农村金融监管论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇农村金融监管论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

二、农村金融监管存在的问题

1.缺乏金融监管法律法规。

我国金融监管的法律体系主要由行政法规、部门规章及其行政法规三部分组成。其中较为重要的两部法律为：《中华人民共和国银行监督管理法》及其《中国人民银行法》，基本构成了农村金融监管的法律依据。然而，由于农村金融的持续性仅仅依靠这两部法律无法很好地监管农村金融，监管工作无法正常运转，较难准确把握监管尺度，操作性较弱，监管工作工作无法真正做到公平及公正，制约了农村金融业的发展。

2.没有完善的农村金融生态环境。

当前在我国大多数农村地区，由于缺乏政府主导作用及各个部门间的协调，使得监管环境无法深入到农村金融体系中，仅仅停留在村、户的建设上。由于地方政府及主管部门未充分认识金融环境的重要性，缺乏统一监管的认识。导致大部分执行部门仅仅做一些日常业务，而忽视了金融监管。另外，农村企业及居民的信息意识普遍不高，缺乏自律监管意识。

3.民间金融监管缺失。

农村金融监管体系中民间金融监管尤其重要，然而，在实际监管工作中，民间金融监管缺失，农村民间金融无人监管。尚未建立完善的金融风险防范制。由于农村金融市场准入没有完善相关法律制度，使得较多人群通过不透明的方式进入到民间金融领域中，进而增加了民间金融监管和风险防范难度。

4.未充分发挥监管职能。

就当前来看，我国农村金融监管机构如形同虚设，并未充分发挥监管职能。加上监管内容不科学，使得农村金融难以快速发展。在农村金融改革中农村信用合作社的注册资金得到降低，相应扩大了农村合作金融组织的建立。然而，由于注册资金的降低使得进入金融机构的门槛得到降低，导致更多没有多大信用的金融机构出现，使得金融监管范围面得到扩大。但我国金融监管制、监管人有限，存在较大金融风险。

三、农村金融监管体系的构建

1.建立完善的金融监管法律法规。

道德风险和信息不对称是导致金融机构与储蓄者利益不能协调统一的最主要的因素，而完善的法律法规的建立能有效地克服这种不利因素。规范农村金融机构自身的行为，协调金融机构与储蓄者之间的委托关系，这也是农村金融服务“三农”的需要，同时也有利于农村金融的健康发展。农村资金合作社、村镇银行、贷款公司是新型的农村金融机构，与大型的商业银行相比较，新型的金融机构在市场定位、资产规模、员工素质等方面有很多的差别，它不仅处在《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《社区银行法》的监管范围，并且其设立、经营都会受到银监会所设立的原则性规定的约束。一个健全的法律环境对农村金融的持续发展具有重要意义，所以我国应尽快建立《合作金融法》、《社区金融法》等一些列农村金融法规。以期改变目前无法可依的情况，让具有明显合作金融性质的农村资金合作社、农村信用社有法可依，满足农村金融快速发展的需求。《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等多部法律法规侧重于对金融机构进入市场的约束，但并没有关于金融机构退市的内容，影响着农村金融机构退市机制的建立，并且由于新型金融机构的出现，其部分内容已不适应现阶段农村金融发展的需要，所以要加快对现有相关法律法规的修订和完善。

2.建立有效的金融监控体制。

随着金融业的发展，由中国人民银行、银监会、证监会、保监会（一会三行）形成的金融监管格局的弊端越来越明显。银监会与中央银行是农村金融的主要的监管者，由于保险业在农村的发展缓慢，监管有许多不足之处：一是监管机构之间不能有效地配合，导致监管死角出现，这样不仅拉升了监管的成本，还阻碍了监管效率的提高：二是由于中央银行与银监会不能及时进行信息的互换和共享，导致监管合力的力度不大，影响协调机制的建立；三是监管机构的基层组织薄弱，没有充分认识到农村金融市场上的复杂性和多元性，在人力和物力上投入有限，不适应对农村金融进行监管的需要。而各监管部门间协调机制的建立，能有效地减少“一行三会”在监管上形成的空白和交叉，各机构相互配合，并有所侧重，能提高工作效率。特别是在农村金融发展较快的地区，为了全面协调各监管部门的工作，可建立由政府主导、“一行三会”参与的联席会议机制。考虑到农村金融组织与国有银行相比缺乏国家信誉担保，主要以服务农村地区中小经济体为主，为刺激农村经济发展，国家还要给予一定优惠政策扶持，比如增加增设网点的权力，扩大业务范围的权利，适度范围内的税收优惠，地方政府还可根据本地经济发展需求动员当地大规模企业和农民等参与金融活动，给予这些金融组织拓展业务、壮大自身实力的机会，以更好地服务农村经济个体，增加农民就业与创业的机会，逐步建立起企业与个人信用制度，并紧跟全国信用制度建设步伐。

3.建立科学的金融风险预警体系。

科学高效的金融信息收集与金融风险预警体系对农村金融监管体系的构建具有重要意义。由于自身原因和所处环境的影响，农村金融机构对信息的收集效率低、传递速度慢，导致监管机构获取的信息不完整、不准确、不及时，严重影响着监管机构对风险的识别、预警和规避。为了有效地推进社会对农村金融机构的监督，要加大农村金融机构信息披露力度，金融机构要及时、准确、完整地其主要业务数据、风险状况，这不仅方便了社会金融监管体系的建立，也促进了农村金融机构加强自身经营和管理，还为支农效果的测评提供了信息支持。

4.建立行业自律体系。

国外金融制度建设发展经验表明：作为在行业内部进行协调及监管的组织，行业自律协会能有效地对行业实施保护。在2005年，我国成立了中国银行业协会农村金融工作委员会，作为农村金融行业的自律组织，农村信用合作社是其主要的工作对象。同时，要尽快进行论证和确定，是否需要建立新型的农村金融机构的自律组织。如果不需要，可以把新型的农村金融机构吸收为会员。人们越来越认识到农村金融行业自律体系的建立有利于良好的金融秩序的形成，行业自律组织与监管职能部门统筹合作，依托于同业自律公约，对同业经营行为进行规范和约束。

5.建立社会监督体系。

金融关系到社会活动的方方面面，尤其是经济活动。而造成金融风险的因素是多方面的，并且这些因素大多复杂。所以说，单依靠官方机构，难以进行全面周详的监管和防范，需要全社会的共同参与，应该建立以基层政府为核心，由广大社会公众、社会中介机构、各职能部门参与的社会联合监管防范体系，这样不仅为农村金融监管体系的构建创造了一个良好的外部环境，同时又避免了政府对农村金融机构日常经营的过度干预。

6.建立被监管金融机构自身内控系统。

被监管金融机构自身的内控是建立有效监管体系的关键。内控系统既是有效监管的基础也是金融机构生存和发展的要素，使金融机构能及时规避金融风险，保证金融活动的有序进行。规模小，人员少是农村金融机构的特点，决定了它不能像大型金融机构设立专门的自律机构。但是，由于没有关于农村金融机构内控系统的相关法律法规，且农村金融机构所处环境的复杂性和自身的脆弱性，内控机构建设显得尤为必要，所以农村金融机构要根据自身状况，建立适合自身发展的内控系统。为了从源头上加强内控制度的操作效力，内部组织和管理制度建设的程序要规范；为了保障内控制度的执行力和威慑性，要奖罚分明，加强违规惩治力度；注重信息披露制度的建立，为长效风险管理体制的发展创造条件。

篇2

关键词:金融市场 安全 稳定 监管 农村金融市场

我国金融市场存在的问题及其稳定策略

(一)存在的问题

改革开放以来,我国金融体系实现了历史性的跨越,金融市场体系日趋完善,社会资金配置和使用效率稳步提高。但是也存在许多结构性问题,主要表现在以下几个方面:

金融产业结构不合理。目前我国金融产业结构的不合理现象主要表现在两个方面:一是行业结构严重失衡。当前在我国现有的金融行业结构当中,银行业所占的比例严重过高,但是证券业、保险业、信托业、租赁业等这些非银行业所占的比例却严重偏低。二是银行业务结构和收入结构不合理。

金融市场结构不合理。改革以来,我国金融市场在数量上得到了快速发展,但目前结构失调的问题却十分突出:金融市场的种类结构失衡;金融工具结构不合理;市场参与者结构失衡。

金融资产结构不合理。目前我国金融资产结构的主要问题是货币性金融资产所占比重过高。资产结构是信用形式结构的反映,它表明我国目前仍然是银行信用占绝大比重,而企业信用、个人信用等基础信用形式不发达,导致信用基础比较单薄,银行信用也因缺乏雄厚的信用根基而隐含了诸多风险。

(二)稳定我国金融市场的策略

财政政策。金融市场能否稳定,首先要看一个国家是否有一个稳定的财政政策。如果政府长期入不敷出,不管如何强调中央银行的独立性都达不到政策效果。

国有银行改制。改制不等于全面私有化、分拆上市。国有商业银行引入“民间”资本,适当降低国有资本的比重,同样有利于转变经营机制,也是在改革的路上前进了一大步。值得注意的是:银行不是一般的国有企业,改制也要讲究一定的路数。规范证券市场。坚决地把不够资格的上市公司清除出去:停牌、退市、重组。给予中小投资者特别是普通公民以优先购买的权利。完善相关的法律制度,促进我国证券市场的进一步发展。汇率问题。我国现行汇率制度被称为“有管理的浮动汇率制”,其中有汇率浮动的机制,因此不存在稳定的汇率预期。目前我国人民币汇率具有固定汇率的特征。在汇率不能放弃有管理的浮动,又不能放弃独立货币政策的时候,是不能轻言开放资本市场的。

我国金融监管存在的不足及其解决对策

(一)存在的不足

1.监管信息不对称。中央银行实施监管的主要依据是金融机构提供的各类报表,但目前有些金融机构为追逐私利、逃避监管, 报表很不规范,信息失真,导致了监管者与被监管者信息不对称,影响了监管当局决策的科学性和金融监管的效率性。另外, 风险检测系统、风险预警系统还未完全建立, 监管信息传导不畅。

2.金融监管立法的不完善。金融监管立法滞后, 法规杂乱和笼统, 其系统性、配套性、适时性和操作性不强, 直接导致无法可依、行政干预和金融债权与纠纷的定性难、执行难。

3.分业监管的限制。分业监管导致银行、证券、保险三大监管部门受其监管范围限制,难免出现缺乏协调、沟通甚至冲突的情况,而由于利益冲突导致的政策措施相互抵制的现象时有发生,重复检查、重复监管也比较常见,这些不仅提高了监管成本,也在一定程度上降低了中央银行的监管效率。

4.监管人员的低素质与监管目标不匹配。监管目标的高标准和监管任务的艰巨性,需要监管人员具有较为全面的经济、金融、法律等方面的知识, 而且在实际工作中,从对金融风险的识别、分析、判断到制订风险防范预案,都需要金融监管人员具有扎实的理论功底和实践经验。然而现有的监管人员,在知识水平、知识结构与金融实务上均存在着较大差距。现有监管人员的业务素质与央行监管目标比较,呈现明显的不匹配状态,影响了监管的质量和效率。

(二)解决对策

监管的效率在很大程度上依赖于监管人员的素质,包括其专业能力和职业道德品质。我国目前严重缺乏专业的监管人员,监管当局还不具备现代化的风险管理和监管能力。并且,新形势下要求监管人员必须熟悉WTO规则,这又是一个新的挑战。

首先要完善用人机制。对监管人员的素质要从学历、工作经历、银行业务知识和技能等方面把关,符合条件才可以从事监管工作。对现有监管人员进行分类调整,优化监管人员的结构。对监管人员要经过系统、专业的培训后持证上岗。其次是建立后续培训制度。要定期、不定期地对监管人员进行有目的、有计划、有系统的培训,不断更新监管人员的知识结构,提高对监管工作的的适应能力。再次是建立监管人员的推出机制。对监管人议案进行考核,通过资格认定等方式积极稳妥地使不符合要求的监管人员从监管队伍中退出。

努力创建稳健的农村金融市场

任何金融理论若想在我国农村获得成功,都要将对策定位在消除日益明显的农民经济分化,促进农村社会公平上来。在市场没有形成自发的制约机制时,对自发市场造成的贫富分化和社会不公平现实,才能为农村金融市场创造一个稳定健康的基础。

以法律制度规范民间金融市场,奖优惩劣。国家对农民创造性和积极性的尊重体现在对农民经济合作组织的扶持上。通过制度的建立和完善,加强对已发展起来且运行良好的经济合作组织的财税信贷支持,突破其靠自身积累的局限,进而降低农民对民间金融资本尤其是高风险资本的依赖程度,摆脱由此产生的一些问题。

“十一五”规划提出,要“深化农村金融体制改革,规范发展适合农村特点的金融组织,探索和发展农业保险,改善农村金融服务”,同时要“稳步发展多种所有制的中小金融企业”。政府的政策意图非常明显,那就是给予农村金融更多自我选择的自由,在所有制结构、金融机构的组织结构以及业务经营方面,允许农村金融进行适合于本地区经济特点的制度创新和业务创新,尊重农村各类金融组织的首创精神。

实施“金融补农”政策。尽管民间金融资本在农村十分活跃,农村市场金融供给还有很大缺口。国家应实行“金融补农”政策。这既要求国家采取有效的经济调控政策,鼓励商业银行等正规金融机构向农村地区投资,降低农民进入正规金融机构的门槛,又要求明确农村信用社的市场定位,推动其积极改革,有效运营,使之在农村金融市场上发挥更大作用,还要求取消现实中对农民自发合作组织的诸多限制,加强农民的社会关系纽带,为其资金来源的多样化提供基础。积极引导建立小组贷款和小额信贷模式,走出单纯的扶贫性质贷款的误区,引入可持续发展信贷模式,引导农民借鸡生蛋,而非越借越穷。

加大对农村建设支持的广度与力度。农民是国民中的弱势群体,而在农民中已产生在经济地位和社会地位上处于弱势的阶层,其出现和国家长期对农村与城市的区别政策、农业与工业的区别政策有直接的关系。在国家经济已有相当规模且能保持快速、稳定增长的条件下,有必要而且已有能力在农村地区加大基础设施投入以改善农村和农业面貌,加大对教育投入以实现真正意义上的九年义务教育,逐步建立健全养老保险、医疗保险等社会保障项目以促进农民的全面发展。这些措施对缩小农民贫富差距,共享小康,稳定农村社会必将起到巨大的积极作用。

制定切合实际的法规制度来推动农村金融市场的健康发展,提供必要的公共物品来弥补农村业已产生的贫富鸿沟,这些积极的国家行为必会大大加快建设和谐社会主义新农村的步伐。

参考文献:

1.王革平.中国金融市场最优均衡理论与实证研究[D].中国优秀博硕士学位论文全文数据库(博士),2006(11)

2.蔡则祥.中国金融结构优化问题研究[D].中国优秀博硕士学位论文全文数据库(博士),2006(12)

3.纪琼骁.中国金融监管制度的变迁[D].中国优秀博硕士学位论文全文数据库(博士),2006(5)

篇3

现阶段，我国很多地区仍存在较为严重的二元经济结构，发展农村经济，统筹城乡发展已成为新农村建设的重点。纵观近期文献，农村经济的发展和农村金融的发展呈现正相关的关系，但这种关系表现得并不明显，主要原因在于，我国农村金融发展的阻滞给农村经济的发展带来威胁。

一、相关关系原因分析

（一）四大国有商业银行退出农村金融市场

从2000年开始，在我国农村，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继撤出县级及县级以下地区。从而导致农村金融供应机构以及资金供应出现严重缺口，与当时农村经济机制改革产生重大矛盾，随着矛盾的日益尖锐，我国农村经济发展面临着积重难返的威胁。

（二）缺乏良好的农村金融环境

现阶段农村经济的发展缺乏良好的农村金融运行环境：一是我国目前的农村金融机构还都缺乏明确的法律规范；二是缺乏有效的宏观政策支持；三是缺乏对农村进行教育、医疗、法律等公共产品充分供应；四是应加强农村社会保险等方面的配套改革。

（三）农村非正规金融行业冲击金融市场

在农村，私人借贷极为普遍，构成了农村借贷的主要方面。农户的支出比例从大到小依次为教育、生活、医疗和生产，当入不敷出时，农户往往更倾向于通过私人借贷的方式获得资金。有数据显示，农户从正规金融获得的借款占全部借款的比重不到1/3。这主要是因为通过正规农村金融机构获得借款非常困难。调查显示，农民借贷的问题并不在于利率的高低，而是根本借不到钱。非正规金融的存在显然有其必要性，但问题是非正规金融游离于法律之外，可能蕴含着极大的风险。

（四）存款保险体系不健全

存款保险制度作为金融稳定的重要保障因素，增强金融机构抗风险能力、防止挤兑危机方面起到了重要作用。而现行我国农村金融体系缺乏相关的存款保险制度，从而为农村经济的发展埋下了隐患。

二、政策建议

（一）改革缺乏有效的协调机制和外部支持环境

现有农村金融监管力量，分别来自于人民银行、中国银行业监督管理委员会、各省政府金融监管部门，往往出现职责上的分工问题，或者造成监管漏洞，监管不到位，或者监管过度。因此应该加强监管部门的监管力度。

农村金融改革同时需要一个良好的金融运行环境。一是需要相应的法律和制度支持，我国目前的农村金融机构还都缺乏明确的法律规范；二是需要相关准备金管理，再贷款利率等方面的宏观政策的支持；三是需要对农村进行教育、医疗、法律等公共产品充分供应，促进农村商业金融服务的改善；四是加强农村社会保险、医疗保险等方面的配套改革，以促进农村金融市场的发展。

（二）推进农村金融改革与城市金融协调发展

金融改革始于城市，这就造成了农村金融改革与城市金融改革脱节。农村金融改革落后于城市金融，农村金融供给不能适应需求的变化。农村经济和农业结构的战略性调整带来了农村金融需求的变化。经济发展的过程在逐渐地削弱二元结构特征，城乡统筹、缩小城乡差距也成为政府现阶段经济工作的重心。池小萍在“农村金融和农村经济的互动式发展”一文中提到，与城市金融相比，农村金融服务对象的特殊性、服务地域的广阔性而导致经营管理难度较大，而使以利润为导向的金融机构望而却步。因此，应注意农村金融系统改革与城市金融系统改革推进的协调性。

（三）完善我国农村存款保险制度

鉴于我国目前存在的良莠不齐的农村信用环境，设置强制投保可以避免“劣币驱逐良币”效应。并且强化准入机制，提高市场准入门槛，将经营效益差的信用单位排出农村金融市场，确保农民的财产安全。

（四）注重农村金融的多元化发展，实现小额信贷组织创新。

虽然非正规农村金融市场充斥了正规农村金融市场，但我们不能否认非正规农村金融市场对农村经济发展的重要意义。不同性质市场的存在可以形成一个良性的竞争环境。为了获得更多的收益，双方会不约而同地改善经营模式，加强管理，而最终获益者为广大农民，为“三农”问题的解决提供保障。

例如，进行以利润为导向、成本收益平衡、运行效率高的小额信贷组织创新，通过降低运营成本、提高利率的方法从多个渠道减少对捐赠的依赖。

（五）区别化对待，满足不同地区的农村建设要求

我国不同地区农村的经济状况、耕作环境、教育水平等方面差异显著，因此出台政策应区别化对待，切勿“一刀切”。比如，将农村信用合作社按照行政区的等级划分，逐层削减规模，使农村信用合作社真正的深入农村，切实为农民解决问题。这样，既可以节省农民办理事务的成本，又能提高合作社的工作效率，从而加快新农村建设的步伐。

（六）完善金融所有制结构，加快资金回流

有数据显示，农村建设常出现资金运用不合理的情况。因此可规定对资金运用达不到规定比例的，要求其增加信贷资金投入，或者减少存款，或者自动退出农村存款市场。加快资金的回流，为农村的建设提供充分的资金流支持。

参考文献

[1] 周霆，邓焕民.中国农村金融制度创新论[M].中国财经出版社，2005.

[2]薛红，赖景生.基于城乡统筹视角下重庆市农村金融与农村经济相关关系分析[J].管理学家.2009（04）.

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改革开放以来，我国社会经济生活中的一个重要变化是金融地位的显著提升，金融是国家经济的命脉，农村金融是农村经济的命脉。由于我国特殊的二元经济结构模式，在城市金融深化改革程度日益提高和金融改革逐渐显现功效的同时，农村金融却问题颇多。金融资源配置效率低下，农村金融发展满足不了农户的基本需求，农村金融市场发育不完善、不规范问题等亟待解决。因此，深入研究我国农村金融存在问题，对认识和解决农村金融抑制，推进金融深化改革有重要意义。

1农村金融市场的组织体系

我国农村金融体系的构成存在两大格局，即正规金融机构和非正规金融机构，前者为主导，多种非正规金融机构共存。正规金融机构是指由政府批准成立并进行监管的金融机构，如我国的中央银行、政策银行、合作银行、保险公司、典当业等。非正规金融机构是指非法定的金融组织，即正规金融机构之外的组织，如农村合作基金会和自发的乡村组织等。

2农村金融抑制

2.1融出资金抑制

融出资金是指经济主体从金融机构和其他渠道借入资金，农户实现资金融出，只有增加资金供给才能让农户真正受益，而事实却非如此。

2.1.1农村面临严重的资金短缺。从农村资金供给的主体来看，有乡政府、村集体、乡镇企业和农户，而乡镇企业由于管理落后、效益低下，资金积累十分有限。因此，对于农村每一主体，他们的储蓄能力都十分有限，且急需外部资金供给。受长期以来的二元经济结构影响，农村资金一直是游离农村，进入城市，而且农村资金离农倾向愈加严重。

2.1.2农村资金大量外流。农村的资金在以各种途径源源不断地流向城市，农村还在向城市输血，商业银行在农村的储蓄网点每年吸收的农村资金为5 000～6 000亿元，这笔巨款资金由此内部系统注入城市。2003年12月全国邮政储蓄存款余额为7 679亿元，全部转存中央银行，其中65%来于县及县以下乡镇及所辖农村，占34%；1978～2000年间通过农村信用社和农村邮政储蓄机构造成的净流出资金高达6 157.9亿元，仅2000年1年农村资金通过农村信用社就流出4 639亿元。可见农村资金流出态势还在加剧。

2.2融入资金抑制（资金需求受堵）

融入资金是指经济活动主体从金融机构和其他机构借入资金。融入资金抑制的问题就是资金需求的问题。

2.2.1农村融入资金主体细化。虽然在农村金融市场上从事金融供给服务的机构多种多样，但这些需求服务对象只有3种，农户、农村企业和政府部门。三大农村资金需求主体的层次再细分类又是一个资金需求的方向，是资金需求渠道的细分系统。

2.2.2农户融入资金受堵原因。农户作为独立的经济实体，也是农业生产的投资主体，农户的投资行为直接决定着农产品和市场的有效供给，决定着农户的经营收入。农户贷款是农业信贷的基本形式，农户对借贷资金的需求与农村金融部门借贷支持存在较大差距。

（1）主体因素。农户、乡镇企业和基层政府部门是农村金融市场中经济活动的主体，在三者之中农户占有绝对大的比例。农业生产周期长、收益小、季节性强等特点，直接影响农业的资金周转和回收。

（2）客体因素。由于正规金融服务的缺位和不完善直接造成非正规金融机构服务的壮大，农村正规金融服务急剧萎缩。农村信用社一直被当成中国农村金融的主力军，但经历了20多年不断改革和发展，农业资金投入短缺，农户和农村中小型企业贷款难问题仍然突出。

3推行金融深化战略

我国是发展中国家，与其他发展中国家一样存在着金融抑制。金融抑制直接导致了我国的二元经济结构，我国的农村和城市经济发展的失衡。金融抑制和金融深化分别对经济发展起着抑制与促进的作用，推行金融深化战略有利于本国经济的发展。金融深化理论是指政府放弃对金融体系的过分干预并在有效地控制通货膨胀之后，推行金融深化战略，以金融市场经营主体多元化以及利率市场化，使利率真实反映市场上资金的供求变化，刺激社会储蓄总给水平的提高，从而便于资本的筹集和流动，有效地解决资源的合理配置问题，提高融资效益。

3.1深化农村信用社改革，规范农村合作金融

推进农村合作金融机构健康可持续发展，更好地为“三农”提供有效的金融支持。农村合作金融支农服务和自身发展的双重目标需要依赖于三个方面：一是推进农村合作金融机构产权改革，规范股金管理，改善股权结构，完善法人治理结构，加强内控制度建设，转换经营机制，加大信息披露，强化社会监督和制约，逐步培育农村合作金融机构自身可持续发展和防范风险的能力。二是坚持商业化支农方向。农村合作金融机构不论采取何种产权形式，都需要自己能在农村建立起稳定增长的信贷资金供应机制，坚持市场化、商业化取向。若被迫牺牲商业利益去实现社会责任，则不可能持续发展。三是坚持区域发展。我国地域辽阔，各地经济发展不平衡，自然条件又不一样，因此，农村信用社的管理体制应充分调动各方政府的积极性、主动性和创造性。不同地区的农村合作金融机构要结合实际，采取不同的发展战略。东部地区要按商业化取向，中西部地区要向市场化、商业化方向发展，西部地区要进一步发挥政策性金融的作用。

3.2推进农村民间金融合作化，重构农村合作金融

发展农村民间金融就必须让已存在的农村民间金融组织活动合法化、公开化、规范化、重构在农村居民自愿基础上的新合作金融组织，推动农村民间金融合法化，为农村合作金融提供有益补充。通过制定和完善《民间融资法》等法规体系，给予民间借贷一个合法的活动平台，使其充分发挥对农村融资的补充作用。对民间金融进行规范化公开化管理就需要，一方面，规范民间借贷协议，明确民间借贷双方的权利和义务；同时建立必要的资金借贷登记，使金融监管当局能准确地掌握民间借贷活动，介于进行宏观调控。另一方面，通过降低准入门槛，根据市场化原则，结合区域小额贷款机构的实践经验，建立及时有效的市场准入退出机制，引导民间金融进入正式金融。此外，建立灵活的民间金融监管体制、完善的破产保护制度以及存款保险制度和担保补偿机制，保护和补偿中小规模贷款人的利益，为民间金融的发展提供“保障”。

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我国是世界上的农业大国，农村人口众多，且农业作为支持国民经济发展的基础，重视其金融改革，建立健全科学的金融改革体系，具有很大的现实意义[1]。但在改革过程中，农村经济发展中出现“金融弱化”等问题，在市场经济调节的前提下，很多金融机构不愿意涉足农村等经济落后地区，其只愿意在农村地区“吸储，而不愿意向农村地区放贷，因此，资金大多流向经济效益高的发达区域。但我国政府逐渐意识到农村金融改革的重要性，并提出鼓励农村地区积极探索改革，加快农村地区金融制度的创新等政策，以期深化农村地区金融改革。

一、农村金融体系的概况

农村金融体系由很多农村金融机构组合而成的一个为农村、农业发展通融资金的有机整体，分为合作金融、商业金融和政策金融[2]，其中合作金融是指在市场经济的条件下，人们因共同利益而自愿参股，在资金上互相帮助、互相融通的一种特殊资金融通方式；商业金融主要是指商业性质的银行对农业地区发放贷款，如地区商业银行等；政策金融是指在贯彻政府经济政策的前提下，不以商业性的标准为原则，而以国家的信用为根本，在农业的相关领域进行资金融通，保护、支持农业的生产，提升农村地区人民收入，促进国民经济协调发展。

（一）农村金融体系的基本状况及发展态势

我国农村金融体系主要以改革开放为界限，在改革开放以前，农村金融体系主要分为以下两个发展阶段：一是以后，在改造资本主义工商业的同时，也对农村金融机构进行彻底改造，形成新的农村金融体系，到1951年，成立“中国农业银行”，且第一次提出要“帮助农民、深入农村、发展生产、解决困难”的方针[3]；二是1953年成立农村信用社，与农村供销合作、农业互助合作一起称之为农村合作化的3种形式[4]。在1979年改革开放以后，可以分为以下三个阶段：首先1979年—1993年，形成农村信用社的主体地位；其次1994年—1996年，开始构建农村金融体系新框架[5]；最后1997年—至今，形成多元化的农村金融市场组织，目前农村金融体系由正规和非正规两种金融机构组成，其中正规的金融机构有非银行类和银行类两种；非正规金融机构有农村合作基金会、民间私人借贷组织等，农村金融体系的主体包括中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用社（农商银行），该三大金融机构形成了现在农村政策金融、商业金融和合作金融分工的农村金融格局。结合农村金融体系发展趋势可以发现，农村地区的金融机构逐渐增多，但仍旧以政府金融为主，其他金融机构在农村区域的发展前景仍然不乐观，必须加大对相关金融机构的支持力度，繁荣农村地区金融机构。

（二）农村金融体系存在的主要问题

目前我国存在的农村金融问题是需求得不到满足，存在金融抑制现象，且农村地区金融的市场特征需求群体呈现出多元化趋势，表现在以下两方面，首先金融需求群体广泛，有小微企业、农户、有农村个体户等最主要的金融服务是短期经营性贷款需求及少部分的资金结算需求[6]。但由于该群体满足贷款新要求的信用担保能力有限，对其投放的风险保障程度较低，形成了被金融机构边缘化的群体特征，如我国某农业大省，其全省的农村信用社存款数量仅仅占到全部金融机构存款总额的35%左右，但是其“支农贷款”却占到全部金融机构贷款总额的90%以上，从数据可知，农村大部分资金支持都依靠单一的农村信用社，这很难满足该省农民、农村、农业对金融的需求；其次，对金融服务的要求多元化。由于我国存在地区发展不平衡现象，即城乡差距、地域差距等，除了存贷款这最基本的金融服务需求外，在一些经济欠发达地区还需要一些理财、信息、管理等相关服务的需求。因此这就体现了金融工具的多元化，目前，我国农村金融工具太过单一[7]，只能体现存贷款业务，金融创新工具基本无法进入到农村市场。

二、市场经济视阈下进行农村金融改革的原因

由于农村金融机构所处客观经济环境和自然条件的差异，经济落后地区的金融市场在发展过程中受到制约的因素及程度远远超过发达地区，以致出现发展缓慢、停滞不前的现象。但是，在当前国有商业银行、保险行业、理财机构逐步向落后的农村地区靠拢的情况下，大大丰富了金融市场，因此，必须立足于市场经济视角，深入进行农村金融改革，协调国民经济发展[8]。

（一）农村金融体系存在问题的主要原因

对于农村金融体系中存在的问题，先应深入分析其出现的原因，主要包括以下三方面：首先经济原因，农村地区人民生活水平相较于城市更低，其生活来源较少，部分落后地区完全依靠土地、山林，因此农民增收困难，很多农村金融机构无法融资或者融到优质资金，阻碍了农村信用社等机构的基本功能；其次政策原因，中央政府和地方政府对农村金融体系的支持力度不一样[9]，支持“三农”发展的效果不明显；三是农村地区的金融监管制度不完善，使得部分非正规金融机构成为农村金融体系的主力军，但该类机构抵御金融风险的能力较低，在很大程度上阻碍着国家金融政策的实施。

（二）影响农村金融发展的具体因素

农业生产经营活动受到自然环境的影响较大，具有一定特殊性，提高了农村金融机构外部环境的复杂性，不仅需要面临政策风险、市场变化风险，也要面对不定期的自然风险，因农业的生产周期较长，在其生长过程中，任何形式的自然灾害，如病虫害、洪涝灾害、干旱等，都有可能让农业生产完全覆没。此外，农产品上市期间，同一种农产品会在同一时间大量涌入市场，在很大程度上增加了价格的波动，即使有农产品的期货市场，但也只能规避某一时间段的风险，而且个体农户无法参与到规避过程。影响农村金融发展的因素还有土地产权，产权是以法律法规为基础，通过经济所有制表现出归属的一种形式，主要包括使用权、支配权、占有权、收益权和所有权[10]，目前，我国农村的土地实行土地集体所有制，农民只拥有土地的经营权，而没有处置权和所有权，无法对土地进行买卖，因此，农民需要到商业银行等金融机构借贷时，不能提供法定的相关抵押品，且集体也没有权利帮助农民进行抵押。

三、市场经济视阈下进行农村金融改革的途径

随着我国对外开放和改革开放的步伐不断加快，农村地区金融业务逐渐增多，针对其中存在的问题，应首先明确农村金融体系改革的方向及思路，政府应制定相关的政策，规范农村金融市场，基于市场经济视角，建立公平的竞争平台，坚持从农民最基本利益出发，积极为农民谋福利，深化农村金融改革。

（一）营造良好金融环境，创新农村金融制度

针对农村经济状况，应适当创新农村金融制度。首先，对农村现有土地制度进行创新，将流转权、用益权和担保权赋予承包土地，但也要处理好土地所有权和使用权之间的关系。地方政府可以颁发土地使用权证、集体的土地证，对农民居住的房子赋予抵押权、担保权等金融功能，拓宽农民财产收入途径。政府可以成立专门的平台，用于土地流转和农村房地产交易，设置科学的交易双方准入门槛，防止土地流转的非农趋势，保障农村用地的合理性，并确保农村房屋建筑的资本属性；其次，营造良好的金融环境，政府应积极宣传农村金融新体系，改变农民对金融的“狭隘”看法，使得农民深入了解金融产品，并主动获取金融机构的帮助。此外，金融机构也必须建立起完整的内部管理体系，立足于区域实际发展情况，更好地服务于“三农”。

（二）增加财政支持力度，做好相关惠农工作

政府在农村金融机构改革中扮演着重要角色，基于市场经济视角，必须增加财政对农村金融体系的支持力度，做好相关惠农工作，可以从以下两方面开展：第一方面，科学设置农村金融服务网点，完善农村地区金融基础设施建设，配备齐全的金融设备，提高农村地区金融服务水平。与农业其他建设相同，金融基础设施建设工程量大，且维护成本、投资成本较高，大部分商业性银行不愿意承担甚至无法承担这些领域的投资，因此，政府机构必须发挥宏观调控职能，改善农村地区金融支付的硬件环境；第二方面，增加农村地区的资本供给，政策金融应根据国家农业政策，加大对农村等落后地区资金的注入力度，结合地区农业发展优势，重点扶持综合农业，转变农村地区经济结构，促使农村地区经济往产业化方向发展，通过发行中央银行的再贷款，保障农村地区资金的充足供给。

（三）立足农村金融市场，创新农村金融产品

农民群众对金融产品的需求呈现出多样化的趋势，农村金融机构，如农商银行等，应增加服务手法，结合农村客户意见，推出价格合理、种类丰富、适合农村经济发展的金融产品，开办个人资产业务、负债业务，减少金融活动中的工作环节，提高金融服务效率和质量，不断挖掘潜在优质客户，并准确定位农村金融机构，必须注重其社会责任，帮助低收入家庭和创业家庭，坚持服务于“三农”，在发展农村经济的前提下，制定灵活的贷款制度，不仅满足农户对生产经营资金需求，也保障贷款的利息收益。此外，也应健全农村贷款制度，完善农村信用体系，稳定农村金融市场，加强农村金融监管，政府可以设置专门的再担保制度，进一步保护农村金融机构，防止出现农民无家可归、无地等情况，采用财税手段，给予适当的政策支持，鼓励商业银行积极投入农村金融建设。在科学技术发展的时代背景下，可以引入现代化金融监管产品，动态监测农村金融市场的变化，做好相关风险的防范，确保农村地区金融市场的稳定。

结束语

综上所述，随着社会新农村建设步伐的不断加快，在提升农民群众生活水平的同时，也对其金融机构提出了更高要求，在政府重视“三农”问题的时代背景下，农村等经济落后地区必须抓住这一机遇，建立健全具有地域特色的农村金融体系，基于全面可持续发展的战略高度，深化我国农村金融机构改革，形成一个平等竞争、广泛覆盖、功能互补、定位合理的农村金融平台。政府也应加大对农村金融改革的重视程度，适当增加财政支持力度，根据农民的实际需求，推出创新的农村金融产品，完善相关的农村贷款和存款制度，建立农村信用体系，辅之以强有力的宏观调控政策，稳定农村金融市场，加强对农村地区的金融监管，提升农村地区经济水平，缩小城乡差距，将更多资金引入农村地区，支持农村的经济建设。

参考文献

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[3]郑高强，尚晓，李扬俊.乌鲁木齐建设西北区域金融中心探讨——基于分阶段建设区域性国际金融中心的思考[J].金融发展评论，2015，No.7010:89-98.

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[7]李婧，朱承亮，郑世林.不良贷款约束下的农村信用社绩效——来自陕西省8市86个县(区)的证据[J].中国农村经济，2015，No.37111:63-76.

[8]覃振锋.引领长线资本投资建设广西文化产业园区发展对策——新常态下广西文化产业发展新突破研究系列论文之五[J].沿海企业与科技，2015，No.16906:47-50.

篇6

引言

控制农村信用社的金融风险在促进我国农村信用社的改革以及确保农村金融健康发展等方面有着极其深远的意义。

1.农村信用合作社风险的特殊性

1.1 农村信用合作社风险的特点

（一）涉及面广涉及到信贷、存款、投资、融资、结算、财务会计等业务的方方面面，几乎每个业务领域均有违规、违章以致违法现象。信贷业务是农村信用社的主要资产业务，也是操作风险多发部位，造成的危害也最大。

（二）危害性大，以侵占资金为目的由于农村信用社操作风险涉及面广，发生的频率高，而且大部分操作风险是主观性的以侵占资金为主要目的的道德因素引起的，因此对农村信用社危害性相当大，从而大大降低了贷款的质量。

(三) 基层违规操作较多，涉案人员低龄化从案件发生的层级看，县级联社和基层机构发生操作风险较多。过去由于农村信用社多级法人体制，一些县联社及基层农村信用社负责人权利很大，在法人治理结构不健全的情况下，一个人说了算的问题比较普遍，很少甚至没有监督制约。

1.2 农村信用合作社性质

农村信用合作社(Rural credit cooperatives)是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用合作社其实也是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务承担责任，依法享有民事权利。其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护。

1.3 农村信用社金融风险的特殊性

1）隐蔽性。因为我国农村小型金融机构有着国家信用这个坚实的后盾，所以不管存款者经营业绩如何，总是能通过充足的信息来应对难关，即使有部分的支付危机出现，也完全能够拨云见日，这样就降低了农村小型金融机构在金融风险面前的警惕性。2）相对独立性。由于农村地区金融机构一般规模比较小，彼此之间的关联程度也较小，因此引发大范围系统性风险的可能性也较小。3）收益与风险的逆向波动。由于我国金融机构的政府垄断与金融市场的不完善，往往会出现农村金融交易所呈现出来的高资本投入与低资本回报的异常状况。况且在实际运行中，像农村信用合作社这类小型金融机构等，在面对某些较大的贷款需求面前，往往迫于行政压力，会给予贷款者存款利率，这样就不难解释为何 “高风险，低收益”这类现象普遍存在农村信用合作社。

2.对于农村信用合作社金融风险产生的原因分析

改革开放以来，我国金融业发展迅速，金融体制改革取得了很大的成效，金融逐步成为我国经济的核心，但同时我国农村金融市场的发展中也暴露出一些问题，潜在的金融风险成为摆在政府面前挥之不去的难题。因此有效的防范和化解金融风险，既是农村信用社自身发展的迫切需要，同时也是建立社会主义市场经济体制和转变经济增长方式的迫切要求。

2.1 内部原因（企业原因）

企业和农村信用社管理存在漏洞以及体制上有缺陷。由于农信社法人机构臃肿且经营的规模过小 ，导致在金融风险面前抵御能力小，从而整体优势得不到发挥。一、系统资金调剂的优势不能发挥，有的社会资金闲置然而有的社会资金却不足。二、不通畅的结算渠道。由于发展滞后，大部分农信社并没有成立结算系统，仅仅只有县辖结算等业务开办，并且只有小部分的信用社能够办理全国性的特约电子汇兑业务 。三、人力资源管理体制存在缺陷。上岗竞聘机制没有得到引入，不健全的员工培训制度都导致了员工的责任感较低。四、激励机制的缺失。由于员工的工资参照了银行的工资分配条款，在收入分配上并没有借鉴收入激励制度 ，因此员工的工作积极性往往较低。经营管理体制发生偏差 。对于管理层而言，不健全的决策机制以及员工层的信贷人员权责模糊，都会导致经营管理体制发生严重偏差。

2.2 外部成因（社会原因）

外部环境不够宽松。一、政府偶尔的失灵。由于某些地方政府过于追求政绩，对金融机构盲目投资，部分投资项目管理不善以致于信贷资金难以回笼。二、金融风险形成的潜在原因还在于金融市场的发展远远滞后于企业资金的需求，导致企业融资渠道狭窄，企业对银行机构信贷形成了严重的惯性依赖。三、最后是企业往往利用资产重组以及破产等方式来逃避商业银行和农信社的银行债务。

3.农村信用合作社金融风险的防范与化解

解决农村信用社金融风险的根本方法是对农村信用社实行体制改革。而改革的具体实施可以从以下几方面来进行：

3．1 外部运营结构的优化

一、为了最大程度的降低农信社的金融风险，需要本着“多予、少取”的方针，加大对农村经济建设的投入，而且还要增强农村经济主体的经济活力。二、为了改善农村信用环境，需要在增强农户信用意识以及提高失信者的失信成本等方面着力下功夫。三、为了减少信心的不对称性，需要打造农村经济主体信息征集体系。四、深入加强银行监督部门对农信社的进行风险监督，一来着力化解已暴露和潜在的风险，另一方面控制住新的风险的产生。

3.2 通过人民银行，进一步加强完善和加强金融监督

人民银行从监管内容上要处理好金融创新和金融监管的关系，这既有利于农村信用合作社不断开发出满足市场需求的金融新产品，增加收益，也有利于中央银行营造繁荣稳定的金融市场并不断提高监管水平。金融创新与金融监管这对范畴其实是对立统一的。金融创新是推动监管制度创新的主导力量。通过持续不断的创新，创新主体获得收益，对监管部门也提出了新的要求。作为监管部门应励和推进农信社的中间业务创新，支持小型金融机构发展网络银行等新业务．同时，还要随时防范金融风险。

3.3 大力发展农村合作金融一、以合作金融为农村金融市场建设作为重中之重

一、大力扶持农信社。由于我国目前的农村经济现状非常不乐观，分散而且规模很小等因素都制约其发展，所以进行农村金融合作这一举措无疑对于农村金融市场的建设来说是最优化的选择，而像商业性金融和政策性金融等举措只能作为有效果的辅措施。建设农村合作金融必须坚持合作化原则，坚持“一人一票”的制度，才能保证合作金融发挥应有的制度绩效。

二、放宽金融的政策。在市场经济环境中， 农村的合作金融需要按照商业原则开展业务，第一要克服运行成本，第二要扩大贷款资本金来源，而且为了达到降低资金成本和克服运行成本这两个目的，农村合作金融一方面需要通过直接吸储、吸收股份来融入低成本资金，另一方面可以适当提高资金贷出利率。因此国家的银监机构需要为农信社创造一个更为宽松的融资和利率浮动政策环境。

三、必须逐步建立专业的合作金融监管或者行业管理机构，并从一开始就重视行业自律。农村合作金融始终坚持合作制原则而非过度的商业化对于发挥其在农村金融市场的制度优势有非常重要的意义，所以外部监管或者行业管理对于其相当重要。目前，我国的金融监管能力很弱，专业监管中还没有合作金融监管，所以首先应该有一个行业管理机构对其运用行政和法律手段进行管理，并且要重视行业自律，以节省管理成本。

四、需要进一步做好富余资金的营运工作，从而提升经营效益。由于信贷规模的控制可能将导致富余资金明显增加，农村合作金融机构为了进一步提升经营效益需要对资金营运工作进行科学部署的重新梳理，还有工作重点和方向必须明确，而且确保资金营运工作能够高效、稳健的运行。还有准确匡算资金和关注资金动向，尽量降低非生息资金的挤占，通过委托存放、购买债券、存放同业等方式，来积极营运富余资金，提高资金使用效率，从而努力实现农村金融合作社资金营运效益的最大化。

4.结语

综上所述，只有深化农村信用社金融体制的改革，才能及时、有效地防范金融风险的形成。（作者单位：湖南先锋信用社）

参考文献

［1］ 朱宏谋.国农村金融发展问题研究［M］.会科学院研究生院博士论文，2002.4.15

［2］ 陈永跃.农村金融［M］.西南交通大学出版社.2005

篇7

近年来，农村金融改革不断深化，特别是农村信用社改革取得了阶段性重要成果，初步形成了以农村合作金融为主题，商业金融与政策性金融分工协作，民间借贷为补充的农村金融服务体系。但是从整体上看，在我国宏观经济出现流动性过剩的背景下，农村融资特别是农村基层融资问题仍较为突出。农村金融业的发展事关农民、农业和农村经济发展的大局，农村金融体制和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。解决我国农村金融问题，加快农村金融体制改革步伐，是我国金融业急需解决的问题。

一．当前农村金融问题现状

改革的原因

1.保障对农村持续增加的资本投入和发挥金融的促进农村经济增长的功能。

2.当前农村资本形成不足，资金短缺已经成为农村经济发展的“瓶颈”，完善农村金融体系，解决农村信贷资金需求，成为新农村建设中必须面对和解决的问题。

农村资金需求

从整体上看，在我国宏观经济出现流动性过剩的背景下，农村融资特别是农村基层融资难的问题依然十分突出。农村资金需求按性质可分为三类：

1.社会公共性需求，包括教育医疗等公共设施，农业科技推广，农业风险保障和农村社会保障等资金需求，应当以财政为主，金融为辅来解决。

2.经济公共性需求，包括农村区域性基础设施和城镇化建设等资金需求，可由财政和金融共同解决。

3.生产性资金需求，包括农业产业化，中小企业，农户和城镇个体工商户微贷款等资金需求。

农村资金需求规模和对象

1. 农村基础设施，城镇化，大企业等的资金需求，借款人多为政府背景的企业，数额多为千万及以上。

2. 农业产业化，中小企业等的资金需求，数额多为百万和数十万，由农村信用社等地方小金融机构承担。

3. 农户和城乡个体工商户的微贷款，资金需求额多为数万元及数千元。这一层矛盾一直十分突出，是农村金融的基础部分，也是农村金融体系中最薄弱的环节，急需新的金融体制来解决。

二．目前农村金融市场的特点：

农村贷款主体缺陷:

无法落实抵押担保；贷款时限性强，要求贷款手续简便，灵活；农村点多，面广，战线长，贷款额度小而分散，同时贷款市场受自然灾害，市场等诸多不可预测因素影响，使得贷款成本高，风险高，效益相对较差;乡镇企业作为贷款主体的缺陷主要为：（1）融资成本高（2）资产质量差，财务制度不健全，不透明 （3）信用观念不强

农村贷款现状；

1.放开了商业银行贷款利率，扩大了农村信用社贷款利率浮动范围

2.政府强调加大对三农的支持，采取了一系列的货币政策

3.农村贷款比例逐年下降，政府发放支农贷款，农村资金却大量流出

4.农户和乡镇企业贷款难，金融机构难贷款，大量信贷资金流失，甚至亏损。

三、当前我国农村金融面临的困境：

我国农村金融当前面临的核心问题是存在严重的金融抑制，因此对农业，农业经济的发展构成了瓶颈约束。主要表现有：

1. 现有的农村金融组织资源供给不足。农业银行很少为农服务：90年代以后，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农业和农村，加大了对农村电网，交通，通信等的支持力度。农业银行很少向农户贷款。

2. 农村信用社支农的动力和激励不足：近年来，由于商业化改革，农村信用社的经营更加强调贷款的质量和回报，其经营的利润和导向越来越明显。由于农业经营活动风险不确定，农业信用社没有足够的激励向农村经济活动提供贷款，表现为真正用于支持农村和农业经济活动提供贷款数量不多，农业信用社都表现为“非农化”特征。农村信用社目前开展的小额信贷依赖于中央银行和各级政府的压力和支持，可以说是行政干预的结果。

3. 农业发展银行没有起到预期的政策性金融作用，支农作用弱化。非正规金融没有合法地位，缺乏规范和保护：目前我国农村的非正规金融组织虽然远比正规金融组织灵活，但是由于政府采取抑制取缔的态度，民间信贷没有阻止化和正规化，影响了民间金融以合法化的形式正常发展，因此它在有效利用乡土信用资源，满足农村融资需求，缓解农村资金紧张状况方面所起的作用受到很大的限制。

4. 农业保险缺位，加剧了农村金融供给紧张的状况，由于农业保险赔付率高，回报率低以及缺乏必要的政策支持和法律依据，加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求，近十年来农业保险业务日趋萎缩。农业保险缺位，不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，使举步维艰的农村金融体系面临更大的困扰，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

四．我国农村金融体制存在问题的原因

（1）商业银行和农村发展银行机构和职能萎缩，已经基本上丧失了信贷支农功能。国有大型银行在商业化改造过程中，从县乡撤减机构收缩业务，农村整体资金供应能力下降。据调查显示，截止2005年底，我国每个乡镇仅有2.13个金融点，“十五期间”银行业金融机构在县及以下的网点人员分别减少了24﹪和14﹪，平均50多个行政村才有一个金融网点。

（2）现有基层金融服务机构缺乏有效的金融技术和产品与借款人之间的合作存在制度和技术障碍：金融机构难以把握应对农业的自然风险和市场风险。农村微贷款中有一部分是用于日常生活之需，与传统金融机构贷款的生产性用途相悖农村信用社受到行政干预和利润导向行为，满足需求作用有限

（3）国有商业银行和农村信用资产质量差，亏损严重，风险大，服务水平低，贷款手续繁琐，时间过长。农村金融的笔数巨大，但单笔资金数额小，信息不对称，耗时多成本高。传统银行要求房屋，土地等抵押物，基层农户和个体缺乏抵押物，难以满足银行的要求。

五.我国基层金融服务体系的出路：

1.国家信用退出，建立地方中小金融机构，打破信用社地域和业务限制等来建立竞争性的银行业市场结构以增加信贷供给总量，引进，消化吸收国内外成功经验，创造中国特色的金融技术和产品：发展“草根金融”，注重现金流，不注重抵押和担保，能够实现上也可持续发展的新行微贷技术和产品。

2. 深化商业银行改革，进行股份制改造并建立良好的公司治理来加强利润的激励和约束力，提高以高风险获得高收益的积极性，增强对风险较大的农村信贷市场提供信贷能力：（1）支持开展微贷业务的非政府组织改制为正规的金融机构。（2）支持以微贷业务为主的村镇银行，小额贷款公司，社区银行及民营银行等金融机构的建立和发展。（3）继续农村信用社改革，改善机制，增强实力，扩大微贷业务规模。（4）支持各大银行开展微贷业务。（5）鼓励外资银行在国内开展微贷业务。

3. 建立农村金融技术专家队伍：鼓励有实力的金融机构与外国银行合资建立中国微贷技术咨询公司，推动国内微贷咨询业的发展，建立农村金融微贷技术培训基地，大力培训中国本土的微贷技术专家队伍。

4. 制定配套政策措施：加大政策性金融的支农力度，发放政策性贷款，建立信用担保机构和农村保险来分担和转移金融机构风险，以提高金融机构提供农村信贷的积极性：（1）可考虑减免从事农村微贷业务的金融机构的相关税收。（2）放宽信贷规模控制。（3）建立适合农村金融特点，相对独立于现行金融监管机构的金融监管机构，创造适合各地实际的灵活多样的监管方式。

5. 确立稳定与效率并重的银行监管目标，减少监管对银行竞争的限制和金融机构公司治理及内部控制的副作用，增强对信贷资源配置的积极性

构建政策性金融、商业性金融、合作性金融互相依托又各司其职的农村金融服务体系，为农民、农业和农村提供有力的各项信贷资金支持是我国农村金融体系建设的必然选择。作为一繁重而复杂的系统工程，农信社改革因其积重难返，也就注定了改革过程中必然充斥着现实与传统的冲撞，习惯与创新的妥协，甚至是一次次的试过重来。让我们祝试点改革一路走好，早日在全国推开。

参考文献

1. 农村信用社改革总体框架设计 史建平 国家信息中心

2. 农信社改革冷思考 国家信息中心

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一、问题的提出

当前我国农村金融机制建设比较滞后,农民融资较为困难,甚至仅有传统的民间借贷可供选择,但是民间借贷成本高昂,风险巨大,导致农民缺乏创业资金,致富无望。农村金融机制的创新是我国农村建设中的重点内容,村镇银行属于农村金融机制创新的重要组成部分。村镇银行对于盘活农村经济,发展农村金融,解决农民创业的资金之渴具有积极意义。村镇银行作为一种新型金融机构,在2007年以来迅速发展,在农村金融体系中扮演了重要的作用,对于农村经济发展具有积极的推动作用。“村镇银行是顺应农村经济发展,以农村为主要客户群的新型农村金融机构,具有经营机制灵活、管理成本低、决策链条短、反应速度快、经营目标和市场定位明确等优势,在很大程度上推动了农村经济的发展”。“但作为新生事物,由于受到各种内外部因素的制约,村镇银行在发展中不可避免的遇到了许多具体问题”。村镇银行在发展过程中所遇到的这些问题既有我国金融环境、金融政策和金融体制层面的原因,更有金融法律层面的原因。本文主要对我国村镇银行发现现状、村镇银行发展过程中存在的法律问题进行分析,并探讨如何构建相应的法律机制,从而促使村镇银行在发展过程中获得基本的法律保障,使村镇银行在良好的法律环境中发展壮大,充分发挥其在农村经济建设中的作用。

二、我国村镇银行面临的相关法律问题

(一)村镇银行市场准入问题我国当前虽然在立法上明确村镇银行的高度开放性,即向一切市场主体开放,但是村镇银行的市场准入还存在一些特殊的规定。当前村镇银行市政准入方面存在的问题主要表现为:(1)村镇银行在事实上成为银行业金融机构的附庸,或者仅仅成为银行业金融机构在农村地区的分支机构,其独立性已经失去了保障;(2)银监会作出上述规定可能考虑到了利用银行业金融机构的资金优势、专业优势,拓展村镇银行的发展,但是事实上,银行业金融机构本身就可以在农村地区开设分支机构,且社会信誉度比较高,容易得到老百姓的信赖,因而银行业金融机构“投资参股村镇银行只是他们退而求其次的选择,各商业银行对这一规定更多的理解为是一种‘政治任务’。”(3)排斥了其他市场主体进入村镇银行投资渠道,并未真正有效拓宽农村金融渠道。由于银行业金融机构在村镇银行中占有绝对性的优势地位,因而农村金融服务市场其实依然被银行业金融机构所垄断,尤其是被国有银行所垄断。村镇银行并没有真正地向民间资本开放,无法解决民间资本缺乏投资渠道,而农村市场又亟需资本的矛盾。

(二)村镇银行法律监管问题当前我国在村镇银行的法律监管方面采取了“严厉监管”的对策,而严厉的监管显然会增加村镇银行的合规成本,使原本就力量薄弱的村镇银行承受过于沉重的负担。从这些所谓的严厉监管措施来看,其主要的内涵有如下两个方面:第一,政府主导为主,突出了政府主导性,降低了村镇银行经营的自主性,不利于村镇银行实现服务创新。政府“保姆式”的监管事实上并不利于村镇银行真正发展壮大,并提高服务质量;第二,目前的严厉监控对于村镇银行的吸储行为防范尤甚,如禁止村镇银行异地吸储,这就从根本上决定了村镇银行无法实现扩张。目前的监管政策之所以防范村镇银行吸储中可能存在的违法违规行为,其根本原因是对非国有或国家控股金融机构的不信任,并维护国有或国有控股金融机构对存款市场的垄断。对于村镇银行的吸储行为监管过严,固然有维护金融秩序、防范金融欺诈的目的,但是也从根本上决定了村镇银行会面临资金枯竭,缺乏资金来源,无法深入拓展业务。由此可见,目前采取的严厉监管的思路并不利于村镇银行的发展,为了减轻村镇银行的合规成本,正确的做法是采用“轻监管”的思路,降低村镇银行的合规成本,以促进村镇银行发展。

(三)村镇银行风险防范问题村镇银行在经营过程中面临的风险主要有政策风险、法律风险和信用风险。政策风险是指村镇银行在经营过程中如果违反银监会的相关政策性规定,有可能会面临处罚,甚至被撤销;法律风险是指村镇银行在经营过程中面临法律上的障碍与困境,如公司治理结构不完善所导致的公司僵局等风险;信用风险是指村镇银行由于身处信用环境并不良好的农村地区而可能遇到的故意违约、贷款诈骗等风险。其中,“信用风险是村镇银行面对的主要风险”。

对于政策性风险和法律性风险而言,村镇银行可以采取一定的措施进行防范,如聘请法律顾问和合规人员,使村镇银行在经营中遵守法律法规,避免产生违法法律和政策的现象。但是对于信用风险的防范,则由于村镇银行资金比较薄弱,可能难以有效平摊风险,极易造成违约风险,并对村镇银行的正常经营活动造成负面影响。

三、我国村镇银行发展中相关法律制度的完善

我国村镇银行在发展过程中需要完善相关法律制度,从而使村镇银行在良好的法制环境中得以发展壮大。如下几个方面法律制度的完善有助于村镇银行的发展:

(一)拓宽村镇银行市场准入当前村镇银行的设立必须有一个发起行,该发起行属于银行业金融机构,且银监会还对村镇银行中各方占股比例作出了规定,其结果是银行业金融机构极易在村镇银行中一股独大,并在一定程度上垄断村镇银行市场,而民间力量、民间资本则无法顺利进入农村金融市场,或者依然以民间高利贷、地下钱庄等灰色形式存在,不利于民间资本力量的正规化、合法化。

建议进一步拓宽村镇银行的市场准入制度,应放松民间金融资本进入农村金融市场的准入机制,从而拓展农村金融的资金来源,同时也为民间金融资本获得新的利润点,其理由在于:农村金融业务属于小微金融,大型商业银行对于农村金融业务并不热心,例如,“由于农业贷款单位贷款成本高、回报率低、风险相对较高等原因,大型商业银行对西部地区参股成立村镇银行普遍缺乏动力”。而民间资本则对民间金融市场青睐有加,目前的村镇银行市场准入机制将银行业金融机构与村镇银行“捆绑”,不利于真正提高村镇银行服务质量,因而有必要以更宽松的准入机制促进村镇银行的发展。基于这一理念,建议允许民间资本直接成立村镇银行,而不必仰仗银行业金融机构,取消银行业金融机构在村镇银行中必须占有不低于20%股份的规定。这一举措并不会对金融安全带来负面影响,相反会有效地促进社会资本投资农村金融市场的热情,从而提振农村金融市场的信心,使农村金融市场的资金更为充裕。

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    一、问题的提出

    当前我国农村金融机制建设比较滞后,农民融资较为困难,甚至仅有传统的民间借贷可供选择,但是民间借贷成本高昂,风险巨大,导致农民缺乏创业资金,致富无望。农村金融机制的创新是我国农村建设中的重点内容,村镇银行属于农村金融机制创新的重要组成部分。村镇银行对于盘活农村经济,发展农村金融,解决农民创业的资金之渴具有积极意义。村镇银行作为一种新型金融机构,在2007年以来迅速发展,在农村金融体系中扮演了重要的作用,对于农村经济发展具有积极的推动作用。“村镇银行是顺应农村经济发展,以农村为主要客户群的新型农村金融机构,具有经营机制灵活、管理成本低、决策链条短、反应速度快、经营目标和市场定位明确等优势,在很大程度上推动了农村经济的发展”。“但作为新生事物,由于受到各种内外部因素的制约,村镇银行在发展中不可避免的遇到了许多具体问题”。村镇银行在发展过程中所遇到的这些问题既有我国金融环境、金融政策和金融体制层面的原因,更有金融法律层面的原因。本文主要对我国村镇银行发现现状、村镇银行发展过程中存在的法律问题进行分析,并探讨如何构建相应的法律机制,从而促使村镇银行在发展过程中获得基本的法律保障,使村镇银行在良好的法律环境中发展壮大,充分发挥其在农村经济建设中的作用。

    二、我国村镇银行面临的相关法律问题

    (一)村镇银行市场准入问题我国当前虽然在立法上明确村镇银行的高度开放性,即向一切市场主体开放,但是村镇银行的市场准入还存在一些特殊的规定。当前村镇银行市政准入方面存在的问题主要表现为:(1)村镇银行在事实上成为银行业金融机构的附庸,或者仅仅成为银行业金融机构在农村地区的分支机构,其独立性已经失去了保障;(2)银监会作出上述规定可能考虑到了利用银行业金融机构的资金优势、专业优势,拓展村镇银行的发展,但是事实上,银行业金融机构本身就可以在农村地区开设分支机构,且社会信誉度比较高,容易得到老百姓的信赖,因而银行业金融机构“投资参股村镇银行只是他们退而求其次的选择,各商业银行对这一规定更多的理解为是一种‘政治任务’。”(3)排斥了其他市场主体进入村镇银行投资渠道,并未真正有效拓宽农村金融渠道。由于银行业金融机构在村镇银行中占有绝对性的优势地位,因而农村金融服务市场其实依然被银行业金融机构所垄断,尤其是被国有银行所垄断。村镇银行并没有真正地向民间资本开放,无法解决民间资本缺乏投资渠道,而农村市场又亟需资本的矛盾。

    (二)村镇银行法律监管问题当前我国在村镇银行的法律监管方面采取了“严厉监管”的对策,而严厉的监管显然会增加村镇银行的合规成本,使原本就力量薄弱的村镇银行承受过于沉重的负担。从这些所谓的严厉监管措施来看,其主要的内涵有如下两个方面:第一,政府主导为主,突出了政府主导性,降低了村镇银行经营的自主性,不利于村镇银行实现服务创新。政府“保姆式”的监管事实上并不利于村镇银行真正发展壮大,并提高服务质量;第二,目前的严厉监控对于村镇银行的吸储行为防范尤甚,如禁止村镇银行异地吸储,这就从根本上决定了村镇银行无法实现扩张。目前的监管政策之所以防范村镇银行吸储中可能存在的违法违规行为,其根本原因是对非国有或国家控股金融机构的不信任,并维护国有或国有控股金融机构对存款市场的垄断。对于村镇银行的吸储行为监管过严,固然有维护金融秩序、防范金融欺诈的目的,但是也从根本上决定了村镇银行会面临资金枯竭,缺乏资金来源,无法深入拓展业务。由此可见,目前采取的严厉监管的思路并不利于村镇银行的发展,为了减轻村镇银行的合规成本,正确的做法是采用“轻监管”的思路,降低村镇银行的合规成本,以促进村镇银行发展。

    (三)村镇银行风险防范问题村镇银行在经营过程中面临的风险主要有政策风险、法律风险和信用风险。政策风险是指村镇银行在经营过程中如果违反银监会的相关政策性规定,有可能会面临处罚,甚至被撤销;法律风险是指村镇银行在经营过程中面临法律上的障碍与困境,如公司治理结构不完善所导致的公司僵局等风险;信用风险是指村镇银行由于身处信用环境并不良好的农村地区而可能遇到的故意违约、贷款诈骗等风险。其中,“信用风险是村镇银行面对的主要风险”。

    对于政策性风险和法律性风险而言,村镇银行可以采取一定的措施进行防范,如聘请法律顾问和合规人员,使村镇银行在经营中遵守法律法规,避免产生违法法律和政策的现象。但是对于信用风险的防范,则由于村镇银行资金比较薄弱,可能难以有效平摊风险,极易造成违约风险,并对村镇银行的正常经营活动造成负面影响。

    三、我国村镇银行发展中相关法律制度的完善

    我国村镇银行在发展过程中需要完善相关法律制度,从而使村镇银行在良好的法制环境中得以发展壮大。如下几个方面法律制度的完善有助于村镇银行的发展:

    (一)拓宽村镇银行市场准入当前村镇银行的设立必须有一个发起行,该发起行属于银行业金融机构,且银监会还对村镇银行中各方占股比例作出了规定,其结果是银行业金融机构极易在村镇银行中一股独大,并在一定程度上垄断村镇银行市场,而民间力量、民间资本则无法顺利进入农村金融市场,或者依然以民间高利贷、地下钱庄等灰色形式存在,不利于民间资本力量的正规化、合法化。

    建议进一步拓宽村镇银行的市场准入制度,应放松民间金融资本进入农村金融市场的准入机制,从而拓展农村金融的资金来源,同时也为民间金融资本获得新的利润点,其理由在于:农村金融业务属于小微金融,大型商业银行对于农村金融业务并不热心,例如,“由于农业贷款单位贷款成本高、回报率低、风险相对较高等原因,大型商业银行对西部地区参股成立村镇银行普遍缺乏动力”。而民间资本则对民间金融市场青睐有加,目前的村镇银行市场准入机制将银行业金融机构与村镇银行“捆绑”,不利于真正提高村镇银行服务质量,因而有必要以更宽松的准入机制促进村镇银行的发展。基于这一理念,建议允许民间资本直接成立村镇银行,而不必仰仗银行业金融机构,取消银行业金融机构在村镇银行中必须占有不低于20%股份的规定。这一举措并不会对金融安全带来负面影响,相反会有效地促进社会资本投资农村金融市场的热情,从而提振农村金融市场的信心,使农村金融市场的资金更为充裕。

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农村金融是我国金融体制改革过程中的薄弱环节，也是我国农村经济发展的关键环节。近年来，为进一步完善农村金融服务体系，促进农村经济发展，国家陆续启动了农村信用社改革等一系列农村金融改革，农村金融的发展进入新的历史阶段。

一、农村金融发展的新阶段

农村信用社2003年启动了新一轮改革，将县级联社改制为统一法人社或者农村商业银行、农村合作银行，并成立省联社承担行业管理职责，目前在优化股权结构、完善法人治理、改善经营管理机制等方面取得阶段性成果；中国农业发展银行拓展经营业务范围，在农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款等业务方面进行了积极探索，经营效率有所提高，贷款规模稳步增长；中国银监会在部分省区进行了新型农村金融机构的试点工作，调整放宽农村金融机构准入政策，推动了试点省区村镇银行、贷款公司和农民资金互助社的组建和发展；邮政储蓄改革初步启动，中国邮政储蓄银行已于2008年初正式成立，并在试点省区陆续开展了定期存单小额质押贷款业务。

一是农业贷款规模保持较快增长。金融机构农业贷款规模从2000年的4888.99亿元增长到2006年和2007年的13208.19亿元和15376亿元；农业贷款占各项贷款的比重稳步上升，2000年的占比为7.4%，2006年和2007年相应增长到13.2%和13.6%。贷款快速增长，表明农金支农功能增强。

二是农村信用社改革取得进展，支农资金实力明显增强。农村信用社启动新一轮改革以来，人民银行和财政部先后采用专项票据、减免税收等资金扶持政策，置换了部分农村信用社不良资产和历年挂账损失，有力地提高了农村信用社支农功能。截至2007年末，农村信用社农业贷款余额1.43万亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40%提高到46%；占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81%提高到93%。

三是新型农村金融机构注入新活力。自2006年开始，国家调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，在6个省区进行村镇银行、贷款公司和资金互助社的新型金融机构试点，并很快将试点省份扩大到全部31个省市区。到2007年底，三类新型机构共筹集各类资本12726.65万元，新型农村金融机构资产总额32446.16万元，存款余额19344.87万元，贷款余额11953.48万元，累计发放贷款22008.43万元。这些新型农村金融机构的进入提高了农村金融的竞争水平，注入了新的活力。

二、新阶段农村金融的制度困境

应该看到，农村地区“贷款难”的矛盾仍然比较突出，农村金融服务仍较薄弱，农村金融发展仍难以适应农村经济发展和农民生产生活的需要。同时，农村金融的进一步改革尚没有形成切实可行的农村金融改革总体规划，目前农村金融改革的推进缺乏统筹计划和协调行动，有关政策和措施的落实力度和实施效果有所不足。当前，我国农村金融的改革和发展仍面临着一系列亟待解决的体制性问题。

（一）农村信用社存量历史包袱仍然较重，不良贷款比例较高。目前，农村信用社存量历史包袱仍然较重，加上这几年又产生新的支农政策性损失，不良资产规模还比较大，严重制约着农村信用社的持续经营和改革深化。如某省农村信用社不良贷款余额仍有91.5亿元，不良贷款率13.9%；若按五级贷款分类，则不良贷款余额达266.94亿元，不良贷款率高达40.6%。农村信用社不良贷款的拨备覆盖率仅14.6%，拨备缺口15.14亿元；若按五级贷款分类口径，拨备覆盖率仅3.2%，拨备缺口达117.07亿元，远远达不到防范风险的标准。与此同时，农村信用社的相关扶持政策和激励机制仍不到位，新增的政策业务也容易形成新的不良资产。

（二）政策性金融运作机制不规范，支农功能不到位。中国农业发展银行2007年累计发放粮棉收购贷款2752亿元，产业化龙头企业、加工企业和农业科技贷款1051亿元，而在农业基础设施建设贷款等方面的业务尚处于起步阶段，对农业生产发展和农业结构调整的支持相对较少，政策性金融的支农功能发挥有所不足。同时，政策性金融的运作机制和操作方式较不规范，缺乏制度性监督约束和政策扶持机制，导致政策性业务的资产不良比率居高不下。此外，一些其他金融机构承担的政策性业务，如农业银行承担的扶贫贷款等，也面临着管理成本高、经营效益差、资产质量严重恶化的问题。

（三）新型农村金融机构的管理机制尚未理顺，监管工作仍较薄弱。目前，小额贷款公司、村镇银行、农户资金互助社等新型农村金融机构陆续在试点省区建立并运营，但相关政府主管部门在市场准入、业务经营和市场监管等方面关系仍不顺畅，市场监管存在盲区，试点工作尚没有全面铺开。如四川省广元市全力小额贷款公司，在人民银行的推动下，2006年4月经广元市政府批准并在当地工商部门注册从事小额贷款业务，但一直未能获得银行监管部门的认可和业务监管；而中国银监会在试点省区批准设立的村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构，如2007年3月成立的四川仪陇惠民村镇银行，则一直未能获得人民银行的再贷款支持。

（四）农村金融的抵押担保和风险补偿机制不发达。农户和农村中小企业在贷款中，经常面临抵押担保的困难：农户的房屋等财产往往流动性差，难以用作贷款担保；一些农村企业土地虽已转换为工业用地，但由于土地权属仍为农村集体用地，也难以进行抵押。而农村地区贷款担保机制又相对不发达，办理农业贷款担保业务的担保公司数量较少，规模普遍较小，资金实力不足，担保范围及对象相对较窄，缺乏法律规范和有效监管，担保业务规模难以满足贷款需要。与此同时，由于农业政策性保险发展相对滞后，保险覆盖率低，农业生产和信贷投入缺乏风险补偿机制，进一步制约了农村金融服务的提供。

三、农村金融改革的框架性方案设计

（一）加大政府支持力度，解决农村信用社历史包袱问题，深化农村信用社改革。

农村金融改革的重点和难点，是进一步深化农村信用社的改革。这就需要通过加大政府支持力度，化解存量历史包袱，消除政策性负担的制约，使农村信用社能够轻装上阵，重构自身约束机制，恢复持续经营能力。

1.增加政府资金投入，采用多种手段化解农村信用社不良资产。在前一阶段通过央行票据、央行借款等方式化解农村信用社历史包袱的基础上，坚持“新老划断”的原则，按照农村信用社五级贷款分类的标准，对农村信用社的不良资产以及支农政策性损失进行全面清查核算。采用中央和地方出资、引进外部投资者等多种方式，分期分批对农村信用社的贷款损失和亏损挂账进行资产置换和剥离，提高农村信用社的资本充足率。

2.深入推进农信社产权改革，完善经营管理体制。积极引入民营资本等境内外资本，合理调整股权结构，避免股权过度分散和一股独大的现象，强化股东的参与意识和管理责任，完善法人治理结构。借鉴商业银行风险控制经验，加强风险控制制度建设，强化市场激励机制和约束机制，增强经营管理的效率。

3.建立对农村信用社的政策扶持长效机制。在税收政策上，对农村信用社继续施行减免营业税和所得税的政策，直至农村信用社票据兑付完成；在货币政策上，对农村信用社等农村金融机构执行差别存款准备金率政策，适当调低准备金要求；在再贷款政策上，降低现行的人民银行支农再贷款利率，减轻农村信用社的利息负担。

4.放开农村金融机构的资本合作与资产重组行为。对一些严重亏损、经营困难的农村信用社，加大农村信用社和其他农村金融机构的资源整合力度，允许本地金融机构以及跨地域农村金融机构以参股或者控股的方式并购和重组农村金融机构。

此外，清理各地各级政府和相关部门对农村信用社的相关歧视性政策规定、规章制度，维护农村信用社平等的市场主体地位，促进农村金融市场的公平竞争。

（二）调整政策性金融体制，提高政策性金融的支持力度和效率约束，强化政策性金融功能。

1.改革政策性金融运作机制，提高政策性金融业务经营的效率。建立政策性金融业务的市场化选择机制，允许农业发展银行等多个市场主体参与政策性金融业务的竞争，通过业务招标等方式确定政策性业务的承办机构，提高政策性业务的管理效率和服务水平。同时，调整现行的按机构进行支农补贴的办法，实行按资金流向对政策性业务进行贷款贴息等扶持方式，根据具体业务的规模、风险水平来对政策性金融业务进行风险补偿。

2.积极拓展农村发展银行政策性业务范围，稳步发展商业性业务。在现有粮棉油收购贷款业务的基础上，积极支持农业发展银行开展农村公路、农村通信、农村电网等基础设施建设以及农产品进出口等政策性业务，提高政策性业务的经营约束和风险控制水平。同时，稳步推动农业发展银行开展龙头企业贷款等商业性贷款业务。按照分类管理、分账核算的原则，将政策性业务与商业性业务分开，分别建账、分类管理、分账核算，不断优化政策性贷款与商业性贷款结构，将农业发展银行发展成为综合性的农业政策性银行，全方位地支持农村经济发展。

3.拓宽农业发展银行的资金来源渠道，引导资金回流农村。允许农业发展银行向商业银行、邮政储蓄等金融机构定向发行政策性金融债，通过城市资金回流农村、邮储资金回流农村等多种机制，增加农业发展银行的资金来源，解决农业发展银行的资金短缺问题。

（三）积极发展新型农村金融机构，培育多层次的农村金融体系。

1.加强部门协调工作，加快推动新型农村金融机构的设立与发展。根据新型金融机构试点的情况和经验，进一步理顺有关金融监管部门的权责关系，积极推动农村资金互助社等具有自生能力的新型农村金融机构的设立与发展，积极引导金融机构和民营资本在农村地区设立小额贷款公司等多种形式、多种所有制的新型农村金融机构，营造适度竞争的农村金融环境，满足农村金融多样化的需求。

2.对新型农村金融机构实行优惠的经营政策和监管政策。加快制定新型农村金融机构相应的营业税、所得税等税收优惠政策，鼓励新型农村金融机构对农户、农民专业合作社以及中小企业的贷款。对农村地区设立的村镇银行等新型农村金融机构，可以规定差别存款准备金等政策，引导金融机构到农村地区设立机构和开展业务。建立新型农村金融机构的存款保险制度，强化金融机构的自我约束能力，加强对存款人权益的保护。

3.制定相关约束性规定，明确新型农村金融机构的支农义务。根据新型农村金融机构吸收存款的范围和规模等因素，对新型农村金融机构在农村地区的信贷投放的比例要求、投放范围等内容进行相应的规定。对村镇银行等新型农村金融机构，设定系统内上存资金的比例和上存资金的利率限制，保障支农功能的发挥。

4.加强对新型农村金融机构监管。在降低新型农村金融机构的准入门槛的同时，需要制定相应的、切实可行的监管标准和监管措施，防范和化解金融风险。对金融机构设立的村镇银行等新型农村金融机构，纳入母行监管统计，实行并表监管；对农户资金互助社等新型农村金融机构，强化自律性监管，并建立相应的市场退出机制。

（四）建立多层次、多元化的贷款担保和风险补偿体系。

贷款担保和风险补偿机制是农村金融发展的制度性保障和支持性措施。有关部门应积极扶持贷款担保公司、贷款担保基金等的发展，探索多种形式的抵押担保机制，健全农业政策性保险等措施，建立农村金融的支持配套机制和风险补偿机制。

1.鼓励扶持农村信贷担保机构或担保基金的发展。中央和地方政府可以积极扶持或者出资参股成立农村贷款担保公司，专门为农业信贷和农村中小企业贷款提供担保；也可以由地方政府、农村金融机构和农户共同出资建立农业贷款担保基金或风险补偿基金，对农业贷款损失进行一定比例的补偿。对已经设立的中小型企业信用担保公司，通过税收减免等优惠政策来予以积极扶持。

2.积极探索符合农村实际的贷款抵押担保形式。积极引导金融机构试点和实施土地承包经营权抵押、农户林地集体抵押、订单质押、动产质押等切合农户实际的抵押担保方式；对农村中小企业贷款，积极探索将存货、厂房设备、收费权等财产作为抵押担保的途径。针对一些发达地区的农村企业土地已经转换为工业用地的，积极协调办理相关的土地确权程序，推进贷款抵押的落实。

3.加快发展政策性农业保险业务。在各地政策性农业保险试点的基础上，全面推广政策性农业保险业务，将国家对农业自然灾害的救济方式转化为农业保费补贴方式，并积极鼓励商业性保险对农业保险的介入，提高农业生产经营的保障水平。

参考文献：