监察管理论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇监察管理论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

1.2加强领导的理想信念教育工作理想是反应一个人的人生观和价值观的重要体现，而且也是一个人综合素质的核心元素，马克思理想信念作为防止腐败的基本思想道德底线可以有效的保证党风的廉政建设，并使反腐斗争逐渐大众化和普及化[2]。当前，我国各行各业都面临着深刻的变革，很多传统的观念与新时期的新思想产生了冲突，所以导致腐败问题不断的涌现，因此在医院开展纪检监察工作要以教育为主，防止腐败问题的出现，将腐败的思想扼杀在萌芽状态。

1.3更新纪检监察工作人员的观念相关管理着一定要引导医院的工作者不断更新自身的观念，在面对新的问题和新的情况时，医院的党员干部要从实际问题中总结经验，积极探索新的工作方法，在反腐倡廉的工作中要从根本上改变观念，转变传统的以整顿为主的工作形式，建立健全的监督管理机制，提高相关工作人员的工作作风，增加廉洁素质，提高医院的管理水平。

2.健全各项规章制度和机制

2.1加强医院的监督工作医院的日常的管理工作中必须严格按照国家颁布的相关监督规定，对各级领导干部进行监督，并且相关的监督人员要在工作中不断寻找新的监督方式和途径，有效规范医院领导干部的工作态度和行为方式。在市场经济的体制下，医院很多工作者会受到腐败思想的侵蚀，某些医院的领导会利用手中的权利谋求自身的额利益，收取病人家属的礼品和贿赂，严重损害了医院的利益，增加了医疗卫生事业中的不公平现象，此时就需要纪检监察部门的工作人员加大监督力度，切实维护党和医院在群众心中的形象。

2.2建立完善的权利运行机制在医院的管理工作中纪检监察人员的工作主要是负责规范领导干部权利，因此针对医院一些容易产生腐败问题的部门和岗位，一定要健全相关的约束机制[3]。对于医院的重点部门不许制定相关的行为规范对相关人员实施监督和制约，要建立健全的议事规则和决策程序，以此实现领导、干部科学合理的制定决策。

2.3建全行风建设行风建设作为医院精神文明建设的重要组成部分，是增强医院综合实力的重要手段和途径，而且医疗卫生行业相对比较特殊，日常经营中医护人员的服务态度和技术水平直接影响着病人的生命健康，因此越来越受到社会的关注，但是多数医院都是一味的重视相关人员的技术水平而忽略医院的管理工作，因此导致医院行风建设上出现制度不健全和建设滞后的现象，所以相关管理部门一定要加强医院行风的建设工作，针对医院出现的问题制定有针对性的监督机制和约束机制，以此提高医院在市场经济中的核心竞争力。

篇2

部分政府工作人员的贪欲和对公共权力的滥用，在创新社会管理上不可避免地形成诸多不应有的人为阻力。检察院可以采取以下三项措施来清除障碍:一是不断加大查办职务犯罪工作力度，将阻碍社会管理创新的腐败分子绳之以法，以清除隐匿于社会管理机体中的毒瘤。2011年以来某县检察院共立查各类职务犯罪案件56案81人，有效地遏制了职务犯罪的发生，为该县营造了一个清廉高效的发展环境。二是以执法办案中发现的问题为切入点，积极发挥检察建议在参与社会管理中的作用。2011年以来发出检察建议48件，对在履职中发现的一些部门管理漏洞认真分析，形成针对性、操作性强的检察建议，纳入有关部门的管理。三是对政府重大工程、重点项目、政府采购招投标等活动进行现场监督及跟踪巡访，从机制、制度、管理和监督等方面及时提出意见建议，并督促其整改落实。

2．防范处置因司法不公引发的突出社会矛盾

公平正义的失衡和司法人员道德的失范极易引起公众的不满，特别是在通信、网络技术发达的当今社会，因有关部门执法不公、不严而引起的事件更易受到人们关注和炒作，进而演变成。法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责，是化解社会矛盾的重要手段，是广大人民群众的期盼和需求。只有不断加大工作力度，才能杜绝因司法不公而引发的新的社会矛盾，整个社会的发展环境才能得到净化。

3．营造促进社会管理有序运行的良好治安环境

首先，严厉打击严重刑事犯罪，创造良好法治环境。2011年以来，某县检察院共批准和决定逮捕各类刑事犯罪案件177案252人，提起公诉354案470人，批捕、准确率均达100%;次之，认真落实检察环节各项综合治理措施，积极配合有关部门，重点抓好违法犯罪多发人群、网吧等重点人群、行业的管理，进一步健全社会治安防控网络。第三，积极开展法律宣传。通过赠送法制宣传资料、举办法制讲座、开展法律服务等多种形式进行普法宣传，不断提高公民的法律意识，增强依法办事的自觉性，从而达到预防和减少犯罪发生的目的。

4．加强帮教管理感化挽救工作凝聚社会正能量

一是积极协调法院、司法、公安等部门，加强对被依法判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、剥夺政治权利、裁定假释等并在社会上服刑的罪犯的矫正，积极参加社区矫正工作，对监外执行罪犯进行考察，及时发现纠正存在的问题。2011年以来，某县检察院将监外执行罪犯全部纳入微机管理，实现了对监外执行罪犯管理的系统化、规范化。二是积极参与青少年群体的教育保护工作，完善未成年人犯罪案件办理机制，成立未成年人犯罪专案组，强化案后回访帮教，跟踪未成年犯的改造情况及改造效果，以上法制课、成立帮教对子等形式，开展法制宣传进校园等活动，预防和减少青少年违法犯罪。三是积极配合有关部门落实安置政策，帮助解决刑释解教人员就业、生活、家庭等方面的困难。

5．开展工作创新为促进社会管理增添动力

一是积极探索“检调对接”，对当事人有和解意愿、案件具备和解条件的，积极引导、促成当事人和解。同时，与人民调解、司法调解、执行和解、行政调解有效衔接，实现工作合力的最大集结。二是积极参与对网络虚拟社会的建设管理。安排专人开展日常检察动态与网络舆情监测，及时收集涉检舆情，快速发现网上有害信息，正确引导网上舆论，有效制止各种网上炒作等损害检察机关形象的公共事件发生。三是完善行政执法与刑事司法相衔接机制，加强信息交流，畅通发现渠道，促进相关部门认真履职。

6．推动社会管理制度机制建设不断健全完善

结合检察机关在执法办案中发现的问题，特别是针对承担社会事务公共管理职能的政府部门发生的失职渎职犯罪案件，因社会事务公共管理部门管理问题引发的刑事犯罪案件等，定期提出关于完善社会管理制度的年度综合报告，促进社会管理工作制度化、规范化。三年来，在县检察机关推动下，县政府及各部门共制订、完善有关社会管理制度23项、健全机制9项，增强了社会管理的针对性、实效性。

二、检察机关促进社会管理法治化亟待解决的问题

1．两法衔接缺乏有效支撑

实现刑事司法与行政执法的有效衔接仍是一个亟待解决的重大课题。实践中，部分行政执法部门中仍存在有案不立、以罚代刑等问题，直接影响社会管理法治化推进，必须从制度层面给予大力支撑，建立刑事司法与行政执法的无逢衔接，加快建设信息共享平台，积极推进依法行政。

2．职能发挥缺乏统一整合

检察机关推进社会管理创新，涉及反贪、反渎、民行、预防、刑检、宣传等多项业务部门。但目前各业务部门在履行职责时缺乏有效沟通，难以形成整体合力，工作力度不强。如发送检察建议，就存在各部门各行其是，缺乏整体性、统一性考虑的问题。机关内部缺乏一个有效整合各项业务，统筹开展社会管理创新的专业部门或机构。

3．办案效能未能充分发挥

虽然检察机关每年都要查处大批职务犯罪案件，但从近几年案件统计数字可以发现案件数量是呈上升趋势的。为什么案件会越查越多，排除党和国家对查办职务犯罪工作高度重视，不断加大打击力度等因素之外，查办案件所应有的警示、教育、预防等办案效果没有得到有效发挥也是其中一个重要因素。

4．源头问题没能及时得以梳理

要善于把握促进社会管理的源头性、苗头性问题。充分发挥检察机关善于密切联系群众、与基层接触广泛的传统优势，对一些具有普遍性、区域性的社会管理问题深入研究、系统梳理，为党委政府科学决策提供有益参考，从源头上促进党委政府重大公共政策不断完善，努力消除不稳定因素，减少不稳定事件的发生。

三、检察机关促进社会管理法治化的基本途径

2013年1月，对做好新形势下政法工作作出重要批示，提出全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设的要求。检察机关作为国家的法律监督机关，学习贯彻党的十精神和重要批示，必须更加注重法治在社会管理中的保障作用，更加善于运用法治思维和法治方式破解社会管理难题，提高社会管理创新水平。

1．提高认识，准确把握检察机关在社会管理体系中的角色定位

检察工作与推进社会管理相辅相成，从一定意义上来讲，检察工作也是社会管理工作。列宁曾经指出，如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权也就等于零。社会管理本源于政府职能，检察机关源于宪法的授权体现法律监督地位。检察机关在社会管理中的角色，就是正确履行宪法赋予的法律监督职能，为社会管理提供充分司法保障。人民检察院推进社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，既不能游离于社会管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事务之中，主要是依据宪法赋予的法律监督定位充分发挥监督作用，以党的十精神和重要批示为统领，围绕法治中国建设这一崭新目标，以卓有成效的法律监督促进依法行政，为促进社会管理法治化服务。

2．立足源头，最大限度为党委政府科学决策提供有价值参考

检察机关要紧紧围绕党委政府关于加强社会管理的一系列指示和部署，积极参与到重点工作中去。要善于运用法治思维指导实践，以法治目光审视社会管理体系构建，通过法治方式促进管理创新。着眼服务社会建设大局，结合执法办案和履行各项检察职能，对普遍性、区域性的社会管理问题开展调查研究，向党委政府提出对策性建议，对重大建设项目及重大公共政策的调整进行社会稳定风险评估，促进重大公共政策完善，从源头上减少不稳定因素的发生;深入开展“党的群众路线教育实践活动”、“五进两服务大走访活动”等，广泛收集社情民意，及时发现倾向性苗头性的民生诉求，积极向党委和政府建言献策，协助党委和政府把住政策源头;在执法办案过程中，对于发现的社会管理方面存在的问题，积极向政府和有关部门提出检察建议，完善内部制约监督，完善社会管理和服务。

3．严格履职，充分发挥执法办案促进社会管理法治化的推动作用

检察机关要有效履行批捕、、查办和预防职务犯罪、诉讼监督等职责，切实担负起中国特色社会主义法治建设者、捍卫者的重任。一是着力促进法治政府建设。健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，加快建设信息共享平台，及时监督纠正有案不立、以罚代刑等问题，积极推进依法行政;充分发挥查办案件的惩戒作用，严肃查办和积极预防国家工作人员在产业转型升级、公共资源出让、国有资产管理、城镇化建设等过程中，失职渎职等职务犯罪，促使公职人员依法履职、审慎用权;把预防职务犯罪工作摆上更加突出位置，广泛进行预防宣传，营造廉政建设的良好氛围，促进行政权力依法规范行使。二是努力促进执法办案效果的最优化。以法律眼冷静观察社会事务，洞悉每一起案件背后的深层次的社会关系、利益与矛盾，消除矛盾双方的对立，尤其是要深查司法不公背后的腐败问题，促进社会的和谐与安宁。正确把握宽严相济刑事政策，准确把握宽严适用的范围和标准，积极推进量刑建议、刑事和解、轻微刑事案件快速办理等工作，减少社会对抗，维护社会稳定。

4．积极参与，大力推进社会治安综合治理体系建设

一是充分发挥法律监督职能作用，对社会矛盾和影响稳定的因素及时进行排查，提出处置突发事件的预案;二是与有关部门密切配合，深入开展对重点地区的排查整治，对排查出来的黑恶势力、两抢一盗等犯罪案件，适时介入侦查，依法快捕快诉;三是突出治安防控体系建设，配合有关部门构建社区防控网、街面防控网、卡口防控网、内部单位防控网、农村防控网为主体的五大防控网络，建立快速反应机制，提高社会管理控制能力;四是加强对三类重点人群的教育管理，解决影响社会稳定的潜在的突出问题，提高对流动人口的管理服务功能。

篇3

当前，信息化建设是各级检察机关最热门的一个课题。譬如，纷纷斥资开发综合信息管理系统，倾力打造“信息检察”、“电子检察。”但随之面临的问题凸显检察人员与信息技术的隔阂。

一方面，观念转变慢。有些检察人员习惯于“一支笔、一张嘴、一本纸”的办案方式，认为新技术、新知识作用不大，对转换新的工作模式有抵触情绪。

另一方面，衔接工作不力。综合信息管理系统最显著的标志，就是无纸化办公办案。当传统工作模式的规定未能根据信息化建设的步伐做出相应改变，便会让工作人员无所适从，甚至导致手工、电子的重复“作业”，影响工作效率。诚如西方谚语所云：“上帝与魔鬼均存在于细节中。”队伍专业化建设和信息化建设作为两翼，需要充分的协作、配合，才能让业务建设主体振翅高飞。

在先后查访了上海、浙江、福建、大连等省市所辖基层检察院以及模范检察院，分析他们开展软件应用试点所积累的经验与教训后，笔者以为，通过实施新型集约化管理策略，促成人力资源与信息技术资源的迅速衔接，实现检察资源的合理配置，当是解决问题的关键。

一、检察集约化的渊源与基本内涵

何谓集约？《辞海》解释其本义为，农业上在同一面积投入较多的生产资料和劳动进行精耕细作，用提高单位面积产量的方法来增加产品总量的经营方式。现代义则引申为：以效益为根本对经营诸要素进行重组，实现最小的成本获取最大的投资回报。如今集约化不但是现代企业集团提高效率与效益的基本取向，其影响力早渗透到政治、人文、科技、法律等领域。

检察机关从过去一贯以“严打”为主轴到以“强化法律监督，维护公平正义”为主题的执法思路，从“准军事化”到强调专业化的司法资格准入制度，从片面维持行政领导体系到建构“侦查一体化”、“公诉一体化”业务指导机制，在业务质量、人事制度、机构职能等方面无不呈现检察资源的集约化特征。而“科技强检”，大力发展计算机网络工程，更是集约化管理的突出体现。在这项工程里，人是核心，信息技术是灵魂，人力资源与信息技术终于成为新时期检察机关集约化的“主角。”

“集”，就是集中、整合检察机关诸多资源尤其是人力资源，减少管理层级，增强应变能力，合理搭配，优势互补，实现人适其位，位得其人，人尽其才，才尽其用；“约”，则是指在配置管理要素尤其是信息技术要素的过程中，以约束、简便、高效为价值取向，缩小管理时空，信息共享、资源共用，降低成本、高效管理，发挥检察资源的最大效益。因此，新型集约化的理想状态，实际上就是达成人与技术“双赢”，所以也成为解决新形势下检察人员与信息技术衔接问题的最佳方案。这种内涵和功能解读并非偷换经济学概念，其法理依据见诸于《人民检察院组织法》、《检察官法》以及最高人民检察院关于机构体系、人员编制、信息化建设等相关规定。

法律是社会和时代的产物，要使法律适应社会实践的要求，就不能孤立地从法律上研究法律，而要从广义的角度来研究法律。［1］作为一项具有开创性的工作，新型集约化区别于传统集约模式，绝非是一些高配置的电脑设备的购置和使用，也不能满足于局域网、互联网带来的事务性工作效率的提高和宣传功能的发挥。这种模式更着眼于通过科技手段实现人的素质提高，从静态物质资源的更新换代实现动态资源的重新配置，并最终实现质量、结构和工作效益的全面提升。

二、推进专业化人力资源开发，是新型集约化管理的核心内容

模范检察院的业绩为什么那么好？因为，它人才济济。这是很多人不假思索的答案。果真如此吗？笔者特意查阅了2006年被最高人民检察院授予第二届“十佳”模范检察院和200个先进检察院名单，发现相关单位获得同级佳奖的检察官或检察英模并不多。经实地查访后，笔者进一步研判，模范检察院之所以优秀，并非人才济济，而是让平凡的检察官做出了不平凡的业绩。

在专业分工越来越细的当下，单个检察官不可能发挥作用，只有所有检察人员的高度分工协作才能产生能量。模范检察院之所以能让平凡的人做出不平凡的业绩，关键在于它们做好了专业分工、培训和流程标准化这三项工作。当然，仍然有许多地方偏离了这个“专业化”方向，陷入误区：

一是专业分工的误区。在很多检察院，检察官既要办案又要做书记员工作，甚至兼做行政、档案、统计或信息业务。要同时承担这些职责，确实需要多专多能的精英人才，而且最好是通才，因而许多院都强调培养综合素质高的检察人员。而信息管理系统通常已进行严格的专业分工，这样专业化不仅意味着更高的熟练程度、更高的效率，还意味着只需要专才即可，无需通才式的精英人才。

二是标准化的误区。司法实践中，一直存在标准化将束缚检察创新工作的观点。的确，执法活动难以像生产管理那样标准化。但只要仔细研究，总是可以在某个层面发现共性，而只要是共性的东西，就可以标准化。综合信息管理系统所设定的标准化程序，通常是在对业务深入细致研究的基础上，借鉴优秀检察机关和优秀检察人员的“经验”与“教训”而编制的。它的最大优点就是避免检察人员反复“交学费”，避免由于检察人员个人经验、能力、悟性等不足而可能给机关造成损失。这与创造性工作理念并不矛盾。

三是培训的误区。业务培训，大多数检察院都在做，但模范院与其他院的目的和做法不一样。很多检察院为了培训而培训，为了“长知识”而培训；模范检察院为了具体工作事项而培训，如执行宽严相济刑事政策，刑检部门就会对批捕、所有环节进行研究，并拿出动作方案，然后有针对性地培训，培训的内容就是操作的内容。综合信息管理系统正是实施这些操作的最佳平台。

基于上述问题，检察机关应及时做出相应调整，并优先解决新形势下“队伍专业化”建设的观念和认识问题，把传统的人事管理调整到整体性的人才(力)资源开发上来，致力专业化的复合型人才培养。

第一，改变“重管理、轻开发。”人事管理不能只侧重于管理，认为只要给适当的人找到适当的事就算完成了任务，人才资源开发工作也不例外。当前，信息化建设步伐的加快，必然带来人才资源的重组和人才资源配置的优化。人事部门要根据人才结构调整的需要，通过不拘一格发现可用之才、按照规划培养人才、大胆使用优秀人才的过程，确立“知识、能力、人格”三位一体的全面素质教育和复合型人才培养模式。同时，建立检察干部信息动态数据库，使各级领导和政工部门可以随时掌握干部的基本情况，包括检察队伍的专业结构、学历结构、年龄结构、部门分布、地区分布等宏观信息，为干部队伍的分类管理与培训、人才选拔与培养、干部交流、建立专家库等提供丰富的信息资源。

第二，改变“重引进、轻规划。”人力资源的引进利用需要科学的规划、长远的配置目标及现实的人员结构需求，三者缺一不可。例如，加大对信息技术人员的培养和引入力度，一方面，可以解决现实面临的人才短缺问题。另一方面，一旦条件成熟，就有可能组建检察系统自己的研发队伍和研发机构，从而解决网络办公办案所带来的一系列技术问题。在人才培养过程中，要灵活应用多媒体、视频会议、电子资料库等途径为检察干部学习培训提供便利；善于运用网络技术开展网上调查、网上谈心、党建论坛等形式多样的政治思想教育，有针对性地开展思想教育工作，进一步调动检察干部的积极性。

第三，改变“重平衡，轻竞争。”现在实行的年度考核，只有质的规定，没有量的界定，较难把握被考核者的整体评价，特别在比较中难以作出科学断定。在考核中，也时常出现考核主体过多地考虑与被考核者的利害关系，而放弃自己对被考核者的意见的现象，热衷于搞平衡，“你好我好大家都好”，谁也不要太突出。同时，也受到考核者心理因素的影响，特别是优先与近因效应比较明显，使得考核流于形式，难以发挥应有的激励作用。因此有必要在实现业务信息的计算机管理以后，量化干部工作任务，通过网络提取业务软件相关信息，利用绩效考核规则分析关键数据，形成一系列结果性考核资料成为新的工作环境下绩效管理的基础。当然，这种情况下，对于检察院而言，建设一套科学、合理、高效的绩效考核软件是箭在弦上、不得不发的事情。可以说，建立起干部绩效考核现代化机制以利于发挥人才竞争优势，这其实也就是专业化队伍建设所追求的理想状态。

三、加强信息化机构权限设置，是新型集约化管理的组织保障

针对现实中存在的检察编制管理盲目性较大、职位和检察职务的管理相脱节，以及综合部门、后勤服务部门臃肿等问题，笔者认为，当务之急是科学设置信息化主导机构和合理安排检察官职位、编制。

一方面，科学整合主导信息化建设的组织机构。从各地基层检察院的操作方式看，各有不同，各具特色。一般有技术部门主导型、办公室主导型、业务部门主导型，以及抽调各部门人员成立临时性机构，这几种模式各有利弊。技术部门主导型利在开发环节专业性强，弊在对业务需求的了解欠缺，组织协调不顺，重开发而轻管理；办公室主导型利在协调方便，开发前对需求、目标的论证评估准确，弊在技术环节外行，容易出现项目设计要求的漏洞；业务部门主导型利在有的放矢，项目的提出实用性强，弊在与设备技术供应方沟通不力，与本单位其他部门的协调不顺。相比较而言，第四种方式较大程度平衡了各部门的作用，规避了前三种方式容易出现的一些弊端，但作为基层检察院，本来技术力量就不足，抽调后就更分散，各部门人员在临时机构内仍会发生相互推诿的情况，或争取部门利益，或回避义务责任。关键是，无论采用那种模式都面临一个问题：研发之后，各种信息化办公办案和管理系统需要进行经常性的维护和管理，各基层院之间以及与上级院之间也需要一个固定的机构沟通和协调。故笔者认为，有必要统一设立信息化建设和管理的常设机构。常设机构集技术开发、组织协调、培训推广、运行管理等职能为一身，可以使基层院信息化建设有明确的执行机构和管理机构，责权利清晰，避免部门之间扯皮；能够在检察系统内部建立畅通的沟通协调渠道，有利于信息化建设的统筹安排和成果的交流共享。常设机构以履行管理和决策参谋职能为主，兼顾技术，弥补了现行机构设置在检察工作现代化进程中的不足，也为检察机关引入信息技术和计算机管理专业人才提供了充分的理由。

另一方面，合理安排检察官职位、编制序列。实践中，尤其是在基层检察院，长期执行法律职称与行政职务“双轨制”造成职级与职责错位、检察官与书记员比例失调导致混岗现象严重、难于实现人员分类管理等问题，一定程度上挫伤了检察官们的工作积极性。

此外，负责管理相关业务信息的检察人员大多集中在综合部门、政治部门或后勤服务部门，不仅不利于办案一线部门的充实、加强，更不利于信息化业务的顺利开展。反之，若借助现代信息网络的集约化优势，细化业务分工，减少决策、执行、监督职权交叉，强化流程标准，增加资源利用，将无形中淡化检察机关长期以来的行政化管理色彩，极大激发检察官的工作积极性和创造潜力。因而除设置信息化常设机构外，还应对管理信息资源的检察人员先定岗、定编，授以充分的信息流转权限，以此作为实现职能与职位、职称相统一的突破口，替代简单的人员数量编制控制和人员的身份管理。相应的，科学整合办公、政治、政策研究等部门的综合信息管理力量，充分发挥他们信息管理龙头的作用。

篇4

当今社会，警察是国家维持统治秩序和社会安全的不可或缺的力量，任何一个社会及其人民都需要一个强有力的、能够保障社会安宁的警察队伍。但是，如果誓察所行使的权力一旦被滥用，反过来又会侵害社会及人民的合法权益。因为誓察权是国家公权力体系中最为重要的权力之一，它包括警察在行使的法定的行政职能和刑事职能中的一切权力，它的行使直接影响到公民的私权利。因此替察权在一个社会、一个国家中实际运行的状况在某种程度上标志着这个国家法治文明的发展水平，一旦权力被滥用将造成对公民权利的极大侵犯。尤其是在当今中国，我们已经明确地将“依法治国”和“尊重和保障人权”写进了宪法，誓察权行使必须以尊重和保障人权为第一要旨。而依据宪法理论，公权力的行使和私权利的享有是一种此涨彼消的反比例关系，警察权的扩大意味着公民权利的缩小，警察权的滥用往往使公民的权利化为乌有。而的核心内容就是通过调整国家公权力和公民私权利之间的关系，以规范国家公权力的运行，防止国家的公权力对公民的私权利造成的侵害，实现对人权的最大限度的尊重和保障。

对誓察权的制约和监督，应该说我国在制度上设立的监督方式还是比较完备的。既有国家监督(包括国家权力机关的监督、人民政府的监督以及国家检察机关和人民法院的监督)，也有社会监督(包括党的机构的监督、人民团体的监督以及社会舆论的监督)；既有来自这些外部力量的监督，也有来自公安机关内部的监察部门和督察力量的有力监督；既有事前监督，也有事后监督等等。这些监督方式都从某一个方面和角度保证了公安机关能够严格地依法行使职权，自觉地为人民服务。但是，从监督的实效来看，确实还存在着许多问题，最突出的问题是监督形式虽然比较丰富，但具有实效的监督方式少。尤其是对于警察权滥用的制约和监督机制的宪法设计尚有一定的缺陷。对此，笔者拟以宪法的视角从限权、制衡、监督三个方面对警察权的宪法制约和监督机制的构建及其完善等问题进行粗略探讨。

一、限权—明确，察权的法定权限，确立检察官在侦查中的主导地位

依据的理论，任何权力都必须得以制衡，不受制约的权力会自发地向外和向内寻求扩张，导致越权和滥权、擅权。权力必须要有制约，而惟有权力才能制衡权力。且愈重要的权力，愈需要与之相匹配的权力来进行制衡。而警察权作为国家公权力体系中重要的组成部分，和其他公权力一样具有易扩张性。正如孟德斯鸿在其《论法的精神》中写道，“在警政的实施上，惩罚者与其说是法律，毋宁说是官吏。在犯罪的审判上，惩罚者与其说是官吏，毋宁说是法律。誓察的事务是时时刻刻发生的事情，几乎不需要什么手续、形式。”这段话一方面说明誓察权力广泛，另一方面说明誓察在行使权力过程中受约束的程序少，也就是誓察的“自由裁量权”大。因此由于警察权先天的易扩张性，往往最容易被滥用。而它一旦被滥用，对人民的伤害，对社会的损害就会极为普遍极为深重。因此，从角度来构建限制警察权的机制尤为必要。

我国替察权最显著一个特点就是警察权界限缺乏宪法的明确定位。由于誓察权界限的不确定性，有时政府会出于某种考虑，要求公安部门承担某些政治、经济或社会性任务，而这些任务超出了警察理应承担的正常范围，从而导致了誓察权力的扩张，并为那些贪婪的警察制造出了寻租的机会。譬如有的地方政府提出，公安部门要为经济建设、要为某项政治任务保驾护航。这实际上是逼迫誓察去承担他所不应承担的行政职能，而警察权也就借此延伸到社会生活的各领域中。或者由于公安部门与政府的重要任务联系在一起，由此在决策层上获得了与其职能不相称的权力。这样，从制度上警察的强制性权力延伸到了非警察事务中，这必然会诱惑誓察腐败。因此，只有宪法将警察权力限定在于明确的法定范围之内时，其权力才有可能被有效地约束、监督。

就警察的刑事职能而言，我国《宪法》第135条对公检法三机关之间的关系一直作出的设计就是“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一设计从宪法上确立了中国的公检法三机关之间既是一种互相配合、制衡的关系，又是一种“流水作业式”的刑事诉讼构造。依照理论，权力只有相互制衡，公民的私权利才能得到有效的保障。而这一诉讼结构在强调侦查、公诉、审判三个权力之间相互制衡的同时，又强调密切配合，这本身在形式逻辑上就出现了矛盾。强调配合固然能起到增强打击犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法权利靠什么机制来保障呢?而且对于审判前程序而言，由公安机关直接面对被追诉者，自行决定实施旨在限制或者剥夺公民基本权益的强制性措施，诸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘验、检查等，而这些措施却又无法获得中立司法机构的授权和审查，遭受不公正对待的公民也不能获得有效的司法救济。这必然使诉讼活动成为公安机关针对公民自行实施的单方面治罪活动。这种司法制约机制的缺乏，直接导致被追诉者地位的严重恶化和警察权力的无限膨胀甚至滥用的局面冈。

因此，笔者认为有必要构建侦诉一体化的刑事司法模式，在刑事诉讼的审前程序中加强对警察权的限制和制约。在这里需要强调的是笔者赞成龙宗智先生主张的“侦诉一体化”的观点，不赞成有些学者主张的“检警一体化”的观点。检警一体化，强调的是检察官对警察的指挥，容易弱化警察的责任感，不利于侦查的专业分工，反而不利于侦破[4]。加强侦诉合作的具体设想是:警察侦查案件，得随时向检察官报告侦查的过程，自觉地接受检察官指导和限制，以防止警察权力的无限膨胀甚至滥用。检察官认为必要，可以亲自侦查案件，可以介人任何案件的侦查。检察官认为需要警察帮助时，警察必须予以协助。检察官的命令，警察应当接受，否则构成读职。侦诉一体化的核心是确立检察官在侦查阶段的主导地位，侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查、取证行为，必须服从检察机关的领导、约束和监督，从而在提高诉讼效率的同时，又为公民合法权利的保障设了一道屏障，也有利于防止被追诉者地位的严重恶化和警察权的无限膨胀甚至滥用。

二、制衡—建立司法审查制度，以司法权控制赞察权

警察权应当受到司法权的控制是的必然要求，也是当今社会发展的时代潮流和趋势。最常见的司法权对警察权的控制方式就是行政诉讼，当事人可以在警察的执法行为作出之后向司法机关提出请求，由司法机关对警察的执法行为的合法性等予以审查并作出处理。除了这种事后监督模式的行政诉讼之外，另一种较常见的司法权控制警察权的方式是警察在作出某些涉及公民基本权益的行为之前，必须首先向司法机关申请，经过司法机关审查同意并取得相应的许可证状之后，才能实施相应的行政行为。司法权对警察权的这种控制模式一般主要适用于那些涉及到公民基本权利的行为领域。譬如，当需要对公民临时限制人身自由或者需要进行搜查、扣押、羁押、监听等情形时，警察无权直接决定和实施，而是必须事先向法院、治安法官等提出申请，由法官决定是否批准同意。以司法权控制警察权，正是基于对警察权的天然的易扩张性的考虑，因此有着坚实的理论基础。

首先，以司法权控制警察权符合理论中“权力须得分工和制约”原理的需要。我国的警察主要承担着治安行政管理和代表国家侦查犯罪、追诉犯罪的职能。在这一职责的驱动下，警察在履行职能过程中捕捉、搜集当事人违法犯罪证据的主观积极性非常强烈。更重要的是，警察拥有强大的国家权力，掌握着丰富的权力资源，警察权本身又具有单向性和强制性的特点，而行政相对人、犯罪嫌疑人等则处于被管理和被追诉的地位，他们的权利最容易受到具有强制特性的警察权的侵害。根据“任何人都不得在自己为当事人的案件中担任裁判者”这一法律格言，对于为维护治安和追诉犯罪而采取的涉及公民基本权利的行为，如果允许警察自己作出决定并对当事人的不满和异议作出最终认定，则无疑违反了这一理念。马克思也曾经说过:“在刑事诉讼中，法官、原告和辩护人都集中到一个人身上，这种集中是和心理学的全部规律相矛盾的。”因此对于警察权的行使，司法权作为社会正义的最后一道防线，对社会纠纷和争议享有最终的裁决权，由司法权予以控制是合乎权力分工和制约理论的。

其次，以司法权控制警察权也符合我国宪法保障公民人权的理念。当今中国，保障人权和正当程序观念已经深人人心，为国家权力行使过程中必须予以考虑的重要内容。而警察作为国家维持统治秩序和社会安全的重要工具，在行使职权时，也必然是倾向于维护国家、社会的利益。对于被管理者来说，在面对代表强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。从一定意义上说，警察扮演的是控告、追诉者的角色，不能由警察自身对限制、剥夺公民权利的行为是否合法作最终的裁决，因为“被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无助”、“控告人如果成为法宫，就需要上帝作为律师’’I61。而司法权从其本质上说应当是超然、中立的，控、审分离、司法最终裁判等原则也为现代法治国家所公认。因此，以司法权来控制侦查权的行使，符合上述理念和原则，也有利于保障公民权利、维护人权。

因此，为体现惩罚犯罪和保护人权的统一，有必要在我国刑事侦查程序中建立司法审查制度以制约膨胀的警察权。具体设想是:(1)建议在全国各基层法院设立司法审查庭或治安法庭，专门负责对在侦控机关提请适用的强制性措施的合法性进行审查，签发司法令状。(2)确立司法审查的例外。即在特定情况下赋予侦控机关可无证采取强制性措施的权力。(3)建立人身保护令制度。赋予当事人及其人、辩护人在诉讼的各阶段都有权向检察机关申请取保候审的权利，如遭拒绝，应嫌疑人、被告人的要求，由法院在听取控辩双方意见后迅速作出裁决。如仍遭拒绝，可向上级法院上诉。这样将警察拥有的事关公民的人身权和重大的财产权的决定权被改变为申请权，警察对任何公民的人身权和重大财产权的决定，都只能依申请，而由法院做出最终决定。

三、监督—设立人民侦查员制度，加强人民群众的监督

警察权在行使的过程中往往直接与人民群众发生关系，警察能不能严格依法行使权力，最有发言权的还是人民群众，特别是有关事件的当事人。因此，为了增强警民沟通、建立和谐社会，笔者认为可以参照人民法院系统的‘，人民陪审员”制度以及人民检察院系统最近推行的“人民监督员”制度，在警察体系内部也引人“人民监督员”(或称之为“人民侦查员”)制度，即在诉前的侦查阶段吸纳社会公众参与，尤其涉及对公民基本权利采取限制和剥夺的强制措施时，由社会公众进行监督制约的民主制度。其宪法基础主要体现在以下方面:

第一，人民侦查员制度具有明确的宪法和法律依据。《宪法》明确规定，国家的一切权力属于人民，人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利，警察权的行使也必须接受人民的监督。《宪法》第27条第2款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。《人民警察法》第3条规定:“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务”。第46条规定:“公民或者组织对人民替察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时直处，并将查处结果告知检举人、控告人”。这些都是实行人民侦查员制度的宪法和法律的依据。列宁曾指出:“宪法就是一张记载着人民权利的纸”。人民的权利真正得以实现，最重要的是通过一定的途径和载体，从“纸上”落到实处。否则，人民的权利只能是一句空谈。实行人民侦查员制度，就是为了落实宪法和法律的上述规定，为人民群众行使对公安工作的监督搭建一座实实在在的桥梁，通过这种制度化的刚性程序，将警察权的行使直接置于人民的监督之下，保障人民监督权利的行使，促进人民民主的经常化、程序化、制度化。

第二，人民侦查员制度具有坚实的理论基础。建立人民侦查员这种由社会公众监督制约司法活动的民主制度，其基本的宪证理论基础就是马克思列宁主义关于对国家权力实行监督制约和司法的民主性的理论。具体地说，着重体现在以下方面:

一是权力的监督制约理论。权力需要监督和制约，不受监督的权力必然产生腐败，这是一条公律。替察权作为一项重要国家权力，其兼具行政性和司法性，直接影响到公民人身权利和财产权利，必须受到有效的监督制约。这种监督制约既要有法律程序上的制约，又要有人民群众和社会各界的民主监督，惟有如此才能有效地防止权力滥用和腐败，保持警察权的人民性。

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公证电子文件是以数字、代码形式记录于磁带，磁盘，光盘等载体，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件。公证电子文件的一般具有两方面的基本特征：一是公证电子文件由电子计算机生成和处理，其信息以二进制数字代码记录和表示，因此亦可称为“数字文件”。这是公证电子文件与以往所有其他形式文件的基本区别，也是公证电子文件信息与其他数字信息的共同点。数字信息使用0和1两种数码的组合来记录信息，存储于计算机存储器中，并可通过通信网络进行传输。二是公证电子文件是文件的一种类型，应该具有文件的各种属性，特别是有特定的用途和效力。从逻辑上说，公证电子文件是“数字信息”和“文件”两个概念的交集，它是具有文件特征的数字信息，又是以数字信息为特征的文件。

（二）关于电子公证。

在世界各国对于电子文书大多数国家较推崇加密认证技术，经过加密等安全措施的数据电文的证明效力基本上可以等同于书证。而在我国现阶段运用较多的是对电子证据进行公证。从电子公证文件形成的过程和特点看，公证电子文件仍像普通文件一样具有形成阶段、管理阶段、处置阶段。根据文件生命周期理论，公证电子文件的处置阶段（归档）仍应由档案部门集中统一管理。根据《公证程序规则》及我处自定的办证程序规范，将具体办证过程划分为会员登记、公证的申请、受理、公证的审查与审批、公证书打印、翻译、复印水印纸、装订、盖章、出证、公证书的送达、统计归档，这些程序都是利用计算机网络系统辅助完成的，全部流程编入系统。这就从根本上保证了办证程序的合法性、规范性、完整性，杜绝了违反程序情况的发生。通过计算机系统不仅可以准确地统计各类业务数据，而且也为领导进行业务管理、掌握行业发展动态、制定业务决策提供了依据。

二、公证电子文件的特点

办公自动化信息技术领域的公证电子文件是指通过计算机进行操作、传输、存储等处理的数码序列。按公证电子文件产生的工作领域，可将其分为两种：一种是记录人们在办理公务，处理一般事务或交流信息过程中产生的公证电子文件，它们多以文本、图像、声音或影像等形式存在，如E-mail公证电子文件；另一种是记录人们生产或科研活动的技术性公证电子文件，如CAM（计算机辅助制造）、CAD（计算机辅助设计）等生成的公证电子文件。公证电子文件这种新型信息载体给日常工作带来了极大的便利，同时也改变了我们长久以来的传统办公方式。与纸质文件不同，公证电子文件主要有以下几方面特点：

（一）具有纸质文件和其它文件无可比拟的快捷性。

它改变了传统收发文件流程。利用计算机进行文件登记，可以达到一次录入，多种形式输出，方便了文件的查找利用，同时也为档案现代化管理奠定了基础。

（二）公证电子文件具有共享性。

改变了文件处理和运转方式，公证电子文件中的信息不是静态、固定不变的，可以随时进行存储或删除，其内容可以从一种载体上分离出来转移到另一种载体上。其利用也不受时空限制，能够同时满足多用户的需要，实现信息共享。还可以利用网络技术，广泛采集有关站点的数据信息，丰富自己档案、资料内容，向使用者提供更加优质的服务。也可以在网络上开放自己有关的文件、数据查询系统，或提供远程服务，在尽可能大的范围内展示自我，扩大影响。

（三）公证电子文件对设备具有依赖性。

公证电子文件改变了传统的办文格局，文件的修改、复制、粘贴、移动变得更加便捷。公证电子文件的起草修改、定稿、收发传递都在计算机上进行，其制作、处理以及归档后的全部活动都必须借助于计算机系统才能实现，这就形成了对系统的依赖性。

（四）公证电子文件与传统文件相比具有易更改性。

公证电子文件一般是通过网络来进行转移的，具有可操作性，为我们编辑、修改文件提供了极其便利的条件，它在提高工作效率的同时，也带来了一定的不安全隐患，同时也难以保证文件的原始性、真实性、凭据性。其易更改性主要表现在两个方面：一是人为修改；二是公证电子文件容易遭受病毒侵袭。目前档案界普遍存在纸质档案和电子档案并存的方式，构成一套既能满足传统模式要求又能体现现代信息化趋势的解决方案——双重管理模式并存机制。

三、公证电子文件特点及快捷查存方面存在的问题

使用计算机过程中公证电子文件的流转、归档给传统公证业务也带来了新的课题。现有的计算机存储设备，容量虽然很大，但面对呈几何级数发展的公证电子文件，总有穷尽的时候。而且应用软件的更新很快，许多早期形成的文件在新的软硬件环境下不能读取，即使同时期的公证电子文件也有应用软件不兼容的问题。每个文件形成部门为存储档案信息投入大量的精力，保留旧的设备和多种应用软件，显然从人力和物力上都是一种浪费。公证电子文件没能和纸质文件的归档建立必要的联系，在公证卷宗归档的内容上（有的缺公证书译文，有的还缺公证书的正文或签发稿。）在归档文件的真实性，一致性，有效性控制以及对归档公证卷宗审定方面，缺乏有利措施和科学规划。例如数据之间传输容易造成数据不完整，如从公证员及助理传输数据给翻译室，复印室，发证室，档案室等，数据不完整，常常出现漏字漏打的现象，有时也会接收指令不对。计算机对通过网络传输的文件资料的保密性还做不到十分可靠，因为一旦文件、资料上网，只要能看到的人都可将文件下载。虽然不同公证员及助理有不同的权限，但文件的保密性仍是个问题。目前公证电子文件安全保护措施只是利用防火墙，密钥技术等来保证文件的真实性和安全性。如对掌握了相当技术的人来说，进行改动伪造公证电子文件也是很容易的。公证电子文件保存在服务器上，也会给公证电子文件的安全和真实带来隐患。目前，这些问题的消极影响尚不明显，但若不及时加以解决，将会成为提高公证电子文件管理水平的严重障碍。

四、加强公证电子文件档案化管理提高查存速度的方法与途径

公证电子文件有别于传统的档案文件，它必须通过复杂的编码和解码过程，才能提供利用，与载体没有必然的联系，它可以复制并存储于不同介质之中，利用者只要获得允许，就可以随时随地调出查阅所需的档案信息。面对全新的公证电子文件管理形式，传统的档案管理方式和方法已经无法适应，因此，适应现代管理制度和信息社会的发展，加强公证电子文件归档工作，对公证电子文件实行档案化管理成为一个可供选择的出路。

（一）公证电子文件实行档案化管理。

那什么是公证电子文件档案化管理呢？公证电子文件档案化管理，就是在传统档案管理经验和形式基础上，结合公证电子文件自身的特点，采用先进的计算机和网络技术，有针对性的汲取文件中心、虚拟立卷等前沿档案管理理论，对电子档案实行文件级的管理，对本部门、本地区形成的公证电子文件实行社会化、自动化、网络化管理，从而实现高效、快捷的电子档案信息管理模式，并相应的成立地区性、部门性公证电子文件中心或公证电子文件档案馆，本着服务社会，回报社会的原则，发挥档案部门的管理和技术优势，相对集中地保存和管理公证电子文件，为公证电子文件形成部门提供优质、稳定、安全的存储环境和空间，为社会提供真实、准确、快捷的档案信息服务。

（二）公证电子文件文案化采取先进管理技术和理念。

以虚拟、开放、灵活的手段来管理公证电子文件档案。专业档案部门通过计算机、网络、图文扫描、光盘存储等先进技术手段，对产生的公证电子文件信息进行统一的管理，并集中保管、存储符合公证电子文件形成部门要求的电子档案，公证电子文件形成部门（全宗构成者）以定期或不定期的方式，把日常产生的公证电子文件档案信息，以标准化的格式通过网络传递给档案部门，由档案部门进行分类、整理、编目，分别存储在档案部门主服务器相应的存储空间里，在必要时档案信息还可以脱机存储到其它更安全的介质上，并做多个备份，避免自然因素损坏和非法访问。档案部门对公证电子文件档案信息采取维护公证电子文件产生原始性的原则进行管理，为信息存储单位提供信息查询功能。

（三）公证电子文件的归档查存要与传统有别。

一是公证电子文件由于采用电子编码技术，可以编辑修改而不留痕迹，载体无法固定，某些鉴别文件原始凭证性的关键信息也可以更改，这些都使公证电子文件的原始凭证性辨别变得复杂而困难。因此，公证电子文件在形成过程中要随时进行数字签名、信息认证、身份验证和加密保护，保证文件在传输、处理过程中不会出现错误，以确保档案部门收到的公证电子文件的原始性、真实性和准确性，保证公证电子文件的法律凭证地位。二是公证电子文件在保管方式上和传统档案有差异。公证电子文件载体易老化变质及信息多媒体、新存贮介质的产生和发展，都会影响公证电子文件的长期可读性。档案部门可以在接收到公证电子文件后打印出一份纸质档案以作备份，但最终的解决办法还是需要计算机技术的发展和文件形成部门的配合，档案部门在接收到公证电子文件后对文件进行格式转换，以通用、统一的格式存储接收到的公证电子文件档案，以便将来计算机技术发展后，仍能读取以前存储的档案，保证信息资源方便利用。三是公证电子文件的分类、编目等管理方式与传统档案不同。因为公证电子文件的特殊性，可以达到文件一级的管理，所以，档案部门在接收到文件同时，可以马上给每份文件编制一个唯一的文件号，并给出相应的分类号和档案号，根据上下行文之间的关系，再给出相关文件号，在归档的同时进行主题词标引、著录。技术条件允许时?可以编制多角度、全方位的检索工具方便检索查询信息。用户只须给出文件分类号或主题词，即可以找出相应的文件和相关的上下级行文及附件，从而大大减轻档案工作人员的劳动强度。四是公证电子文件查询利用方式和传统档案不同。只有符合一定条件，利用者才能注册、登记成为公证电子文件中心或电子档案馆的会员，会员就可以通过远程登录等方式，经公证电子文件中心进行确认身份并确定查阅权限获得许可后，才可以查询有关的电子档案信息，并要进行借阅登记和缴纳查询费用。

（四）明确公证电子文件的归档标准、条件，严把质量关。

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企业可以设立税务信息共享，设置企业相关税务专栏，提供员工关于这方面的交流平台。监督与纳税申报、退税等结合，年末税务结算。分析：决策是税务风险制度的一个组成部分，全面全流程多头参与，沟通和问责，独立税务，增加话语权。要想落实好企业的管理，绩效管理是很有效的举措，相关的企业领导部门应该予以一定的重视，加大企业员工的考核和奖励，制定企业的税务风险管理流程，每个流程实行无缝连接，把定期检查与长期监督相结合。全过程全环节，抓源头和重点，评估机制应适合企业，信息与税局共享，借中介搞外包，查找风险点，评定风险等级。信息管理系统要稳定，当然，人才依然是税务风险的关键。

内税信息与外税信息，纵向和横向信息，建立完善的税务信息系统，强化制度改革，对企业中可能存在的税务管理问题要及时地提出，对于存在的风险要做出有效的评价和管理，积极的采取措施，从而完善税务风险的体系。策略：实施企业税务危机应对机制，交叉监督，制定流程，变二级审核为三级审核，完善税务内控制度，定岗定责任，统一集团税务管理，加强领导力，建立循环监督机制。

二、税务检查

只要正确地理解这么一种关系，检查对企业而言就是一种手段，如果一味的抵制，就只会增大企业的税务危机，让企业的税务危机提前到来，反之，可以降低企业的税务危机，保证企业的正常经营，缓解企业中可能存在的税务危机。检查是法律的实施；全国性的打击假发票检查是行动；全国性房地产税收方面检查是税务总局的指令性计划；检查情况下对违法的严厉处置使企业避免更大的危机。分析：企业的主动接受检查和被动接受检查不仅是意识上的差距，这也体现了企业在税务危机管理方面的重视程度，通过社会化的保险和中介的保险参与，可以将企业的税务危机降低最小。策略：积极配合，参与社会保险或者中介保险，强化训练，加强信息化建设，设立共享平台，善用税务信息，确定核心税种，实施外审报告制度。

三、税务稽查

新《税务稽查工作规程》解读：保障税法，贯彻执行，规范税务，强化监督是《税务稽查工作规程》(以下简称新《规程》)的目标，重新定位税务稽查，使得任务明确依法查处违法行为，职责扩大添加检查处理和其他相关工作。原则增加，定性范围，维护法律尊严，强调回避制度，用信息分类稽查。选案、检查、审理到执行四个环节呵护一体，加大对企业的管理力度，也加大了企业违法被查的几率，作为公司必须加强企业税务危机管理，才能避免外部成因税务危机。积极应对税局的稽查，避免把自己的弱点暴露在企业税务危机下，确立方案，至关重要。税务税务检查与会计的法律规定不同，也会产生风险。策略：对媒体和公众要给予足够的尊重，加强内部和外部的信息沟通，了解和掌握税务检点，通过科学的工具进行有效的税务危机检查和评价，企业通过税务危机管理策略进行影响分析，评价交叉监督，人工和自动互动，将企业的税务危机外包，评价业绩考核。

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近年来，学生与学校之间因学校的内部管理行为而发生法律纠纷诉至法院的案件日益增多。因此，建立一种司法救济途径，以平衡学生与学校之间的利益冲突，保护相对于学校而言处于弱势地位的学生的合法权益，乃是当务之急。如果在不久的将来，我国能建立司法审查制度，笔者建议，司法审查应将学校的内部管理行为纳入其视线范围。

一、对学校内部管理行为进行司法审查的必要性

(一)是维护学生合法权益的需要

学校管理制度多为强制性规范和义务性规范，学生是学校管理的对象，学生日常行为必须符合学校各项管理制度的要求，在学校的统筹安排下完成学业。同时，我们也应该意识到，法治社会是人性得以张扬的社会，每个人的人格都是独立的，在法律地位上，个人与个人之间、个人与组织之间、个人与政府和国家之间是平等的，任何一方都不拥有凌驾于另一方之上的权力。因此，学生虽然处于被管理者的地位，但作为一个独立的个体，一旦其人格尊严受到侵犯，个人的权利和利益遭到破坏，可以通过行使诉讼权，请求法院对学校的管理行为进行司法审查。司法审查所追求的目标就是以司法权约束其他公权力，保护私权利，体现了对个人权利的尊重，也意味着法治所要求的从“义务本位”向“权利本位”的转变。

(二)是维护学校正常教学管理秩序的重要保障

虽然学生会因行使诉讼权要求法院保护其合法权益，但不论其诉讼主张是否成立，不论其是否胜诉，其产生的客观效果都是对学校正常教学管理秩序的维护。体现在法院对学校内部管理行为进行司法审查时，对学校内部管理合法行为的维护和对违法行为的纠正，支持和肯定合法的、正当的、合秩序的管理行为，纠正不合法的、不正当的、不合秩序的管理行为，从而弱化、消除学生与学校之间的矛盾，维护公共利益和学校秩序，保障学校的内部稳定。

(三)是促进学校内部管理科学化、法治化的重要途径

学校内部管理行为的相对人是学生，学校在实施内部管理行为时，应当尊重科学规律，体现法治社会所倡导的“以人为本”的理念，将学校的管理目标与学生的内在需要协调一致，充分调动学生的主动性、积极性，达到学生自觉遵守学校管理制度的目的。体现在通过法院对学校内部管理行为的司法审查，促进学校完善管理制度，建立诸如原告的申诉和举报程序、学生管理部门的调查程序、专门委员会的听证程序、被告的辩解和申诉程序、校长裁决并做出决定的程序、具体实施的程序等，使学校管理行为遵循法治的精神和原则。

二、关于学校内部管理行为的法律定性

我国目前已有的涉及到学校内部管理的法律只有四部，即《教育法》、《高等教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》，在这四部法律中，对学校内部管理行为没有准确的法律定性，对学生合法权益受到侵犯时如何行使诉讼权利的规定比较原则，缺乏可操作性，如《教育法》只在第42条“关于受教育者享有的权利”的第4项规定了“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼。”由此可见，我国的大、中、小学生在其合法权益受到侵犯时，依据哪些实体法和程序法提讼，在诉讼中具有哪些权利义务，呈现无法可依的状况。在司法实践中，一般是由法院通过行使自由裁量权，对学校内部管理行为进行定性，决定此类诉讼所依据的法律，如有的按行政诉讼受理，有的按民事诉讼受理，有的则以无法律依据为由拒绝受理。学校内部管理行为的法律定性是提讼并对该行为进行司法审查的前提条件，只有在正确定性后，才能进入相应的诉讼程序，明确双方当事人的权利义务，由法院对该行为进行司法审查。依笔者之见，学校内部管理行为应定性为行政行为，法院应依行政诉讼法的规定审理该类案件，行使司法审查权。理由如下：

(一)学校是行政法人

通说认为，学校是事业单位，但在我国现行教育体制下，除民办学校外，大量的公立学校是由国家和政府设立的，政府的教育行政部门是学校的主管部门，负责教育机构的设置，规定学校的教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，学校的教育经费主要来源于国家拨款，在财政预算中单独立项，学校的基本建设已纳入各级政府的城乡建设规划，这些在《教育法》中都有规定。可见，我国的学校在法律地位上具有特殊性，它虽是事业单位，但却符合行政机关的基本特征，一是在组织体系上实行领导——从属制，即由政府的教育行政部门领导，二是在决策体制上实行首长负责制，即校长负责制，三是在对学生行使管理职能时是主动的、经常的和不间断的，四是以自己的名义与公民、企事业单位打交道，并独立承担责任。所以，学校是根据国家授权，组织教育教学活动，行使的是行政权力，学生是其行政管理的相对人。有学者认为，关于学校的法律地位，可以借鉴法国的“公务法人”概念，即指除国家和地方团体之外的，依法从事一定的公务活动的，独立享有行政法上权利与义务的行政主体，如学校、医院、图书馆、博物馆等。也有学者提出了“公务组织”的概念，即只要在实际上行使公共行政职能的组织，就是公务组织，其在行使公共行政职权时，就是行政主体，其行为必须受行政法的调整，其相对人在受到侵害时，有权寻求行政法上的救济。不论观点如何，有一点基本形成了共识，就是学校因实施的是公共管理职能，应当属于行政主体的范畴。

(二)内部管理关系是可诉的行政法律关系

学校与学生之问的关系是一种复杂的法律关系。学校在实施教学计划，为学生提供后勤保障时，与学生之间是一种平等型的教育合同关系，而在实施招生、奖惩、颁发学业证书等内部管理行为时，与学生之间则形成隶属型的行政管理关系。因为学校在实施内部管理行为时，与学生的权利义务不完全对等，它有权限制甚至剥夺学生的权利。但我国《行政诉讼法》第12条第3项规定：“人民法院不受理因行政机关对行政机关工作人员奖惩、任免等决定提起的诉讼”。即法院不于预行政机关的内部管理行为。这是对国外的“特别权力关系”理论机械移植的结果。“特别权力关系”起源于19世纪的德国，是指基于特别的法律原因，在国家的一定范围内或行政主体在其内部因实施管理行为所形成的权力关系。学校与学生之问的关系就属于特别权力关系，学校对学生拥有命令支配权力，学生只有服从的义务，他们之间的关系不受法律的调整，即使学生合法权益受到侵犯，也不得寻求司法救济。但传统的特别权力关系理论在“二战”以后受到了现代法治观念的挑战，维护人权成为首要的任务，各国纷纷规定，任何行为只要侵犯了公民的基本权利，公民均可诉讼至法院寻求司法保护。可见，我国《行政诉讼法》的规定已不符合现代法治观念，必须及时修改，允许司法权介入内部管理行为。因为作为内部管理行为相对人的学生既是被管理者，也是普通公民，对于学校做出的严重影响其合法权益的内部管理行为，如奖惩、退学、不予颁发毕业证、学位证等，应当允许其向人民法院。

综上所述，学校内部管理行为应定性为特殊的行政法人实施的可诉的行政行为，如果在我国的法律制度中解决了上述两个问题，法院介入学校的内部管理并对其进行司法审查的前提条件就具备了。

三、对学校内部管理行为进行司法审查的范围

行政行为以其对象是否确定为标准，分为具体行政行为与抽象行政行为。学校在内部管理中对特定的学生实施的行为，如开除学籍、劝其退学、不予颁发毕业证等，即属具体行政行为，学校在内部管理中对不特定的学生实施的行为，如制定校规校纪、通知、决定、决议等内部规范性文件，即属抽象行政行为。我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。可见，我国法院对学校内部管理行为中的具体行政行为进行司法审查是有法律依据的，法院可判决被告撤销或部分撤销具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。但我国法律对抽象行政行为是否可以进行司法审查没有做出规定。依笔者之见，法院应对学校内部管理行为中的抽象行政行为进行审查，并撤销违法的或不适当的抽象行政行为。一是因为将抽象行政作为司法审查的对象是当今行政诉讼制度发展的必然趋势；二是因为我国学校制定的大量内部规范性文件中存在严重的违反法律、行政法规和规章的现象，如乱收费、罚款、扩大违纪处分的范围并加重处罚程度的规定，此类规定俯拾即是，侵犯了广大学生的合法权益；三是因为对抽象行政行为进行司法审查，可以更大程度和更大范围地保护相对人的合法权益，法院对具体行政行为的司法审查只是保护了提起行政诉讼的相对人个人，而法院对抽象行政行为的司法审查，可以保护所有可能或已经受到该抽象行政行为侵害的相对人。

我国《行政诉讼法》除未对抽象行政行为是否进行司法审查做出规定外，对可以进行司法审查的具体行政行为也仅仅在第11条中列举了八类行为。笔者以为，第ll条的规定只体现了对相对人人身权和财产权的司法保护，而对除人身权和财产权外的其他合法权益的保护处于法律空白状态。在现代法治社会，人们享有的权利日益多元化，利益之间的冲突日益增多，人们的权利保护意识也越来越强。在校学生除享有人身权和财产权外，还享有广泛的社会经济权利、政治权利，如受教育权、选举权、通信自由权、自由权等，学校在内部管理时很容易忽视对这些权利的保护，造成对这些权利的侵犯，如对考试作弊行为予以退学处理，在基层民主选举中代替学生选民选举。司法审查的目的就是遏制学校行政权力的膨胀，对学校行政行为进行全方位监督，促使其依法行政，而且我国又是一个缺乏法治传统和权利保护意识淡薄的国家，因此，需扩大司法审查的受案范围，只要学校内部管理行为侵犯了学生的任何合法权益，学生都可依法提起行政诉讼，请求法院对内部管理具体行政行为和抽象行政行为进行全面审查，体现社会民主，实现社会正义。

四、对学校内部管理行为进行司法审查的标准

法院对学校内部管理行为的司法审查，主要是审查该行为的合法性和合理性。

合法性审查是指法院审查被诉行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限进行。根据我国《行政诉讼法》第54条规定，判断学校内部管理行为合法性的标准是：1．主要证据是否确凿充分，即学校提供的证明其内部管理行为合法的证据应符合证据的相关性、关联性、合法性的要求，否则即为违法行为；2．是否违反法定程序，即学校在对学生作出不利的决定之前，应当告知当事人即将作出的不利决定的事实、根据和理由，为当事人提供陈诉和申辩的机会和时间，作出处理决定后应当制作相应文书并送达当事人，应当在一定期限内作出处理决定，不能久拖不决，否则即为程序违法；3．是否超越职权，即学校实施的内部管理行为不能超越其权限范围，行使了其他机关的职权，如对违纪学生关禁闭、罚款，就是严重的越权行为，“越权无效”是世界公认的审查原则，也是现代法治的精髓。

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2程序逻辑图管理法

逻辑推理法主要包括隐患排查表、隐患管理系统、包机检查表、设备每周检查表、测温表等。按照程序逻辑图管理方法使装置的存在隐患既清晰全面又处理及时［4］。某炼油装置主风机故障平台信息见图3。图3中故障管理信息描述全面，包括故障的时间、发现人、故障的具体描述，以及针对此次故障进行的检修内容，通过逻辑推理法即可详尽分析出故障信息，同时提供更换部件和检修原因、设备的检修和日常维护的基础数据。

3无缝巡回检查管理

装置的操作人员能掌握每处设备的运行状态，加强日常巡回检查质量的同时，充分拓展巡回检查的深度和广度，采用岗位人员巡检与班组长交叉巡检；班长与技术人员分层次巡检；主管领导抽查巡检的办法，把巡回检查层层落实，把巡检对象梯次分布，使装置的每一处都在监控范围之内。为严格执行巡检制度，制定了严厉的考核制度。班组中对于白班不按时巡检1次扣100元，扣班长50元；夜班不按时巡检1次扣200元，同时扣班长100元。每发现1次不按时巡检，考核班组1个项次。

4综合排名管理

综合排名管理是作为核心内容，是上述5个方面的“结果考核”的基础，也是促动形成良性机制的前提和保障，实现了梯度管理，即按照排名先后确定奖金额度。梯度管理的模式实现了上述5个方面的统一，为其综合排名提供了基础数据支撑，具体考核算法见表1。各单项竞赛班组得分＝项次（或名次）×加权系数；班组总分为各单项竞赛班组最后得分之和：∑=Ⅰ+Ⅱ+Ⅲ+Ⅳ+Ⅴ+Ⅵ+Ⅶ+Ⅷ+Ⅸ+Ⅹ＋Ⅺ班组总分最少的为第1名，班组总分最多的为第5名，奖金分配奖惩系数根据班组排名确定。班组排名第1奖惩系数为：1.02，班长（副班长）奖惩系数：＋0.2；班组排名第2奖惩系数为：1.01，班长（副班长）奖惩系数：＋0.1；班组排名第3奖惩系数为：1.0，班长（副班长）奖惩系数：＋0.0；班组排名第4奖惩系数为：0.99，班长（副班长）奖惩系数：－0.05；班组排名第5奖惩系数为：0.98，班长（副班长）奖惩系数：－0.1。

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虽然营销部门已经意识到稽核的重要性，并采取了积极的举措，但从实践来看，依然存在诸多问题，如营销稽核定位不准甚至缺位、错位，稽核的方法有待创新等。

1电力营销稽核的整体环境有待改善

首先，从电力系统内部来看，当前电力企业更多的注重直接增效活动，如积极征缴应收未收电费等，对于防止电力营销过程中的“跑、冒、滴、漏”现象也充分利用审计、监察等方面的力量，从而给稽核人才队伍建设、稽核工作开展带来了一定的挑战。其次，从外部环境来看，当前部分消费者特别是农村消费者更多的被动的接受电力企业的服务，而企业用户则想方设法变动用电价格等，这就使得消费者难于为稽核工作的开展提供有力的支持，难以形成稽核工作整体合力。

2电力营销稽核的方法有待创新

当前，电力营销稽核的方法主要是抽查和全面普查两种，但在执行过程中这种方法都存在一定的问题。从全面普查来看，由于电力营销涉及的范围广，不仅包括营销报表（月、季度、半年度、年度统计报表），还包括相关的工作档案、消费者投诉等方面的内容，要进行全面的稽核需要大量的人力、物力和财力，在电力企业成本节约的大背景下可行性不高。从抽样稽核来看，虽然这种方法只是对部分资料和数据进行稽核，能够形成一定的节约，但也由于还没有将计算机随机抽样等技术予以推广运用，可能导致在抽样上存在各种“人为”失真的问题。此外，无论是抽查还是全面普查，当前主要依靠人力通过对比、查看相关资料来发现问题，对计算机等现代化的手段开发利用不够，不仅工作效率不高，而且容易出错。

3电力营销稽核的制度有待健全

首先，电力营销稽核制度体系有待健全，从实践来看，当前营销稽核操作文件，稽核质量评价方案等文件存在缺位的问题，这使得在稽核过程中存在无操作标准、评价标准可参考的问题，降低了稽核质量。其次，电力营销稽核制度有待细化，现行的部分制度可操作性不强。如对于稽核结果的判断，主要分为对与错两种（存在问题或者不存在问题），而缺乏更为细化的评价，如没有采用百分制进行评价，从而使得评价结果过于绝对，限制了评价结果的进一步应用。此外，稽核的结果也缺乏统一、量化的应用体系，从而可能在电力企业内部形成一种不公平的竞争，给稽核工作带来了挑战。

强化电力营销稽核的对策建议

强化电力营销稽核，可以从稽核人才，方法与工具，管理制度，保障体系等方面着手。

1加强电力营销稽核人才队伍建设

首先，要加强对稽核人员专业技能培训，如与业务科室合作帮助稽核人员了解如何识别各种计量装置是否准确运行，了解消费者窃电常用的手法，了解电费是否按照有关规定执行等。特别是，在执行阶梯电价的背景下，要帮助稽核人员了解各种电价的临界点，从而帮助其更好的识别阶梯电价是否落到实处。其次，要加强对稽核人员职业道德教育，提高稽核人员的责任感和使命感，调动其工作积极性。

2引进现代化的电力营销稽核方法和工具

首先，要完善电力营销稽核方法，一方面，要不断细化现行的电力营销稽核方法，如实行抽样稽核的过程中，可以利用计算机编程的方式设定稽核对象甄选条件，或者随机选择，提高稽核的科学性。

另一方面，要积极引进并推动重点稽核法等方法的实施，对稽核过程中发现重大问题的营销部门连续进行稽核，对电力消费总量靠前的企业用户进行重点稽核等，此外，还可以引进对比稽核法，即通过历史数据的比较，通过横向比较来发现电力销售环节存在的问题，从而达到稽核的目标。其次，要创新性的引进各种稽核工具，如充分利用信息化软件来收集、处理各种电力营销的信息，并智能化的进行数据筛选，如自动显示各种异常数据等，从而为稽核提供参考信息。

3完善电力营销稽核管理框架体系

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近年来，检察机关为加强对办案统一管理监督，宏观掌控案件办理质量，总体把握各业务部门办案情况，为检察长科学决策提供参考意见，许多检察机关都设立了专门的案件管理部门，即案件管理中心（又称案件管理办公室）。本文拟对成立案件管理中心的必要性、存在问题进行分析，并结合工作实践，就如何进一步加强案件管理机制改革，更好地发挥基层检察院案件管理中心在检察业务管理中的作用，提出建议。

一、成立案件管理中心的必要性

（一）有助于检察资源配置

目前办案部门受理案件的途径、来源各不相同，形成了各自受理、互不知情的现状，加之案件办理前需经收发人员登记、部门内勤登记初审、科长审核分案，环节较多等因素，导致案件进出、流转等监督管理相对薄弱。因此有必要从根本上改变现有案件分散管理模式，将分散的案件收发、赃证物品管理、案卷扫描等职能统一在一个部门，节约资源，把干警从具体的繁杂的事务中解放出来，节省更多的精力从事检察业务；又能够实现公正、公开、透明、高效的管理，增强管理工作的公正性、透明度，从而形成良性互动的工作局面。

（二）有助于促进执法规范化

当前信息化发展为新形势下的检察案件管理工作提供了无限宽广的工作空间。案件管理中心严格运用《案件管理系统》对案件进行管理，摈弃一切人为因素，所有受理案件案号由软件自动编号，不得随意更改，所有审结案件在移交案件管理中心之前在《案件管理系统》已经审结完毕，案件管理中心在移送案件登记前打开《案件管理系统》对案件进行审查，对未在《案件管理系统》审结完毕或者与《案件管理系统》信息不一致的不予移送，为规范办案流程、提高办案质量和效率奠定基础。

（三）有助于加强内部监督

案件管理中心实际上是一种流程管理与专门监督相结合的内部案件质量管理体系、质量保证体系。它使检察业务管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为事前、事中监督，规范了执法行为，提高了办案质量，促进了执法公正。案件管理中心实行案件统一归口管理，统一编号，杜绝了案件流转、去向的随意性，同时主动加强与内部各职能处室之间的沟通、协调，又注重加强上下级之间的联系，做到上情下达、下达上报。

（四）有助于实现信息资源共享

案件管理中心成立后，极大地促进了《检察办案系统》运用，所有案件都能在《检察办案系统》准确、及时审结，保证检察业务数据的一致性、权威性，从而客观、及时、全面地反映检察业务的真实情况，领导可随时在网上查阅办案情况，对办案进行全程动态监督，同步发现和纠正问题；大量办案信息快捷传递，使信息得到整合应用，使决策更加准确、客观。

二、灵山县检察院案件管理中心建设工作实践

（一）领导重视，工作部署到位

为筹备成立案件管理中心，灵山县检察院成立了检察院案件统一归口管理工作领导小组，成立筹备案件管理办公室，提供了组织保障。召开了案件管理工作推进会，通过会会交流，实地参观，分组讨论，着力解决了要不要搞案管，如何搞案管的思想认识问题。2011年12 月25 日，该院成立了案件管理中心。

（二）加大投入，配齐机构人员

一是加强硬件建设。增加经费，及时配备办公设备，配齐了扫描机、复印机、传真机、电脑等办公设备。二是组织外出学习考察，吸收有益经验。由案件管理中心分管领导带队，案管中心工作人员专门到先行试点的南宁市检察院、南宁市青秀区检察院跟班学习交流，熟练掌握工作内容和程序，为顺利开展工作打下基础。三是确定案件管理中心的机构、人员。该院根据实际情况，为案件管理中心配备主任一名、成员一名。

（三）加强沟通，及时解决困难

一是召开院班子成员和院案件管理中心、侦监、公诉等业务部门负责人参加的会议，要求各部门配合案件管理中心工作，协调处理在案件统一归口管理过程中遇到的问题。二是召开案件管理中心工作人员和相关科室内勤参加的会议，对案件统一归口管理工作规定有了更深的了解，明确了内勤职责，并且专门致函县法院和县公安分局，告知案件管理中心成立及运作相关事宜。三是技术科及时安装案件管理系统，并对相关人员进行软件录入、查询、扫描仪使用等的培训，同时技术科及时提供技术保障，对碰到的问题及时解决。

三、基层检察院加强案管机关建设的思考

当前，由于受人员素质、管理权限、案多人少等诸多客观因素的制约，部分基层检察机关在案件管理中心这一机构设置上存在着较大的随意性，并不具有独立的资格，管理人员也往往是身兼多职，管理措施落实不到位，以致监督流于形式，并未达到以管理保证、提高案件质量的案管工作的预期效果。如何应对和解决这些问题，笔者认为，应该从以下几个方面着手：

（一）专职管理，精兵配置

1.实行由专职检委会委员专管的领导方式。按照相关规定，专职检委会委员不兼任业务部门领导和分管业务部门工作，是检察业务领导，由其领导案管工作具有两方面的优越性：一方面使案管工作真正地从综合工作中剥离出来，提升了案管工作的地位，使案管工作更易开展；另一方面，专职检委会委员具有较强的业务素质，熟悉检察业务流程，更容易发现案件质量方面存在的问题，并通过发现一个问题，解决一类问题，从而增强管理工作的针对性。

2.案管人员配备实行专、兼职相结合。案管中心本身要配备一至二名工作责任心强、熟悉检察业务、工作作风扎实的人员任专职案管工作人员，负责案管中心的日常工作。由反贪、反渎、侦监、公诉等业务部门各抽一名人员，作为案管中心的兼职工作人员。一是作为案管部门与业务部门的联络员、便于协调、沟通、执行，二是在案管中心组织的活动（如案卷集中检查、法律文书评比等）中，因这些人员来自于各业务部门，代表着不同业务层面，可以产生较强的互补性，便于交流、反馈和提高工作效率。

（二）转变方式，强化监管

在案件监管内容上做到重点突出。以往案管中心对案件监管的范围很广，包括各业务部门所办结的所有案件，使案管中心有限的人力、精力浪费到对所有案件的检查上，而忽视了对问题的及时总结与纠正。建议对案件监管内容上作出分类，可分为一般检查、重点检查、个案检查与跟踪检查。对于所有案件实行一般检查，对于重大疑难案件、定性存在较大争议、在当地有影响等案件进行重点检查。对于判决无罪的案件、不立案、不批捕、不起诉的案件、撤回起诉案件、撤消案件、复议、复核或申诉复查后改变原决定的案件、捕后退回公安机关另处的案件、二审法院改判案件、提起抗诉而法院未改判的案件、决定刑事赔偿的案件进行个案审查，同时对于后两类案件进行跟踪检查。

（三）建章立制，增强实效