政府自主发债权涉及中央与地方的关系问题，本应在宪法层面予以明确。然我国《宪法》未对地方政府债券作出规定。此外，当前也仍没有专门的法律法规对地方债的发行作出具体规范。实践中，由国务院财政部决定地方债券的发行事项一定程度上存在于法无据之嫌。

2.《预算法》禁止性规定

现行《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。对此，多数观点认为这是为政策调整留有一定的空间，在国务院批准下的地方发债并非违法之举。然而，要真正承认地方政府的自主发债权，这一原则上的禁止性规定明显与其相悖。因此，当务之急就是着手于《预算法》的修改和相应法律的制定。回顾《预算法》的修订历程可谓漫长而曲折，目前修正案草案已进入人大审议阶段，在地方发债问题上是否能有所突破还需拭目以待。

（二）地方政府“道德风险”之忧

此次试点实施之际，反对意见更多来自于社会公众。出于对政府信用和政府自我约束力的怀疑，地方政府发债被视为危险重重。

首先，地方政府信用评级无可得知。由于地方政府信用评级体系的缺失、信用评级机构独立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府与投资者之间存在严重的信息不对称。事实上，根据国家审计署的统计结果，至2010年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务，而其所负债务的真实规模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少严格的约束机制，地方政府极易出现过度举债、滥用资金等现象。因此，对地方政府发债行为的有效监督是最为紧要的一环。此外，债务是否能按期偿还也是投资者关注的问题，但基于我国中央与地方的财政关系，中央政府实际上承担着最终的保证责任，因此不足以引起投资者的过度担忧。但偿债责任的明确落实同样是建立地方政府发债制度的重要议题。

四、建立地方政府发债制度的配套措施

在上文已经提及的法律的制定和完善之外，地方政府发债制度的确立更需要配套机制的同步构建。以下试从控制地方政府发债的启动与强化发债过程的监管两方面提出建议。

（一）适当扩大地方政府税源

税权与发债权构成地方政府财政资金的两大主要来源。分税制改革后地方政府税源的限缩使得财政收入更是捉襟见肘。鉴于此，一方面可以适当增加地方政府在共享税种中的分享比例，另一方面，赋予地方政府独立的税收征收权，允许其在法律的范围内调整征税税种和税率。地方政府财源的适度增加，不仅有利于协调中央与地方的财政关系，同时也减少了地方政府通过发行债券以实现融资的需要。

（二）地方政府发债与清偿的监管与约束

1.确立全方位的监管体系

首先，作为“风险的最后承担者”，中央政府应当履行好监管职责，可设立专门的监管机构，负责地方政府债券发行申请的审核、地方政府的信用评级情况的等工作，在地方发债的统筹协调中发挥主要作用。其次，地方人大需加强对本级政府发债行为的监督，审查地方发债计划，跟踪资金使用方向，督促债务偿还情况等等。此外，还应当充分发挥社会中介机构的专业优势，通过律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等中介机构的介入，有助于在地方政府发债过程中规范操作、提高效率。

2.健全信息披露制度

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[文章编号]2095-3283（2017）05-0128-03

[作者简介]素（1965-），女，汉族，浙江舟山人，讲师，研究方向：旅游经济。

一、引言

随着全球极端气候变化，自然灾害频发，不仅人民群众日常的生活规律受到影响，也加大了政府的财政负担。据民政部救灾司的《2013年全国自然灾害基本情况》，2013年各类自然灾害共造成全国388187万人次受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人次紧急转移安置；875万间房屋倒塌，7703万间房屋不同程度损坏；农作物受灾面积313498千公顷，其中绝收38444千公顷；直接经济损失58084亿元。一个地区的财政自主度直接决定了该政府的财政行为，一个自主度高的政府能够更加快速地对突发事件做出反应，能够对教育、基建、卫生等民生服务更好地进行资源分配，这和地方政府具有的信息优势有直接关系。从一定程度上说，财政自主度决定了地方政府的议价能力和地方官员的权力大小，如果一个地方政府如果在面对巨大灾害的时候没有表现出足够大的作用，或者一次灾害的降临使得当地蒙受巨大损失的时候，尤其是频繁遭受台扰的东南部沿海地区各大城市，每次台风来袭都是对地方政府防风减灾能力的考验。地方政府的这种财政自主权力是否会受到限制，正是本篇论文想要论述的问题。由于地震等突发性灾害难以预料、损失较大，往往从一个地方性灾害升级为一个全国影响力的灾害。地方政府的防灾工作及灾后重建工作完全超出了地方政府的能力，财政分权在其中产生的作用微乎其微，使得中央政府必须介入，且投入力度要求更大。同时，台风相对于地震等其他突发灾害具有可预见性、区域性、频繁性等特点，而且与地震相比破坏性较弱，重建周期较短，中央政府的财政补贴能够在第一时间就完成救助。因此笔者通过对2003―2010年东南部沿海的台风类巨灾数据，对每个年度的财政分权进行分析，从而得出巨灾对财政分权的影响。如果巨灾的发生导致财政自主度的上升，说明上级政府希望地方政府能够更合理地分配资源进行防灾工作从而使得将来的巨灾影响减小；如果财政自主度下降，那么中央政府则更希望直接介入地方政府，减小其自主程度，从而防止因为地方政府的效率低下而造成以后的巨灾损失。

多数现有文献讨论财政自主度主要是通过财政效率的角度，根据高琳（2012）做出的总结，财政自主度的提高有利于配置效率，因为地方政府相对于中央政府有更加完备的信息，可以更有效地提供公共服务，所以一个地区的财政自主度越高则说明地方政府更有能力进行资源配置。具体又可以分为以下几个方面：第一，财政自主度高的地方政府能够更快对外部冲击做出应对。这一点尤其是对东南部常年遭受台风侵袭的沿海城市特为重要，一旦发生紧急情况，地方政府需要做出紧急应对，如果发生财政收入不足，临时请示上级政府，会大大影响整个抢险救灾的速度，从而造成严重的人身财产损失。所以地方政府必须拥有足够的财政能力，能够及时对灾害做出反应，确保人民群众生命财产安全。第二，较高财政自主度的地方政府能够在地区间竞争上占据更大的主动。应对灾害主要通过灾前的防范、灾难中的紧急救助以及灾后的重建工作三个方面进行。更多时候需要发挥地区的自主能动力，而这种能力很大程度上依靠地方财政能力以及财政配置效率。这就要求提高地方政府的财政自主度，从而使得地方的恢复速度得到提高。但是财政自主度也不是唯一衡量政府能力大小的因素，?有很多其他原因也会影响地方的能力，包括地方发展水平，发展程度低的地区的配置难以符合民众的需要，需要更多的中央政府转移支付，以及地方政府的道德风险问题、晋升机制等都会造成财政支出的偏移，从而使得财政自主度无法体现地方政府的财政自由以及对灾害的应对能力和救助能力。本文主要借鉴台风类巨灾对经济负面影响的相关研究，代入到灾害和地方政府财政自主度的内在关系，同时提出相关对策建议。

二、数据来源

本文的数据来源主要有两方面，一方面基于各地级市统计年鉴获得的2003―2010年的基础经济数据，包括GDP、人口、预算内财政收入和预算内财政支出等变量；另一方面是台风统计数据。选取2003―2010年东南部沿海地区（包括浙江、福建、广东三省）的台风类巨灾数据来分析巨灾对财政分权的影响。对巨灾的定义则参考张卫星等人2013关于巨灾定义与划分标准的研究，共选取8年间共计24次影响三省地区的台风巨灾作为主要样本。根据陈硕（2012）关于财政分权文章中财政自主度的衡量方式，选取了地方政府预算内财政收入和预算内财政支出的比值作为被解释变量。预算内财政支出主要由预算内财政总收入和中央政府的转移支付组成。该数值一般在0到1之间。超过1则说明该地能在满足自身支出的情况下，中央政府进行财政支持。这个数值越大，表明地方财政支出由地方财政收入组成的比例越大，说明地方拥有更强的财政自主权力，反之，则说明地方过度依赖于中央的转移支付，缺少自己的财政能力，自主度更低。

地方财政自主性=地方财政收入地方财政支出=1-中央政府转移支付地方财政支出

由于巨灾的数据不足，缺乏详细的关于台风对各个地级市造成的影响（包括伤亡、经济损失等）的统计，本文描述巨灾的发生选择了虚拟变量，当年当地发生台风类巨灾即为1，否则为0。其他主要控制变量包括当年当地人均GDP平减对数、人口、财政收入以及财政支出等。图1为浙江、福建、广东三省2003―2010年间平均财政自主度水平，可以明显看出每年的变化并不会很大，同时浙江的自主度水平一直高于福建省和广东省，但是这个差距正在逐年减小。

三、实证分析

本文主要采用了面板数据的模型来估计巨灾对财政自主度的影响，计量模型设置如下：

govautoit=αit+βitdisasterit+γitXit+μt+εit

其中，Xit为控制变量；我们考察当年的台风巨灾发生会否影响当年的财政自主程度，这里disaster是台风巨灾在当年当地发生的哑变量；lgdppc是平减后的人均GDP对数；pop是该省的人口；income和expense分别是预算内财政收入和预算内财政支出。Hausman检验结果显示，用固定效应拟合度更好，所以此模型使用了固定效应的方法。同时回归中加入了年份项，以控制时间趋势上的变化。

同时，这种现象也说明了，中央政府无法在当年因为台风灾难的发生而惩罚当地政府。同时，考察上一期的台风巨灾是否会造成当期的财政自主度变化。同样，这里控制了地区因素和时间因素，回归结果显示，上一期发生的台风巨灾确实显著降低了当期的财政自主度，如表1第2列。与第1列相比，上期巨灾对当期财政自主度的影响方向上发生了逆转，显著性上也有很大的提高。这说明，巨灾的发生对当地政府会造成严重的影响，从而让地方政府在承担灾后重建任务的同时受到中央转移支付的硬性压力。

为考察巨灾发生对当地政府的影响因素，本文又针对地方财政收入、财政支出以及中央转移支付分别进行了回归分析，结果如表2所示。回归结果显示上一期的台风灾害并没有对当期的财政收入、支出以及政府转移支付产生显著影响。说明地方政府并不会因为上一年的巨灾发生而调整自身的财政收入水平，而中央政府也不会因为灾害的发生而调整自己的转移支付。事实上，台风会造成经济损失，破坏地区经济设施，从而使得地区的发展放缓，从而使政府收入来源减少，而中央会通过转移支付的方法来补贴受灾企业、个人，从而加大转移支付力度。但是通过回归分析，我们并没有看到相符的结果。虽然在系数方向上相匹配，但是显著性却不容乐观。然而财政收入和转移支付二者的同时作用却影响了地方的收入支出比，即财政的自主权力。这可以看作台风的发生影响了当地的经济结构，使得地方的财政收入相对于转移支付发生了缩水。在财政分权的情况下，中央在灾后通过调整针对不同地区财政收入水平制定的转移支付，扶持地方灾后恢复，但同时无形中也降低了地方的财政自主程度，使得整个财政支出并不能做到最优配置，丧失了作为转移支付的部分功能。

四、结论及对策建议

对于浙江、福建、广东范围内台风灾害对各个地级市财政自主度影响的研究发现，台风灾害的发生并不会影响当年的财政自主度，但是会降低第二年当地的财政自主度。并且研究发现，这种财政自主度的下降并不是由于财政收入的减小或者中央政府转移支付增加造成的。而是二者同时作用，改变了财政收入在总财政支出中的占比，从而影响了当地的财政自主权力。台风灾害是对中国东南部沿海地区地方政府的一个重要考验，不仅会带来严重的经济损失，也会使地方政府丧失部分财政自主权力。所以地方政府应该积极应对台风灾害，做好抗台抢险工作。本文基于实证研究，提出以下对策建议：

（一）积极响应上级政府的部署安排

例如浙江省重点推行“一核两翼三圈九区多岛”的发展规划，在台风防治上要求不同地级市相互合作、信息共享，积极参与到救灾工作中，将损失降到最低。尤其是以水利为主的重要抗台风部门，因为会牵涉到跨地区的水利问题，更需要不同地区不同部门精诚合作，减小台风造成的经济损失。

（二）推行巨灾保险制度