行政法规论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政法规论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

一、行政裁量对于行政权的行使是必要的吗？

英国行政法权威学者韦德以为，“行政机关被授权做的很多事情都涉及裁量权的行使。行政决定必须基于政策，以公共利益为目的……。从而议会授予行政的裁量权必须受到保护，它只能由适当的机关来行使，……它必须不受任何限制，不应受契约或其他交易的限制，以反映不同时期公共利益的要求……，为此，一定要区分遵循一贯政策和盲目运用僵化教条二者的区别”。{3}9韦德在这里指出了行政治理，特别是现代行政治理中存在的一个普遍事实：行政权的行使与行政裁量密切相联系：“现代政府治理要求尽可能多且尽可能广泛的裁量权，议会法案起草者也竭力寻找能使裁量权变得更为广泛的新的措词形式，议会在通过这些法案时也无意多加思量”。{3}388但这是为什么呢？为什么行政权的行使总是与行政裁量密切联系？议会法律为什么要授予行政如此广泛的裁量权呢？行政裁量对于行政权的行使是必须和必要的吗？

对于行政裁量的必要性和公道性，通常的解释大致有三：其一，行政事务极其复杂且具多样性，需有裁量权灵活处置。行政机关天天要处理大量的有关国家经济、社会、文化等广泛的事务，这些事务往往涉及政策选择、规划设计、突发事件应对等，需要执法者不断适应新情况，新变化而决定行为路径和行为方式。显然，这些事项不能事前由法律完全加以明确、具体的规定和通过法律对之给出正确界限和确切的行为规范，故法律不能不赋予行政机关以相机行事的广泛的裁量权。其二，行政官员对于所治理的相应行政事务通常具有专门知识、专门经验和专门技能，而作为立法者的议会议员大多为政治人物、具党派背景，他们对立法所调整的特定事项，特别是涉技术性较强的事项，往往缺乏专门知识，甚至是外行，故他们就相应事项立法时，只能规定一般原则，具体细则不得不无可奈何地留给行政机关及其工作职员裁量处置。其三，行政与政治密切联系。正如韦德所说，行政决定的作出必须基于政策，以公共利益为目的。然而，现代法治又要求行政必须严格依法，不答应违法行政。为协调法治与政治二者的关系，使之不发生冲突，立法者制定法律时自然要给行政留下一定裁量空间，使执法者执法能适当融进政策的考量。

除了以上三点外，行政裁量与公道性还有一个重要理由，那就是保证个案实质正义的需要。由于现实生活是千差万别的，处在同样法律关系中的人，实施同样法律行为的人的情况（经济状况、身体条件、智力水平、社会背景以及由此决定的行为目的、动机、行为方式、行为结果等）是千差万别的，法律不可能针对千差万别的情况做出千差万别的规定。对此，立法者只有两种选择：一是完全不考虑千差万别的情况，对同样的行为同一做出同样的规定，不给予执法者任何裁量的余地，以保证形式正义；二是基于现实生活的千差万别，立法者在确定规则时留下弹性空间，赋予执法者以“不同情况，不同对待”的较广泛的裁量权，以保证实质正义。德国行政法学家毛雷尔指出，“裁量主要服务于个案正当性。行政机关处于这种情形之下：既要按照法定目的观考虑（法律目的、公道性），又要考虑案件的具体情况，从而找出适当的、公道的解决办法。”{4}127笔者以为，保障个案实质正义是行政裁量存在的最重要的根据。即使裁量权有被执法者滥用的风险（法律自然应将这种风险控制到最小限度），为尽可能追求个案可能的实质正义，裁量权仍不能不赋予执法者，执法者亦不能为显示自己的“公正”形象和避免不公正嫌疑而放弃裁量权的行使，例如，用裁量基准将裁量权限制到最小限度，甚至接近于零。

二、规制行政裁量对于法治是必须的吗？

前已述及，行政裁量是行政权行使的必须，是行政机关行使行政职能，协调法治与政治的关系，保障实质正义实现的一种手段和工具。但是，行政裁量这种手段和工具是一把双刃剑，其运用既可以为善，执法者可运用裁量权实现法定的行政目标，追求实质正义。同样，这种手段和工具的运用也可以为恶，执法者同样可利用法律赋予其裁量空间为自己滥权、偏私服务。在有裁量空间的场合，执法者如欲以此谋私，可以通过裁量对同样情况做不同对待，对不同情况做同样对待。执法者如这样行使裁量权，就会既破坏形式正义，更无从保障实质正义。执法者这样行使裁量权导致的非正义可能是源于其故意考虑不相关因素，不考虑相关因素所致，也可能是源于其疏忽大意或执法者素质低下（面对裁量权不知怎样正确行使而放弃行使或胡乱行使）所致。这两种因素导致的对裁量的不当行使都是对裁量的滥用，前者为故意滥用，后者为过失滥用。施瓦茨在其《行政法》论著中将行政主体对行政裁量的滥用细分为六种情形：其一，不正当的目的，即行使裁量权违反法律赋予相应裁量权的目的；其二，错误的和不相干的原因，即考虑不相关因素；其三，错误的法律或事实根据，即行使裁量权的法律根据或事实根据不正确，包括无法律根据或没有基于授权法规定的条件；其四，遗忘了其他有关事项，即没有考虑相关因素；其五，不作为或迟延，即故意或过失未行使或者迟延行使法律赋予的裁量权；其六，背离了既定的判例或习惯，即无正当

*。理由不遵循先例，反复无常。毛雷尔在其《行政法学总论》中将行政主体对裁量权的不当行使回结为“裁量瑕疵”，并将滥用裁量权回结为“裁量瑕疵”的表现形式之一。他以为，裁量瑕疵包括：（一）裁量逾越，指行政机关没有选择裁量规范规定的法律后果。例如，法律规定行政机关收取相对人20至50马克的规费，而行政机关决定收取60马克。（二）裁量怠慢，指行政机关不行使法定裁量权。例如，法律规定***可根据公民的请求，对妨碍其正常生活的行为采取适当干预措施。但某日当居住在某教堂四周的公民甲请求***对该教堂“早晨发出的扰人的钟声”进行干预时，***却拒尽采取任何干预措施，他们错误地以为自己无权对教堂发出命令。（三）裁量滥用，指行政机关裁量时没有遵守裁量规范的目的（法定目的），或裁量时没有权衡有关要点。如驱散未经许可的集会是为了阻止不同的政治意见和政治观点的宣传，采取***措施不是为了排除危险，而是考虑个人或政党政治的因素。（四）违反基本权利和一般行政法原则。毛雷尔以为基本权利和一般行政法原则，特别是必要性和比例性原则，适用于所有行政活动。行政机关在行使裁量权时，必须受之限制。如行政机关行使裁量权违反基本权利和一般行政法原则，亦构成裁量瑕疵。{4}130-131

正是基于行政裁量对于正义的“善”的价值和可能的“恶”的副作用并存，韦德提出，法治并不要求消除广泛的行政裁量权，但法治要求控制行政裁量权的行使。{3}388他引用格林法官的著名判词：“一个被授予了裁量权的人必须正确地要求自己依法办事，他必须让自己留意考虑他一定要考虑的事情，不考虑与之不相关的事情”。{3}407-408假如他不遵守这些规则，那么他就是滥用行政裁量。英国科克***官进一步指出，“裁量权意味着，根据公道和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事；……根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事。裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而是法定的有一定之规的权力”。为了防止执法者将裁量权变成“根据个人好恶做事的专断权力”，对裁量权必须加以规制。***官道格拉斯以为，只有通过法律规制行政裁量，“使人们免受某些统治者……某些官员、某些官僚无穷制的裁量权统治之时，法律方达到了最佳状态。……无穷裁量权是残酷的统治。它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性”。{2}567-568

由此可见，规制行政裁量，防止行政裁量的滥用对于法治是必须的。

三、规制行政裁量的主要手段与软法的作用

既然要保证行政裁量的正当行使，避免行政裁量的滥用，法律对行政裁量的规范和规制就必不可少。那么，法律如何规范和规制行政裁量，保证行政裁量权的正当行使呢？在规范和规制行政裁量方面，硬法的作用是有限的，由于硬法既然赋予了行政机关裁量权，它就不可能再对授权行政机关裁量处置的事务作更进一步的具体明确的规定，或更进一步制定裁量基准式的规则。否则，行政裁量空间就会大为压缩，甚至使之不复存在，行政裁量就无裁量可言。因此，承担规范和规制行政裁量主要任务的只能是软法。而软法也正好具有承担规范和规制行政裁量任务的性质和特色。下面我们特别引述美国卡多佐法官对软法性质和特色的若干论述：

“法律必须稳定，但不能一成不变。我们每每在这一点上陷进严重的矛盾。无法消除和无法限制的静与动，有着同样的破坏性。法律一如人类，要想延续生命，必须找到某种妥协之道。……法典要辅之以敕令，法律要辅之以平衡，习惯要辅之以条律，规则要辅之以裁量权”。{5}3

“法案必须具有普适性，行为却总与特殊性相联。……今后不断变化着的复杂事件，仍将冲击古老范畴的高墙。……现行的规则和原则可以告诉我们现在的方位、我们的处境、我们的经纬度。夜晚遮风档雨的客栈究竟不是旅行的目的地。法律就像旅行者一样，天明还得出发。它必须有生长的原则”。{5}11

“假如各位问，在某条原则、规则或标准尚不能被正确地冠以法律之名以前，对于还没有体现在判决中的这些原则、规则或标准，必须赋予它们多大的可靠性？我只能回到一种我将在下面作进一步阐述的观点。这种观点是，法律像社会科学的其他分支一样，其结论的有效性，只能满足于用或然性的逻辑而非确定性的逻辑来验证。当或然性的程度足以使人们公道地确信，一项判决应当且必须包含某个既定的结论时，我们就把这个结论称为法律”。{5}19

“狄骥写道’法不是国家的创造，它存在于国家之外；法的要领完全独立于国家，并且法律规则把自己强加于国家，如同它把自己强加于个人一样。’……在说到行为的原则或规则时，我把另一些行为规范或标准也包括在内，它们由于没有在法规或裁决中被正式公布，也许不是严格的原则或规则，但它们却是有看得到法规或裁决遵守的类型或模式。我仅仅否认它们是一种凌驾于那些国家已建立的机构的气力。它们扎根于贸易和伙伴关系的习惯形式与方法中，扎根于公平和正义的主流信仰中，扎根于我们称之为时代风俗的信仰和实践的复合体中。它们或许缺少官方的认可，但这不会总是阻止我们有把握地推断，一俟时机成熟，这种疏漏就会得到弥补”。{5}26-27

卡多佐法官以上所论述的“变动的法”、“动态的法”、“生长的法”、“用或然性逻辑验证的法”、“非国家创造和存在于国家之外的法”、“扎根于现实社会关系中的和扎根于公平正义信仰中的法”，正是我们所研究，欲用之于规范和规制行政裁量的“软法”。那么，软法（当然也包括某些硬法或承载软法规范的硬法，如程序性硬法、规定立法目的、立法精神、法律原则等软规范的硬法）是怎样规范和规制行政裁量的呢？根据国内外法治的实践，大致有以下六个途径：

其一，通过立法目的、立法精神规范和规制行政裁量。法律对某一事项没有作出明确具体的规定，行政机关怎么行政？重要方法之一是探寻立法目的和立法精神。法律的立法目的和立法精神通常见于相应法律的总则。例如，《道路交通安全法》第1条即确定了该法的立法目的：维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他正当权益，进步通行效率。国务院在行使该法第41条授予的“制定有关道路通行的其他具体规定”的行政裁量时，即必须遵守以上立法目的。假如国务院制定有关道路通行的其他具体规定时追求以上立法目的以外的其他目的，即构成对行政裁量权的滥用。

其二，通过法的基本原则规范和规制行政裁量。法的基本原则可能是成文的，也可能是不成文的。如信赖保护原则、比例原则、法律优位、法律保存原则、诚信原则、正当法律程序原则，等等。例如，《行政许可法》第8条即通过硬法规定了作为软法的信赖保护原则：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政机关依《行政许可法》有关规定（如第69条规定）行使撤销、变更或者撤回行政许可的行政裁量时，必须遵守上述信赖保护原则。否则，即构成对行政许可撤销、变更或者撤回裁量权的

。滥用。

其三，以行政惯例规范和规制行政裁量。行政惯例是行政机关行使职权长时期形成的习惯性规则或做法。例如，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。这里，法律对“较大数额”没有作出明确具体的规定，留给了行政机关自行裁量。某市行政机关在多年的行政处罚实践中，一直以对个人罚款5，000元、单位罚款100，000元为“较大数额”，适用听证程序。假如某一天，行政机关对某公民罚款6，000元，却不告知听证权利，该公民申请听证，行政机关以此罚款不属于“较大数额”罚款为由予以拒尽，这显然就违反惯例，构成反复无常的滥用行政裁量。当然，行政惯例并不是永远不可改变的。只是行政机关改变惯例必须说明改变的根据和理由，并且在可能的条件下，应尽可能事先通知相对人，以保护其公道的预期。法治之要求行政机关行使裁量权时受行政惯例规制，因此种规制是防止执法者反复无常，避免对行政相对人相同情况，不同对待，导致行政处置高下悬殊的不公正的重要制度性保障。

其四，以政策规范和规制行政裁量。政策是党和国家根据一定时期的形势和任务制定的调整相应社会关系的具有一定约束力，但不具有法律强制力的规范。例如，党中心和国务院根据当前国际金融、经济危机制定、出台的各种政策。对这些政策，行政机关在行政执法中行使裁量权时无疑应予考虑。当然，政策必须在宪法和法律的范围内制定，一些地方和部分违法出台的“土政策”则不应成为行政裁量的根据。最近，笔者曾就有关部分为贯彻中心应对当前严重经济局面而提出的“三保”（保增长、保民生、保稳定）要求而制定的安监执法“三不罚”政策（“首查不罚”、“整改过程中不罚”和“无严重后果不罚”）接受记者采访。笔者在采访中谈到了政策规范和规制行政裁量的法治要求。现将该采访录摘要如下：

评判安监执法“三不罚”的做法，要从根本上明确和处理好法律与政策的关系。法律应是相对稳定的，政策却可根据形势、任务的变化而适时进行调整。法律通常会给政策留下较大的裁量空间，在这个空间内，政策可依据不同时空的不同社会形势，选择法律的最佳适用度。就法律责任而言，可选择的适用度即有从轻、从重、减轻、免除处罚等。政府政策在做这种选择时，除了要考虑形势、任务等基本因素外，还必须遵循法定裁量要件，尽管这些要件也有一定的“弹性”。但是，在任何情况下，政策，特别是地方和部分的政策，都不能突破法律。法律的效力高于政策，政策的调整必须以法律的裁量空间为限，不能突破法律的规定。

安监执法“三不罚”可以说是一种政策，判定这种政策正当、合适与否，必须首先查阅和对照相应的法律法规。从《安全生产法》到地方的安全生产条例、部分规章等，这些法律、法规、规章对安监行政执法有明确的规定。什么的样题目适用什么样的处罚标准，应以法律的明确规定为准绳。法律对于同一行为所应受到的处罚会有或大或小的裁量和弹性空间，《行政处罚法》第二十七条已经明确了从轻、减轻或免于处罚的规定，相关安全生产法律中应该明确什么情况从轻、什么情况减轻、什么情况免于处罚。在目前金融危机、经济发展困难的条件下，为了保增长、保民生、保稳定，政策自然可以向从轻、减轻和免罚的方向倾斜，只要不超越法定的从轻、减轻和免罚的条件。

具体到“三不罚”，我以为从法律的角度来说，有些是不妥的。首先，“首查不罚”就没有法律依据，就可能违法。你必须考虑相对人的违法情节和违法后果，假如情节恶劣，后果严重，即使是第一次检查发现的题目，也必须处罚；同样，“整改过程中不罚”“无严重后果不罚”的说法也过于简单化，可能与法定免罚要件不符。

另外，对“罚”应该有正确的熟悉，“罚”不仅表示罚款，而且包括吊销证照、责令停产停业等行政处罚种类以及刑罚。从这个角度说，“三不罚”则更为不妥。对具有犯罪行为的企业和企业负责人，你能由于是首次发现或由于他们犯罪后整改，就不追究他们的刑事责任了吗？当然，对违法的企业，根据现在的经济形势，有些可以依法从轻或减轻处罚，例如对依法可吊照封闭，也可责令“停产停业整顿”或罚款的企业，你可责令“停产停业整顿”或罚款而不封闭，但决不能一律不罚，不采取任何行政处罚手段。这样会带来无穷后患，保增长、保民生、保稳定的目标终极也不能实现。

安全生产和食品安全一样，关系人民群众的生命财产安全，我主张不管在任何形势下都要依法执法，严格执法。在依法执法，严格执法的条件下考虑政策。而不宜笼统地提“三不罚”，政策不能突破法律。{6}

其五，以裁量基准规范和规制行政裁量。裁量基准是行政机关专门为规范行政执法裁量制定的具体判定、裁量标准，通常是对法律、法规原则性、抽象性、弹性条款或裁量幅度过大的条款具体化、细化和量化。裁量基准不是法律，在一般情况下，执法者必须遵循裁量基准，但出现特殊情形，执法者可不遵循，而应在法律赋予的裁量权大范围内作出行政行为。对此，执法者应在法律文书中说明理由。2008年4月2日《人民日报》曾刊登一个案例，涉及裁量基准的法律效力题目，现将该案案情摘要回纳如下：

2007年8月2日，律师周文明驾车行驶至云南省文山县境内省道210线某处时，被文山县***大队执勤***拦下，告知其行驶速度为每小时90公里，已超出该路段每小时70公里的限速。文山县***大队根据《道路交通安全法》第90条的规定（该条规定：机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者20元以上200元以下的罚款），对周处以罚款200元、记3分的处罚。周不服，诉至法院，以为根据《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》（即行政处罚裁量基准），超速未达50%的，处罚款50-100元；超速超过50%的，处罚款100-200元.其超速未达50%，***依法定处罚幅度最上限罚款没有充分法律根据。一审法院认可原告的诉讼理由，以***上限罚款显失公正为由，判决变更罚款为80元，取消扣分。***不服，提出上诉。二审法院以为，《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》是公安厅内部下发的规范性文件，效力低于法律，***依法律处罚没错，故撤销一审判决，维持***原处罚。

从以裁量基准规范和规制行政裁量的现代法治观点审阅，一、二审法院对《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》效力的熟悉都是不正确的。《暂行规定》固然不是法律，但它是依法制定的裁量基准，是限制执法者滥用裁量权的重要手段。在一般情况下，它应该得到执法者的严格遵守，违反即构成违法。但裁量基准又究竟不是法律，在某些特定情况下，执法者是可以不遵循，而在法律赋予的裁量权大范围内作出行政行为的。就本案而言，如违法者违法超速路段具有特别危险或违法者违法具有某种特别恶劣情节，***不遵循《暂行规定》而给予相对人以《道路交通安全法》规定的罚款最高限处罚是可以的。由于行政机关制定裁量基准时难于，甚至不可能对所有违法情形均予以考虑（如《暂行规定》就只考虑了违法者超速量一个情节）。当然，执法者不遵循裁量基准必须在法律文书中具体说明理由。否则，裁量权滥用即难于避免。

*。其六，以程序规范和规制行政裁量。程序是规制行政裁量的重要手段。程序包括法定程序和正当程序。法定程序是指法律、法规、规章明确规定的程序。行政机关及其工作职员在实施行政行为过程中，无疑首先应遵循法定程序，在某些题目无法定程序或法定程序不明确、不具体的情况下，执法者则亦应遵循正当程序。正当程序是法理而非具体法律确定的程序，如告知、说明理由、听取申辩、自己不做自己的法官，公然、公正、公同等。法定程序和正当程序对于保障执法者正确行使裁量权，防止其滥用具有特别重要的意义。

以上规范和规制行政裁量权行使的规则，有的是硬法规定的（如法定程序规则），但大多数源于软法。软法既有成文法的软法，也有不成文法的软法，既有静态的软法，也有动态的软法。软法在规制行政裁量权方面的作用主要有三：其一，指导裁量。软法为行政裁量提供标准和依据，执法者在裁量中必须考虑软法提供的这些标准和依据。而且，在一般情况下应遵循这些标准和依据。在特殊情况下不遵循必须说明理由；其二，促进裁量。法律赋予执法者的裁量权执法者必须行使，不得懈怠。执法者裁量时应考虑多种方案（一种方案即无裁量），在多种方案中选择，进行选择则应考虑应该考虑的因素，不考虑不应该考虑的因素，在此基础上选优；其三，制约裁量。软法对于规制行政裁量权的重要作用是防止裁量权滥用。法律赋予执法者裁量权是要求执法者根据一定的，但难于为硬法确定的规则对法律事实进行判定、衡量，对相应行政事务作出决策、决定。这种“一定的规则”主要就是软法。有了软法，某些执法者即使想滥用裁量权，也不敢和不能随意滥用。软法对裁量的促进作用主要是解决执法者对行政裁量的不作为，应裁量而不裁量；软法对裁量的制约作用主要是解决执法者对行政裁量的乱作为，滥用行政裁量权。

【注释】

专断、反复无常实际都是“滥用”的表现形式，故本文均将之回进“滥用”。

卡多佐没有使用“软法”这个词，但他界定的法律，显然包括软法，甚至主要是指软法。

本案行政行为的公道性、罚款多少为合适可进一步探讨，但一审法院将裁量基准视为硬性的法律依据是不适当的，二审法院完全无视裁量基准，在行政审判中完全不考虑（参照）裁量基准则更为不当。

【参考文献】

{1}ErnestGellhorn，BarryBBoyer，AdministrativeLawandProcess.Washington：WestPublishingCo.，1981.

{2}伯纳德·施瓦茨.行政法..徐炳译.北京：群众出版社，1986.

{3}H.W.R.Wade.AdministrativeLaw.NewYork：OxfordUniversityPress，1988.

篇2

二、强化司法机关的职能作用，确保违法必究

司法机关在保障法律的实施方面有着不可替代的作用，必须充分发挥其基础作用。坚持司法机关依法独立行使检察权、审判权，任何党政机关、社会团体和公民个人都无权干涉。任何组织、个人都不得凌驾于司法权之上，确立司法机关在国家生活中和法制建设中应有的地位。加大司法制度改革力度，加强对司法活动的监督和保障，以保证司法公正为目标，建立现代化司法体制机制。形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，以保障公民和法人的合法权益为唯一目标，完善诉讼程序，给予控辩双方同等的法律地位，保障执行，树立法律的权威。同时，具有执法权的行政机关及人员，必须公正执法、正当执法、严格执法，合法执法，充分体现违法必究的法制原则，为依法行政创造良好的外部环境。

三、加强和改善行政执法，确保执法必严

进入法治时代，行政执法越来越普遍，涉及经济、社会、文化等方方面面，范围之广、社会生活的各个层面之深，内容之多是可预见的。在我国的法律体系中，约有70%以上的法律法规是由行政机关执行的，当前行政执法工作存在着不少问题，主要表现是：有法不依、执法不严、违法不究，根本问题是存在着以党代法、以言代法、以权压法、以罚代刑、乱罚乱管等问题，这已严重影响了政府的威信。为此，当前和今后一个时期，要突出加强和改善行政执法；明确执法机关的责任，提高执法效率。依法行政，首先，要保证行政机关中党员干部严格守法、执法，按规则、法规办事，在法规约控下行政。其次，党及其各级组织、党员干部，特别是领导干部要保证执法机关及其人员独立行使执法权，公正执法、严格执法。同时，要建立健全对行政执法部门及其工作人员违法执法的追究制度和赔偿制度，促进依法行政，严格依法办事。

四、正确定位，认识法律法规在社会管理中的作用

现代社会，政府职能开始转向协调、服务角色，管控的功能会下降。而法律、法规社会的规范功能是不可取代的。社会管理工作包罗万象，法律又不是解决一切问题的金钥匙，不能“一法解百难”，该由法律解决的问题由法来解决，该由社会协商解决的通过协商解决，眼下，在运用法律、法规进行管理社会工作中，既要通过制定新的法规来固定已有的社会管理成果，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规，以保证依法行政。

篇3

近年来，随着经济的飞速发展，人们的生活方式也发生了很大的变化，人们对于医院有了更高的要求。为了保证医院能够在市场中处于不败之地，医院一切工作必须以服务患者为重心，行政管理也不例外，他们或者直接服务于患者，或者间接为患者提供服务。而对于患者而言，医院行政管理中能够将国家的相关政策、法规等运用其中使患者实实在在地感到医院带给他们的温暖和关心，也就无形中树立了行政管理及服务的品牌。

1.2政策法规是医院行政管理的后盾

医院的行政管理和企业行政管理有许多相似之处，而在医院行政管理过程中政策法规则成为了运转的坚强后盾。在我国医院行政管理过程中，行政管理人员主要负责传达、组织、协调、督促等任务。行政管理人员在工作中必须树立“临床第一”的服务理念，将相关政策法规熟记于心，并且善于运用政策法规去解决科室间的关系，能够为患者解决实际问题，尽可能地减轻医务工作压力，把行政管理功能发挥到极致[5]。此外，行政管理人员在工作中要充分发挥自身的主观能动性，善于发现一线科室情况，及时发现问题，并采取积极有效的措施解决问题，保证一线能够正常运转。

1.3政策法规能够提高医院整体效益

医院行政管理在我国现行医院管理中发挥重要的作用，政策法规在现代医院管理中占有极其重要的地位，管理人员掌握政策法规并且正确、合理地运用，将直接影响医疗、教学、科研等工作的运行，它制约着全院的整体效益。著名管理大师彼得•德鲁克等人曾经在自己的书中说到：效率是“以正确的方式做事”，而政策法规则是“做正确的事”。医院的行政管理并不应该背离政策法规而独立存在，两者应该共存。当两者发生冲突时，应该着眼于政策法规，然后再更好地完善行政管理[6]。医院是一个人才辈出的地方，更是一个高技术含量、多专业协作的特殊专业，对从业人员要求较高，管理难度和管理成本相对较大。医院应该加强政策法规宣传力度，充分调动行政人员的管理主动性，让他们能够根据政策法规充分激发人力资源潜能，有效降低管理成本，从源头上促进医院整体效益的提升。

篇4

简单地说，行政性垄断是政府及其经济行政主管部门、其他政府职能部门滥用行政权力限制和排除竞争的行为。它是以行政手段强行配置资源，长期封锁市场，持续限制竞争，致使市场机制失败。其主体不是参与市场的经营主体，而是地方政府和中央与地方政府各部门，因为是否实行行政性垄断以及实行什么样的行政性垄断都是由行政机关决定的，从事生产经营的企业本身并没有、也无权实施行政性垄断行为。这一点意味着一旦因行政性垄断发生诉讼，这些行政机关将首当其冲地成为被告。

在实践中，行政性垄断的主体大致有以下两种：一是地方政府与政府职能部门以自身名义实施的垄断，如地方政府命令阻碍地区间商品自由流通。二是政府的经济行业主管部门以行政性公司的名义实施的垄断。这种垄断表面上是以市场主体名义实施的，但这种市场主体以行政权力为支撑参与市场交易，甚至与行政权力合二为一，本质上属于行政性垄断。

但是，行政性垄断的主体不包括中央政府，中央政府实施的垄断属于国家垄断，同一般意义的行政性垄断不同。“国家垄断一般是和国家在一定时期的经济政策导向密切相关的，是国家对经济运行的一种干预和保护。”[①]它是中央政府实施的合法垄断，目的是调整和保护国家的经济运行，维护国家利益和公共利益，不属于反垄断法规制的对象。

国家垄断与行政性垄断有着根本的区别：(1)“国家垄断一般和国家在一定时期内的经济政策导向密切相关”[②]，而行政性垄断则与国家经济政策无关。(2)“国家垄断往往以国家权力机关制定的法律作依据，是一种合法行为”[③]而行政性垄断是通过行政权力的滥用实现的，并以有关地方政府、部门的不具有法律效力的土政策、命令为依据，是一种不符合法律规定的违法行为。(3)国家垄断是中央政府运用行政权力在全国范围内统一实施的，具有统一性，而行政性垄断则是地方政府、部门各自为政、独立实施的，不具有统一性。(4)国家垄断的目的是调整和保护国家的经济运行，维护国家利益和公共利益，而行政性垄断的目的是维护地区利益或行业部门的局部利益，其结果是破坏了市场的统一。

行政性垄断的实质是行政权力的滥用，没有行政权力介入的垄断就不能称其为行政性垄断。这一特征从根本上揭示了行政性垄断与经济性垄断的区别。经济性垄断是指经营者、经营者联合体或者经营者组成的社会团体在市场竞争中利用企业联合限价、分割销售市场及企业滥用其经济优势等手段取得市场的垄断地位。各国的反垄断法中都主要规定了这一方面。而行政性垄断则是通过行政权力的强行介入市场竞争而形成的，并非市场运行规律的体现。

（二）行政性垄断的特征

行政性垄断具有以下的特征：

第一，垄断的行政驱动性。行政性垄断状态的形成不是市场竞争的自然结果，而是依赖于行政权的驱动。其与经济性垄断存在着较大的差别，后者的形成是市场竞争的自然结果，完全没有介入行政权力的因素。

第二，行政权运行的违法性。行政性垄断状态的形成乃是行政权违法运行的结果。一方面表现为行政权的滥用，即虽然限定在职权范围内，但却违背法律赋予职权的目的行使职权；另一方面表现为任意超越职权，突破法定权限的疆域行使权力。

第三，行政权运行的分散性。行政权的行使有两种倾向：一是行使过程中的过于集中倾向，主要表现为行政管理活动过程的决策、执行、监督没有明确的功能和组织划分。二是行使过程过于分散的倾向，表现为政出多门，行政决策缺乏前后连贯性，行政执法中多标准，管理对象难以是从。行政性垄断正是行政权运行过于分散的集中体现，地方政府及政府各部门为了自己的利益，地域化或部门化的分散执法正是行政垄断的具体表现。

第三，垄断实施的强制性。行政性垄断以行政权力为后盾，在实施中往往是通过地方各级政府行政机关或经济行业部门行政管理机关的一种或明或暗的自上而下的在一定区域内或在一定行业部门内有约束力的经济命令而实施的。例如，通过颁布规章或授权，使个别企业在某些产品的生产或销售方面、在某一行业部门处于人为的垄断地位等。

第四，垄断后果的破坏性，即与经济性垄断相比，行政性垄断一经生成，其对市场机制与效率提高的内在破坏作用相对较大，而且其消极影响还具有显著的滞后效应。

（三）行政性垄断的主要表现

行政性垄断的主要的表现形式为地方贸易壁垒、部门贸易壁垒和政府限定交易等。

1、地方贸易壁垒。就是指一些地方及地方政府部门只顾眼前和局部利益，不考虑国家整体经济发展和社会长远利益，滥用行政权力搞地区封锁，市场分割，采用设卡堵口、提高标准、价格差别、税收歧视、信贷歧视等各种手段限制外地商品进入本地市场或限制本地商品流向外地市场，限制地区间的竞争。其主要表现为地方政府为企业组织生产要素和划分销售市场，企业为地方政府提供财政收入。

2、部门贸易壁垒。即政府的经济主管部门为保护其特定行业的企业与经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其它企业参与竞争的行为。如公安部门指定办理身份证的照相单位，交通管理部门限定他人到指定的停车厂停车等。

3、政府限定交易。即政府和政府行政部门滥用行政权力，限定他人购买使用其指定经营者的商品，服务和劳务，限制其他经营者正当的经营活动。通常表现为直接和间接两种方式。前者是政府或政府部门以文件或其他公开的形式直接要求他人购买其指定的商品，后者指政府或政府部门限制他人购买商品的选择权，从而达到限定他人购买其指定商品的目的。实践中，诸如指定建筑项目承包商、限定出租车车型等行为均属于这种情况。

4、设立行政公司。即政府和政府部门滥用行政权力，设立在一定行业具有统制功能的公司。行政公司兼具经营和管理的职能，既具有商事公司所没有的行政管理权，也具有行政机关所没有的经营权，实现了金钱和行政权力的结合。这种公司的优势不是在竞争中形成的，其实质也不是经济优势，而是滥用行政权力的结果。

二、行政性垄断的危害和成因

（一）行政性垄断的危害

根据我国《反不正当竞争法》的规定，行政性垄断是指政府及其所属部门超越或滥用行政职权而实施的后果表现为限制竞争或破坏竞争秩序的行为。具体而言，其危害主要表现为以下几个方面：

1、行政性垄断使行政机关无法发挥正常职能。

在市场经济的发展进程中，始终存在着如何协调发挥市场与政府的作用的问题。而现代市场经济国家的政府都会通过一定措施干预和规范经济。我国在完善市场经济体制过程中也存在着处理市场与政府之间关系的问题。

从竞争法的角度讲，市场与政府之间的关系问题，其实质就是如何合理界定并实现政府及其所属部门适应市场经济需求的职责权限，市场经济作为有效配置资源的经济运行机制是迄今最有活力的一种经济形式，但是自发的市场有“失灵”的时候，表现在竞争领域就是市场的无序竞争。在此情况下，需要政府介入市场，具体就是国家以竞争法的方式确定竞争的领域、竞争的原则、竞争的手段与方式、竞争的责任等有关整体竞争秩序的内容；在竞争状态下，依法保护竞争者的合法权益，实现有序竞争的目标，调整国家的竞争政策与目标，并在实践中付诸实施。

由此可见，在国家确保竞争的前提下，无论市场竞争如何变化，政府及其所属部门即行政机关在市场竞争中的职能只能界定在规范、确保竞争的层面上，其职责权限设定的目的只能是维护国家法律所确定的竞争秩序。行政机关假借行政权力、滥用行政权力、超越行政职权实施的违法行为，不仅不能确保竞争的有效进行，相反还会限制竞争或破坏竞争秩序，从而阻碍市场经济的发展。因此，从行政机关依法行政及其经济管理职能而言，行政性垄断将会导致行政机关不能发挥正常职能，这将使行政机关地位或信誉下降，同时还会腐蚀行政机关及行政体制。

2、行政性垄断破坏了统一市场的建立和完善。

经济学理论认为，市场经济得以运行的前提条件在于供求、竞争、价值等经济规律能够综合发挥作用，这些经济规律发挥作用的土壤是完善的市场体系，而完善的市场体系运行要求建立统一的政府、统一的法律、统一的税制、统一的货币和统一的国内市场。必须打破封建割据对市场的分割和垄断，形成全国范围的统一市场，并与国际市场建立密切联系。因此，是否具备统一的市场，经营者能够在市场中有效进行商品生产与交换是判断市场经济完善与否的标志。而行政性垄断通过种种手段制造“条块分割”，会破坏统一市场的建立和完善，“政府滥用行政权力将市场作分割，用行政权力庇护一部分企业，从而侵害了另一部分市场主体的经营权，使‘优’不能胜，‘劣’不能汰，社会资源得不到合理有效的配置。”[④]这必然不利于经济的发展，不适应整个国内市场和国际市场开放的要求。

3、行政性垄断侵犯了竞争者的竞争权，也从根本上否定了竞争。

竞争是推动市场经济繁荣的原动力。事实上，竞争者依据天然的竞争权利参与竞争的过程也即市场的经济运行的过程，只有保障竞争者的竞争权才能推动市场经济的有效运行，而行政性垄断恰恰侵犯了竞争者的竞争权。

（二）行政性垄断的成因

引发行政性垄断的主要成因有以下三个方面：

第一，新旧经济体制转换不到位是行政性市场垄断形成的体制根源。

我国历来就有行政干预经济的传统，在“国家本位”的观念之下，行政权力极度膨胀，关系国计民生的各项社会性事业都纳入由国家统管的体制，经济发展也不例外。伴随着社会主义市场经济的确定与发展，行政力量在社会经济运行中的功能趋于弱化，市场机制的基础作用相对强化，现代行政性垄断几乎都是计划经济的产物。西方国家从18世纪取消重商主义而遵从经济自由主义至今，己无行政性垄断之虞。西方发达国家的反垄断法基本上都不涉及反行政性垄断，这是由他们的经济发展历史和现时的经济发展水平所决定的。与此相反，我国的市场经济体制是从高度的计划经济转轨而来的，没有经过像资本主义国家那样的长期自由竞争的经济发展阶段，行政性管制和行政性垄断大量存在。

具体表现为：市场机制发育相对迟滞，对社会经济生活应有的主导功能不能及时有效发挥，导致传统行政体制惯性效应的过度释放；市场法制建设不完善与市场规范机制的残缺，引发实现市场行为的无序与混乱；垄断性行业与竞争性行业理论界定与现实认定的失调，诱发行政性市场垄断的广泛滋生。

第二，市场垄断利润的诱惑是行政性市场垄断形成的经济动因。

市场经济的一个必然前提就是利益的分化与多元。只有在利益的多元化的基础上才能产生市场行为的驱动力，展开竞争。当代中国在创造市场经济前提下，强调利益分化的同时，又走向了另一个极端，即利益主体的过分分化和利益配置的极端不合理。这集中体现为中央政府对地方政府及行业主管部门的放权，使它们自主管理的权利不断扩大，同时又实行财政包干，中央、地方“分灶吃饭”，所有这些都强化了地方和部门利益。在利益机制的驱动下，权力与市场便容易产生蜕变的结合。

第三，政治体制改革与创新的迟滞是行政性市场垄断形成的政治基础。

世界各国社会经济变革的历史与现实充分表明，政治体制改革与经济体制创新的有机结合是一个社会进步与经济发展的根本动力；而且，与各国实际国情相联系，政治体制改革与经济体制创新的时空序列呈现出明显的多样性。

就我国的情况而言，经济体制改革在没有政治体制改革突破的情况下已经走到了尽头；在市场经济条件下，在我国经济体制明显创新的同时，作为上层建筑的政治体制也进行过部分改革，但从总体上讲仍然维持着传统计划经济时期的框架模式，特别是政府机构与政府职能方面变革不大，从而对行政性市场垄断人为迁就与放任，使其得以发展与蔓延，为经济体制改革的深化设置了不应有的障碍。更为严重的是，在市场化改革日趋深入的社会背景之下，由于政治体制改革滞后与政府机构职能转换不到位，致使权力蜕变为一种垄断性的利益资源，从而产生权钱交易与行败，最终导致市场失效与权力异化，难以真正实现以市场为基础的资源优化配置。

三、行政性垄断的法律规制

行政性垄断是计划经济体制向市场经济体制过渡的一种伴生物，其生存土壤是资源配置的计划性和行政隶属性，其产生条件是政企不分、政资不分的政府职能尚未根本改变。改革使计划经济体制下政府管理的无限性不存在了，但经济体制改革突出了利益的多元化。行政性垄断由于行政权力的介入，使得它比经济垄断对市场公平竞争的危害性更大，据经济学家胡鞍钢研究，这种腐败所造成的损失已达五百多亿元到一千多亿元，并且直接使人民的福利遭到侵害。

从法律上来说，要解决我国现存的行政性垄断行为，可以考虑从以下方面入手：

（一）运用行政指导制止行政性垄断行为

行政指导是国家行政管理的重要方法之一。它是指国家行政机关在其所管辖的事务的范围内，对于特定的行政相对人，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。工商行政管理机关作为《反不正当竞争法》的主要监督检查机关，在现有法律未明确规定工商行政管理机关对行政性垄断具有处罚权的情况下，可以运用行政指导制止行政性垄断行为。工商行政管理机关在对行政性垄断行为主动调查，查清事实后，可以向行为人的上级机关提出行政建议，建议其责令改正，或者直接向实施行政性垄断的机关提出行政告诫，建议其改正违法行为。

（二）严格执行现有的《反不正当竞争法》

根据《反不正当竞争法》第三十条的规定，政府及其所属部门违反本法第七条的规定，实施限定他人购买其指定的经营者的商品，限制经营者正当的经营活动，限制外地商品流向本地市场或者限制本地商品流向外地市场的行政性垄断行为的，由上级机关责令其改正，情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分。政府及其所属部门实施上述行为的，工商行政管理机关可以在查清事实的基础上，向同级或者上级政府及其所属部门提出行政建议，建议其停止限制竞争行为，消除限制竞争行为的后果。在政府及其所属部门实施的限制竞争行为中，被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，工商行政管理机关应当立案查处，按照《反不正当竞争法》第三十条的规定，没收其违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。

（三）借鉴相关国家立法经验，尽快制定我国的反垄断法

中国现阶段存在的行政性垄断对市场经济新秩序的危害要远远大于经济性垄断。所以，中国反垄断立法规制的重点也应当放在反对行政性垄断上来。

其他国家反垄断法中也有对行政性垄断的规定，如匈牙利的《禁止不正当竞争法》、保加利亚的《反垄断法》都明确规定，如果国家行政机关或地方政府机构做出可能产生垄断、损害竞争自由的决定，必须予以制止[⑤]。又如作为转型国家代表的俄罗斯，反垄断法对行政性垄断的规制更为明确具体。俄罗斯在1995年3月25日出台了《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》，用三个条款对行政性垄断做出了规制。主要内容有：

第一，对行政机构抑制竞争的法令和行为的规制。依据该法第7条规定：(1)对机构的限制竞争的法律法令的禁止。(2)机构不得在任何领域中无理由地阻碍经济实体的活动。一是不得禁止经济实体从俄联邦的一个区域进行销售（购买、交易、收购）的权利。二是不得对经济实体下达指令，要求对特定买方（消费者）团体优先购买商品或优先签订契约，而不顾俄联邦的法规和正式法令所规定的优先顺序。三是不得在任何活动领域中无正当理由阻碍创建新经济实体。无理由地授予特定经济实体或若干经济实体以好处，使这些实体与在同一商品市场中运行的其他经济实体相比，处于更优越的特权地位。四是对经济实体的形成、重组和停业所的决策以及授予一个或若干经济实体的特权，在俄联邦立法机关的法令未做规定的情况下，都必须经过反垄断当局的批准。(3)对出于制造和销售垄断商品的目的而设立机构的限制。

第二，对行政机构抑制竞争的协议的规制。根据第8条的规定，一个联邦行政权力机构、俄联邦部门的行政权力机构和市政当局与另一个联邦行政权力机构、联邦部门的行政权力机构、市政当局达成的任何形式的协议(协同行动)，如果导致或可能导致抑制竞争或损害其他经济实体或自然人的利益时，可根据已建立的程序被全部或部分禁止，或被宣布为无效。这些协议是指可以产生下列后果的协议：(1)抬高、压低或操纵价格(价目表)；(2)划分市场范围、总销售额或购买额、所售商品的等级或卖方或买方(消费者)集团；(3)限制经济实体进入市场或将其排除在市场之外。

第三，对权力经商的规制。根据第9条的规定,不允许国家权力机构和国家行政机构的官员参与企业性活动,禁止官员从事下列活动：(1)参与自主的企业活动；(2)拥有企业；(3)在一个公司或合伙机构的全体会议上直接或通过代表行使赋予其所持有的股票、捐赠、股份或共享股份的表决权；(4)在一个经济实体的管理机构中占有一个职位。[⑥]

仅对照俄罗斯的立法实践就可以发现，中国目前的行政性垄断的法律规制存在以下问题：

第一，尚未出台专门的反垄断立法，法律体系不完整。外国尤其是转型国家,与中国有着相同的经济基础、社会制度、文化背景，目前都属于转制国家，都处于从计划经济向市场经济转轨过程中。但这些国家在转制工作一开始，就注意到了运用反垄断法对行政垄断进行规制问题，积极制定了反垄断法，并把行政性垄断作为重要反垄断任务进行规制。而中国的各种反行政性垄断规定只是散见于各种单行法律规范之中，这些现行规则零散在众多的《条例》、《通知》、《暂行规定》和部分法律中，没有形成完整的法律体系。

第二，法律级次低，权威性差。大部分规则是国务院各部委的行政法规,权威性不够。现代反垄断法从1890年美国《谢尔曼法》起已发展了100多年。无论是英美法系的美国,还是大陆法系的日本，还是英美法、大陆法相渗透的欧盟,都形成了既有个性又有共性的反垄断法律制度体系，这其中绝大多数都对行政性垄断作了明确的规制。虽然反行政性垄断在市场经济国家不是重点内容,但只要有政府,只要政府还在经济领域行使权力，就有可能产生行政垄断。用立法的形式，特别是高级次的法律形式限制行政性垄断，十分必要。

第三，法律责任规制水平低,约束力不够。仅出台的《反不正当竞争法》，在该法中对政府滥用权力限制竞争的法律救济手段，只规定“由上级机关责令其改正”。实践中，往往上级机关对滥用行政权力的行为熟视无睹，或者采取大事化小、小事化了的态度，从而使受害者的合法权益得不到保护，政府滥用权力的行为得不到纠正。相比较外国反垄断法法律责任规定全面,一般都具有民事责任、行政责任和刑事责任。

第四，规制的范围过窄，尚不能全面制止行政性垄断。从目前的规定上看，主要集中在对政府及其所属部门和公用企业的限制竞争上。美国在20世纪70年代末，在反垄断法实践中就确立了“同等对等”原则,规定政府行政机关,在实施垄断、限制竞争时与企业实施垄断、限制竞争时处于同等的法律地位，同样受反垄断法的调整。[⑦]

打破行政性垄断，不仅涉及到行业管理体制的变更，更直接涉及行业既得利益的调整。许多垄断企业都是由国家或地方政府直接投资兴办的，不可避免地带有浓重的行政色彩，表现在政府既是这些垄断企业管理政策的制定者又是监督者，还是具体业务的实际经营者。这种状况短期内难以完全消失，也是中国制定反垄断法的障碍所在。各国反垄断法的立法实践都注意到这一问题，并在行政性垄断的行政主体的责任、执法机构上作了明确具体的规定。我们应当博采众长，从中国实际出发，结合中国国情，制定一部既具有本国特色、又与国际接轨的将行政性垄断的规制作为重要内容的科学完备的反垄断法。

参考文献：

1.文海兴、王艳林：《公平竞争法研究》，贵州人民出版社1995年版。

2.王保树：《论反垄断法对行政性垄断的规制》，载《中国社会科学院研究生院学报》1998年第5期。

3.姜彦君：《中外行政性垄断与反垄断法规制的比较研究》，载《政法论坛》2002年第6期。

4.王晓晔：《依法规范行政性限制竞争行为》，载《法学研究》，1998年第3期。

5.季晓南主编：《中国反垄断法研究》，人民法院出版社2001年版。

6.《各国反垄断法汇编》编选组：《各国反垄断法汇编》，人民法院出版社2001年版。

7.黄欣，周昀：《行政垄断与反垄断立法研究》，载《中国法学》2001年第3期。

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[①]文海兴、王艳林：《公平竞争法研究》，贵州人民出版社1995年版，第128页。

[②]王保树：《论反垄断法对行政性垄断的规制》，载《中国社会科学院研究生院学报》1998年第5期。

[③]姜彦君：《中外行政性垄断与反垄断法规制的比较研究》，载《政法论坛》2002年第6期。

[④]王晓晔：《依法规范行政性限制竞争行为》，载《法学研究》，1998年第3期，P91。

[⑤]季晓南.中国反垄断法研究[M].北京:人民法院出版社，2001版，P435。

[⑥]《各国反垄断法汇编》编选组：《各国反垄断法汇编》，人民法院出版社2001年版，P598-600。

篇5

但是，并非每个券商都具备高瞻远瞩、审时度势的能力，竞争态势的出现客观上给券商准确预测和评估带来了较大的难度，纷繁复杂的事物不断涌现可能会扰乱视线和思路，就算能够对今天出现的新事物了如指掌，也无法通过孤立的现象推断明天的境况，券商很容易落入被动地接受新事物的境地。所以，必须透过这些纷繁事物的表面，挖掘出其内在的、贯穿其中的本质因素，从而从源头上掌握了事物发生发展的真正精髓，把握其走向和脉络，才能对未来发展动向和即将出现的新生事物有所准备，从而选择适当的应对措施，变原先的被动接受为主动出击，这样才能在经营环境发生巨大变化时运筹帷幄、应对自如。因此，不是简单地对未来即将出现的新情况新问题作出预测，而是应深入寻找表象背后的主线、挖掘出内在的运行规律才是主动应对挑战的关键。

表象的形成可能受许多主线交叉控制，而行业发展所遵循的普遍规律是最重要的一条主线，各行业都将在这一普遍规律的作用下向前发展，只不过各个行业表现出来的特征略有不同而已，因此，研究行业规律是把握行业发展脉络的根本和要害。虽然中国证券行业的发展仅经历了较短的时间，但它同样遵循普遍的行业发展规律，而在这一规律的作用下，到了一定的发展阶段就会有相应的事物出现。认真研究和剖析我国证券行业的发展规律，就能站在一定的高度认识和辨别对券商经营环境构成影响的因素，把券商这一单个的个体放置到证券行业的大背景下面来研究，就会从行业的波动中把握券商的沉浮，从行业的规律中敏锐地感察生存环境的变化，从行业的发展趋势中寻觅新的机会。

在经济学的范畴里，行业一词它是指由具有相互可替代性但同时又有差异性的产品的生产者所组成的群体。虽然它是一个比较松散的概念，但由于具有某种普遍的特征而被经济学列为研究的对象。关于行业经济特征的研究有助于我们了解一个行业的发展规律，并在此基础上预测其发展前景。因此，要剖析证券行业就应该首先了解其特定的规律。

行业是介于宏观和微观之间的中观阶层，它的发展既要受到宏观经济因素的影响、同时微观经济因素也对其产生一定的作用力。一方面宏观经济因素在不同时期促进或抑制行业的发展，酝酿和催生出一个新的行业或者淘汰和消灭一个旧的行业；另一方面微观经济因素又赋予了各行各业不同的性质和特征。虽然各种复杂因素交织在一起，但这两方面的合力作用的结果却是使各个行业遵循基本的发展规律、按照特定的轨道运行。

从宏观层面看，行业发展会受到两方面因素的影响：

一是经济周期的波动将使需求弹性大的行业呈现出相应的波动，经济增长将推动行业向前发展，但对需求弹性不同的行业其作用力显然不可能一样，需求弹性大的行业宏观经济增长的推动效应大。相对于其他实体商品而言，虚拟的股票等有价证券商品的需求弹性较大，随经济周期波动的振幅也较大，在经济上升时受到较大的推动作用并能提前表现出来。从中国"十五"规划勾勒的宏伟蓝图可以看到，今后一段时期我国国民经济将保持较快的增长速度，宏观经济因素将刺激投资者对有价证券的需求，也为证券行业的扩张和发展起到促进作用。因此，我们可以判断在宏观经济因素的影响下，未来几年的证券行业将维持一定的增长速度和较强的扩张潜力。这是我们在研究了宏观经济因素后得出的初步结论，也正是由于宏观经济为证券行业定了增长的基调，证券经营机构才能

在这样一个有增长潜力的行业中寻觅到获取利润的机会，试想，如果宏观经济都不支持一个行业的增长，那么身处其中的企业怎样寻找获利机会呢？因此，行业增长的基调为券商提供了发展的良好机遇。

二是政府的宏观调控使行业发展得到鼓励或抑制，在市场经济这只"看不见的手"的背后，政府通过"看得见的手"来进行宏观调控，如扶持和鼓励某些缺乏市场前景但有对国民经济必不可缺的行业，以弥补市场经济产生的缺陷，所以政府的行为将在很大程度上影响行业的发展。中国的证券行业本质上属于带有政府控制的垄断性行业，券商的经营环境在很大程度上取决于政府控制的松紧程度，政府设定的"门槛"在未来不远的时间内特别是我国加入WTO之后逐步降低将是必然的趋势，券商的生存环境也因此受到较大的影响。

从微观层面看，有许多因素决定着行业的兴衰，主要因素有以下几个方面：

一是竞争"成分"的多少，竞争者的多寡使行业性质发生巨大的变化，竞争者从无到有、从少到多的变化使行业形式从完全垄断变成寡头垄断，再演变为垄断竞争，直至完全竞争，反之亦然。各个行业的发展都受到竞争因素的影响，在竞争者由少到多、再由多到少的反复变化过程中，行业的性质也随之发生变化，行业也在垄断与竞争的抗衡中螺旋式地前进。

作为国民经济的构成要素而必然受到政府的调控，中国的证券行业不可能出现完全竞争的格局，但在政府控制范围内的竞争者数量的增减将自动而充分调节竞争和垄断的形式的比例，使这个被政府控制的行业会出现一定程度的竞争格局。

篇6

我们身处的，是一个确定性丧失的时代，也是一个人们转而寻求相互理解并力图达成共识的时代。——作者题记

问题与方法

民法问题是民法学问题的核心[1]，价值判断问题是民法问题的核心[2].作为社会治理的工具，民法就是通过对特定类型冲突的利益关系设置相应的协调规则，来维护社会秩序的和谐。所谓“特定类型冲突的利益关系”，首先是指民事主体与民事主体之间冲突的利益关系；其次，是指民事主体的利益与国家利益和社会公共利益之间的冲突关系。作为私法核心的民法，虽不承担着积极推动国家利益和社会公共利益实现的使命，但仍须发挥消极地保护国家利益和社会公共利益的功能，即要着力避免民事主体的利益安排损害国家利益和社会公共利益。因此，民法也需要对这种类型冲突的利益关系设置相应的协调规则。民法依据特定的价值取向对上述冲突的利益关系作出取舍，或安排利益实现的先后序位的过程，就是一个作出价值判断的过程。民法学者在学术实践中关注和讨论的问题大多与此有关。

在价值取向单一的社会，面对价值判断问题，讨论者“心有灵犀”，极易达成共识。但在价值取向多元的社会里，讨论者由于社会阅历、教育背景以及个人偏好的不同，而持守不同的价值取向，讨论价值判断问题难免“众口难调”，价值判断问题就成了困扰人类智慧的难解之题。讨论者面对无穷追问，难免流于如下三种命运：一是无穷地递归，以至于无法确立任何讨论的根基；二是在相互支持的论点之间进行循环论证；三是在某个主观选择的点上断然终止讨论过程，例如通过宗教信条、政治意识形态或其他方式的“教义”来结束论证的链条。[3]正因如此，分析哲学家干脆否认价值判断问题可以成为理性讨论的对象。他们认为“只表达价值判断的句子没有陈述任何东西，它们是纯粹的情感表达。”[4]所以“伦理是不可说的。伦理是超验的。”[5]而“对于不可说的东西我们必须保持沉默。”[6]

问题是，民法作为通过规则治理社会的关键一环，承担着说服民众接受规则治理的使命。以民法学研究为业的人，也就无法如哲学家般的 “超凡脱俗”。民法学者必须要在进行充分论证的基础上，回答现实生活中形形的价值判断问题，为民事立法和民事司法提供借鉴。民法学者如何完成这一近乎不可能完成的任务？换言之，民法学者如何能够运用理性来讨论价值判断问题，以避免现实主义法学家罗斯（Alf Ross）不留情面的嘲讽——“祈求正义就象嘭嘭地敲击桌面一样，是一种试图把自己的要求变成先决条件的情感表达方式。” [7]？

建立在现代逻辑、语言哲学、语用学和对话理论基础上，并吸收了道德论证理论成果的法律论证理论[8]，尝试着提出了讨论价值判断问题的可行方法：即讨论者只要遵循特定的论证规则和论证形式，其得出的结论就可以作为符合正确性要求的结论。换言之，法律论证理论力图通过程序性的技术（论证的规则和形式）来为正确性要求提供某种理性的基础。[9]法律论证理论的代表人物阿列克西（Robert Alexy）就认为，理性不应等同于百分之百的确实性，只要遵守了一定的讨论（论辩）规则和形式，那么规范性命题就可以按照理性的方式来加以证立，讨论的结论就可以称为理性的结论。[10]这一思路当然可以用于讨论民法中的价值判断问题。但法律论证理论能否足以解决前面提出的问题？答案是否定的。正如德国法律诠释学的代表人物考夫曼（Arthur kaufmann）针对法律论证理论所提出的批评那样，法律论证理论在哲学立场上几乎全以分析哲学为背景，分析哲学的缺陷自然也就成为了法律论证理论的缺陷，因此该理论只能以语义学的规则来讨论价值判断问题。[11]这一批评确属的论。尽管阿列克西并未忽视讨论者的“先入之见”，而是一再强调“法律论证理论是在一系列受限的条件下进行的。在这一点上，特别应当指出它须受制定法的约束，它必须尊重判例，它受制于由制度化推动的法学所阐释的教义学，以及它必须受诉讼制度的限制。”[12] “谈话者最初既定的规范性确信、愿望、需求解释以及经验性信息构成了论证的出发点。”[13]但他却基于这样的理由，即“截然不同的规范性确信、愿望和需求解释均有可能作为出发点”[14]，从而放弃了对于讨论者“先入之见”的必要分析和考察。恰是这一点，使得法律论证理论无法圆满回答本文提出的问题。[15]因为确定讨论者在进入论证程序时共同的“先入之见”——即最低限度的价值共识，对于民法学者讨论价值判断问题至为重要。离开了最低限度的价值共识，民法学者就无以达成相互理解，也更谈不上在具体的价值判断问题上形成共识。我国民法学的学术实践也为这一论断提供了支持。

实际上，民法学者讨论价值判断问题，总是在特定的法治背景下展开的，而非“无底棋盘上的游戏”。民法学者总可以在特定的法治背景中寻找到最低限度的价值共识，作为共同的“先入之见”，供作其讨论价值判断问题的学术平台。这一点，在民法学者从解释论的角度出发讨论价值判断问题时，表现地尤为明显。从解释论角度出发进行的讨论，须以现行的实定法为背景展开，讨论者必须尊重立法者体现在实定法中的价值取向。即使针对某项法律规范涉及的具体价值判断问题，讨论者可能会就立法者究竟在该法律规范中表达了何种价值取向产生争议，但他们至少可以在法律认可的基本原则的层面上达成最低限度的价值共识，以此作为进一步讨论的平台。[16]如果民法学者从立法论的角度出发讨论价值判断问题，因无须考虑立法者业已在实定法中表达的价值取向，表面上看，在讨论者之间似乎无法形成价值共识。但学术实践的经验却告诉我们，讨论者总可以在某个抽象的层面上达成最低限度的价值共识。我国民法学的学术实践就证明了这一点：即使是从立法论角度出发讨论价值判断问题，讨论者也总可以在民法基本原则的层面上形成价值共识。这其实就印证了罗尔斯（John Rawls）极具洞见的一席话“当人们对具有较低普遍性认识的原则失去共识时，抽象化就是一种继续公共讨论的方式。我们应当认识到，冲突愈深，抽象化的层次就应当愈高；我们必须通过提升抽象化的层次，来获得一种对于冲突根源的清晰而完整的认识。”[17]以该认识为前提，民法学者运用理性讨论价值判断问题的可行途径，可以在最低限度上表述为：以讨论者关于民法基本原则的价值共识为前提，确立相应的实体性论证规则，经由理性的讨论，寻求相互的理解，并在此基础上尽量就具体的价值判断问题达成新的价值共识。

本文就力图从民法的基本原则出发，提出民法学者讨论价值判断问题的两项实体性论证规则，并阐明与其相对应的论证负担规则。这里所谓实体性论证规则，不同于法律论证理论中作为程序性技术的论证规则，而是以民法学者最低限度的价值共识为内容的论证规则。笔者深信，讨论者若以实体性的论证规则为前提，遵循作为程序性技术的论证规则和形式，运用妥当的论证方法[18]，必会达致相互理解，进而为形成新的价值共识开辟可能。

两项实体性论证规则

（一）在没有足够充分且正当理由的情况下，应当坚持强式意义上的平等对待。

第一项实体性论证规则与作为民法基本原则的平等原则有关。所谓平等原则，也称为法律地位平等原则。我国《民法通则》第3条明文规定：当事人在民事活动中的地位平等。平等原则集中反映了民事法律关系的本质特征，是民事法律关系区别于其他法律关系的主要标志。在民法诸基本原则中，平等原则是民法的基础原则，也是私法自治原则的逻辑前提。离开民事主体之间普遍平等的假定，民法就丧失了存在的根基[19]，也就无从谈及民法的其他基本原则。

平等原则首先体现为一项民事立法和民事司法的准则，即立法者和裁判者对于民事主体应平等对待。这是分配正义的要求，因为正义一词的核心语义是公平，即一视同仁、平等对待。同时，“政治立法者所通过的规范、法官所承认的法律，是通过这样一个事实来证明其合理性的：法律的承受者是被当作一个法律主体共同体的自由和平等的成员来对待的，简言之：在保护权利主体人格完整性的同时，对他们加以平等对待。”[20]

如前所述，民法作为一种组织社会的工具，是通过对冲突的利益关系设置相应的协调规则，来实现自身调控社会关系的功能。而在分配利益和负担的语境中可以有两种意义上的平等对待：一种是强式意义上的平等对待，它要求每一个人都被视为‘同样的人’，使每一个参与分配的人都能够在利益或负担方面分得平等的‘份额’，因此要尽可能地避免对人群加以分类。另一种是弱式意义上的平等对待，它要求按照一定的标准对人群进行分类，被归入同一类别或范畴的人才应当得到平等的‘份额’。因此，弱式意义上的平等对待既意味着平等对待，也意味着差别对待――同样的情况同样对待，不同的情况不同对待。[21]

近代民法[22]相对重视强式意义上的平等对待。因此平等原则主要体现为民事主体民事权利能力的平等，即民事主体作为民法“人”的抽象的人格平等。民法上的“人”包括自然人、法人和其他组织。一切自然人，无论国籍、年龄、性别、职业；一切经济组织，无论中小企业还是大企业，都是民法上的“人”，都具有平等的权利能力。社会经济生活中的劳动者、雇主、消费者、经营者等具体类型，也都在民法上被抽象为“人”，同样具有民法上平等的人格。[23]正是借助这一点，民事立法实现了从身份立法到行为立法的转变。即从按社会成员的不同身份赋予不同权利的立法，转变为不问社会成员的身份如何，对同样行为赋予同样法律效果的立法。[24]也正是借助这一点，民法才可以通过成文法的方式，采用高度精粹、技术性的语言，抽离于各种社会的生活条件和世界观，显示出了惊人的超越体制特质。[25]之所以如此，是因为近代民法建立在对当时社会生活作出的两个基本判断之上。这两个基本判断，是近代民法制度、理论的基石。第一个基本判断，是平等性。在当时不发达的市场经济条件下，从事民事活动的主体主要是农民、手工业者、小业主、小作坊主。这些主体，在经济实力上相差无几，一般不具有显著的优越地位。因此立法者对当时的社会生活作出了民事主体具有平等性的基本判断。第二个基本判断，是互换性。所谓互换性，是指民事主体在民事活动中频繁地互换其位置。这样，即使平等性的基本判断存有不足，也会因互换性的存在而得到弥补。[26]在这种意义上，互换性从属于平等性。正是这两项基本判断，为民事主体之间普遍平等的假定提供了坚实的社会基础，也为近代民法坚持强式意义上的平等对待提供了正当性。当然，近代民法上的平等原则也非常有限地包括弱式意义上的平等对待。主要体现为根据自然人的年龄、智力和精神健康状况，区分自然人的行为能力状况，并分别设置不同的法律规则等。

现代民法与近代民法不同。现代民法上的平等原则在侧重强式意义上的平等对待的同时，更加重视兼顾弱式意义上的平等对待。从19世纪末开始，人类社会生活发生了深刻的变化。作为近代民法基础的两个基本判断受到了挑战，出现了某些社会群体之间的分化和对立：其一是企业主与劳动者之间的分化和对立；其二是生产者与消费者之间的分化和对立，劳动者和消费者成为社会生活中的弱者。[27]面对企业主与劳动者、生产者与消费者之间的分化和对立，民事主体之间普遍平等的假定也受到了挑战。仅仅坚持强式意义上的平等对待，单纯强调民事主体抽象的人格平等，已经无法在特定的领域内维持社会的和平。弱式意义上的平等对待，日渐受到重视。具体表现为在生活消费领域内，将民事主体区分为经营者和消费者；在生产经营领域内，将民事主体区分为雇主和劳动者，分别设置相应的法律规则，侧重对消费者和劳动者利益的保护。我国现行民事立法中规定的平等原则，即属于现代民法上的平等原则。它既坚持强式意义上的平等对待，强调民事主体抽象的人格平等；又在特定的领域内兼顾弱式意义上的平等对待，在我国就有《消费者权益保护法》和《劳动法》，着重保护消费者和劳动者的利益。

应该说，强式意义上的平等对待是民法得以存续的基石，离开民事主体之间普遍平等的假定，不仅使私法自治原则丧失了存在的前提，民法也丧失了存在的正当性；离开民事主体之间普遍平等的假定，民法采用成文法的方式来实现调控社会生活的目标也就无所依凭。在这种意义上，弱式意义上的平等对待构成了强式意义上的平等对待的例外。只要民法尚未丧失其调控社会生活的正当性，弱式意义上的平等对待就永远只能作为例外而存在。这种意义上的平等原则，包含着民法上价值判断问题的一项实体性论证规则：在没有足够充分且正当理由的情况下，应当坚持强式意义上的平等对待。该规则对应着一项论证负担规则：即主张采用弱式意义上的平等对待来回答特定价值判断问题的讨论者，必须承担论证责任，举证证明存在有足够充分且正当的理由，需要在特定价值判断问题上采用弱式意义上的平等对待。否则，其主张就不能被证立。这就意味着，面对特定价值判断问题，主张弱式意义上平等对待的讨论者不仅需要积极地论证存在有足够充分且正当的理由，无须贯彻强式意义上的平等对待；还需要通过论证，有效反驳主张强式意义上平等对待的讨论者提出的所有理由。而坚持强式意义上平等对待的讨论者，则只须通过论证，有效反驳主张弱式意义上平等对待的讨论者提出的理由即可。

按照论证负担规则承担论证责任的讨论者提出的理由，需要兼具实质上的正当性和形式上的正当性，方可构成足够充分且正当的理由。所谓实质上的正当性，是指承担论证责任的讨论者必须能够证明，如果不采用弱式意义上的平等对待，会导致处于分化和对立状态中的社会群体利益关系严重失衡，以至身处弱势地位的一方无法自由地表达意志，从而使得建立在民事主体普遍平等假定之上的私法自治原则无法发挥作用。所谓形式上的正当性，是指承担论证责任的讨论者确实能够证明，采用弱式意义上的平等对待，符合体系强制的要求，[28]因此并不违背类似问题应该得到类似处理的法治原则。

在《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）颁行以后，围绕该法第52条第1项和第2项[29]中所称的“国家利益”是否包括国有企业以及国家控股、参股公司的利益，理论界和实务界（改：民法学界）存在有较大的意见分歧。由于对这一问题的回答，将决定国有企业以及国家控股、参股公司从事的相应合同行为究竟是绝对无效还是可变更、可撤销[30]，从而直接影响到民事主体之间的利益安排，所以这是个典型的价值判断问题。笔者拟借助这一问题来展示前述论证规则的运用。

对这一问题，民法学界存在有两种截然对立的意见：一种观点主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益就是国家利益[31].《合同法》应对市场主体进行类型的区分――即将市场主体区分为作为国有企业以及国家控股、参股公司的市场主体和其他类型的市场主体，分别设置不同的法律规则；另一种观点则坚持国有企业以及国家控股、参股公司的利益并非国家利益[32]，因此不应对市场主体进行类型的区分，分别设置不同的法律规则。不难看出，面对同一个价值判断问题，两种对立的观点反映了两种不同的平等观：前者主张弱式意义上的平等对待，后者则坚持强式意义上的平等对待。依据前述的论证规则及其派生的论证负担规则，主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益的讨论者，应该承担相应的论证责任。他们不但要证明存在有足够充分且正当的理由，必须采用弱式意义上的平等对待；还要对主张强式意义上平等对待的讨论者提出的所有理由都进行有效反驳。

在讨论的过程中，主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益的讨论者提出，将国有企业以及国家控股、参股公司的利益从国家利益中排除出去，从而使相应的合同行为从绝对无效变为可变更、可撤销，如果国有企业的管理者以及国家控股、参股公司的管理者不负责任，不行使变更或撤销合同的权利，岂不是放任了国有财产的流失？[33]这一理由是讨论者从逻辑推理的角度提出的，其有效性取决于对如下事实判断问题的回答：即是否有实际的证据证明承认（或否认）国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益，就阻止了（或放任了）国有财产的流失。如果主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益的讨论者不能够提出实际的证据证明其理由，该理由就建立在一个虚假的命题之上，不能发挥论证的效用。实际上，直到今日，我们也未能看到这样的证据。

与此形成对照的是，主张国有企业以及国家控股、参股公司的利益并非国家利益的讨论者倒是提出了不少有力的论据，支持在这一价值判断问题上贯彻强式意义上的平等对待。主要包括：

第一，认定合同绝对无效与认定合同可变更、可撤销最大的区别在于：认定合同绝对无效，意味着动用国家的公权力，对市场交易关系进行直接干预，绝对否定当事人之间合同约定的效力，不允许合同发生当事人预期的法律效果。因此，凡是在认定合同绝对无效的地方，就不存在合同自由原则的贯彻和体现；认定合同可变更、可撤销，则给合同当事人留有较为充分的自主决定余地。因意思表示不自由或意思表示存在错误而处于不利交易地位的当事人，既可选择行使撤销权消灭合同的效力，也可选择行使变更权调整当事人之间的利益关系，国家公权力并不直接介入到市场交易中间去。以这种认识为前提，认定国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益就存在以下问题：首先，迄今为止，我国进行的经济体制改革有一条主线，就是对国有企业要放权让利，让其成为合格的市场主体。在这种意义上，让国有企业享有充分的市场自主权，可谓我国经济体制改革最核心的内容之一。如果说国家利益包括国有企业以及国家控股、参股公司的利益，等于是在市场交易的很多情况下，用国家公权力的决定代替了作为市场主体的国有企业以及国家控股、参股公司的自主决定，这和整个经济体制改革的方向是相背离的。其次，在国有企业以及国家控股、参股公司因对方当事人实施了欺诈、胁迫行为，从而处于不利交易地位时，如果只需变更合同，就既能实现交易目的，又可以通过利益关系的调整避免自身遭受的损害时，认定其利益属于国家利益，导致上述合同绝对无效，会在实践中导致国有企业以及国家控股、参股公司丧失灵活调整利益关系的可能，从而在市场竞争中处于不利地位，与实现国有财产增值保值的初衷背道而驰。

第二，如果认为国家利益包括国有企业以及国家控股、参股公司的利益，法官会在审判实践中面对一个难：一个国家控股60％的公司和其他市场主体之间订立合同，这个合同的对方当事人实施了欺诈或者胁迫行为，损害了这家国家控股公司的利益，法官如何去认定合同的效力？是认定整个合同绝对无效？还是国家控股60％，因此这个合同的60％是绝对无效的，剩下的40％按照《合同法》第54条的规定是可变更、可撤销的？如果说整个合同都认定是绝对无效的，公司其余40％的股份可能是由自然人或者民营企业控制，那么凭什么按照有关保护国家利益的法律规则，把这些股份对应的那一部分合同行为也认定为绝对无效？如果说合同的60％绝对无效，40％是可变更、可撤销的，就会出现同一个合同行为由于同一个原因一部分绝对无效，一部分可变更、可撤销这种难以想像的局面。同样，如果一方实施欺诈、胁迫行为，损害国家控股、参股公司利益时，不作绝对无效处理，仅将损害国有独资公司等国有企业利益的合同作绝对无效处理，这又不符合体系强制的要求，违反了类似问题类似处理的法治原则，与建立法治社会的理想背道而驰。

第三，在中国加入世界贸易组织的背景下，坚持强式意义上的平等对待，强调对所有的市场主体一体对待，不作类型区分，既是世界贸易组织规则的要求，也是我国政府的郑重承诺。认定国有企业以及国家控股、参股公司的利益属于国家利益，采用与其他市场主体不同的法律调整规则，明显不妥。

时至今日，坚持弱式意义上平等对待的讨论者，既不能证明存在有足够充分且正当的理由，要求在这一特定价值判断问题上无须贯彻强式意义上的平等对待；又无法在论证的过程中对主张贯彻强式意义上平等对待的讨论者提出的理由进行有效反驳，其观点就没有被证立。我们籍此可以得出结论：国有企业以及国家控股、参股公司的利益并非国家利益。

（二）在没有足够充分且正当理由的情况下，不得主张限制民事主体的自由。

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(二)撤销如果行政程序只是属于一般违法，并且还未构成无效程序时，那么行政行为的法律无效性可以经过特定机关进行撤销。行政行为判定为可撤销范围时，虽然其属于程序违法，但还是具有法律效力。不同于无效行为，假如撤销行为被认为不具备法律效力，需要经过相对人提出，再通过法院或者相关行政机关再进行撤销。

(三)补正补正只是针对行政行为属于程序违法，但是违法程度并不严重，只要行政主体可以自行事后纠正，或者通过其他政府机关责令，将其补正为合法行为。且这种程序下行政行为就开始并不认为是行政程序瑕疵，借此来保持该行为本就具有的法律效力。

(四)变更在程序规则中，法律除了制定一些强制性程序之外，还列举了部分任意程序规则。行政主体在选择合适的程序的时候要在平衡公共利益与个人利益基础上，只有这样，立法的目标和精神才可以实现。针对程序不当的行政行为，虽然行政相对人无法主张无效或者撤销，但是可以通过申请的方式，对行政主体进行变更，进而保证行政程序的合法性。

二、行政程序瑕疵的救济机制

程序权利的独立性是相对的，所以，行政程序瑕疵也要根据相关法律规定进行规制。具体法律规制途径主要有三种形式，即行政内救济、行政诉讼和行政赔偿。

(一)行政内救济行政内救济的主要含义是行政主体自身进行的救济，其本质是行政主体的内部系统各环节进行的自我救济。因此，行政内救济就包括了两种关系，一种是行政主体自身行政行为存在程序瑕疵的救济，另一种就是以领导关系作为基础的上级行政主体救济下级行政主体存在的行政行为瑕疵。基于这种关系，行政内救济不仅可以对行政程序的合法性和合理性进行审查，也可以根据程序瑕疵来改变程序，借此实现变更行政行为的法律效力。

(二)行政诉讼行政诉讼实际上是一种监督的性质。针对行政程序瑕疵，其作用就是司法监督。在我国《行政诉讼法》相关明文中指出，一旦出现程序违法，就可以判决撤销或部分撤销，并且就行政机关实施的行政行为可以作出重新判决。不难看出，该规定将程序与实体进行集合，即是程序违法而实体合法。如此，就缺失了从行政程序相对独立的性质上对行政行为的法律效力作出恰当的判断。故而，就需要在行政诉讼中假如确认判决，从而可以实现司法机关确认行政不作为的违法性，进而就可以为相对人的诉讼请求提供依据。

(三)行政补偿根据我国《国家赔偿法》的规定，国家机关或者机关工作人员利用职权侵害国家公民、法人或者其他组织的法益时，受害可以依据该法获得国家赔偿的权利。其中“职权”必然包括了行政权，“合法权益”必然包括行政相对人的程序权益。早我国法律中就明确指出行政机关没有按照法定程序作出行政行为，这样不仅是对相对人人身权利的侵犯，也是对相对人财产权利的侵犯，相对人就有权利单独、行政复议时或者行政诉讼时要求国家机关进行赔偿。如果因为行政机关在履行法定责任时消极怠工，从而出现行政不作为造成当事人权益被侵犯，那么相对人可以先提出判定行政机关不作为是属于行为违法，然后要求获得行政赔偿。

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一、工商行政执法规范化建设评价指标体系的构建

根据工商执法规范化建设的实际情况，镇江市工商机关在评价指标体系构建中主要选取了包括行政执法机构的规范化、执法办案行为的规范化、案件管理的规范化、执法制度的规范化、执法装备统一、执法标准统一、执法数据统一、行政执法社会效果、特色事项（加分事项）、一票否决事项等在内的十个方面,涉及了执法主体、执法行为、执法程序、执法效果考察等一系列执法环节。在执法规范化评价指标体系构建方面，主要是以上述十个方面作为工商执法规范化达标评价体系的一级指标，并根据每项一级指标的具体内涵，分别设计二级指标。其主要内容是：

行政执法机构的规范化。行政执法机构的规范化主要是从执法机构设置、人员配备等方面考察其规范程度，主要涉及行政执法机构设置、机构名称统一、行政执法人员配备三个方面，其基本要求是要成立经检大队和中队；成立案件领导小组；成立案件内审组；有相应的职责和工作制度；名称、牌匾统一并挂牌；配备专职办案人员；办案人员具有案件主办人或相应的资格。

执法办案行为的规范化。执法办案行为的规范化主要从执法办案人员行为、执法办案权限、执法程序的规范化、执法文书规范等四个方面加以考察。其中对于执法人员的行为，主要评价其仪表举止、语言表达、执行纪律以及内外关系与礼节礼仪。执法办案权限则要求行政执法主体应具有法定权限，基层执法机构以及人员应具有符合规定的授权，应在法定管辖区域内进行执法活动，持证上岗，严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，在权限范围内应积极执法，不得有行政不作为。对于执法程序，主要评价的内容包括线索管理、立案、告知、回避、核审、移送、调查取证、处罚、听证、送达、执行、回访等一系列程序步骤是否符合规范化的制度要求。执法文书的规范化主要要求执法人员应使用说理式执法文书，行政处罚决定书应当做到结构合理、层次清晰、详略得当，叙事完整、说理充分，语句流畅、逻辑严密、用字准确的要求；使用统一规范的执法办案文书，推行制作执法办案文书格式化、办公自动化；执法办案文书的制作和填写应当符合相应的规范；各类执法办案文书的文号编写、签字盖章应统一规范。

案件管理的规范化。案件管理的规范化主要是从案件内部管理的角度提出的要求，其内容包括工商行政执法案件的档案管理、行政处罚案件备案、行政处罚案件质量评审与考核激励，工商行政执法中对于暂扣、扣留、罚没物资管理等方面。如要求建立健全行政处罚案件备案制度，建立暂扣、扣留、罚没物资管理、交接台帐，以实现案件内部管理的规范化。

执法制度的规范化。执法制度的规范化主要包括执法公示制度、违法案件督办制度、行政复议工作制度、执法过错责任追究制度等方面。要求在执法规范化建设中，首先要健全这些制度，其次要严格按照这些制度的规范内容来加以操作。

执法办案装备统一。执法办案装备统一考察执法办案的办公场所、车辆配置、物资装备三个方面，主要要求是要设置专门的办公室、接待室、扣押（罚没）物资专用保管室；经检大队应当配备两台以上的专用执法车辆，经检中队必须保证一台专用执法车辆配备到位；经检大队、中队人员应当做到每人配备一台计算机；经检大队和中队应当配备一部手提电脑、一台摄像机（或数码相机）、一台录音设备。

执法标准统一。执法标准统一要求严格执行江苏省工商局制定的《行政处罚自由裁量权使用规则》；依据《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等有关法律法规规定，参照省局下发的《关于当前公平交易执法办案工作的指导意见（试行）》和《行政处罚自由裁量规则》，努力实现执法办案中同一违法行为的管辖、定性、处罚、执行等各个环节的相对统一，逐步提高行政处罚行为的统一性。

执法数据统一。执法数据统一是对各种执法情况统计报表的要求。主要内容是要求统计报表填报及时、准确、全面；按规定及时、完整录入数据，案件录入应达到百分之百；准确及时客观全面进行数据综合分析；分析材料定期上报；登记台帐专人负责，及时登记；数据对接应达到百分之百。

行政执法社会效果。行政执法社会效果主要考察工商执法目的的实现情况，即执法工作是否达到该领域法律、法规、规章所规定的秩序和状态以及管理和服务对象对执法状况的评价。其主要指标包括被复议机关复议后撤销的执法案件情况、行政执法案件败诉情况以及执法情况社会满意度测评等三项内容。

特色事项。特色事项，是指工商机关在执法方面的特色和亮点，评价这一内容的目的是衡量工商执法在哪些方面比较突出。主要指标包括媒 体正面宣传和获得表彰情况两个方面。

否决事项。否决事项，是指在特定情形下，视工商执法规范化建设为不合格。评价这一内容是看工商执法工作是否有一票否决的情形，主要包括行政执法中发生重大腐败案件；行政执法领域发生重大责任事故；执法过程中发生其他违法乱纪行为，被市级以上媒体曝光，情况属实的。

二、工商行政执法规范化建设评价指标构建的经验与启示

建立工商行政执法规范化评价指标体系是全面推进法治工商建设的重要举措。镇江市工商局结合本地实际所进行的工商行政执法规范化建设评价指标的构建，在实践中也已经取得了一定的积极成效，为本地区经济社会协调、可持续发展提供了有力的法治保障，但其中仍旧有如下问题需要在以后的实践中予以充分注意：

第一，工商执法规范化建设评价指标体系的侧重点。

执法规范化建设的重点在于执法行为，其中既应包括外部执法行为，也应注意内部执法行为的规范化。因此在工商执法行为的评价指标体系中，针对执法行为的规范应作为体系构建中的重点。镇江市工商执法规范化建设评价指标体系的构建即遵循了这一思路，对于执法行为的规范化建设设计了较大的权重。在前述评价指标体系的第一到第八项一级指标中，各指标所在权重分别是：行政执法机构的规范化6%，执法办案行为的规范化42%，案件管理的规范化12%，执法制度的规范化15%，执法办案装备统一6%，执法标准统一6%，执法数据统一6%，行政执法社会效果7%，其中工商执法内外行为的规范化占据了较大的比重。

第二，工商执法规范化建设评价指标体系构建中的地方特色体现。

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最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述，不能作为定案的依据”。2010年5月30日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。但是这里规定的非法证据排除规则主要适用于审判阶段，对侦查阶段的非法取证行为特别是严重侵犯人权的刑讯逼供行为缺乏及时、有效的遏制作用，事后的监督形无力虚。造成目前非法证据排除规则难以适用的尴尬局面有很多原因，但是最主要的原因是在当前中国的诉讼模式下，非法证据排除规则在审判阶段的运用对非法取证行为起不了应有的遏制作用。原刑事诉讼法第43条规定,审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。实践中,由于这些规定过于原则笼统、缺少配套制度,使得上述法证据排除规则可操作性不强。

此次，新刑诉法中完善非法证据排除制度成为最大亮点之一：规定采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除；规定不得强迫任何人证实自己有罪；规定违反法律规定收集物证、书证，严重影响司法公正的，对该证据也应当予以排除；规定人民法院、人民检察院和公安机关都有排除非法证据的义务，并规定法庭审理过程中对非法证据排除的调查程序。此次修改将最高人民法院之前通过司法解释确立的有限非法证据排除规则予以强硬化,并规定了具体的操作程序如“调查程序”，必将有力地推进我国刑事诉讼制度的民主化、法治化和科学化。

二、中国式庭前审查语境下适用非法证据排除规则应思考的几个问题

（一）哪些非法证据应当排除

证据自身本无合法与非法之分。谈论非法证据的范围须从分析非法取证的性质和程度入手。非法证据排除规则中的非法证据,应限定为以侵犯宪法赋予公民的基本权利的手段所收集的证据。设立这一规则的目的是从人权保障出发,是为了维护证据收集过程中对相关人基本权利的尊重。证据排除规则在建立和适用过程中,面临着一种权衡和选择:一方面是证据的证明价值,另一方面是取证手段的违法程度。只有某一证据的取证手段侵犯了相关人的基本权利时,排除这一证据的适用才能实现人权保障的初衷。

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一、问题的提出

原告淮安市甲房地产开发公司与乙房地产开发公司（以下称甲公司、乙公司）于2000年8月22日与12月9日分别签订了两份联合开发商品房合同。合同约定，由双方联合开发某综合楼。合同签订后，甲公司在立项审批、土地手续办理、拆迁安置及项目建设等方面做了大量工作，最终使整个开发项目得以顺利完成，项目完成后，乙公司获得巨大收益，但拒不依约向甲公司支付联营中应得收益。为此甲公司诉至法院。庭审中，甲公司虽然诉称其在立项审批、土地手续办理、拆迁安置及项目建设等方面做了大量工作，但甲公司在联合开发中并无实质性投入，本案合同实际上为乙公司挂靠甲公司进行房地产开发、甲公司收取管理费的挂靠性质的联合开发合同。由此该案争议点被归纳为：房地产挂靠开发合同是否有效。

二、类型化视角：合作开发房地产合同的效力区分

依照合作开发房地产合同主体是否具有相应房地产开发资质等级，合作开发房地产合同一般可分为三类：第一类为双方都具有相应房地产开发资质等级的合作开发合同；第二类为仅有一方具有房地产开发资质等级挂靠开发合同；第三类为双方都不具有相应房地产开发资质等级的合作开发合同。

依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第10条的规定，“合作开发房地产合同当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效。双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得相应房地产开发资经营资质或者已经依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。”由此不难认定，上述第一类合同为有效合同，第三类合同以起诉时至少一方具备相应资质等级来确定合作开发合同的效力。

对于第二类合作开发合同效力问题，司法实务中又区分为两类：一是合作开发双方都进行了实质性投入的合作开发合同；一类是一方不具备相应资质等级以具有资质等级的企业名义进行开发，并向对方缴纳管理费的挂靠开发合同。其中对于第一类合同依法应认定为有效合同，而对于第二类挂靠开发的合同是否有效实务中有两种观点：一种观点认为，挂靠开发合同为无效合同，理由在于挂靠开发名为合作开发实为资质借用，违反了法律行政法规有关企业资质的强制性规定。另一种观点认为，挂靠开发合同有效。笔者认为后一见解为正确见解。

三、构成要件的视角：挂靠开发房地产合同的效力认定

依照民法原理，挂靠开发为双方法律行为中的合同行为。依照《民法通则》第58条的规定下列民事行为无效：“（一）无民事行为能力人实施的；（二）限制民事行为能力人依法不能独立实施的；（三）一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意愿情况下所为的；（四）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；（五）违反法律或者社会公共利益的；（六）经济合同违反国家指令性计划的；（七）违反法律、行政法规的强制性规定的。”

就本案合同而言，判断挂靠开发合同的效力应考虑以下要件：第一，合同主体是否适格，即合同主体是否具备民事权利能力及民事行为能力；第二，合同内容是否违法，即是否存在以合法形式掩盖非法目的情形；第三，是否存在违反法律、行政法规的强制性规定；第四是否损害社会公共利益。

（一）合同主体适格性问题

笔者认为，对实践中存在的挂靠开发房地产合同，可区分为两类：一类是不具备相应房地产开发资质等级一方借用具有相应资质等级的企业名义及资质进行开发，被挂靠企业仅收取管理费而对开发经营活动不做任何实质性贡献的挂靠开发合同；一类是不就被相应房地产开发资质等级一方挂靠具有相应资质等级的企业，以其名以及资质进行开发，被挂靠企业收取管理费并对开发经营活动以自己名义进行实质性管理的挂靠开发合同。其中，第一类应认定为单纯的名义借贷合同，即形式上的挂靠开发合同。第二类则为挂靠开发合同，即实质上的挂靠开发合同。本案中，甲公司作为被挂靠企业，不仅仅收取了管理费，而且在立项审批、土地手续办理、拆迁安置及项目建设管理方面做了大量工作，最终使整个项目开发得以顺利完成。这表明，甲公司在挂靠开发中不仅仅进行了名义及资质的借出，而且以自己名义进行了开发流程的实质性管理工作。性质上应认定为实质性挂靠开发合同。依照前述最高人民法院司法解释，此类挂靠开发合同，虽然挂靠一方不具有相应资质等级，但该挂靠开发合同应认定为有效。

（二）合同内容合法性问题

从本案合同来看，本案合同约定挂靠开发的实质性内容为特定房地产开发经营项目。房地产开发经营项目并非国家禁止经营、限制经营及特许经营范围。最高人民法院1993年《全国经济审判工作座谈会议纪要》第2条第3点规定：“合同约定仅一般违反行政管理性法规规定的，例如一般地超范围经营、违反经营方式等，而不是违反专营、专卖及法律禁止性规定的，合同标的物也不属于限制流通的物品的，可按照违反有关行政管理规定进行处理，而不因此确认合同无效。”最高人民法院《合同法司法解释（一）》第10条也规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”江苏省高级人民法院民二庭也持此观点。江苏省高级人民法院《全省合同法疑难问题研讨会研讨问题报告》第1条“合同效力问题”第（二）点“无证（照）经营所签订的合同效力问题”认为，“如果交易本身并不违反法律、行政法规的禁止性规定，那么应认定合同有效，而在行政管理上，如税收等可以补充。”意义即为：合同有效，但在行政管理法上可以补充之。所谓补充包括限期办理手续，直至吊销营业证照。依照法理，即使该企业营业证照被吊销，吊销前所为民事行为的效力也不应受到影响。

（三）是否违反强制性法律

对于合同合法性审查主要是审查合同是否存在违反法律、行政法规效力性强制性规定。对于挂靠开发房地产合同而言，持合同无效观点的学者的主要理由就在于，挂靠开发房地产合同规避了法律、行政法规对于房地产开发经营资质等级的强制性规定。笔者认为，这一观点有待商榷，理由如下：

第一，房地产开发经营资质等级规范性质上为行政管理规范。我国《城市房地产管理法》第30条规定了房地产开发经营企业的设立应经过登记、备案程序。但对未取得营业执照从事房地产开发经营的行为仅规定了“责令停止房地产开发业务活动，没收违法所得，可以并处罚款”等行政责任。《城市房地产开发经营管理条例》第9条规定，房地产开发企业的主管部门应当对备案的房地产开发企业核定资质等级，房地产开发企业应当按照核定的资质等级承担相应的房地产开发项目。该《条例》第35条对不具备相应资质等级而从事房地产开发经营的企业规定了“处5万元以上10万元以下罚款；逾期不改正的，由工商行政部门吊销营业执照”的行政责任。从上述法律与行政法规对于欠缺相应资质等级从事房地产开发经营行为仅处以行政处罚，而未涉及其所从事的房地产开发经营合同效力问题。因此，此类资质规定性质上为行政管理规范，而非民事规范。违反此类规范仅应承担行政管理法上的责任。实践中，房地产开发企业因不具备相应资质等级，从而采取挂靠具备资质等级的企业进行房地产开发，以该企业名义进行房地产开发经营，并以缴纳管理费的方式作为对价的模式并不鲜见。笔者认为，由于前述法律、行政法规对欠缺资质等级从事房地产开发的民事行为的效力并未作出规定，因此，以上述法律、行政法规认定挂靠开发合同无效，于法无据。

第二，行政规章及地方性法规对挂靠开发合同效力的影响问题。对于合同效力认定的法律依据问题。当前理论与实务界存在两种不同观点：第一种观点认为，不能依据行政规章、地方性法规认定合同无效。理由在于，《合同法》第52条仅规定了违反法律、行政法规强制性规定的合同可以认定无效。第二种观点认为，视情况可以依据行政规章、地方性法规认定合同无效。

江苏省高级人民法院民二庭在《全省合同法疑难问题研讨问题报告》中持第二种观点。其理由在于：“一般情况下不能引用行政规章地方性法规认定合同无效，地方政府文件不能作为认定合同效力的依据。但如果该行政规章、地方性法规对应是对上位法，即法律、行政法规强制性规定的具体补充，或者是根据有权授权制定的，可以作为认定合同效力的依据；在上位法没有规定时，如果该规定符合社会公共利益，可以依据合同法52条第四项的规定认定合同效力；如果合同目的和合同内容都不违反法律、行政法规的强制性规定，不能仅因合同违反行政管理规定，或者受到行政处罚而认定合同无效。”可见，司法实务中确实存在着以行政规章及地方性法规认定合同无效的情形存在。

笔者认为，即使依照行政规章及地方性法规，一方欠缺相应房地产开发企业资质等级的房地产实质性挂靠合同也应认定为有效合同，理由在于，作为国家行政规章的《房地产开发企业资质管理规定》中虽然规定了未取得相应资质等级的房地产开发企业不得从事相应房地产开发经营，但在法律责任条款仅规定了限期整改、罚款、吊销营业执照及吊销资质等级证书等行政责任，而未规定此类行为的民事效力。基于这一规章仅为行政管理规范，同时基于该规章对于不具备相应资质等级的开发经营行为仅规定了行政处罚责任，因此，以此类规范作为挂靠开发合同无效显然于法无据。《江苏省城市房地产交易管理条例》对此未作规定。因此即使承认行政规章、地方性法规可以作为认定合同无效的依据，本案挂靠开发合同也应认定为有效。

（四）公共利益要件

认定不具备房地产开发经营资质等级的企业挂靠具备资质等级的企业进行房地产开发经营是否违反公共利益得到问题，可以从立法对房地产开发企业资质等级与建筑企业资质等级性质及责任规定不同角度进行考察。

依照《建筑法》第13条规定，建筑企业只有经资质审查合格，取得相应等级资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。对于没有资质、超越资质、没有资质而借用资质所签订的建设工程承包合同，除了应承担行政管理法上的责任外，所签订的合同应认定为无效合同。最高人民法院法释（2004）12号文即持此观点。