制度管理论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇制度管理论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

综观复保险的缘起与立法规制，其宗旨在于确保保险法损失补偿原则之落实和防止被保险人获得不当得利，并以此规范投保人的保险行为和平衡复保险中数个保险人对该复保险分摊的权利救济，求得保险人之间的分摊公平原则实现。从这个角度来看，投保人向数个保险人基于同一保险标的，同一保险利益、同一保险事故向数个保险人订立数个保险合同，若各保险合同保险金额总和没有超过其保险价值，既不会损及保险法的损失补偿原则，也不会诱发道德风险；而且从被保险人(投保人)角度来看，订立一个或数个保险合同，只要保险金额总和并没有超过保险价值，除另有约定外，各保险人仅就其所承保危险承担比例分摊责任，其他方面并无质的差异。因此．在法律上加以控制实无必要。这种行为具有复保险的形式，其实质则是合法的保险行为。*但从法律术语的界定上，本文认为我国现行《保险法》中的复保险应做修改，可界定为：重复保险是指投保人对同一保险标的、同一保险利益、同一保险事故向两个以上保险人订立两个以上保险合同，且各保险合同的保险金额之和超过保险价值的保险。

二、复保险构成要件的考察

理论上讲，复保险的成立应由哪些要件构成是与复保险内涵的界定相关联的。基于上文对复保险内涵的法律界定，复保险须同时具备以下要件：

(一)必须是投保人与两个以上保险人分别订立两个以上保险合同。如果投保人与数个保险人共同订立一个保险合同．这属于共同保险，即数个保险-公司对同一危险共同承担损失补偿责任，当然参加共同保险的保险人按照事先约定的相应比例分得相应的保险费。如果投保人与一个保险人订立一个或数个保险合同，则是单保险合同，也不是复保险。反观我国《保险法》第41条规定的复保险规定中，缺失了数个保险合同的界定。因此，应在表述中加以修正，明确保险合同的复数形式要件，以求严谨、完整，而且也与共同保险作出了明确区分。

(二)必须是基于同一保险标的、同一保险利益。同一保险事故。有学者将此要件界定为：三个同一。也就是说，投保人以不同的保险标的向数个保险人订立数份保险合同，或投标人基于同一保险标的，但以不同保险利益而向数个保险人订立数份保险合同，或投保人基于同一保险标的和同一保险利益而向数个保险人投保不同保险事故的保险合同，均不构成复保险。这一构成要件要求数份保险合同乃基于同一保险标的、同一保险利益、同一保险事而订立，如货主基于对同一货物的所有权关系与数家保险公司订立了数个火灾保险合同。从一定意义上讲，这一要件是复保险构成要件中最重要的一个方面。

(三)保险期间必须是重合的。这种重合性，并不要求数个保险合同的保险期间完全重合，而只要数个保险合同的保险期间部分重合即可。由此，保险期间的重合性可分为两种情况：一是完全重合，即投保人基于同一种保险标的、同一保险利益、同一保险事故与不同的保险人订立的数份保险合同，其效力期间的起止时间完全相同；另一种情况是部分重合，即上述数份保险合同的效力期间的起止时间不完全相同，但有部分重合。完全重合的情况下认定其为复保险，当无疑问。但在部分重合的情况下，学理上多以保险事故发生时作为一个判断时点来界定是否构成复保险。复保险之法理源于保险的损失填补原则，在部分重合情况下，实际损失的额度须以损失发生时才能确定。因此，以保险事故发生时作为一个判断时点来认定有无复保险，方显必要。我国《保险法》对保险期间的重合性要件未作规定，这是复保险制度立法上的一个重大疏漏，应在修改《保险法》时对这一要件分两种重合情况具体作出界定，特别是部分重合情况下应以保险事故发生时作为基准来作出法律认定。

(四)保险金额的总和必须超过保险价值。前文已述，这一构成要件是狭义论和广义论之争的焦点。本文倾向于狭义论的观点，同样，在复保险的构成要件中当然应含此项。此外，在保险期间部分重合的情况下如果缺少保险金额总和超过保险价值的这一构成要件，往往会把所有部分重合的情况全都“一棍子打死”而不分何因何故，这对于被保险人的利益保护明显失当。保险金额的总和是否必须超过保险价值，表面上(形式上)涉及复保险概念和构成要件的界定问题，实质上则关乎立法理念上对保险上与投保人(被保险人)之间利益的平衡问题。复保险中包含该构成要件，这既能有效地防止不当得利和道德风险的发生，又恰当地为规范、平衡保险人与投保人(被保险人)之间的利益平衡设置了一个底线，这样也会更能促进保险业的健康发展。

三、复保险的通知义务问题

从法律上对复保险加以规制，是现代各国保险立法的通例。其中，一个重要的规制手段和措施是投保人须负复保险的通知义务，其立法宗旨在于凭借投保人的通知义务之履行，以免在保险事故发生后，保险人所给付的保险金额总和超过被保险人所遭受的实际损失。这样，就可以防止投保人以“化整为零”的方法达到超额保险的目的，防止道德风险和不当得利以及保险欺诈的发生。我国《保险法》第41条第1款规定：“重复保险的投保人应当将重复保险的有关情况通知各保险人。”该款规定过于原则、简单，其中“重复保险的有关情况”、“通知”等显得失之简略。有学者从法解释学的角度认为，复保险投保人的通知事项应包括保险人的名称和住所、保险标的、保险价值、保险金额、保险责任范围、保险期间、保险金的给付等。”保险业的发展除了法律的严谨规制外，更重要的是社会的诚信体制状况是否运行良好，从现实来看，这两方面在我国都有明显欠缺．从严把握也是十分必要的。这种主张可作借鉴。至于复保险通知义务的履行方式，大多数国家立法例中少有明确规定，我国《保险法》也未作特别要求，因此可解释为口头、书面皆可。但本文认为有两个问题须有探讨的必要：一是通知义务履行的时间，我国《保险法》未作规定。在此，可借鉴《德国保险合同法》第58条规定：“为一个利益，对于同一危险与数个保险人订立保险契约者，成立时即通知每一保险人。”在我国《保险法》修改时，可界定为通知义务履行时间为保险合同成立时即应通知每一保险人。二是投保人履行通知义务是法定性的义务．投保人应主动向各保险人履行通知义务，不以保险人的询问为前提，除非保险合同另有约定或保险人已经知道或应当知道的情况除外。

篇2

随着计划经济向市场经济的转变、《劳动法》的普遍实施、国务院关于医疗保险制度改革的不断深入，对医院的经营管理提出了严峻的挑战。病人选择医院、医药分开、全新的医保政策，都将医院推入了市场竞争。目前城镇医院的就医患者仍以公费医疗为主，且私立医院的不断扩张，已使医疗市场面临供大于求的局面。能否适应医疗市场的变化，加强医院管理，提高医护质量和服务质量，降低医疗成本，将决定医院的生死存亡，每位医院管理者都应有清醒的认识。

1当前医院管理与医疗保险之间的关系

旧的公费医疗制度已不能适应市场发展的规律，以前是卖方市场，医疗费用由国家承担，医院可以通过扩大规模来满足自身的发展要求。患者与医院间的关系是“求医”与“被求”的关系，医院始终有种衣食无忧的感觉。随着国务院出台了一系列新的医保政策，并且新的《社会保险法》亦在制定之中，随着法制的完善，医患间的关系亦随之改变，患者作为消费者有了很大的选择空间，并且中间多了医疗保险经办机构的监督，对医院的限制也越来越严格，这就要求医院必须转变立场，重新定论，加强自身管理以适应市场。加强医院管理，主要在于管理好人才、服务质量、降低管理成本3个方面，培养和吸引高级人才是医院在市场竞争中获胜的前提，也是决定医院能否提供优质的医疗服务的保障，而物美价廉则是吸引客户的不败策略。绝大多数的医院提供的是普通医疗服务，同样是阑尾炎，很难区分出不同医院的医疗质量，而在此时价格则成为病人的首选。在降低成本方面，以前医院做的远不如企业，这也是由行业特性决定的，而随着医改的普遍推行就迫使医院进行改革，以适应市场，医院应当在通过提供优质服务吸引病人的基础上，还应该提供不同层次的医疗保障服务。根据国务院的精神，各省纷纷出台了不同的医保政策和实施细则。在城市享受医保政策的职工人数在不断地增加，这就成了一块巨大的奶油蛋糕，谁能把这块大蛋糕的主体弄到手，谁在医疗市场上就占有了主导地位。于是医保定点就诊医院的确定及适宜于医保政策的管理模式就成了各医院的竞争与改革的方向。

2医疗保险对医院管理体系

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生产者责任延伸概念的界定

（一）传统的企业社会责任

传统的企业社会责任理论认为，企业的社会责任是指企业不仅要满足股东利益的生存目的，还要满足股东以外的其他所有社会利益，其中包括雇员利益、消费者利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区的利益、环境利益及整个社会的公共利益。联合国《全球契约》中要求跨国公司重视人权、劳工标准、环境保护和反腐败。传统的生产者责任考虑的只是生产者在生产过程中的对自己和社会的责任，没有涉及到产品消费后企业的责任，不仅如此，传统的生产者责任没有得到法律的严格立法的确立，多是从企业道德的标准去要求。这样带来的问题就是企业为了发展的需要而规避自己本来应该承担的义务还得不到应有的制裁。

（二）生产者责任延伸制度的演化

生产者责任延伸的明确概念是在1988年瑞典经济学家托马斯给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的。托马斯教授认为“生产者责任延伸是一种环境战略，它的目标是要降低产品的环境标准，它是通过使产品生产者或者制造者对产品整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现”。1995年托马斯对他的理论作了修改，指出对生产者责任延伸是“生产者责任延伸是一项制度原则，主要通过将生产者的责任延伸到产品的生命周期的各个环节，特别是产品消费后阶段的回收、再循环和最终处理处置，以促进产品整个生命周期过程的环境保护”。之后，各国和国际组织开始对这一制度引起重视，并且都试图对生产者责任延伸制度做更合理的界定。其中比较著名的是美国在1996年对生产者责任延伸制度的界定和1998年经济合作发展组织的界定。本文认为美国的定义模式更加符合正义的理念，是比较合理的定义模式。

各国关于生产者责任延伸制度的法律规定

（一）欧盟各国

生产者责任延伸制度理论起源于欧洲，在欧洲的发展也相对完善，现在欧洲几乎所有的国家都在循环经济法律中规定了生产者责任延伸。其中最突出的是1991年德国颁布的《商品法》中要求“制造厂对产品整个生命周期负责”，由出售商品的商家负责回收，由制造厂商负责再利用，也就是“谁卖出谁负责，谁制造谁负责”。

（二）美国

美国在联邦层面对实行和鼓励生产者责任延伸制度的相关的政策法规主要有：环保局的废弃物处理计划及绿灯计划（GREELIGHTSPROGEAM）、能源之星计划（EnergyStarProgram）等；2003年9月,加利福尼亚通过管制电子产品生产者及其处置的法规,将对新产品征收6美元-10美元的处置费用。

（三）日本

日本是最早接受生产者责任延伸制度思想的国家，在日本关于生产者责任延伸制度的环境立法也是比较系统和成熟的，《循环型社会形成推进基本法》中明确规定了生产者的产品责任和产品使用后废弃物处理责任。《家电回收法》规定了各类家电的回收利用率，生产企业在规定时间内若达不到上述标准将受到处罚。

我国生产者责任延伸的必要性和可能性

生产者责任延伸制度是保护环境和消除污染的有效途径，我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势依然严峻，生产者责任延伸制度通过明确责任，最低限度排放废弃物、最有效的管理和利用产生的废弃物，从而达到有效保护环境的目的；是发展循环经济的制度保障，循环经济作为解决环境和资源问题的有效的途径已经成为人们的共识，生产者责任延伸制度是发展循环经济的动力源泉，生产者责任延伸制度通过将产品消费后处置的责任强行的加给企业来促使企业运行成本结构改变，从而从源头上减少废物的产生，还可以使产品和废物更容易被回收和处置，以利于废物的“再循环”、“再利用”，这也正符合了循环经济发展3R原则（减量化、再循环、再利用）。另一方面，从国家对循环经济发展的政策上看，在我国循环经济已经从一种理念发展成为了国家战略，在国家政策的引导下，各地方政府也积极出台本辖区内的循环经济发展的政策。有了政府对循环经济的足够的重视，相信生产者责任延伸制度也会成为关注的焦点；另一方面从我国现有的立法中已经涉及的规定看，2003年1月1日起实施的《中华人民共和过清洁生产促进法》第20条、2005年4月施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第18条、2008年8月29日颁布的《循环经济促进法》第15条中都有关于生产者责任延伸的规定。以上的法律规定可以说是我国对生产者责任延伸的初步的实践，也为这项最终法律化奠定了基础。

完善生产者责任延伸制度的对策

生产者责任延伸制度的完善是一个系统的过程，在构建的过程中需要有法律的、经济的、行政的多种手段综合进行，而不单单是靠一个方面的措施。本文重在从法律的视角来看生产者责任延伸制度的完善，所以对生产者责任延伸制度的完善在法律方面提出一些建议。

从立法方面看，生产者责任延伸制度的立法不完善是现实存在的问题，仅有的一些相关的法律规定还是一些原则性的规定，没有具体的可行性，所以在以后的生产者责任延伸制度的发展中，必须对生产者责任延伸制度做一个系统的、层次鲜明的制度设计。从国际实践过程中可以看出生产者责任延伸制度的实施关键领域是包装物、汽车、轮胎、电器、电池和建筑材料，对这些领域要制定专门回收利用法律，做到重点行业重点规制。从公众参与体系的完善看，公众是社会产品的的主要消费主体，公众参与有利于生产者责任延伸制度的实现。公众可以从多个方面多个层次参与到该制度的设立和实施中去。在立法上可以献计献策，参与到制度的制定中去，社会成员也应该提高自己的可持续发展和环境保护意识，国家应该鼓励社会公众和社会团体对报废产品和包装回收与处置的科学研究，给社会公众制造良好的参与该制度的的平台。从健全公益诉讼制度方面看，按照我国现有的法律规定在环境责任方面公众是不可以对生产者进行直接的，所以生产者责任延伸制度的完善必须要有公益诉讼的完善，扩大诉讼主体的范围，只有这样才能对生产者有更大力度的监督和约束。从对民间回收体系进行规置方面看，民间回收体系的存在是我国在推行生产者责任延伸制度过程中不得不考虑的一个领域，对被列入强制回收目录的产品，回收者只能接受生产企业的委托才能进行回收，这样才能保证废弃产品的循环利用。同时，要加强对回收企业的监管力度。

生产者延伸制度是循环经济众多制度中的一个组成部分，发展循环经济就必须建立起完善的生产者责任延伸制度。多年来各国在探索生产者责任延伸制度的过程中积累起了许多的经验，我们所要做的就是积极的借鉴各国成熟的经验，并结合我国自己的国情来建立起有中国特色适合我国的生产者责任延伸制度体系，通过法律的手段来保证这一制度的完善。

参考文献：

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企业在经营活动的过程中必然伴随着方方面面的经营和管理目标。健全而合理的内部管理制度，不仅可以大幅提升企业的管理沟通效果，将企业长远战略发展方针政策溶于管理制度中，使得内部信息传达和沟通准确顺畅；而且还可以将在具体执行过程中有所偏差的经营问题予以向上反馈，有助于管理层及时调整及时改进，从而实现企业系统目标。

2、有利于营造平等友好的工作氛围

完善而健全的制度建设过程可以有效保护企业的管理者和员工的切身利益，有效弥补管理上的不足和漏洞，从而杜绝贪污寻租的现象发生。企业的管理制度稳定而健全并且地位在领导职权之上，这样的科学而规范的管理形式使得员工在心理上有所保障，职工的业务行为和操作只要是在企业的管理制度范围之内的，就可以不必按照领导的喜好而行事，便于员工发挥自身主动性，从而拥有工作职权。对于经营管理者而言，可以按照管理制度来行使职权，从而有利于形成自我约束，相互监督的行为处事方式，避免个人主义和官本位现象的出现，有利于营造平等友好的工作氛围。

3、有利于形成良好企业文化

当一个企业的经营规模和管理水平达到一定程度之后，才会开始建立规范的管理制度，健全完善的制度建设过程一定是企业在发展过程中的必经之路也是基础管理规范。拥有现代化的管理规范制度体系，企业在流程执行过程中可以提升员工的业务素质，从而营造出积极向上的企业文化，塑造出高效而有绩效的企业管理形式，从而提升社会评价和口碑。

二、企业管理制度建设的原则

制度建设是企业管理的基础，是企业得以顺利运行的必要条件。企业管理制度应具有合法性、可行性、严肃性和先进性，为满足“四性”要求，管理制度建设应遵循以下原则。

1、系统原则

根据系统论的观点来阐述企业管理制度体系，深入分析各项管理制度之间的内在联系和功能作用，从而从根本上揭示了作用于企业管理效率的要素和内涵。在企业内部控制和管理过程中，业务流程的长短和效率决定了各个部门的运行效率。将企业的管理活动按照业务的开展进行设计，以流程为导向进行管理制度建设，从而满足了系统性流程管理的原则和思想。

2、以人为本原则

在企业的组成成分中，最重要关键也是最具有可变性的就是员工。但是企业管理是否能取得成功、计划组织领导和控制的功能都是通过“人”来实现的，可见只有在各个业务环节都充分发挥了员工的积极性、主动性和创造能力，企业才能够取得经营目标。3、稳定性与匹配性相结合原则在企业管理过程中，对于不利消极因素总是要进行不断否定的过程，保留和发扬其中的积极因素，并在学习过程中，不断吸收国内外先进管理经验，进行自我调整自我完善，从而适应不断变化的内外部环境。这就从客观上需要遵循和按照稳定性和适应性相匹配的原则。

三、企业管理制度建设的宏观对策

做好企业管理制度建设从宏观上来说需要关注以下五方面的工作。

1、增强企业管理制度建设的科学性

企业管理制度的建立包括了一系列相互联系的单项制度，它们共同组成了有机整体，这就需要各个单项制度之间彼此关联相互支撑，既在各自业务范围内发挥有效作用，有所侧重，同时也要组合成一个完整的管理体系。只有在科学性的基础上建立起的管理制度，才能使得各个管理制度合理配合，自然衔接从而发挥制度的整体协同作用，保证管理制度的积极性和合理性得以发挥。

2、增强企业管理制度建设的实用性

在企业制度方面，每个企业各有千秋，由于制度本身所具有的规范性和规律性，因此在内部管理制度的建设过程中，除了要符合企业自身的发展特点和行业属性之外，还要求制度和企业的长远发展相契合，只有符合自己的发展道路才是最合适的。如果企业不顾客观情况而照搬其他成熟管理制度生吞活剥，轻则会使企业正常的作用无法发挥，重则可能会给企业造成不必要的麻烦和投入。

3、提高企业管理制度建设的可操作性

现代企业的内部管理制度决定了如下特点：问题要尽量简化，形式不宜繁琐，体系建设不宜复杂。相应的管理制度应当是详略得当，简化有效。根据企业不同的实际情况，对于当前急需执行的任务，优先发展的制度予以制定并执行，同时随着企业的业务需要和制度需求的认识加深，再根据重要性对原有的制度进行完善和更新，从而逐步有步骤地建设完整完善的管理制度。循序渐进的流程和完善的体系建立过程可能会起到更加明显的效果。

4、确保企业管理制度建设的时效性

随着经济社会的不断发展，经济一体化不断推进，现代企业所面临的内外部环境发生了前所未有的变化，相应地，企业管理理念、方法等也要发生相应变化，这就使得原有的规章制度和管理方法产生了滞后性、不适应。因此，企业在制度建设过程中，一定要遵循与时俱进的提升和改善。与时俱进就要求管理制度建设和企业组织建设相结合，管理制度随着组织架构的变动而完善。企业管理制度只有在不断地变化中进行完善，才能够从性质上实现企业人员、制度和职能的相互搭配从而提升企业的管理竞争力。

5、保持企业管理制度建设的先进性

美国宏观经济学家熊彼特认为，创新是企业增长利润的来源。企业要对于瞬息万变的市场进行适应，就需要进行持续创新和学习，而完善的内部管理制度和有所创新的行为模式是企业想要得到快速发展的重要保证。目前，国内企业还处于快速发展期，同时也碰到了良好的机遇和发展机会，企业必须以开拓创新和勇于发展的进取精神，落实管理制度的建设和发展，从而全面综合的提升企业形象和潜力，以迎接新任务，适应新变化。

四、企业管理制度建设的微观流程

企业内部管理制度制定有一定的程序，它直接影响到企业管理制度的优劣，进而影响到企业管理活动的成效，整个企业的存亡兴衰。因此，在进行企业内部管理制度建设时一般要遵循以下流程。

1、进行企业管理制度的调查研究

制定和计划企业管理制度，需要做好准备工作，首先，安排企业中涉及制度建设的部门和管理人员、专职人员对于现状进行充分的调研。在结合国家大形势及方针政策路线的基础上，学习其他优秀先进企业的管理制度经验上，进行分析，从而从根本上保证管理制度的可行性和合理性。

2、管理制度的起草拟写

在进行了前期调研的基础之上，就要进行制度的起草阶段。起草阶段的工作可以根据各个部门具体工作进行，组织不同领域的专家和工作人员制定相应的管理制度。在进行资料草拟阶段，可以多准备些相关的资料以便开展后续工作时有大量的资料进行整合。管理制度的规章内容是由标题、发文时间和正文三部分组成。其中主要的标题内容通过事项和文体进行组合。发文时间写在标题下面（也可以写在正文之后），有时还要写上经什么会议通过。正文一般有三种写法：

（1）条目式。即整个规定从头到尾部都以条目的形式反映。一般前一、二条写制订本制度的原因、目的、依据等，中间写具体内容，末尾几条写实施说明，如适用范围、执行日期、解释权、与原有关制度的关系等。

（2）总则、分则、附则式。其中总则要写明制定该制度的依据、目的、意义、原则；分则要写明该制度的具体内容；附则要写明该制度的生效时间、适用范围、解释权等。

（3）前言、主语、结语式。其中前言写制定制度的目的、依据、原由；主体部分写规定的具体内容，一般分条写，可以列若干个小标题，小标题下用序码排列条目内容；结语部分写实施说明、执行日期、解释权等。一般来说，内容比较简单的用前言、主体、结语式；内容比较复杂的用条目式；内容复杂、层次较多的用总则、分则、附则式。不论采用哪种形式，一般都由三部分组成：第一部分，即总则或前言或条目式的前一、二条，都是说明制定该制度的依据、目的、意义或适用范围（也有的把适用范围放在最后一部分）；第二部分，即分则或主体或条目式的中间部分，这部分是制度的核心内容，要写的周密、准确，层次清楚、条理分明；第三部分，即附则或结语或条目式的最后一、二条，都是写该制度的实施说明，如执行日期、解释权等。

3、管理制度的讨论审议

草稿写成以后，应进行讨论审议。讨论审议应在拟稿人员中间和有关职能部门及基层单位中进行。并报请有关部门会签和专家领导审定。讨论审议是制定制度、完善制度的重要环节。对制定的管理制度应进行充分讨论，集思广益，查漏补缺，精益求精。讨论审议可先在拟稿人员中间进行，在草稿初具规模后，再组织有关部门、单位一道进行会签、修改，不断完善管理制度，最后经企业主管领导审核签字。对于涉及企业整体利益或职工切身利益的管理制度，如工资、住房、医疗、职工教育等，需提请有关会议审议通过。

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国有资产管理的对象是国有资产，国有资产管理体制应该紧紧围绕这一对象，从国有资产的属性、定义等方面做好对管理对象的认识。我国目前国有管理体制的一大弊端就是缺乏对国有资产的准确认识。提起国有资产，中国公民都不陌生，在我国以公有制为主，多种所有制共存的经济体制下，国有企业承担了经济发展的重要角色。然而现在存在的重大误区就是认为国有企业中的资产都是国有资产。从普遍的对国有资产的认识观可以发现，目前我们对国有资产的认识较为肤浅与表面，大而笼统的把资产化为了一类即国有资产，鲜有人能够细分国有资产。要做好国有资产的管理，首先必须加强对国有资产的认知，科学的、有效的对国有资产进行分类，便于做好国有资产管理工作的分工，提高工作效率。首先从我国资产参与市场经济职能来划分，主要有经营性国有资产和非经营性国有资产两类。进一步细分，非经营性国有资产主要存在于我国的行政事业单位、军工企业、研究所等。经营性国有资产的分类非常多，可以按照企业在市场竞争环境中的行业进行分类。对国有资产分类的意义在于突出了国有资产的效能，通过不同职能部门国有资产应该发挥的作用，有重点、有针对的做好管理工作，而不是像目前一样进行较为宽泛的管理。

(二)未建立科学的国有资产法律制度

1.国有资产管理法律较为分散的存在于许多法律中

目前我国对国有资产管理的相关法律条文来源非常广泛，有宪法、预算法、公司法和刑法等。以上不同的法律由于法律级别和层次不同，其中涉及到的有关国有资产管理的侧重点存在着较大的差异。宪法作为最高法，站在了国有资产的所有权角度对国有资产的管理提出了要求；预算法实质是对未发生经济事项的提前预测和指导，主要从国有资产的购置、租赁等角度来约束国有资产；公司法针对国有资产主要是从国有资产的保值和增值来确保国有资产的不流失；刑法主要是针对违规操作国有资产人员的有关处罚。可以发现，虽然我国大多数法律都提到了国有资产管理的一些方面，然而因法律适用性不同对国有资产的规定较为零碎和分散。

2.专门的国有资产管理法律充满了争议性

作为我国专门规范国有资产的法律，从该法律名字的更换就可发现虽然国有资产管理专门法律已经出台，但是该法律对纳入管理的国有资产范围仍然存在着非常大的分歧。国有资产法认为应当把经营性国有资产和非经营性国有资产一起通纳入到管理范围内，然而该观点又因为对国有资产基本认识的加强而被逐步否定，随着单独剔除非经营性国有资产的观点又占据了上风，从立法的角度就可以看出国有资产管理法律本身就充满着不确定性，其对国有资产管理的约束和指导能力得到了质疑。

二、国有资产管理问题的成因

(一)产权划分不清影响经济效益

国有资产同资产一样，具有所有权、占有权、使用权等相关权利。我们平常最熟悉的是国有资产的占有权和使用权。占有权强调对国有资产拥有的状态，由于国有资产通常规模较大且金额较多，因此较为便利的区分谁对国有资产行使了占有权。国有资产使用权更易于区分，谁正在使用或者通过固定资产租赁合同就可以辨别谁在使用固定资产。然而针对国有资产的所有权，往往是最难以区分的。我们不能简单的说国有资产的所有权属于国家，这个概念太大，不易于管理。从基本层面上看，国有资产所有权有中央与地方之分。在地方上，国有资产还有级次之分，到底是省国有资产还是市国有资产，到底是上海的国有资产还是浙江的国有资产。通过举例可以发现，国有资产的所有权非常复杂，如果不能准确把握国有资产归谁所有，就会引起中央与地方、地方与地方之间的利益冲突。除此之外，中央与地方权、责、利不匹配同样是导致国有资产管理的大问题。虽然中央和地方都拥有对国有资产的所有权，但是中央的权限远大于地方政府，有时基于整个国家经济发展需要，中央会插手地方事宜，强制使用地方所有权的国有资产来完成某项任务。对于地方政府来说，该类情况有时并不能给地方政府带来经济利益，却消耗了地方拥有的固定资产，使得地方政府缺乏对该类国有资产管理的积极性。

(二)产权划分不清导致政企不分

目前国有企业的高层(尤其董事长和总经理)更多由政府指派担当，由政府指定人选，缺少职业经纪管理人员的加入，国有企业管理层人员缺乏市场性。政府官员担当管理层最大的弊端就是将企业行政化，政企不分是该类国企最大的问题。有政府资源的国企充分利用该背景，从资源的取得到产品的销售，都脱离了市场经济对资源的配置，使得部分民企无法与同行业的国企公平竞争，“国进民退”现象越发普遍。

(三)产权不分导致内部人控制严重

我国国有企业的委托关系较为复杂，政府、国资委、国企的多层次委托极易导致监督困难以及责任推脱。企业缺少良好的监督是企业经营的隐患，对于国企来说更是如此。国企本身因国有资产所有权的复杂性使得制度管理存在漏洞，而多层次委托在监督和追责上无疑又增加了难度和成本。国有企业如果不能有行之有效的监督和约束，内部掌权人必将利用信息不对称的信息优势控制企业获得有利于自身的在职消费，甚至走上的不归路。内部人控制已经成为了国有企业较为普遍的问题，亟待加以解决。

三、提高国有资产管理体制的相关建议

(一)明晰国有资产权利边界

政府、国有企业以及其他类国有资产的拥有单位，在行使对国有资产管理时，首先必须明确国有资产的权力边界。管理国有资产的单位和个人在属性上往往偏“公”，对国有资产的管理存在着政资不分的特点。当今倡导政企分离，就是要将企业的自主经营权完全交由企业本身，让企业在市场竞争环境中充分利用好国有资产。对国有资产的管理同样如此，政府和公职人员应当减少对企业经营的插足，让企业国有资产的占有人行使好对国有资产的管理。这既增加了国企在国有资产的管理能力，同样也保障了国有资产的安全。加强企业权利，并不是意味着政府退出舞台，相反，政府应当加强对企业国有资产管理效果的监督，对企业国有资产管理效果进行评定，组织国有资产管理交流会，做好监督和指引的工作。

(二)释放国有企业活力

我国应当完善国有资产在管理方面的设计，以法律等形式规定政府和国有资产的占有者在国有资产使用上的权力，避免两者在实际情况下可能产生的权力冲突和权力交叉。政府应当在最大可能的限度之内给予企业充分的自主经营权。企业在经营管理上拥有更多独立性的同时应当加强制度完善，做好国有资产的管理工作。国有企业应当加强投资力度，在市场机会出现时果断投资，建立多层次、有深度的产权组织结构关系，充分利用市场展示国有企业强大的生命力。

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运用水权理论指导我国水资源的管理工作起步较晚。1988年《中华人民共和国水法》颁布执行，在《水法》中规定了取水许可制度，1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》，上述法律法规的颁布执行，标志着我国依法进行水资源权属管理的正式开始。具体到黄河而言，1987年国务院批准了南水北调生效前《黄河可供水量分配方案》，考虑到黄河综合治理和防洪的需要，河道内输沙等生态需水210亿m3，相应可供国民经济用水量只有370亿m3，并具体分配到了沿黄各省（区、直辖市）。1994年根据水利部的授权，黄河流域实施了取水许可制度，将黄河水资源的使用权更进一步分配到用水户。《黄河可供水量分配方案》颁布执行和黄河流域取水许可制度的实施，在一定程度上起到控制用水规模、合理配置水资源和促进黄河水资源可持续利用的作用。但黄河流域水权管理中也存在不少问题，主要是：

（一）使用权的界定不明确，影响了水资源的权属管理

《黄河可供水量分配方案》为多年平均来水情况下取水许可的审批和总量控制提供了基本依据。但该水量分配方案对于黄河在不同来水情况下以及对不同河段、干流与支流不同用水部门的水量分配办法没有界定，使得分水方案的可操作性不强。特别是黄河遇到枯水年份，国民经济用水往往挤占了河道输沙及生态用水，造成下游断流，主槽淤积加重，影响防洪安全。

（二）监督管理措施不完善，总量控制难以有效落实

《黄河可供水量分配方案》是进行流域水权总量控制也是目前实施的取水许可总量控制的依据，即流域机构和省（区）各级水行政主管部门审批的许可总水量扣除回归黄河干支流河道水量不得超过《黄河可供水量分配方案》分配给各省（区）的用水指标。但目前流域机构和省（区）在取水许可管理中的关系尚未理顺，流域机构不能全面掌握流域取水许可审批情况，取水许可总量控制难以有效实施。

（三）没有建立相应的补偿机制，用水户的合法权益难以保障

水资源具有流动性和不易计量等特点，使得水资源的外部效应明显，水资源使用权所有者的合法权益很容易受到外部影响而遭到损害。如部分沿黄省（区）无偿占用其他省（区）的分配水量和河道内输沙等生态用水，使其他省（区）的经济效益和黄河下游防洪安全受到影响。解决上述问题的关键是在建立水权制度时引入补偿机制，对权益受到损害的地区或用水户给予补偿。

（四）水权转让没有法律依据，水市场在水资源配置中的作用难以充分发挥

我国《水法》中没有规定允许水权转让，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水市场的前提条件。

二、流域水权界定中应把握的几个原则

水权也称水资源的产权，包括所有权、使用权、经营权和处分权，其中水资源的所有权是基础，其它权力依附与水资源的所有权。我国《水法》中明确规定了水资源属于国家所有。水资源是人类生存和发展不可或缺的资源要素，是有限的可再生性资源，国家作为水资源所有权的主体，是水资源优化配置的基础保证。水资源配置的目的是保证水资源使用的公平和效率，因此，对水资源宏观配置原则，以及水权转让的原则、范围、形式和程序的研究，都应该以水资源的使用权为主要对象。

（一）使用权的量化和总量控制

使用权是和一定的物质量即水量相联系，由于水资源量的稀缺性和不确定性，决定了水权的有限性和不确定性，即水权受水资源条件的限制。因此，使用权对应的水量可表示为一定保证率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水许可审批的水量是指在正常来水年份下可使用的最大水量。进行水权审批和用水的总量控制，这是保证水资源的可持续利用和各用水户合法权益的有效手段。总量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，总量控制的关键是授予水权主管部门相应的权力，如当出现枯水年份或枯水季节，来水难以满足用水需求时，流域机构可以按比例核减各省（区）年度分配水量，各级水权主管部门可根据流域年度分水预案有权核减年度或年内某一时段的许可水量，以及对水权拥有者施加相应的约束条件，如节约用水、合理用水和保护水资源的义务。

（二）生态用水的权力

生态问题已越来越引起人们的重视，生态保护的关键是维护生态用水的基本需求。目前在不少国家，生态用水是得到政府承认并给予法律保护的。近年来，我国对生态用水日渐重视，但生态用水作为一种合理的用水需求，并没有在法律上得到认可和置于应有的用水优先地位。我国生态系统比较脆弱，承受的压力很大，生态遭受破坏的现象十分严重，其中无节制地挤占生态用水是其中一个十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游绿色走廊的萎缩、黄河下游输沙用水得不到保证，就是其中十分典型的例子。因此，在规定水权时，应承认生态用水权力，并界定生态用水的范围和研究生态需水量的多少。

三、流域分水的原则及监督管理制度

（一）流域分水的原则

流域分水分两个层次，一是将可供水量或将河流水量按断面分配给有关地区，属初始水权的分配，是实施水权管理的基础；二是通过水权许可将水量具体分配给用水户。由于流域分水涉及到有关地区和部门的切身利益，是一项难度很大的工作，需要认真的、长时间的协调，做到科学合理。确定科学合理的流域分水原则是确保流域分水成功的关键。归纳起来，流域分水应遵循如下原则：

1、可持续利用的原则

水资源是经济社会发展的物质基础和基本条件，水资源的可持续利用是经济社会可持续发展的重要支撑和保障。因此，流域分水一定要坚持可持续利用的原则，水资源使用权的分配要控制在环境可承受的范围之内，防止分水失控和由此带来的资源过度开发、承载能力下降的局面，维护当代人和子孙后代的生存和发展空间。

2、生活和生态基本用水优先保证的原则

人类的生存和发展是第一位的问题，生活用水应首先考虑，我国《水法》中也将保证城乡居民生活用水放在用水优先顺序的首位。生态环境是人类赖以生存和发展的基础，生态用水的基本要求应予满足。在优先满足生活和生态基本用水需求的前提下，再考虑兼顾生产用水。

3、民主协商和公平的原则

分水的过程实际上是利益的调整过程，一定要坚持民主协商和公平的原则。在流域分水的过程中，流域机构应广泛听取有关各方的意见，充分兼顾不同地区和部门的利益，使落后地区和发达地区同样能获得国民经济发展所需要的水资源。

4、合理用水的原则

合理用水就是根据经济技术条件，将用水控制在适当的水平。判定用水是否合理需要一个标准，可采用用水定额的方法，目前水利部已布置有关省（区）开展此项工作。流域分水要根据各地区的经济发展规模和不同行业合理的用水定额核定分水量。

5、兼顾现状用水的原则

现状用水在一定程度上反映了不同地区现状经济发展的水平和需水的规模，但现状用水并不总是合理的，在流域分水过程中，要分析现状用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作为流域分水的依据之一。

6、政府最终决策的原则

随着人口的增长、社会经济的发展，用水需求不断增加，水资源在时间、空间上的短缺不断加剧，水资源供需矛盾日趋尖锐和复杂，大大增加了分水的难度。实现流域分水，除了上述5个原则，还必须坚持政府最终决策的原则，以保证水资源分配的公平合理。

（二）流域分水的监督管理制度

有了科学合理的流域分水方案只是实施流域分水的第一步，贯彻落实流域分水方案的关键是要加强监督管理。结合黄河和黑河年度分水和水量调度的实践，流域分水中应建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和调度制度

一般流域分水方案是指多年平均情况下或不同保证率下的分水方案，但各年来水情况不同，为使分水方案落到实处，便于实际操作，应实施年度水量分配和调度制度，即根据年度来水预测编制流域年度分水预案和具体的实施方案即调度预案，将年度可供水量分配到有关省（区），为控制用水的过程，年度分水和调度预案一般应到月，有关省（区）水行政主管部门－－即未来的省（区）水权主管部门，根据批准的流域年度分水和调度预案编制供水计划，将供水指标层层落实到有关地区，并报流域机构审批，各级水权监督管理部门根据本地区的供水计划审批管辖范围内用水户的用水计划。

2、动态调控和年终结算制度

实际的来水和用水与编制的预案总是会有差异的，为使预案能尽可能的符合实际，增加监控的科学合理性，应对方案进行逐时段的修正，并将各时段应分水量和实际用水进行比较，差值计入余留时段中，以此滚动修正，动态调控，年终进行水帐结算，下一年度编制预案时要考虑上一年度分水的完成情况，对超用水的省区要核减下一年度的分水指标。

3、用水总量和断面流量控制制度

分水的完成情况通常以用水量为衡量指标，由于不同地区和部门对水量和流量均有不同的要求，流域分水应以用水总量和断面流量两项指标进行控制，断面要选择省际和重要河段水文监测断面作为控制断面。

4、定额管理制度

定额管理是控制用水需求增长速度，促进节约用水的重要手段。定额管理在流域分水中的作用，一是在编制流域分水方案时，要根据用水定额核算分配水量；二是在审批水权时，水权主管部门核定的审批水量不得超过利用用水定额计算的水量；三是水权监督管理部门要根据用水定额审批用水户的用水计划。用水定额要根据技术经济条件不断调整，以提高用水水平。定额管理具有一定的强制性，管理部门和用水户都要遵守。

5、水资源论证制度

流域分水要根据水资源条件和各地国民经济的发展规模合理分配，但由于水资源的有限性，对经济社会的发展起到一定的制约作用。为促使经济社会的可持续发展和水资源的可持续利用，水利部门作为水资源的主管部门，要从水资源的角度对国民经济的总体规划、城市规划及重大建设项目的布局提出意见和要求，上述规划和重大建设项目布局一定要编制水资源论证报告，通过水资源专项论证，一方面保证规划和建设项目布局与水资源条件相适应，避免决策失误，另一方面也为水资源分配提供科学依据。

6、水资源统计制度

水资源统计包括年度水资源量、水质情况、用水情况、水库蓄水情况等，是实施水资源动态管理的重要手段。通过水资源统计可及时掌握水资源动态和用水动态，监督水资源使用权的所有者是否按照审批水量和用水计划合理使用水资源，也是收取水资源费和水费的依据。

7、有偿使用制度

水资源有偿使用制度包括征收水资源费和水费，其主要作用是利用经济杠杆调剂水资源的供求关系。为发挥征收水资源费和水费的经济杠杆作用，要根据用途和经济发展水平制定合理的征收标准，对于超计划或超定额用水的实行累进加价。

8、有关的处罚制度

处罚不是目的，而是为了更加合理地开发利用水资源和保护不同用水户的合法权益。要根据流域分水管理需要，建立不同的处罚制度，如：对于超过流域取水许可总量控制指标审批许可水量的省（区），可暂停该省（区）取水许可申请；对超分水指标用水的省（区），可核减该省（区）下年度的分水指标或暂停取水许可申请；对于超计划或超定额用水的用水户，在规定期限内仍未改正的，可吊销其取水许可证等。通过上述处罚制度的建立，以保证流域分水的顺利实施。

四、建立我国水权制度需要开展的工作

（一）制定和完善法律法规

水权制度的建立首先要完善我国现阶段的有关法律法规，为水权制度提供法律保障。如尽快修改《水法》，增加水权管理的基本原则和基本管理制度等内容，将目前实施的取水许可制度进一步完善，使之成为我国水权管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批准的黄河可供水量分配方案是多年平均情况的分水方案，只规定了年分水总量，1998年国家计委、水利部批准的《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》进一步明确了黄河不同来水年份水量分配和年度水量调度管理办法，增强了分水方案的可操作性。下一步还要开展南水北调生效后的黄河水量分配方案。其它江河特别是北方跨行政区域的江河应尽快制定江河水量分配方案。

（三）用水监测

流域分水方案的落实、用水管理、水资源有偿使用等都需要掌握用水资料，因此，加强用水监测是实施水权管理的重要手段。目前黄河用水监测设施很不完善，很多用水户没有按规定安装量水设施，已安装的量水设施也存在精度不够，设施老化等问题，直接影响到水资源的监督管理，有必要加速量水设施建设，搞好用水监测管理。

（四）年度水权转让额度的控制

水权转让的目的在于通过水权转让重新配置水资源，使水资源的使用更加合理，抑制用水需求的过度增长，而不是为满足新的用水需求使用水量持续增加。水权转让有时会导致用水量和排污量的大幅度增加，影响其它用水户的合法权益。因此，有必要加强对增加用水量或向本流域之外转让水权的控制，限制年度水权转让的额度。

（五）建立水权转让的管理机构与水市场

水资源属于国家所有，水权转让涉及到申请的提出、审批、水权的登记或对已有水权记录的更改，必须由国家进行宏观调控和制定交易规则。建立专门的机构负责水权和水权转让的管理是十分必要的。为减少水权交易的成本，为水权交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，应建立专门的水权交易市场。

（六）制定水权转让的规则和水权转让标准

完善的水权交易市场须对水权交易的形式和程序加以规定，因为水权的转让常常会对他人合法利用水资源产生影响。因此，水权交易的规则和交易的过程都必须是透明的。为规范水权转让的市场行为，应借鉴国外水权交易的经验，尽快制定我国水权交易的规则，这是实施水权交易的前提条件。

水权转让一般由转让双方进行协商，在自愿的基础上达成水权交易的协议。但水市场不是完全意义上的市场，可提供的转让水量往往十分有限，同时水权转让还受到供水设施的限制。因此，常常需求大于供给，受让方在水权转让中处于不利地位。为避免水权转让过程形成的价格垄断和谋取暴利的倾向，国家应制定水权转让的指导价和允许浮动的范围。

篇7

我国在我们制订统一民法典的时候，给予预告登记以一定的地位，有利于更好地协调物权与债权的利益，实现交易安全，减少交易成本，符合现实生活不动产交易频繁的迫切需要，也有利于健全我国不动产登记法律制度。因此，我们应把握制定民法典和物权法的契机，尽快确立我国的不动产预告登记制度，以全面完善的物权登记制度更有效地指导司法实践和律师实务。

由于我国的不动产预告登记制度尚处于初创阶段，本文试从完善立法的角度，借鉴德国、日本、我国台湾地区的相应制度，从适用范围、效力等方面，提出不动产预告登记制度在我国的制度设计。

物权登记是不动产物权变动的法定公示手段，是物权获得法律承认和保护的基本前提。预告登记是不动产登记中的一项重要制度，对保障当事人的权利、保护交易安全、维护市场信用具有重要作用。我国对于将来发生的不动产物权变动是否可以进行物权预告登记未作明文规定，其他相关法律法规、司法解释与规章中也仅对不动产预告登记问题简单涉及，既不系统全面，也未明确其适用范围和法律效力问题，致使现实生活中发生的大量案件纠纷得不到公平有效的解决。预告登记是关于不动产物权变动的重要制度，从我国目前的情况看，关于预告登记的法律体系尚未建立起来，只有在商品房预售问题上有类似的规定。1999年10月，中国社会科学院法学所物权法起草小组完成的《中国物权法草案建议稿》提出了三条关于设立预告登记制度的最初建议。我国应当在借鉴国外和我国台湾地区经验的基础上，选择适应我国国情的预告登记立法体例，并进行科学的制度设计，以建立完善的不动产登记制度。

我国的不动产预告登记制度尚处于初创阶段，为完善立法，结合德国、日本、我国台湾地区的相应制度，本文从其含义、价值入手，分析其性质、适用范围、效力等方面，探讨预告登记制度与我国现有法律体系的完善，从而提出不动产预告登记制度在我国的制度设计。

一、不动产预告登记的涵义及价值

不动产预告登记制度对应于本登记，是为补充不动产登记公信力的缺陷而设立的一种制度。不动产预告登记是指，当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时，法律为保全这项将来发生的以不动产物权变动为目的的请求权进行的登记。不动产预告登记最早为德国民法所创立，随后的瑞士、日本和我国台湾地区的民法均采纳了该项制度。即使在某些英美法系国家，尽管适用范围不完全相同，也有相似的一类制度称为“RegistrationofCaution”(警告登记）。预告登记制度发轫于早期普鲁士法所规定的异议登记制度。早期的普鲁士法上的异议登记分为固有异议登记和其他种类的异议登记两种。固有异议登记具有保全权利和顺位的效力，目的在于保全物的请求权；其他种类的异议登记仅具有保全权利的消极效力，并无保全顺位的积极效力。[1]

尽管许多国家和地区民事立法采纳了预告登记制度，不过，由于各国规定的预告登记的具体内容存在差异，致使这一概念在语词表述上也有所不同。例如，在德国民法中，预告登记是一种必须在土地登记薄中登记的担保手段，是为了保障债权人实现其物权权利变更的债权请求权。[2]在台湾地区“土地法”中，预告登记系指为保全对于他人土地权利的移转，消灭或其内容或次序变更为标的之请求权所为之登记。[3]在日本《不动产登记法》中，与预告登记相对应的概念为假登记，是指应登记的物权变动已发生物权变动的效力，而登记申请所必要的手续上的要件尚未具备，或物权变动尚未发生物权的效力，以暂时的处分所为的登记，其目的在于保持日后所为的本登记的顺位。借鉴上述规定，我国的预告登记应界定为：预告登记是为保全债权性质的不动产请求权、不动产物权的顺位与附条件或附期限的不动产请求权，由请求权人向登记机关申请而进行的预先登记，是与本登记相对应的一项登记制度。预告登记与本登记、异议登记是有区别的。预告登记与本登记不同。通常所说的不动产登记是指本登记，即登记申请人为了取得或移转某项已经完成的不动产物权所进行的登记，具有确定、终局的效力，故本登记又称终局登记。预告登记则是为了将来发生的不动产物权或顺位而进行的一种登记。实际上，预告登记完成后，并不导致不动产物权发生任何变动，只是请求权人的请求物权变动的债权性质的请求权得到了类似于物权效力的保障。可见，预告登记与本登记的效力是完全不同的。当然，预告登记与本登记也有着密切的联系。权利人在预告登记后，为确定地取得不动产物权，应当在预告登记后的一定期间内申请本登记。否则，预告登记将会失去效力。其次，预告登记与异议登记不同。所谓异议登记，是指事实上的权利人以及利害关系人对现时登记的权利的异议的登记，其直接法律效力是中止现时登记的权利人按照登记的内容行使权利。异议登记纳入登记后，登记权利的正确性推定作用丧失其效力，第三人也不得以登记的公信力按照登记的内容取得登记的不动产物权。[4]预告登记与异议登记的区别在于：预告登记是为了保护权利人的物权变动的请求权，是保护登记人权利的一种措施；而异议登记是为了中止现时登记人的权利，是保护事实上的权利人及利害关系人的一种措施。

设立预告登记制度的原因在于，在不动产物权转让的过程中，债权行为的成立和不动产的移转登记之间常常会由于各种各样的原因而有相当长的时间间隔。在采登记要件主义的国家，虽然在债权行为成立后，不动产物权人有未来移转所有权或他物权的义务，但是债权人的请求权在登记之前并没有真正移转。即使在采登记对抗主义的国家，也可能会产生因登记所必须的手续不完全而无法登记的情况，此时权利的移转没有对抗第三人的效力，不产生公信力。此时，不动产物权人一旦将不动产物权移转给善意第三人并履行了登记手续，就会导致物权优先原则的适用，善意第三人取得该不动产的物权，尽管请求权人可以通过追究不动产权利人的违约责任来在一定程度上补偿自己的损失，但其设立债权并取得不动产物权的目的毕竟还是落空了。不动产预告登记制度将物权法理论和债权法理论有机地结合起来，赋予债权请求权以物权的排它效力，既保护物权请求权又保护债权请求权，可以有效地保护上述情形下的不动产请求权，最终达到平衡不动产交易当中各方利益的目的。

在不动产物权的设定和转让中，由于当事人可约定为将来不动产的物权移转附条件或附期限，或者可能由于客观原因（如房屋尚未建成）使得不动产不能现实地马上发生移转，这就使得权利取得人不可能在不动产登记薄中登记为该物权的权利人，并且这种设定和转让物权的原因行为（如合同的签订）与物权的实质变动即登记行为之间往往会有很长的时间间隔。在此情况下，物权的取得人除了享有债权法上的请求权外，并无排斥第三人的权利，其权利往往会受到损害。

二、不动产预告登记的性质及在我国创设这一制度的意义

（一）不动产预告登记的性质

预告登记的法律性质究竟为一种物权变动方式或仅为一种债权保全的手段呢？学者们有着不同的观点。例如，在德国民法中，有人主张，经由预告登记，独立的限制物权便获产生；也有人认为，预告登记已被赋予了可得对抗嗣后意欲发生物权变动的第三人的特别效力，它不具有任何实体权性质的效力，充其量不过是一种登记法上的制度。[5]还有人认为，预告登记惟有对将来权利取得予以保护，而对所有权人（让与人）加以拘束，以资限制其权利。受让人纵为预告登记，然对该土地犹未有支配权，故登记前之土地所有权受让人之权利，乃非物权，而是物权之期待。[6]在瑞士民法中，预告登记的性质，被解释为赋予债权以对抗新所有人的效力的特殊的登记制度。[7]

在我国，关于预告登记的性质，主要有三种观点：其一认为，预告登记系介于债权与物权之间，兼具两者的性质，在现行法上为其定性实有困难，可认为系于土地登记薄上公示，以保全对不动产物权之请求权为目的，具有若干物权效力的制度。[8]其二认为，预告登记的权利是一种具有物权性质的债权，或者可以说是一种准物权。[9]其三认为，预告登记的性质是使被登记的请求权具有物权的效力，纳入预告登记的请求权，对后来发生的与该请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有排他的效力，以确保将来只发生该请求权所期待的法律结果，其实质是限制现时登记的权利人处分其权利。预告登记使请求权这样一种债权具有明显的物权性质，属于一种典型的物权化的债权，因此也有学者称之为“准物权”。[10]

从各国法律规定来看，预告登记使登记的不动产物权变动的请求权具备了对抗第三人的效力，即具备了一定的物权效力。因此，从预告登记的性质上说，预告登记是债权物权化的一种具体表现。所谓债权物权化，是指债权具备了物权的某些效力。从各国法律的规定来看，预告登记的对象基本上限于不动产物权变动的请求权。这种请求权是基于当事人之间的法律行为而产生的，权利人虽有权请求义务人将不动产物权转移给权利人，但并不能完全阻止义务人对不动产物权再行处分。因此，这种请求权应属于债权的性质。但是，如果不对义务人的这种行为予以限制，则权利人的权利就很难得到保障。因此，权利人籍预告登记制度来预防这种危险，使得违反预告登记的债权请求权的处分无效。这种无效使预告登记的请求权具备了对抗第三人的效力，从而使得这种债权请求权具备了物权的排他效力。可见，预告登记使得债权请求权具备了物权的性质，形成了债权物权化的现象。

（二）在我国创设预告登记制度的意义

首先，能更好地协调物权与债权的利益。虽然传统法理赋予了物权优于债权的效力，但法律在保障物权的同时，也应考虑到土地、房屋等不动产在价值上特别是使用价值上的不可替代性，当合同相对人所期待的不动产物权变动对其有极为重要的意义时，作为利益平衡机制的法律，应当认可这种变动对相对人的意义，并以法律予以保障”。预告登记制度通过将物权变动请求权物权化的方式，将物权法的规则施于债权法，通过赋予债权法上的请求权以排他的物权效力，从而在一定程度上限制当前的所有权人及其他物权人的处分权，以维护特定债权人的合法利益。

其次，符合现实生活的迫切需要。买卖房屋已成为一种经常现象，但消费者购买预售的房屋时，只能根据与预售人订立的预售合同享有债权性质的请求权，并不能具有排他的效力。由于信用在市场经济中的缺失，使得在现实生活中（尤其是在商品房预售中）经常发生不守诚信原则的情形，出现了大量的一房两卖（甚至数卖）的纠纷。撕毁合同的一方往往是经济上的强者，而相对人常常是弱者，这就使得处于弱势地位的购房人无法取得指定的房屋，只能以对方违约为由请求损害赔偿，其权益难以得到有效的保护。如果通过预告登记制度，购房人将其请求权纳入预告登记，使其请求权具有物权的排他效力，确认预售人一方违背预告登记内容的处分行为归于无效，就可以确保购房人获得所购买的房屋。可以说，创设预告登记制度有利于对经济上弱者的保护，这也符合当今法律注重保护弱者的价值取向。

再次，有利于实现交易安全，减少交易成本。为了防止交易过程中的欺诈行为，保证交易活动正常进行，交易双方充分了解交易客体的权属状况是基本前提。如果缺乏信息公告制度，当事人势必会投入精力和费用去调查、了解，这不仅增大交易成本阻碍交易关系，而且会给欺诈行为提供机会，扰易秩序。不动产预告登记制度本身就是物权公示的种类之一，通过预告登记可以告知潜在的交易方该不动产上已设立具有排他性权利的事实，警示第三人若从事与之相冲突的物权变动将被确定为无效，从而减少了交易费用，达到维护交易安全的目的。

最后，有利于健全我国不动产登记法律制度。我国《民法通则》第72条及《合同法》第133条规定，所有权自标的物交付时起移转，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。不动产物权变动属法律另有规定的情形，我国一些法律仅就不动产物权变动粗略地规定了应当登记，否则不能发生物权变动的结果，但并未建立健全的不动产登记制度。在国外，大多数国家规定了预告登记、异议登记及更正登记等，与不动产的本登记构成了完备的不动产登记制度。为建立完善的不动产登记制度，全面保护不动产物权变动的当事人合法权益，有必要创设预告登记制度。

三、国外预告登记的成功立法例

（一）德国、瑞士

德国、瑞士采用法典式的立法例，即在民法典中对预告登记进行规定。《德国民法典》第883—888条对预告登记作了规定。根据第885条的规定，预告登记根据临时处分或根据预告登记所涉及的土地或者权利的人同意进行登记。为了临时处分命令，无需证实应保全的请求权已受到危害。可见，德国民法上的预告登记可因两种方式作成：一是不动产物权人的同意。如果有不动产物权人的同意，得以不动产物权人为登记义务人；二是法院的临时处分命令。为预告登记而作出的临时处分，与民事诉讼法中规定的临时处分有所不同。根据德国《民事诉讼法》第935条的规定，临时处分是在当事人认为存在着将来不能实现其权利或难以实现其权利的危险时实施的。而预告登记的临时处分命令的作出无须当事人证明请求权处于危险，只需证明存在着得为预告登记的请求权即可。[11]

在瑞士民法中，预告登记可分为人的权利的预告登记、处分的限制的预告登记和假登记三种。从这三种登记的内容看，人的权利的预告登记、处分的限制的预告登记相当于德国民法中的预告登记，而假登记则相当于德国民法中的异议登记。关于人的权利的预告登记，《瑞士民法典》第959条规定，先买权、买回权、买受权、用益租赁权和使用租赁权等人的权利，可以在不动产登记薄上进行预告登记，一经预告登记，即对日后取得的权利有对抗的效力。可见，这种登记属于债权请求权的登记，并赋予了登记的债权有对抗的效力。

（二）日本、我国台湾地区

日本、我国台湾地区采取特别法式立法例，即在不动产登记法、土地法等特别法中规定预告登记。日本在《不动产登记法》中对假登记作了规定，而我国台湾地区则在“土地法”中规定了预告登记，并且在“土地登记规则”中对预告登记的实施予以细化。

日本的《不动产登记法》规定有假登记和预告登记。不论是德国法中的预告登记还是日本法中的假登记，其效力相似，即保全顺位的效力、预警的效力、保全权利的效力和满足的效力，也有学者将其简单归纳为担保作用、顺位作用和完善作用。担保作用类似于保全权利的效力，而完善作用则体现为预告登记所表现出的接近将来权利的效力，并且得到近似于物权中完整权的保护的方面。

我国台湾的民法受德日民法影响甚深，在不动产预告登记的效力上的规定也非常相似，但需要注意的是，在预告登记保全权力的效力中，中间处分行为为法律行为时，一旦预告登记推进为本登记，在抵触本登记权利的范围内，中间处分行为失其效力。另外，根据王泽鉴先生的观点，在中间处分行为非法律行为时，我国台湾地区的处理方法与德国和日本不同，明确确认预告登记对于因征收、法院判决或强制执行而为的新登记，没有排除效力。[12]

四、我国物权法中不动产预告登记的制度设计

（一）预告登记之发生

预告登记的申请必须由具有资格的人提出，同时还须具备一定的条件。在预告登记中，应以所保全的请求权的权利人为预告登记权利人，以不动产所有权人为预告登记的义务人。有学者认为，预告登记可以由债权人和债务人共同申请，也可以由债权人或债务人根据当事人双方订立的合同单独申请，也可以根据法院的裁判提起预告登记的申请。[13]笔者认为，预告登记只能由预告登记权利人申请，义务人有义务协助进行，应当出具预告登记申请所需的书面同意书。

我国《物权法草案建议稿》均未对预告登记的申请权人与预告登记的义务人作出明确规定，这不利于预告登记的操作，容易发生预告登记纠纷。而《物权法（征求意见稿）》也只是规定了债权人有权向登记机关申请登记，对预告登记的义务人未提及。笔者认为，在未来民法立法对预告登记进行规定时，应当对预告登记权利人和义务人都予以明确规定，并对列明申请预告登记时需要提交的文书。

借鉴德国、日本、瑞士等国承认法院的临时处分命令可以产生预告登记的作法，我国民事立法也应当规定，当义务人拒绝协助时，预告登记权利人可以向法院提出申请，由法院依照非讼程序作出裁定，权利人可以持此裁定向登记机关申请预告登记。

（二）预告登记制度之适用范围

在德国民法中，可以依预告登记保全的请求权包括以不动产物权的得丧、变更、消灭为目的的请求权以及附期限或附条件的请求权两种。这里所谓预告登记所保全的请求权，是有特定意义的请求权。一般认为，这种请求权虽然属于债的性质，但这些请求权所要变更的物权必须有登记能力，他们的范围和内容必须按照物权法定原则得到确认。这种请求权只能依债权契约而生，而不能依物权契约而生。[14]

在日本民法中，预告登记规定于《不动产登记法》第2条，“假登记于下列各项情形进行：（1）未具备登记申请程序上需要的条件时；（2）欲保全前条所载权利的设定、移转、变更或者消灭的请求权时。”“上述请求权为附始期、附停止条件或者其他可于将来确定者时，亦同。”可见，假登记适用于下列情形：第一，物权变动业已发生，但登记申请所必须的手续上的条件尚未具备；第二，为保全物权的设定、移转、变更或消灭的请求权；第三，为保全附有始期、停止条件或其他可于将来确定的物权变动的请求权。[15]

关于我国台湾预告登记制度的适用范围，根据台湾的通说包括，为保全土地权利移转之请求权、为保全土地权利使其消灭之请求权、为保全土地权利内容之变更之请求权、为保全土地权利次序之变更之请求权、为保全附条件或期限之请求权。[16]我国的对预告登记制度外延的规定较为狭窄，在新《民法典草案》中，预告登记的适用范围被限定为保护债权人将来取得物权的权利。

另外，新《民法典草案》第240条的规定，对于当事人协议以将要建造或者正在建造的建筑物以及其他价值较大的财产设定抵押时，采取强制登记的形式，当事人必须办理预告登记。

综合考察各国的制度设计和我国的现有情况，笔者认为，我国应借鉴德国和台湾的登记制度，将现有的为保护债权人将来取得物权的权利细化为保护权利移转、变更的请求权，同时将以不动产物权的消灭为目的的请求权以及附条件或附期限的请求权纳入预告登记制度的保护范围，以便更好更全面地保护权利人和交易的秩序。

梁慧星先生认为，预告登记所保全的请求权包括根据合同产生的请求权、根据法律规定产生的请求权、根据法院的指令产生的请求权、根据政府的指令产生的请求权以及遗产分割等方面的请求权。这些请求权应当具有一个共同的特征，即请求发生变动的物权必须是可以纳入登记的物权。从物权法专家建议稿及物权法草案征求意见稿来看，虽然都承认了预告登记，但规定也有所不同。王利明教授主持的《物权法专家建议稿》第31条规定：“当事人在房屋预售买卖中，可以自愿办理预售登记。房屋所有人违反房屋预售登记的内容所作出的处分房屋权利的行为无效。房屋预售登记的内容与现房登记内容不符的，以现房登记的内容为准。”[17]梁慧星教授主持的《物权法草案建议稿》第35条规定：“为保全一项目的在于转移、变更和废止不动产物权的请求权，可将该请求权纳入预告登记。”“预告登记所保全的请求权，可以附条件，也可以附期限。”[18]《物权法（征求意见稿）》第19条规定：“债权人为了限制债务人处分不动产，保障其将来取得物权，有权向登记机关申请预告登记。”

笔者认为，将预告登记仅局限于商品房预售登记显然过于狭隘，不利于保护权利人的利益，而后两种规定又过于模糊，不利于实践操作。因此，应当尽量将预告登记的适用范围予以明确，使预告登记能真正涵盖需要保全的请求权，以发挥预告登记制度的应有功能。笔者认为，预告登记应适用于下列情形：（1）不动产物权的设定、移转、变更或消灭的请求权；（2）附条件或者附期限的不动产物权请求权；（3）有关的特殊不动产物权，如建筑工程承包人的优先受偿权、优先购买权等。考虑到我国社会主义公有制的性质及土地所有权归国家与集体所有的现状，对国有土地使用权与农村土地承包经营权的设定、移转、变更或消灭，也可以适用预告登记。

（三）预告登记之效力

预告登记的效力是预告登记制度的核心问题，各国立法均对预告登记的效力作了规定。我国现有的法律法规对预告登记的效力问题基本未涉及，仅在最高人民法院2002年6月20日实施的《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第2条规定：“消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。”赋予预售商品房的买受人以优先于建设工程价款受偿权的请求权，建设工程价款优先受偿权作为一种法定的优先权，在受偿顺序上优于抵押权和其他债权，由此可以推知，最高人民法院已经确认这种经依法登记备案的请求权具有了某些物权的效力。但这一规定仅适用于商品房的预售中，权威性也显然不足，难以涵盖整个不动产的预告登记制度。《民法典草案》在第19条第二款中对预告登记的效力有所涉及，但也仅规定了保全权利的效力。从各国法律的规定看，预告登记的效力主要包括保全权利的效力、保全顺位的效力和满足的效力。三种效力分别体现了预告登记的担保作用、顺位作用和完善作用。

在我国，我国学者对预告登记效力的认识是基本一致的。梁老师认为，预告登记的效力包括：（1）保全效力，即保障请求权肯定发生所指定的效果的效力；（2）顺位保护效力，即保障请求权所指定的物权变动享有登记的顺位；（3）破产保护效力，即在相对人陷于破产时，排斥他人而保障请求权发生指定的效果。

笔者认为，借鉴国外的经验，结合法学家们的意见，我国应规定如下预告登记的效力：（1）权利保全效力。即预告登记后，义务人对不动产权利的处分在妨害预告登记请求权的范围内，处分行为无效。在权利保全的效力上，义务人对不动产权利的处分采取的是相对无效的原则。

（2）权利顺位保全效力。即当预告登记推进到本登记时，不动产权利的顺位不是依本登记的日期确定，而是以预告登记的日期为准加以确定。预告登记的命运与效力完全依赖于本登记是否可以作成。

（3）破产保护效力。即在相对人破产，但请求权的履行期限尚未届至或者履行条件并未成就时，权利人可以将作为请求权标的的不动产不列入破产财产，使请求权发生指定的效果。以上三种效力，在我国的物权法专家建议稿及征求意见稿中，只规定了权利保全效力，对权利顺位保全的效力及破产保护的效力均没有涉及，而对权利保全效力的规定，也不尽完善。笔者认为，上述三种效力是预告登记的基本效力，我国民事立法应当予以确认。

（四）预告登记的失效

预告登记使登记的请求权具备了一定的物权效力，能够防止登记后不利于被保全的请求权的任何物权变动发生。但要发生请求权所指向的物权变动，请求权人还必须在约定或者规定的时间行使其请求权，并以自己的行为实现物权变动。否则，请求权人届时不积极行使自己的请求权，对原来希望发生的物权变动持消极的态度，法律没有必要保护权利上的睡眠者，应当使该权利消灭，以促使请求权人积极行使请求权。梁慧星主持的《物权法草案建议稿》第37条规定：“预告登记所保全的请求权的权利人届时不行使其权利的，其利害关系人可以申请涂销该预告登记。被涂销的预告登记，自涂销时丧失其效力。涂销预告登记的通知，可依公示方式送达。”而《物权法（征求意见稿）》第20条规定：“预告登记后，债权人自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，或者该债权消灭的，该预告登记失效。”两稿对预告登记的失效从两个不同的角度作了规定，各有不同的侧重。笔者认为，我国未来的民法立法可以将两者结合，既允许有关利害关系人申请涂销预告登记，也应规定在达到法定期间不申请本登记时预告登记失效。此外，预告登记除基于上述原因失效外，还可因权利人的抛弃而失效。

（五）预告登记立法例之选择。

我国创设预告登记制度选择何种立法例，应当根据我国的现实国情与本土资源作出决定。笔者认为，既然我们希望制订一部完整的民法典，就不应该遗漏预告登记制度，应在民法典中给予预告登记以一定的地位。为此，在民法典中对预告登记作出概括性规定的同时，我们还可以借鉴日本、台湾地区在特别法中规定预告登记的经验，在有关不动产登记的法律或法规中对预告登记作出详尽的规定。

综上所述，在我国创设不动产预告登记制度，明确其法律效力对于实现物权制度与债权制度的利益平衡，保证交易安全，创造诚实守信的不动产交易秩序具有极其重要的作用，我们应把握制定民法典和物权法的契机尽快确立我国的不动产预告登记制度，以全面完善的物权登记制度更有效地指导司法实践和律师实务。

【注释】

[1]王轶：《物权变动论》，中国人民大学出版社2001年版，第165页。

[2]［德］曼弗雷德?沃尔夫：《物权法》，吴越、李大雪译，法律出版社2002年版，第232页。[3]王锦村：《土地法实用》，台湾五南图书股份有限公司1984年版，第380页。

[4]梁慧星：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社2000年版，第159页。

[5]转引自陈华彬：《物权法研究》，金桥文化出版（香港）有限公司2001年版，第259页。

[6]转引自刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社2002年版，第555页。

[7]同[5]第262页。

[8]王泽鉴：《民法物权》（一），中国政法大学出版社2001年版，第128页。

[9]王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版，第213页。

[10]钱明星、姜晓春。房屋预售制度若干理论问题研究。中外法学,1996,(5)。

[11]王轶《物权变动论》，中国人民大学出版社2001年版，第169页。

[12]王泽鉴.民法物权（第一册）台湾:三民书局,1999,第105页。

[13]余能斌《现代物权法专论》，法律出版社2002年版，第404页。

[14]孙宪忠.德国当代物权法北京:法律出版社,1997,第156页。

[15]王轶：《不动产法上的预备登记制度——比较法考察报告》蔡耀忠编：《中国房地产法研究》法律出版社,2002,第153－154页。

[16]李鸿毅,土地法论台湾:三民书局,1999,第306－307页。

[17]王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第9页。

[18]同[4]第10页。

【参考文献】

王泽鉴：《民法物权》，中国政法大学出版社2001年版；

王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版；

篇8

同时,审计市场上,作为审计客体的审计产品是一种信息产品。作为一种信息产品,又具有一般产品所不具有的特点,即具有公共产品的特点。审计师的审计报告在提供给一个使用者使用后并不减少其使用价值,即具有非排他性;审计信息可同时提供给无限多的使用者使用即具有非竞争性。正是由于审计产品的公共性的存在,使审计产品产生了外部不经济的经济后果,容易产生社会上的一些使用者“搭便车”,即使用审计信息而不付费,使实际审计产品供给量小于达不到帕累托最优的审计产品供给量,造成供给不足。这要求政府进行干预,以达到帕累托最优。

以上审计市场的两种特性,无论是作为一般市场产品,还是作为一种信息产品,都需要政府一定程度上的监管,以弥补市场本身的功能的不足;单纯依靠市场的力量难以达到社会福利的最大化。同时,由于市场竞争中,以价格为核心的自由竞争机制是市场存在的优势形态,即相对于政府管制的经济来说是具有明显的优点,也就是说,政府的监管职能是作为市场功能的补充,而不能代替自由竞争的市场。

在商品市场中,到底自由竞争的力量和政府监管的力量各占多大的比重?或者说,政府的监管采取体积方式与自由竞争市场结合,能够使市场达到帕累托最优,使市场运行效率最大化,这便成为各国理性的市场监管当局关注的焦点。同样,审计产品市场作为各国市场的有机组成部分,同样存在上述问题。

对审计产品市场而言,各国市场对审计产品的供给者,即审计主体提出资格要求,要求审计产品供给者必须达到各国市场对审计服务的最低资质,包括会计知识、审计知识、必需的法律知识、财务知识等,以及运用这些知识的技能和职业道德方面的要求。既然是为了解决市场上的信息不对称而对审计产品产生需求,那么在审计市场的监管上,特别强调审计主体资格等信息的透明性。类似的,在监管过程中,必须有既定的,明确地对审计质量的要求,也就是说,必须有相当明确的监管规则,来对审计师的行为进行约束和规范,并对违规行为进行惩戒。而在一定的时期,审计市场的监管又必须考虑大的市场环境,例如一国的政治稳定程度,经济发展状况,法律完善程度等,来对审计监管的各种资源(包括注册会计师协会管理力量,政府中相关的部门,社会其他团体的相关监管力量等)进行整合,并对监管的力度、范围、方式等做出必要的调整。然而,这种调整并非监管者单方可以做出的,而是社会相关各方力量多次博弈达到的一种策略均衡。这种对审计主体资格的准入限制,对审计行为的约束和惩戒,以及为达到监管目的而对监管的范围、程度、方法的调整,对监管的资源、对象、市场要素进行事例的系统,称之为审计市场管理机制。审计市场管理机制一般包括以下这些方面:对审计市场中供给方和需求方的监管,对审计执业行为的规范,对违规者的惩戒。这些监管又由不同的机构来实施,具体包括行业自律组织,政府部门和独立监管机构。而监管的依据大致有法律法规、行业准则等。

从上面对审计市场管理机制的描述中可以看出,世界各国的审计市场管理机制具有一些共同的基本属性:

1、是市场经济监管的有机组成部分,也是会计信息市场监管的有机组成部分,是对自由市场竞争的一种补充。是为了促进和保证市场功能的发挥,而不是代替自由市场的基本运行规律。

2、对市场中审计产品的供需双方之间关系的协调是对审计产品供需双方与市场中其他相关主体(例如同业之间,事务所与合伙人,社会管理机构等)之间关系的协调。

3、是对相关的社会资源的一种动态的整合,是审计市场管理要素之间的相互影响、相互制约、互相储存的有机的系统。这个系统是对其他市场运行机制的支持,同时,这个审计市场管理系统又依赖于其他的社会系统,如法律、政治、社会文化传统等系统。也就是说,该系统自成一个系统,同时又是其他系统的子系统或母系统。这是我们分析审计市场管理时必须考虑各国的具体的经济、政治、历史等情况,又要将其放到国际经济发展的大环境中进行考察的系统论依据。

这些性质表明审计市场管理机制不同于与其他管理机制的质的规定性,那么其外在的表现性有哪些呢?

首先,各国在进行审计市场管理时,无一例外都非常重视审计准则等市场规则的制定,通过制定明确的审计准则进行对注册会计师行业的管理。并通过审计准则规定了进入注册会计师审计行业需要具备的资质条件,无一例外要求首先通过考试取得执业资格,并通过审计准则对审计师的行为进行规范和约束。

篇9

经济发展与社会的进步离不开公共管理制度的创新。落后的公共管理制度会束缚人们的思维方式、行动法则，会不断制约生产力的发展。公共管理制度的创新就是要破除生产力发展的楞楞框框，摒弃那些阻碍生产力进步的制度，不断用公共管理的理论与制度创新去武装人们的头脑。公共管理制度的创新是发展生产力、促进经济发展、完善市场体系、改善人民生活的必然选择。

2.加强民主政治建设的内驱力

公共管理制度创新的另一个重要目标是建设社会主义民主政治。构建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全离不开制度创新。因此，实现社会主义民主政治的规范化、制度化必须加强公共管理制度的创新。社会主义民主政治是一个历史的过程，公共管理制度的创新要贯穿于这一过程的始终。这样才能不断提高党的执政水平、保证实现依法治国、规范党政关系、优化公共资源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度办事、靠制度办事的长效机制。

二、我国公共管理制度创新面临的困境

1.公共管理多元主体竞争不充分

由于历史因素影响，我国公共权力的配置表现出单极化、单向性的特点。公共权力多为国家垄断，国家与社会、统治者和被统治者的划分不清晰。改革开放后，社会阶层日益分化，社会组织逐渐兴起，但不管在运行机制还是组建模式方面，都是政府占主导地位，突出表现在政社界限模糊、运行模式固化、解决问题的能力不强。社会组织缺乏市场竞争的自主性。政府的行为模式是自上而下的贯彻执行并不是自下而上的公共抉择，加之法律制度与民主化制度的不健全，导致公共管理多元主体的竞争环境很不充分，多元利益与公共权力的分散不能很好地整合，一些社会组织的利益与公共事业的利益很可能发生矛盾，导致新的不稳定因素。值得注意的是，我国数量庞大的职能性社会团体挤压了公共主体的竞争空间，也造成了主体竞争不充分。

2.政府与民众面临的困境

公共事业的决策者可能会为了少数人的利益而忽视大多数人的利益诉求。在公用事业的决策过程中，如果在决策中没有社会的监督，就有可能出现损害人民利益的情况发生。除此之外，政府部门存在行政效率低、执行力不强的问题。这些情况就要求公共事务的管理必须出现新思路、新方法。而民众的参与是现代社会治理民主化的重要标志，公共事务的管理有赖于民众的参与。但在公共事务的具体管理中，民众的参与往往受到各种因素的制约。一些在经济上处于优势或者具有较强政治话语权的人或组织往往拒绝民众参与公共事业。

篇10

【正文】

一

经济增长率、通货膨胀和失业率通常被称为一个国家或地区经济发展的“晴雨表”，它们也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜经济发展政策的主要依据。改革开放之初，由于当时宏观政策方面的原因，我国的失业问题没有引起人们足够的重视，80年代中期之前主要表现为城镇新增劳动力人口不能得到全部安置而形成的“待业”问题；80年代中期以后，随着农村剩余劳动力向城镇的大量流动，特别是1993年提出建立社会主义市场经济体制之后，一些国有企业减员增效以及关、停、并、转，“下岗”和失业逐渐成为新的特点。根据近年统计资料显示，1993年，我国城镇登记失业率为2.6％，1994年为2.8％，到1997年则增长到3.1％左右。而实际失业率则远远超过这些数据。据估计，1997年，我国的实际失业率已达到6.9％。降低失业率已成为今后我国宏观调控的首要任务，如何在更高层次上完善和发展我国的失业保险制度再次成为摆在我们目前的重要课题。

自从1905年失业保险制度在法国首创以来，全世界已有60多个国家建立了失业保险制度。我国的失业保险是从1986年正式开始的，虽然起步较晚，但在制度建设方面已经取得了重大成就。机构普遍建立，规章制度逐步完善，既有中央一级的基本法规，又有地方一级的补充法规。失业保险制度建立以来，对保障失业人员的基本生活，促进再就业，健全劳动力服务市场体系，促进企业的经营机制特别是用人机制转变方面发挥了积极的作用。

尽管我国失业保险制度取得了上述成就，但随着社会的发展，经济形势的变化，其缺陷也日益显露出来，在一定程度上制约了劳动制度乃至经济体制改革的深入。主要表现在以下方面：

1.失业保险的覆盖面较窄，保险能力弱。按照国家有关规定，失业保险的实施范围主要是在国有企业中，现在，虽然一些地方政府将实施范围扩大到非国有企业，但实际情况是，大多数国有企业的职工参加了失业保险，而大多数非国有企业的员工却还没有纳入失业保险的范畴之内。据统计，1995年末，全国有9500万人没有参加失业保险，约占全国城镇各类企业职工和机关事业单位工人总数的78.7％。目前，不少地方的失业职工中，有相当多的人不能享受失业保险，社会上既存在“有险无保”的问题，同时又存在“有保无险”的现象。从失业保险对登记失业人员的救助方面看，我国的失业保险体系也没有能够充分发挥出应有的保障功能。1996年全国被救济的330.79万登记失业人员一年内人均领取的失业救济金只有418.8元，而当年全国职工人均工资为6210元，被救济人员平均领取的失业救济金只相当于在职职工人均工资的6.74％，远远低于国际上失业救济金的平均水平（一般为在职职工工资的50％），这在当年城镇居民消费价格指数为108.8％的情况下，连失业者本人的最低生活水准也难以维持，其保障功能是很脆弱的。

2.统筹层次低。社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹层次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。我国的失业保险基金绝大部分是由市县统筹，而从实行失业保险的国家看，大部分是由国家一级统筹。失业保险范围过窄，导致地区之间的调剂作用没有发挥出来，如在一些经济不发达地区，失业保险费征集困难，一旦出现问题又很难调剂使用，而地方政府的财政往往也都比较困难，没有能力对匮乏的救济金予以补足，致使一些地区不能按期支付失业人员的救济金。

3.失业保险基金筹集不足，管理不善。社会保险的普遍性要求覆盖面要大，还要求资金来源的多样化。我国现行的保险制度是企业缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。实际上，仅仅只企业是按低于职工工资1％的比例交纳失业保险费，国家财政补贴的情况几乎没有发生过。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的。根据劳动部门统计，1986～1990年，全国享受失业救济保险金的职工只有20万人，年均不过5万人；到1994年和1995年虽达到170万人和250万人，而实际上即使是把全部上缴的失业救济金仅用于救济城镇登记失业人员，也只能救济其中的一小部分。如果通过企业用工制度改革，将现在由企业承担的下岗人员和富余人员全部推向社会，纳入失业救济对象，失业保险基金的缺口就更大了。基金监督机制不健全，导致许多地方的失业保险基金管理不善。据有关部门调查，许多地区提取的管理费用都超过了国家规定的2％的标准。挪用失业保险基金的现象也比较严重。

4.再就业难以落实。一些地方的失业救济和促进再就业工作相互脱节，给再就业工作带来许多困难。在不少失业人员中还存在着“三不就（非国有不就、非机关不就、待遇不高不就）”的择业观念，而其中很多人的文化素质、专业技能偏低，从而出现有业不就、有业不能就的情况，这给再就业工作带来很大的障碍，使再就业问题越来越难以解决，从而在相当大的程度上加大了完善失业保险的难度。

以上所述仅是我国失业保险制度存在的主要问题，随着我国用工制度改革的不断深化，更多的企业下岗人员和富余人员将被纳入失业救济的范围，对我国建立不久且尚不十分健全的社会保障体制必将是一个十分严峻的考验。完善我国的失业保险制度已迫在眉睫。

二

完善我国的失业保险制度，在总体上要遵循两个基本原则，一是要立足国情，提高我国失业保险的社会化程度，二是要向国际通行做法靠拢，借鉴世界上多数国家的经验。为此，我们认为，我国的失业保险制度的进一步改革和完善应包括以下方面的内容：

1.扩大失业保险的覆盖面，加大保障力度。按照国际劳工组织公布的《国际劳工条约》的约定，失业救济保险适用于所有工薪人员。社会保险制度比较成熟的国家，失业保险的覆盖面很广，几乎覆盖了全社会所有企业的职工。目前从我国企业改革的目标看，凡是有可能失业的劳动者，无论是国有企业的职工，还是集体企业的职工、外资企业的中方职工、私营企业的雇员、事业单位中订立了劳动合同的职工，都应纳入失业保险制度的保障范围，符合条件的应享受失业救济金。这既符合社会保障的发展方向，也有利于改革的不断深化和劳动力的合理流动。必须尽快建立覆盖全社会的失业保险制度。在此过程中我们还必须注意以下两个方面的问题：

（1）必须打破覆盖壁垒。从我国失业保险的覆盖面来看，存在两个壁垒：一是所有制界限，二是城乡界限。目前我国的农村剩余劳动力转移选择了乡镇企业为就业主渠道，在乡镇企业就业的人数已达到1.13亿，要将这么大一块劳动力排除在失业保险的范围之外显然是不合理的，因此，失业保险必须跨越这些界限。

（2）享受失业保障的资格条件。失业者必须是劳动者，并且收入中止；必须达到规定的资格期限，包括就业期和受保期；必须有劳动能力，又有劳动愿望。

2.扩大个人承担份额，建立失业保险社。失业保险基金采用何种负担方式往往取决于多种因素，如一国社会生产力的发展水平，历史传统和相关政策，政府、企业和劳动者个人对失业应负责任的认识以及承受能力，等等。当今世界各国对失业保险金的筹集采用多种不同方式，根据我国国情，借鉴世界上大多数大家的经验，由政府、企业和劳动者个人三方面作为承受失业主体，按一定比例，共同出资筹集失业保险基金较为适宜。扩大失业保险中个人承担的份额，是失业保险制度改革的方向，可以借鉴发达国家的做法，尝试建立“失业保险社”。失业保险社的资金由员工和企业或雇主根据行业风险的大小缴纳，国家给予适当补助，资金以基金制运作。

3.提高失业保险的统筹层次。失业保险具有集中资金，分散风险的功能。为了充分发挥出这个功能，同时结合我国在不同地区失业的不平衡，应当最大限度地提高统筹的层次，建立并尽快完善“省级统筹，中央调剂”的目标运行模式，这样不仅可以保证资金的集中程度，又能减少管理环节。 

4.强化失业者的再就业。根据目前我国的实际情况，要从根本上完善失业保险制度，必须和再就业工程密切结合起来。因为建立失业保险制度的目的，一方面是为了确保失业者在失业期间的基本生活，另一方面，更为重要的是为了促进失业者更快的重新就业。失业保险的立足点就是再就业。在构建失业保险的同时，必须致力于创造再就业机会，包括就业咨询、指导，为求职者和用人单位的信息沟通提供便利，举办各种专业、技能、上岗培训，举办各种以工代赈工程和“受庇护工程”，以收容长期失业、技艺差、低能或残疾人。为了使失业保险制度和再就业工程紧密结合，在失业保险金的支付上，应当实行递减制。因为失业保险支付水平过高，不仅带来资金的压力，也会在一定程度上助长失业者的依赖行为，递减制可以激励失业者更加努力地寻找新工作。

5.完善有关失业保险制度有效运行的配套条件。失业保险制度是一项复杂的系统工程，因此，必须以系统工程的观念和方法对失业保险制度进行统筹设计，努力为其创造一个有效的运行条件。