公益诉讼论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇公益诉讼论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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一、公益诉讼的概念及公益诉讼的意义

(一)公益诉讼的概念

公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

(二)公益诉讼的意义

1.公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势，还是从我国的现实情况来看，公益诉讼的兴起是我国社会和法治进步的重要标志之一。

公益诉讼的原告打官司不图私利，为社会公益，且风险很大，因为被告往往是垄断性大企业或者国家机关。为什么会出现公益诉讼，出现这么多“好事之徒”？现实生活中，在一些国有资产流失、不正当竞争、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生，而行政权力膨胀和现有监督制度还存在着一定的疏漏。于是，寻常百姓开始拿起法律武器向不法行为叫板。这表明社会主义法治建设逐步深入推进，改变着人们的生产、生活方式和态度。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。

2.公益诉讼既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价，如河南葛锐诉郑州铁路分局厕所使用收费一案，虽然判决获得支持，而葛先生个人在近三年的诉讼中，付出了大量人精力财力，且精神上承受了相当的压力。

公益诉讼难以获得支持，但却并非“与己无关”。现实生活中，有些人损公肥私、大发不义之财，不就是掏了每个公民的腰包吗？同样是纳税人，有人靠守法经营发财致富，有人却投机取巧，从国库里骗钱发家，这能叫公平竞争吗？这是对其他纳税人的不公正待遇。我们有责任维护法律的尊严，有责任协助有关部门执法，这既是维护国家整体利益，也是维护我们自身利益的一种手段。为了国家或公众利益不受侵害，通过诉讼的办法要求法院追究被告的违法责任，既昭示了人们权利意识的加强，更冲击了社会上普遍存在的麻木；既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。

3.公益诉讼在国际上受到普遍支持，是国家法制健全的标志。

二、对我国公益诉讼发展的思考

(一)我国公益诉讼需要立法支持

从依法治国的要求来说，为公共利益挺身而出的“好事之徒”的出现说明老百姓学会了用法律作为维护权利的武器，使得法的意义开始向“权利”的本原回归。

然而，由于现行的法律不够完善，各地崭露头角的公益诉讼的原告，在维权道路上可谓步履艰难。在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然在目前的社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，但当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民该怎么办呢？承认公民对公共事务的诉讼权力，是宪法原则在诉讼领域的具体体现。现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在一些污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。

公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用。可见，公民个人提起的公益诉讼有待立法的支持。

(二)检察机关应成为公益诉讼的重要主体

司法实践中，一直存在着一个怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等和国家利益、社会公共利益紧密相联的案件，日益受到社会的关注。另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，却普遍存在着无人应诉、无力应诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权，致使这些诉讼多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系，成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。

因而，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检查机关提起的公益诉讼活动的开展，有利于维护公共利益和弱势群体的利益。

(三)公益诉讼应成为行政诉讼的重要组成部分

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，这就意味着，我国行政诉讼法规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类也是不受理的。

公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。但是，这种限制公益行政诉讼的规定在实践中越来越显现出其缺陷：当国家怠于行使职权造成公共利益受损时，如果个人或其他社会组织无法提讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求。因为公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系，因此，私以为，当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。“法律就是朝着允许全体公民他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”

综上所述，公益诉讼立法和实践虽然在我国处于相对落后状态，但它对于维护我国宪法尊严，建设法治国家，完善依法行政，增强人民法制精神具有重大意义，是值得我国大力推进的。

参考文献

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二、公益诉讼面临的理论制度障碍及其克服

首先，我国采二元诉讼理论，包括程序和实体两个方面。程序意义诉权是指提讼的权利，即权；实体意义的诉权是指原告对被告实体要求获得满足的权利，即胜诉权。这种诉权理论认为，诉权的产生和存在与实体权利密切相关，必须是当事人实体权利受到侵害，诉权的主体即当事人必须是与民事纠纷有直接利害关系的人。换言之，只有直接利害关系人才能成为诉权主体，才能将其纠纷引到诉讼程序，才能得到国家法律的公力救济。19世纪末，由于自由主义国家观的产生和法治思想的发展，人们逐渐将国家和国民之间的关系视为公法上的权利义务关系，认为国家权力来源于国民，因而国民也就有要求国家给予利用这项制度的公权。德国学者以此为前提，以诉权的观念为媒介来说明个人和诉讼制度的关系。公法诉权说也由此取代私法诉权说而逐渐成为通说。诉权是基本是人权，是当事人维护自身独立人格和自由意志所必然拥有的权利，是人权在诉讼法中的体现，也是公民最基本的宪法权利。诉权的“宪法化”是当展的趋势之一。民事诉权属于公法上的权利，而必然具有平等性和普遍性，无须主体身份的特定性，也无论纠纷是私益还是公益。民众对公益享受诉权，是开启民事公益纠纷的公法救济之门的钥匙。

其次，传统当事人理论是从实体法的角度出发去考虑当事人的适格问题，强调诉讼当事人与民事实体权利的同一性。我国学者也普遍认为，当事人是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人们法院裁判拘束的直接厉害关系人。这种直接厉害关系当事人理论在现代法治社会受到越来越多的质疑。随着社会的发展，许多新纷争大量出现，这些纠纷往往是围绕离散性利益、扩散性利益或者是集团性利益的纷争，或是当事人之间缺乏相互性和对等性的纷争。当这些纷争进入诉讼领域，就会表现出极强的公益色彩。这些现代型诉讼超越个人利害关系，即纠纷与当事人之间可能并无直接的利害关系。如何解决这个矛盾，在传统的当事人理论中无法寻找到答案。于是程序当事人理论应运而生，即所谓的程序当事人是指以自己的名义或应诉，要求人民法院保护其合法民事权利或法律关系的人及其向对方。应包括一切符合诉讼程序要求的和应诉的双方当事人。”这一理论把非直接当事人也纳入了当事人体系，扩大了当事人适格的范围。

三、我国民事公益诉讼的制度构想

（一）扩大原告主体适格的范围。针对现行“直接利害关系说”的局限性，应对“利害关系”作宽泛的理解，扩充原告主体资格适格理论，以诉讼目的权衡利害关系，只要有受法律保护的权益被侵害，就要允许相关个人或组织提讼。当违法行为侵犯了国家利益和社会公共利益时，具有行为能力的法律主体就有权代表国家和公众进行诉讼，主张公共利益以及受其影响的间接个人利益。

（二）扩大公益诉讼的可诉范围。为了更全面地保护公共权利，扩大公益诉讼的可诉范围。无论是对刑事违法行为，还是对民事违法行为、行政违法行为，只要其损害国家利益和公共利益，就应当受到公益诉讼的司法审查。对有些危害公益的民事、经济行为虽然法律没有明确规定，但如果已明显违背法理或情理习惯，法院就不能借口“法无明文规定”而拒绝审判，因为民事诉讼的目的是解决纠纷，审判权具有应答性，只要当事人，法院就应当受理。赋予法院对一些涉及公利益、影响较大的，而又没有明确法律规定事件，按照已有的基本法律原则和公益需求予以审查的权利是对可诉范围扩大的一项有力保障。当然，为防止“滥诉”和“恶意诉讼”，对刑事、行政违法行为的公益诉讼须以违反了法律明确规定为前提，禁止无限类推。

（三）大力改进代表人诉讼制度。与集团诉讼相比，公益诉讼的目的已不仅是保护受害人的私人权益，且侧重于保护社会公共利益。因此可从以下几方面改进代表人诉讼制度：

1.允许原告提起禁止性诉讼。在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求，但在许多公益诉讼中，原告的目的不仅是索赔，且是希望法院禁止侵害者继续实施侵害行为，保护潜在的受害者。因此，仅仅是解决人的补偿问题并不能使公共利益得到有效保护，只有允许代表诉讼人提起禁止性诉讼才能使不法的侵害行为得到有效约束，否则只能视为是对公共利益的漠视，从而挫伤代表人的诉讼积极性。

2.严格立案审查程序。为维持稳定的诉讼秩序，防止“滥诉”，应把好公益诉讼立案关，可通过设立审前听证程序，成立相关的审查委员会，负责此类案件的听证审查，对确实损害了公共利益的案件予以受理，对“恶意诉讼”行为则拒绝受理。

公益诉讼在国外已是一种成熟的诉讼形式，而我国却没相应的明确的规定，这对实践中出现的公益诉讼的现实来说是一个极为尴尬的现象。不过相信随着我国法治化进程的逐步加快，建设和谐社会，坚持科学发展观的提出，对国家利益和社会公共利益的关注将会进一步增强，作为保护国家利益、社会公共利益的一种行之有效的制度，公益诉讼制度在我国一定会建立发展起来。

参考文献：

[1]纽建峰，邓承立.建立我国民事公益诉讼面临的障碍[J].法律适用，2008，8.

[2]肖建华.当事人问题研析[M].北京：中国法制出版社，2001：19.

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在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，有些无直接利害关系人，有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提讼，所以形成违法行为出现而无人的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，使环境保护问题日益严峻，仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督范围。此外，还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后，导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展，社会公共利益与人民生活日益密切相关，但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系，因而，通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现，在一定程度上弥补法治漏洞，完善诉讼制度，从而扩大司法监督体系的覆盖面，更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西，它是具体存在的，公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民，人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力，他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时，人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判，由人民法院依法作出判决，制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

随着改革开放步伐的加大，一些不法分子，钻我国市场经济法制不健全的空子，大肆掠夺国有资产，损公肥私，进行不正当竞争，扰乱社会经济秩序，极大地损害了国家、社会和消费者的利益。另一方面，一些企业为了获取大规模利润，不惜牺牲很多长远利益，导致环境被破坏、产品质量出现瑕疵、消费者权益受损等大量公益性纠纷。带有政策意义的垄断行业，为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，随意的收费机制等极大的损害了广大消费者的利益。针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。在实践中，仅自1997年5月河南方城人民检察院，提起一例房屋买卖契约无效之诉，追回流失的国有资产，才开创了国内民事公益诉讼之先河。之后，公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼日趋增多。四、建立公益诉讼制度是构建和谐社会的重要手段自古以来，实现社会和谐，建设美好社会，是人类孜孜以求的理想；热爱和平，崇尚和美，追求和谐，更是中华民族的优良传统和高尚品德。然而，和谐社会绝不会自发生成，也不会自然实现。和谐社会的构建必须依赖于法律制度的推动，必须借助于法治的践行。在法治社会，诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。公益诉讼为人民参与国家事务的管理提供了新的途径，从而推进法治的完善与和谐社会的建构。

当前，我国社会正处在转型时期，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，各种社会矛盾随之产生。在这种情况下，构建社会主义和谐社会的过程，实际上就是一个协调社会各阶层利益关系、整合社会资源、协调社会矛盾、维护社会稳定的过程。由于公共利益具有广泛的社会连带性，一旦遭受损害，极易引致社会混乱。由于公益诉讼的特点，它可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题，防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动，达到解决利益矛盾、维护安全团结、社会和谐稳定的目的。

五、公益诉讼制度是保障公共利益实现的需要

在中国社会转型的过程中，随着社会经济的迅速发展，社会一体化的程度日益加深，对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中，许多违法行为就是以维护公共利益之名，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式，它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施，人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式，这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下，能够有效地制止违法行为的发生，保证相关法律发挥最大的效能。因此，构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。

六、公众的期望

2006年6月中旬，人民日报与人民网在网上开展了对“公益诉讼，你了解多少？”的调查，共有376名网友参与各个单项调查。对于公益诉讼的重要性，网友表示出高度一致，83.9％的单项被调查者认为公益诉讼对我们十分重要，因为它维护了大多数人的合法利益。96.3%的网友认为应当修改我国的相关法律，建立公益诉讼制度。由此可见，公益诉讼也日渐被人们所认识并接受，在我国构建公益诉讼制度是人心所向。而且在实践中，越来越多的法律工作者、律师等自愿承担公益诉讼的责任。

2006年11月25日至26日，由中国民事诉讼法学研究会名誉会长、中国人民大学法学院教授江伟主持修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行第四稿论证时，就有专家建议在民事诉讼法中设立公益诉讼程序。由此可见，在我国构建民事公益诉讼制度是人心所向，大势所趋。

综上所述，在我国构建民事公益诉讼制度是必然的，也是受人欢迎的，正如杨立新教授所言，在我国，现在建立公益诉讼制度是可行的，也是正逢其时的。

参考文献

[1]佟丽华，白羽.和谐社会与公益法[M].法律出版社，2005

[2]扬冰，张少林.民事公诉正在进行时[N].法制日报，2003-01-07

[3]张文迪.论我国公益诉讼制度的构建[D].对外经济贸易大学，2005-4-1

[4]张清杰，郑春乃.建立我国公益诉讼制度的初步构想[J].中国律师，2006；(4)

[5]肖潘潘.96.3%的网友支持建立公益诉讼制度[N].人民日报，2006-06-23

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公益诉讼起源于罗马法,当时的人们称为罚金诉讼或民众诉讼。但公益诉讼引起人们广泛关注则是在20世纪后,随着资本主义由自由资本主义走向垄断资本主义以及社会主义的兴起、高科技的迅速发展,人们的生产、生活日益社会化。为了维护国家利益、社会公共利益,公益诉讼逐渐被重视。现代公益诉讼制度起源于美国,至今为止,美国已规定了较为完善的公益诉讼制度。此外,法国、英国等国也不同程度地规定了公益诉讼制度。但公益诉讼不是独立于传统刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼以外的第四大诉讼形态,它只是民事诉讼框架内的一个以目的为导向的概念,在某种意义上是为了保护传统的三大诉讼法未能有效保护的利益而产生的。

一、弥补法治漏洞、完善诉讼制度的需要

我国目前的三大诉讼法(民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法)对公共利益的司法保护存在真空:民事诉讼对公共利益的保护也只能通过代表人诉讼的方式实现;行政诉讼只能通过对具体的行政行为进行司法审查来保护公共利益;刑事诉讼只能对被侵害、且侵害行为构成犯罪的危害公共利益的行为,通过刑事附带民事诉讼予以救济。并且均规定,原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织,普通公民无权。

在司法实践中,存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为,有些无直接利害关系人,有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提讼,所以形成违法行为出现而无人的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来,由于我国环境公益诉讼制度的缺失,使环境保护问题日益严峻,仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元,占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算,目前平均每天都有近亿元的国有资产流失,许多国有资产流失案件令人触目惊心,却因种种原因无人主张权利,无法进入司法的管辖和监督范围。此外,还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后,导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展,社会公共利益与人民生活日益密切相关,但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系,因而,通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会,面对不公平、不合法的事情,任何一个有社会责任心的人,都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权,使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现,在一定程度上弥补法治漏洞,完善诉讼制度,从而扩大司法监督体系的覆盖面,更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西,它是具体存在的,公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民,人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力,他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时,人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判,由人民法院依法作出判决,制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

随着改革开放步伐的加大,一些不法分子,钻我国市场经济法制不健全的空子,大肆掠夺国有资产,损公肥私,进行不正当竞争,扰乱社会经济秩序,极大地损害了国家、社会和消费者的利益。另一方面,一些企业为了获取大规模利润,不惜牺牲很多长远利益,导致环境被破坏、产品质量出现瑕疵、消费者权益受损等大量公益性纠纷。带有政策意义的垄断行业,为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格,随意的收费机制等极大的损害了广大消费者的利益。针对国家利益和社会公共利益受侵害问题,全国各地已经进行了积极有益的探索,为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。在实践中,仅自1997年5月河南方城人民检察院,提起一例房屋买卖契约无效之诉,追回流失的国有资产,才开创了国内民事公益诉讼之先河。之后,公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼日趋增多。四、建立公益诉讼制度是构建和谐社会的重要手段

自古以来,实现社会和谐,建设美好社会,是人类孜孜以求的理想;热爱和平,崇尚和美,追求和谐,更是中华民族的优良传统和高尚品德。然而,和谐社会绝不会自发生成,也不会自然实现。和谐社会的构建必须依赖于法律制度的推动,必须借助于法治的践行。在法治社会,诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。公益诉讼为人民参与国家事务的管理提供了新的途径,从而推进法治的完善与和谐社会的建构。

当前,我国社会正处在转型时期,社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化,各种社会矛盾随之产生。在这种情况下,构建社会主义和谐社会的过程,实际上就是一个协调社会各阶层利益关系、整合社会资源、协调社会矛盾、维护社会稳定的过程。由于公共利益具有广泛的社会连带性,一旦遭受损害,极易引致社会混乱。由于公益诉讼的特点,它可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题,防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动,达到解决利益矛盾、维护安全团结、社会和谐稳定的目的。

五、公益诉讼制度是保障公共利益实现的需要

在中国社会转型的过程中,随着社会经济的迅速发展,社会一体化的程度日益加深,对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中,许多违法行为就是以维护公共利益之名,行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实,导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式,它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施,人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式,这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下,能够有效地制止违法行为的发生,保证相关法律发挥最大的效能。因此,构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。

六、公众的期望

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在司法实践中，存在大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，有些无直接利害关系人，有些直接利害关系人因不知、不愿、不敢而未提讼，所以形成违法行为出现而无人的局面。如目前在我国发生较多的环境污染案。长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，使环境保护问题日益严峻，仅西部地区每年因环境破坏造成的损失竟然达1500亿元，占当地同期国内生产总值的13%。国有资产的流失也是比较普通的损害公共利益和国家利益的现象。据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督范围。此外，还有严重损害社会公共利益的垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为。由于我国三大诉讼法理论和立法发展的滞后，导致受害人无法通过诉讼途径保护自己的合法权益或社会公共利益。而一些“打抱不平”者在为不特定的多数人赢得权益的诉讼多以败诉而告终。随着社会经济的不断发展，社会公共利益与人民生活日益密切相关，但这种公共利益同时又不是明确地与某个具体的人有利害关系，因而，通过法律途径寻求救济异常困难。现在我国是依法治国的社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。赋予人民公益诉权，使人民管理国家和社会事务的权力通过司法途径得以实现，在一定程度上弥补法治漏洞，完善诉讼制度，从而扩大司法监督体系的覆盖面，更好地维护社会秩序和社会公共利益。

二、构建公益诉讼制度的理论根据

公共利益并非是空泛的东西，它是具体存在的，公共利益的实现意味着对权力的监督和制约。国家的一切权力属于人民，人民是权力的所有者。权力的所有都把具体的权力按一定的组织体制委托给权力的使用者——国家机关和公职人员去具体运用。国家机关及公职人员只是受人民的委托来管理、使用公共权力，他们必须向权力的主体——人民负责。当权力的使用者不依法查处违反国家利益、社会公共利益的违法行为时，人民应该有权直接将侵犯国家利益及社会公共利益的行为提交司法审判，由人民法院依法作出判决，制裁违法行为。

三、构建公益诉讼制度的实践依据

随着改革开放步伐的加大，一些不法分子，钻我国市场经济法制不健全的空子，大肆掠夺国有资产，损公肥私，进行不正当竞争，扰乱社会经济秩序，极大地损害了国家、社会和消费者的利益。另一方面，一些企业为了获取大规模利润，不惜牺牲很多长远利益，导致环境被破坏、产品质量出现瑕疵、消费者权益受损等大量公益性纠纷。带有政策意义的垄断行业，为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，随意的收费机制等极大的损害了广大消费者的利益。针对国家利益和社会公共利益受侵害问题，全国各地已经进行了积极有益的探索，为公益诉讼制度的确立提供了实践基础。在实践中，仅自1997年5月河南方城人民检察院，提起一例房屋买卖契约无效之诉，追回流失的国有资产，才开创了国内民事公益诉讼之先河。之后，公民个人为维护社会公共利益而进行的公益诉讼日趋增多。四、建立公益诉讼制度是构建和谐社会的重要手段自古以来，实现社会和谐，建设美好社会，是人类孜孜以求的理想；热爱和平，崇尚和美，追求和谐，更是中华民族的优良传统和高尚品德。然而，和谐社会绝不会自发生成，也不会自然实现。和谐社会的构建必须依赖于法律制度的推动，必须借助于法治的践行。在法治社会，诉讼是人们保护自己权利的最基本形式和最后保障。公益诉讼为人民参与国家事务的管理提供了新的途径，从而推进法治的完善与和谐社会的建构。

当前，我国社会正处在转型时期，社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，各种社会矛盾随之产生。在这种情况下，构建社会主义和谐社会的过程，实际上就是一个协调社会各阶层利益关系、整合社会资源、协调社会矛盾、维护社会稳定的过程。由于公共利益具有广泛的社会连带性，一旦遭受损害，极易引致社会混乱。由于公益诉讼的特点，它可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题，防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动，达到解决利益矛盾、维护安全团结、社会和谐稳定的目的。

五、公益诉讼制度是保障公共利益实现的需要

在中国社会转型的过程中，随着社会经济的迅速发展，社会一体化的程度日益加深，对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中，许多违法行为就是以维护公共利益之名，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式，它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施，人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式，这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下，能够有效地制止违法行为的发生，保证相关法律发挥最大的效能。因此，构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。

六、公众的期望

2006年6月中旬，人民日报与人民网在网上开展了对“公益诉讼，你了解多少？”的调查，共有376名网友参与各个单项调查。对于公益诉讼的重要性，网友表示出高度一致，83.9％的单项被调查者认为公益诉讼对我们十分重要，因为它维护了大多数人的合法利益。96.3%的网友认为应当修改我国的相关法律，建立公益诉讼制度。由此可见，公益诉讼也日渐被人们所认识并接受，在我国构建公益诉讼制度是人心所向。而且在实践中，越来越多的法律工作者、律师等自愿承担公益诉讼的责任。

2006年11月25日至26日，由中国民事诉讼法学研究会名誉会长、中国人民大学法学院教授江伟主持修订的“民事诉讼法修订专家建议稿”进行第四稿论证时，就有专家建议在民事诉讼法中设立公益诉讼程序。由此可见，在我国构建民事公益诉讼制度是人心所向，大势所趋。

综上所述，在我国构建民事公益诉讼制度是必然的，也是受人欢迎的，正如杨立新教授所言，在我国，现在建立公益诉讼制度是可行的，也是正逢其时的。

参考文献

[1]佟丽华，白羽.和谐社会与公益法[M].法律出版社，2005

[2]扬冰，张少林.民事公诉正在进行时[N].法制日报，2003-01-07

[3]张文迪.论我国公益诉讼制度的构建[D].对外经济贸易大学，2005-4-1

[4]张清杰，郑春乃.建立我国公益诉讼制度的初步构想[J].中国律师，2006；(4)

[5]肖潘潘.96.3%的网友支持建立公益诉讼制度[N].人民日报，2006-06-23

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一、行政公益诉讼的概念和特点

早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。

在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”

除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、行政公益诉讼的法理基础

近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

1、市民社会公共权利的司法保护

公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、行政公益诉讼中的主体资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：

1、检察机关

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。

2、公益组织

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一、环境公益诉讼及其理论基础

公益诉讼出现于20世纪60年代，它通常被理解为以个人、组织或者国家机构为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以预防、制止损害公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。那么当环境作为一种公共利益（公益）遭受侵害或有被侵害的危险时，例如污染环境或者破坏生态等，针对这类行为所提起的诉讼就是环境公益诉讼。

环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。{1}这种诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其它公共权力机构，即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼；如被诉对象是公司、企业、其它组织或个人，即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。美国、英同、日本等一些国家已在立法上确认了环境公益诉讼制度。

环境公益诉讼的出现并非偶然，它是社会发展和政治法律思想革新的产物，有其深厚的法理基础。随着经济社会的发展，人们之间的社会关系日益复杂，每个人的利益与整个社会的公共利益联系更加紧密，随着权利的社会化，“公益”和“私益”相互渗透，公益诉讼典型的以“私”护“公”的性质便符合这种趋势。“由于环境侵害的原因行为往往具有社会有用性、价值正当性、合法性和不可避免性，这使得相关的实体法与程序法也难免打伤浓郁的社会性色彩。因此，论及环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。”{2}“从社会法理的视角看，由于环境法较多涉及社会公益，环境法是一种社会法。环境公益诉讼以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。”{3}

传统的诉权理论以实体法上的权利为诉讼前提，只有当实体法上的权利受到侵害或威胁时，才能有效行使诉权。随着诉权理论的新发展，诉权的内涵和外延得到拓展，“诉权发展成为基于诉讼程序法而产生的独立权利。其基本理论依据是‘诉的利益’，即如果人提讼能够产生其主张的利益联系，则认为其享有诉权……据此，我们可以得出，即使被诉行为并未侵犯其权利，但为了维护与己相关的公益则可提讼，环境公益诉讼中的诉权正是基于与己有关的环境公益。”{4}因此，在环境公益诉讼中，只要与原告相关的利益受到损害，原告就可以行使其诉权，以得到相应的司法救济。

环境权作为一项新兴权利的提出，也为环境公益诉讼提供了诉权基础。环境权是指环境法律关系的主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。环境权是一种对世权、基本人权，它涵盖了个人、单位、国家及全人类所享有的环境权利。环境权一旦被剥夺和丧失，环境法律关系主体就不能继续生存和健康发展。环境权既然作为一项权利被公众所享有，即使按照传统的诉权理论，环境公益诉讼也可以从环境权的角度找到行使诉权的依据。

二、建立我国环境公益诉讼制度的必要性

我国行政及民事诉讼制度对原告资格有较为严格的限制。现行《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”资格必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，提起的环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。这显然对环境民事侵害的受害人十分不利。因为他们所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。现行《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关1二作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。”从规定本身来看，其资格要件比起提起民事诉讼的资格相对要宽松些，只要原告认为具体行政行为侵犯了其合法权益，即具备了资格的要件。然而，根据行政法的理论，作为《行政诉讼法》第二章规定的受案范围的原告，应当是该列举受案范围内的行政管理相对人。也就是说，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政管理相对人，即具体行政法律关系中的非行政机关的当事人。在这种情形下，如果在一个环境管理活动中，该具体行政行为并不对环境管理相对人的权益造成危害，却对其他的公民、法人或者其他组织的合法权益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理论或规定，这些受到侵害的居民、法人或者其他组织由于不是行政管理的相对人，因而就不具备的资格。近几年来，公民关于环境问题的行政公益诉讼逐渐增多，但均被法院以不具备诉讼主体资格为由而驳回，这方面有很多典型案例。

由此可见，在我国，无论是民事诉讼法，还是行政诉讼法，对于环境诉讼的资格得规定过于严格，公民或团体提起环境公益诉讼的“门槛”被设置得过高。而代表环境公共利益的环保机关并不注重通过诉讼手段保护环境公益，因而环境公益诉讼制度并未真正建立。从我国环境问题的严重性、现行制度对环境权保护之不足、公众参与及预防原则的客观要求等多维度考察，建立环境公益诉讼制度已经成为保护公民环境权和环境公共利益的现实要求。{5}

1．行政权力保护环境公益之不足与环境问题的日益严重。我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策。在这种体制下，政府环境管理行政部门及其工作人员往往由于出于某种私利、诱惑、偏见、地方保护主义或屈从于某种压力，不愿或不能实施保护环境权的行政行为。这时公民如果没有环境诉讼权，侵犯环境权的违法行为就很可能畅通无阻。“现在众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规律的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响。因为这类环境方面的影响由全社会来承担而并不直接对任何单个公民的利益，按照传统的行政诉讼理论，便没有人有资格对这类影响环境行为提讼。这样对这些最具危险性的政府来说但根本没有监督的途径。”这种单凭行政管理而排斥公民参与的单轨运行机制使我国的环境问题呈愈演愈烈之态势。

我国目前的环境污染与生态破坏已到了非常严峻的地步。由于不合理的开发利用资源或进行大型工程建设，使自然环境和资源遭到破坏，引起一系列生态环境与自然资源的破坏；大量的环境污染使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产。如此严重的环境危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害，而且已成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。

2．公众参与原则与预防为主原则的客观要求。环境污染和破坏造成的损害具有广泛性和社会性，单靠政府的力量不足以保护环境，必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现。1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》明确提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理……应当让人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我国宪法第二条第三款的规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”也确立了公众参与这一原则。环境公众参与包括环境立法参与、行政参与、司法参与。环境公益诉讼则是公众参加环境管理、参与公害解决过程的一种重要制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。公众运用司法手段解决环境公害，必将增强其保护环境的意识和维护自身环境权的信念，这一增强同时也为环境公益诉讼的建立创造了良好的民众基础。因此，建立能够吸收公众参与环境管理运作的环境公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。

环境公益诉讼是我国环境法另一重要原则“预防为主原则”的重要保障手段。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提讼由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

3．国外环境公益诉讼制度之考察。现代国家的环境公益诉讼制度以英美等国家最为发达，尤其是美同。美国对行政诉讼的原告资格规定得十分宽泛。它将原告资格限定为所拥有的权益是法律保护的以及政府行政行为对或将对原告造成“事实上的损害”。而且这种“损害”不仅仅局限于经济或物质上的损害，还包括“美学、自然保护和娱乐”等价值的丧失或减损；不仅如此，只要存在损害就可以，损害程度无关紧要。美国《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提讼，这里的公民诉讼兼备民事诉讼和行政诉讼的特点。公民诉讼权在美国被视为一项禁止权（即禁止非法排污权）或强制措施，公民被视为“私人检察官”，与政府的执法职能相对应而存在，在实施环境法规中发挥着重要作用。英国的环境公益诉讼制度也比较发达。与美国直接将原告资格赋予公民个人不同的是，在英国，只有检察官才能作为公益诉讼的代表提讼，他可以依法律赋予的职权或依当事人的申请而提起环境的行政公益诉讼。当事人如果要以自己的名义提起，需要征得其同意。而法国的越权之诉规定只要人本人的精神或物质直接受到具体行政行为的侵害，就可以提起越权之诉。

与环境行政公益诉讼一样，公民就环境民事侵权提起公益诉讼的原告资格在各国也普通呈现放宽与扩大的趋势。私人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。传统的“本人直接受损害”的诉讼资格限制，已无法满足涉及扩散利益、集团利益的环境侵害民事诉讼的需要，公民针对环境公益侵害而的原告资格日益得到承认。美国联邦环境法规和部分法规中的“公民诉讼条款”确认了公民以个人身份对构成公益妨害的污染行为，提起环境公益诉讼的资格。而英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相关的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官均可提讼。英国的《污染控制法》就有“对于公害，任何人均可，，的规定。

三、建立我国环境公益诉讼的可行性

1．中国环境现状及其管理。中国目前的环境状况大家是有目共睹的，人为造成的环境污染和生态破坏已经相当严重，愈演愈烈的环境危机对人们的生活、身心健康造成了极大的危害。虽然局部城市的环境污染得到一定控制，但是整体的生态环境还在恶化并向农村蔓延。我国对环境的管理实行的是政府行政管理的单轨运行机制……“行政体制的紊乱和软弱，行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素，致使日益扩张的行政权力不仅未能有效地承担起维护环境公益的重任，甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。”{6}因此鉴于中国目前环境的状况以及管理的失效，环境公益诉讼制度的提出可以改变目前公民无门的尴尬状况，对于中国目前环境状况的改善以及环境管理方面的改进都具有重大意义。

2．“环境公益诉讼”的法律依据。环境公益诉讼目前虽然还没有制度化，但是在相关国家法律及规定中已经做出了有关环境公益诉讼的规定，这为环境公益诉讼制度的建立奠定了基础。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。该条规定中的“一切权利”自然也包括公民保护环境的权利，而其中的“通过各种途径和形式”也应当包括“诉讼”这一途径和形式。

2002年颁布的《环境影响评价法》第11条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。2005年11月23日，国务院常务会议审议通过了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，该决定提出，研究建立环境民事和行政公诉制度，决定还提出，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

3．有关环境公益诉讼的成功案例。2005年4月25日，律师陈岳琴北京市园林局，要求其根据我国《城市绿化条例》第16条和相关强制性国家标准对华清嘉园绿化工程进行验收，并出具绿化工程竣工验收单。该案被告北京园林局出具的绿地率证明显示华清嘉园小区的实际绿地率仅有16．3％与开发商售楼书上承诺的41％相差甚远，与政府强制标准要求的底线30％也有差距。原告据此提出诉讼，后原被告双方在商议后签署了《和解协议》，被告北京园林局按照协议于2005年7月7日对华清嘉园小区绿地进行核查，并出具了《绿地验收证明》，该行政诉讼案最终以和解的方式成功结案。该案被认为是中国环境公益诉讼成功第一案，开创了中国环境公益诉讼的先河。

4．公民环境法律意识提高和环保团体的发展。随着经济的发展和社会的进步，公民的环境法律意识也在不断提高，人们不再仅仅满足于物质生活的富足，也在逐步要求生存环境质量的提高。公民法律意识的提高作为法律发展的外部动力，也在积极推动着法律往更加完善的方向发展。随着公民环境法律意识的提高，众多的环保团体建立并发展起来，目前我国约有环保团体1600多了，比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。赋予公民及环保团体诉讼的权利以维护环境公益是必须的，但是现有的制度却无法实现这一需要，因此，有必要建立环境公益诉讼。

四、我国环境公益诉讼制度设计的构想

1．环境公益诉讼的制度化。建立环境公益诉讼制度，首先要在法律上对环境公益诉讼作出明确的规定。笔者同意以下三种方式一是由最高司法机关指定专门的司法解释，规定环境公益诉讼的基本程序；二是通过水污染防治法、大气污染防治法等环保单项法律的修订，设立专门的环境公益诉讼条款；三是通过民事诉讼法、行政诉讼法的修订，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。

2．原告资格的适当放宽。按照传统诉讼法理论，只有与诉讼有直接利害关系的人才可以提讼。但是由于环境侵害往往具有间接性、潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关系。根据《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。按照这条规定法律应当赋予国家机关、有关组织、公民个人以环境公益诉权。其中，特定国家机关为检察机关；相关社会团体为环保类非政府组织；个人则是具有我国国籍、年满18周岁且有完全行为能力的我国公民。

3．环境公益诉讼的受理范围。环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的、损害环境公共利益的民事主体的行为；环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展。“针对被诉讼行政行为，我国目前仅限于具体行政行为，这在因环境公益而提起的诉讼方面是不充分的。抽象行政行为往往同公共利益的联系更为紧密，对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护，因而应将其作为被诉对象，允许提起行政诉讼。”{7}这样，环境公益诉讼的原告就可以对侵害环境公益的不当行政行为，或者有保护环境公益职责的行政机关的不作为提讼。

4．举证责任的分配。（1）环境民事公益诉讼举证责任的分配。民事诉讼中采用的是“谁主张，谁举证”的举证原则，但是在环境公益诉讼中被告相对离证据近，易取证，而且环境污染的案件专业性较强，如果由原告取证，会使其处于不利地位。因此，《最高人民法院关于<中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。所以，环境民事公益诉讼的原告只要提出证明被告有污染行为的初步证据，而污染事实存在与否以及污染行为与损害结果之间是否具有因果关系等则采取举证责任倒置由被告承担。

（2）环境行政公益诉讼举证责任的分配。《中华人民共和国行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的这句和所依据的规范性文件。在环境公益诉讼中，被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的有关程序或民事上的事实应根据具体情况由原告和被告分别承担。

5．诉讼费用的分担。我国目前实行诉讼费由原告方预付，判决生效后由败诉方承担的制度。在环境公益诉讼中，诉讼费用数目相当大，取证时也可能运用到技术性较高的方法，所需费用庞大，并且公益诉讼是原告出于对公共利益的维护而提出的，因此如果由原告负担诉讼费用，则不可避免的会挫伤其积极性，不利于对公益的维护。

关于环境公益诉讼的诉讼费用，我们可以把民众的环境公益诉讼列入《人民法院诉讼收费办法》第26条原告不预交案件受理费的范围中。检察院提起的环境公益诉讼，如果要承担必要的诉讼费用的，由同库支付。原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告败诉的，其诉讼费用可通过两种方式转嫁：一是诉讼费用保险。二是成立环境公益诉讼基金会。从每件胜诉的环境公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为环境公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源。环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是环境公益诉讼，并有相应的事实和理由，就可批准。

6．建立原告奖励制度。由于环境公益诉讼是对环境公共利益的维护，诉讼的受益人并不限于原告本人，并且环境公益诉讼的提起耗力耗时，原告可能需要承担一定的诉讼费用，因此为了调动民众提起公益诉讼的积极性，我们可以借鉴国外的做法建立原告奖励制度，例如美国《反欺骗政府法》规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，原告有权从被告的罚金中提取15％—30％的金额作为奖励。

7．发展环保团体。在我同，推动环境公益诉讼的发展需要大力发展环保团体，特别是发展非政府组织的环保团体。环保团体的建立与发展，可以激发民众保护环境的热情，环保团体本身作为环境公益诉讼的适格原告也可以充分发挥它的作用为保护环境出力。此外，公益诉讼的专业性、诉讼双方实力的不对等以及诉讼的持久性更需要律师这一法律职业人的参与。能站在公共立场对社会不断提出问题的律师被称为“公益律师”。公益律师的参与使得公益诉讼在制度、政策的制定和运作方面的影响大大增加，公益律师的专业操作和律师在社会生活中的特殊地位和影响，有利于实现通过公益诉讼影响未来的公共决策的目的。正是通过公益律师的参与和努力，公益诉讼不仅实现了私权利的救济，而且还成为与政府和企业对话的契机和场所，成为号召和维护自己切身利益的旗帜。{8}

8．防止诉讼滥用。由于环境公益诉讼扩大了原告的范围，在举证、诉讼费用等方面的规定也方便了原告提讼，这就存在滥诉的可能。为防止滥诉，可以建立行政先置程序，即人在提起环境公益诉讼前，先向相关行政主管部门进行举报，行政机关在法定期限内未做出决定并及时采取措施，公民或其他有权主体可以自行提起环境公益诉讼。对于原告滥用诉权而导致被告遭受损失的情况，原告应为此承担相应的侵权责任，赔偿被告的精神损失和物质损失。行政先置程序和侵权责任制可以有效的防止环境公益诉讼的滥用，避免司法资源不必要的浪费。

【参考文献】

{1}{6}张明华．环境公益诉讼制度刍议（J）．法学论坛，2002（6）．

{2}高利红．环境资源法的伦理基础（A）．环境资源法论丛（第一卷）（C）．北京：法律出版社，2001：300．

{3}曾，王海志．论我国环境公益诉讼法律制度的建立（EB／OL）．

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一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践

我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。

虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。

二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性

从我国现行的体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。

（一）公益诉讼的界定

公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。

公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际

从我们国家现行的体制来看，立法机关是我们，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。

根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。

我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。

（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性

1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。

2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的

我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。

3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。

现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。

三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式

为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。

(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围

检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。

前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。

（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式

针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。

本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独、督促和支持等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独的方式提讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。

四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善

当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：

（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质

检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。

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一、行政公益诉讼的概念和特点

早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。

第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。

第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。

第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。

对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。

在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。

在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”

除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。

二、行政公益诉讼的法理基础

近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。

1、市民社会公共权利的司法保护

公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”

无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约

行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。

分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。

三、行政公益诉讼中的主体资格

公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：

1、检察机关

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。

2、公益组织

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本案提出了一个非常值得探讨的理论和实务问题：公民人身权和财产权之外的权利能否通过行政诉讼程序获得救济？或者说侵犯公益的行政争议是否属于人民法院行政诉讼受案范围？

第一规划局的一部分职能就是进行合理的城市规划，它的方案将影响整个城市的布局，每一位城市居民与外来客人都潜在地受到了规划局的影响，规划不当实际上已经侵害了城市居民与外来客人的利益。在文化名胜边建造风格不同的建筑，降低了文化名胜的观赏和游览水平，所以法院应该受理此案，撤销规划局的规划方案，当然在目前的司法解释和行政诉讼法中找不到相关条款受理和判决此类案件，这就需要《行政诉讼法》关于受案范围的修订，在司法解释中增加此类内容。

第二精神影响是否可以提起行政诉讼？规划局的行为对其他部门和群众的利益并未造成影响，而且城市建设规划是规划局的职能之一。对其他部门与群众有影响的，是精神上的影响，新的建筑让市民感到不舒服，让游客的游览兴致大大降低。这些都属于精神上的影响，对于这种诉讼是否应该受理，就应该启用社会意向，即广泛征求群众以及相关部门的意见，让精神影响的相关人、单位来决定是否撤销规划局的行为。

行政诉讼法的受案范围在一定程度上不能够满足社会上出现的一些冲突解决。《行政诉讼法》规定公民、法人对行政机关及其工作人员的具体行政行为可以，而实际生活中，有许多行为主体并没有“行政机关”的外衣，却进行着“实质上的行政行为”，比如曾经发生过的“学生告学校”、“足球俱乐部告足协”的事情。法律规定的不明确，使这方面的诉讼之路还很不畅通。这些案件的“夭折”对现行的法律提出了挑战，这个挑战希望法律能鲜明地告诉人们，它所确立的司法审查制度是只对行政机关及其工作人员的行政行为，还是针对所有的“实质行政行为”，而这正是行政公益诉讼所能解决的关键问题。

（二）在我国设立行政公益诉讼的重要意义

因而在我国，现实生活中行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。特别是在目前社会转型时期，权力腐败的问题十分突出，行政机关或其工作人员恶意串通相对人违法行使行政职权，侵害公共利益的现象相当严重。而且，行政行为侵害公益的行为虽然可以有多种救济方式，但无可否认，行政诉讼方式是一种更有效的选择，同时也符合法治的原则。因为行政诉讼的目的既是提供权利救济，也是为了监督行政机关及其工作人员依法行政。在违法行政行为侵害公共利益的情况下，通过司法审查的方式，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的行政行为得到监督和纠正。行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政、提高执法水平，实现权利对权力的制约[7]；而且行政公益诉讼符合诉讼经济原则，能够积极有效的保护受害人和整个社会的利益，对于可能或已经危害社会公共利益的行为均可依法提讼，充分体现其防患于未然的御前功能。实现社会利益的最大化[8]；最后，行政公益诉讼的设立也是我国“入世”后完善行政审判制度的重要内容之一，要顺应国际潮流，于国际相接轨，就应当在补足这一方面的缺失，否则在国际交流中，容易导致一部分利益得不到应有的保障。

三）建立我国行政公益诉讼制度的几点构想

1.关于行政公益诉讼的原告资格

从西方国家行政公益诉讼制度的实践来看，要发挥行政诉讼制度在维护公共利益的作用，就必须突破原告资格的规定，使各种不同利益在受到侵害时都可以进入诉讼程序。以前狭义的严格的原告资格概念已经被证明不能充分适应当今法律制度中公共利益要求的情况下，基于任何理由而对原告资格进行的限制都是与现代法治主义原则背道而驰的。不但不利于维护法律的尊严，加快法律的普及，而且还可能助长行政机关的官僚作风，使他们对公共利益漠视不顾，将造成更多的利益侵害。

而根据我国现行行政诉讼法的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系。不具有这种关系的人是不能提起行政诉讼的。但是这种一以贯之的做法已经受到了挑战。解释第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。这一规定较之于行政诉讼法第2条规定的认为具体行政行为侵犯合法权益来说，不易大大扩充了行政诉讼原告资格范围。因为按照通常的观点，法律上利害关系有直接与间接之分，也有切身利益关系与非切身利益关系之分。与某一具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，同样有间接利害关系甚至可能利害关系的人也都应该具有原告资格。法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查，只要原告收到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”，就足以确定其有诉讼资格，不论这种损害多么间接，因果关系多么微弱。[9]这样，从理论上讲，任何损害公益的行为都与公民或其他社会组织存在某种形式上的利害关系而使他们具有了原告资格。

2.关于行政公益诉讼的受案范围

目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。究其原因，有立法方面的因素，但更多的却是原子司法实践的惯性。为此，有识之士纷纷指出应该逐步扩大行政诉讼的受案范围，这种意见无疑是正确的。行政诉讼受案范围的扩大，会促进行政公益诉讼制度的建立，反过来又将带动行政诉讼受案范围的进一步拓宽。

首先，应扩大公民、法人合法权益的保障范围。除原有的人身权、财产权之外，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人的劳动权，受教育权、社会保障权、环境权等合法权益的行政案件也应当允许提起行政公益诉讼。

其次，应扩大行政机关违法不作为而侵犯公民、法人合法权益的行政案件范围侵害公共利益的行政行为有作为和不作为两种形式，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人——行政机关本身就是这种利益的法定保护人，所以，在意保护个体利益为宗旨的中国现行行政诉讼制度上没有法律救济的手段。这是迫切需要改进的。现行的行政诉讼法第11条有关款项内容有部分属于行政不作为案件而纳入受案范围，但过于狭窄，应予扩大。对行政不作为而侵犯公民、法人的合法权益，如对重大污染行为，行政机关不处理的，应允许提起公益诉讼，以督促行政机关勤政高效，防止互相扯皮推诿。

再次，对部分违法的，抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，应允许提起行政公益诉讼，在实践中，由于对抽象行政行为缺乏相应的程序约束和法制监督，其侵犯公民、法人合法权益的情形屡见不鲜。相比较而言，抽象行政行为较之于具体行政行为与公益的关系更为密切，因而损害公益的可能性更大。然而根据行政诉讼法第2条规定，只有具体行政行为才能进入司法审查的范围，抽象行政行为不具有可诉性。如此一来，大量的因抽象行政行为引发的公共利益之损害均被排除在行政诉讼之外。根据目前《行政诉讼法》第53条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权，法律评价权和选择适用权，那么对规章以下的抽象行政行为实施司法审查也应是顺理成章的。此外，解释第1条放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，而且将受害范围圈定为行政行为，并对不可诉的行政行为作了列举。这样一来，就使得行政诉讼实践中完全可以将那些损害相对人合法权益、包括损害公共利益的行政行为纳入诉讼的范围之内，而不必判别他们究竟是具体行政行为还是抽象行政行为。但同时考虑到抽象行政行为涉及面广，并且有一定的政策性，如果允许任何一个相对人提讼，确有不便之处，因此可以规定只有由检察机关和有关社团组织提起行政公益诉讼，以示慎重。

四、结语

由于社会和经济的迅速发展，新科技的广泛适用，生产规模的不断扩大，经济活动的涉及面越来越广，社会的一体化进程日益加剧，因而涉及国家、社会公共利益的事物和领域越来越多，在这些活动中，或者没有直接的受害人，或者当事人由于各种原因不能很好地履行职责，致使国家、社会公共利益不能切实得到保护。此时，借鉴西方国家的公益诉讼制度，通过承认有诉的利益而扩大当事人的资格，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力以及监督权力活动的黑箱运作，这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。行政公益诉讼制度的出现，充分说明了公民法律、权利意识的增强，使社会进步的显著标志。本文认为，即使根据现行法律，对损害公益的诉讼尚不能作出实体判决，但为推动社会进步，就应当充分发挥司法监督职能，针对个案向有关单位或部门发出司法建议，并结合研究借鉴外国相关制度，大胆创新，以司法实践推动立法。改革是渐进的，法律是在社会的发展和进步中不断修正的，不断提高法律的权威性和全面性，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。毫无疑问，在一定程度上，行政公益诉讼的建立和完善将会推动我国行政诉讼制度的发展和行政法治的进程。

参考文献：

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