财政体系论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇财政体系论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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基于我国经济社会发展的现实需要，在相当长的历史时期里，转变经济增长方式的努力都将是十分必要和重要的。财政政策若要对此释放更多的潜力和空间，必须不断完善公共财政制度，依托制度的内生机制和动力，强化和优化政策的调控作用，同时积极借鉴国际经验、总结本国经验，结合中国国情优化财政政策设计，继续在支付成本、激励约束、优化外部配套环境三方面履行应尽职能，有所为有所不为，“到位”而不“越位”地做好对转变经济增长方式的支持促进。

一、把握公共导向，不断深化公共财政建设

作为适应和推进市场经济体制的重要变革，公共财政建设和转变经济增长方式有很多理念和步骤上的契合。坚持完善公共财政制度，本身就是转变经济增长方式的“治本之举”之一，同时也是为财政政策发挥“有意为之”的能动性所提供的系统支撑。在公共财政框架的构建方面，近年已经取得了一系列包括财政管理制度创新、管理方式创新、公共产品和服务逐步提质、丰富在内的成绩。但是，公共财政所包含的深刻内涵、所要求的更深层次的制度创新和管理创新、所肩负的适应和推进市场经济体制的重大使命，需要继续深化财政转型，不断探索和创新。公共财政不仅仅是市场经济的有机部分，而且需要其产生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市场经济体制的形成和进步，也包括促进经济增长方式的转变。因此，公共财政建设中，不仅要把满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心，还要在更深层面上，发掘公共财政的创新空间。

其一是要充分认识公共财政在合理处理和把握政府与市场的分工关系方面的作用。把“以财行政”的范围控制在市场难以作为的方面，真正履行政府应做之事、应为之举。通过财政制度的规范和政策的引导，把政府过度干预经济、主导经济的可能降到最小，从而避免或改变那种官员主导、权力推进、拼资源拼项目的投资驱动型经济粗放增长模式。

其二、要深刻领会公共财政与以民主法治为特征的政治文明的互动意义。现代意义的公开、完整、透明的财政预算，从其编制、审议、批准到执行，需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。如果这种规范的公共选择制度安排，最终能够在公共财政的决策和管理运行中稳定地成型，或者说通过公共财政建设的深化促进了这种制度安排的建立和推广，那无疑将是公共财政对和谐社会核心内容——“民主法治、公平正义”的更深层次和更具全局意义的贡献。同时，其综合效应将顺理成章地对经济增长方式转变产生正面推动作用——无疑，权力制衡和公众监督的制度化是防止政府偏离职能、过度干预经济和促使统筹协调的科学发展观落实于集约式增长的最有效方法和长效机制。

二、积极改进和落实以“分税制”为基础的分级财政体制

现行“分税制”已在适应市场经济、处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系方面发挥了重要作用，但如何使其实质内容在省以下得到贯彻，已成为当务之急。按照“十一五”规划关于“减少行政层级”和“建立健全与事权相匹配的财税体制”的明确要求，今后要积极推进减少财政层次的“扁平化”改革，对省以下四个层级通过“乡财县管”和“省管县”的改革试验，力求实行扁平化与实质性分税。以此为基础，清晰合理界定市场经济要求的中央、省、市县三大不同层级的事权，进而合理配置税基，使地方政府的支柱性财源调整到省级的营业税和市县级来自不动产保有环节的物业税（房地产税）上，从而在财源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求经济粗放增长的速度偏好，割断地方政府短期行为与粗放式经济增长的直接利益关系，从而在体制上消除地方投资过热和结构失调的内在冲动。改革的着力点包括：

由粗到细，清晰、合理地界定中央、省、市县三级政府事权及支出责任。关键是明确界定中央和地方政府各级的投资权，进而逐步形成全套的事权明细单，规范支出责任。

调整和规范中央和地方的收入划分。结合税制改革及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，按照财政收入的属性并兼顾发挥中央、地方两个积极性，合理配置税基、税权与收费权，促使地方政府专心致志于优化辖区公共服务与投资环境，促进统一市场形成与经济增长方式转变。

规范地形成各级预算，完善和加强转移支付。由中央、省、市县三级政权明晰各自事权、合理配置财权（税基），推进到规范地形成三级完整、透明、在公众参与之下事前决定、批准生效后严格执行的预算，同时改进完善中央、省两级自上而下的转移支付以及必要的“对口支援”横向转移支付，增加“因素法”一般性转移支付规模，优化转移支付结构，进一步规范专项补助资金分配办法（对到期项目及补助数额小、体现中央宏观调控政策意图不明显的项目要逐步予以取消；交叉重复的项目要重新清理，合并归类；对年度之间补助数额不变且长期固定的项目，列入中央对地方的体制性补助；严格控制新设项目，必须设立的项目要将资金安排和制度建设同步进行，实行规范管理）。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，建立完善监督评价体系，确保转移支付资金充分使用于基本公共服务领域。

完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，进一步缓解基层困难和创新公共服务机制。按照激励与约束相结合、以奖代补的原则，在增加财政奖补项目和资金规模的基础上，进一步完善财政奖励补助政策，更好地调动地方政府和财政支农、节支、精简机构的潜力和积极性。省以下财政管理体制的改革，要特别注重结合新农村建设中的县乡综合改革和“省直管县”改革试验，努力减少财政管理层次，提高行政效能，进一步缓解基层困难，在切实体现财力与事权相匹配、以事权定财力、以责任定财力、财力支出向基层倾斜原则的同时，积极推进农村公共服务由“花钱养机构养人”向“以钱养事（政府采购）”的制度创新，切实加强和优化基层基本公共服务的财政保障。

三、改革公共收入制度

这一领域制度创新的出发点，是重在以公共收入制度改革推进政府职能转变，弱化地方政府盲目追求产值、追求流转税收增长的扭曲式激励机制。只有使地方政府职能的重点和其支柱性财源的培养相互吻合并形成良性循环，才能适应政府职能和财政职能调整的导向，从内在动力机制上消除其扩大投资、办企业的利益冲动和仅着眼于短期从土地一级市场获取收入的扭曲式“土地财政”依赖，内生地使地方政府行为纳入科学发展观的轨道。同时，为了从根本上改变政府充当地方经济活动主角的不正常状况，必须从财力相关制度规范上切断不规范政府行为发生的源头。其要点包括：

调整流转税税率和结构，适当降低流转税在整个税收收入中的比重。首先是改革和完善增值税制度，加快生产型增值税（即对企业新购进固定资产所含税款不予抵扣）改为消费型增值税（即允许企业抵扣投资所建厂房及新购进机器设备所含税款）的步伐；其次是适当扩大消费税征税范围，将部分对环境影响较大的产品和高档消费品纳入征税范围，完善消费税税率结构，引导生产和消费结构。

开征物业税（不动产税），将其培育成为地方政府财政收入的主体财源。力求尽快通过试点取得经验，在清理整顿房地产收费的基础上，合并房产税和土地使用税等税种（包括外资企业房地产税），建立统一的物业税，把其税基放在不动产的保有环节。

强化政府非税收入的预算管理和征收管理。首先要大力推进综合预算改革，将政府性的收入全部纳入预算管理，预算内外资金统筹安排，透明地接受人大和公众的监督，实现真正严格的硬预算约束。与此相应，要加强政府非税收入的征收管理，实质性贯彻“收支两条线”原则，完善“单位开票、银行代收、财政统管”的征收模式，保证政策法规规定的各项非税收入应收尽收，及时足额上缴国库或财政专户，防止隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用政府非税收入。

规范土地收入管理。严格按照2006年9月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》要求，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。在适当时机，提高土地出让收入的统筹管理级次，调高中央和省级财政分成比例，建立全国土地收益储备基金，专项用于中长期的国土开发、整治等开支和稳妥解决失地农民的长期生产、生活问题。要切实贯彻土地“占补平衡”政策，遏制当届地方政府的“卖地冲动”，避免“寅吃卯粮”。未来应该通过出台物业税等措施，厘清土地租、税、费的关系，适当淡化土地出让金的地位。

四、构建与资源节约型、环境友好型社会相配套的税费规范

按照国家“十一五”规划提出的“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的主体功能区理念，需要配套制定相应的财政政策，综合实施激励与约束并重的税收、收费政策，适当集中和再分配一部分经济利益，促进资源节约、环境友好导向和行为。现阶段，可行的举措包括：

改革和完善探矿权和采矿权（矿业权）的价、税、费制度。要以矿产资源有偿使用为方向，尽快全面实行矿业权有偿取得制度，完善矿业权价格形成机制。同时应将矿产资源税和矿产资源补偿费两者之中性质相同的租金收入合并，租税分离，重新组合，各归其位。

发展建立以资源储量和级差收益为基础的矿产资源补偿费征收办法。要改进矿产资源税费的计征方式，在有条件的矿山将现行按产量计征办法改为按储量计征办法，或按资源回采率和环境修复率确定不同的税收标准，以促进资源开采率、回采率的提高。另外，应将目前的矿产资源补偿费从量定额征收改为从价征收；还可根据不同矿产资源的级差收益，实行差别化的税率和收费标准。

应当考虑从资源产品价格中适当提取矿山安全生产和环境修复基金。专款专用于安全生产、防范事故、环境恢复和资源枯竭时的连片改造、产业转移。

扩大资源税的征收范围。将没有纳入现行征税范围的资源品，如水资源、森林资源等纳入征税范围，同时将现有的某些资源性收费并入资源税。

合理调整矿产资源税和资源补偿费在中央和地方之间的分配方法。适当增加资源税中央分享部分，以利中央有财力实施跨省区的国土整治规划和资源合理开发方案。

改进生态环境管理制度和税收体系。推行排污权交易制度，同时改进生态补偿收费制度，实施有利于资源节约利用和污染物减排的价格机制以及有效的惩罚措施。在相关税收优惠政策上，实施“绿色导向激励”，鼓励投资、生产和消费等不同环节的清洁生产、节能降耗减排、废弃物循环利用行为。积极研究开征环境保护税种的可行性方案。

五、支持和鼓励创新型国家建设和企业自主创新能力建设

在中国解决经济增长方式转变问题，必须走建设创新型国家之路，充分发挥科技“第一生产力”的能动作用。因此，财政政策设计上，对经济增长方式转变的支持应当紧密结合推动创新型国家建设，增强自主创新能力。针对当前我国企业研发资金投入不够、创新水平低的实际，要特别着力把企业，包括大量中小企业锻造成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和创新成果应用的主体，同时促进产、学、研的联合开发。

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概括起来,当前我国居民收入分配具有如下特点:(1)目前反映全国收入分配差异的基尼系数为0.46,收入分配相当不均。(2)收入差距拉开的速度非常快,短短20多年时间从相当均等到如此差距,在世界范围内较罕见。(3)与收入分配结果相比,起点不公平较过程不公平更严重。起点不公平主要指有关社会政策的选择,表现为人们接受教育的机会、就业的机会、健康的机会等的不公平;过程不公平主要指进入市场和发展事业的机会不平等,表现为不同所有制企业实行差别对待的企业所得税,国有企业改制中内外勾结低价处置资产,利用内部信息或散布虚假信息恶意炒作股票获取暴利,通过征地剥夺农民,通过关系或贿赂低价获得国有土地等。(4)公共政策对起点不公平和过程不公平关注得不够,民众只能接受效率优先形成的结果不均等,每万元GDP增长所包含的就业机会在最近若干年内不断减少,就业机会减少进一步恶化了收入分配。(5)农民工的工资增长缓慢,工资水平普遍偏低,如改革开放以来珠江三角洲GDP年增长率平均在20%以上,但目前珠江三角洲农民工的工资绝大多数在600元左右,最近12年仅增长68元。

(二)优势产业占垄断地位导致行业发展差距过大目前我国各行业的发展不平衡,某些产业得益于先天性或行政性垄断而获得高速发展,行业收入也远高于其他竞争性行业。电信、铁路、电力、民航、金融和烟草等垄断性行业职工平均工资较轻纺、建材、采掘、塑料制品、林业等行业职工平均工资高2倍~3倍,如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差别,实际收入差距可能在5倍~10倍之间。垄断行业囤积的巨额资源及利润,使其应对国家宏观管理的能力和空间大大增加,客观上减弱甚至阻碍了国家宏观调控的效果,这在房地产业表现得最为突出。另外,一些经营者滥用市场支配地位垄断价格,强制交易;一些地方政府滥用行政权力,排除、限制竞争;企业间的合并、重组日趋活跃,部分地区、行业垄断苗头开始显现,形形的限制性竞争行为不仅损害了企业和消费者的利益,而且阻碍了国家经济和技术创新的发展。

(三)国有企业的发展没有体现全民利益的增加1994年税制改革后,国有企业的税后利润全部归企业所有,因此有些企业既垄断了国有资源又享受税收返还等财政支持政策。对这些企业而言,它们不需支付任何资本成本,但对市场中的其他企业尤其是民营企业来说,客观上形成了不公平竞争。财政部统计的数字显示,2006年全国国有企业实现利润1.1万亿元,同比增长19.7%。同时,由于未建立国有资本收益上缴制度,效益好的企业职工收入不断膨胀,困难企业职工收入却不断下降,以至2006年底,劳动和社会保障部、财政部专门下发通知,要求有关主管部门加强对国有企业工资总额发放的调控,避免工资水平过快增长,导致社会分配不公平。国有企业利润持续增长,与国有企业大多属各种形式的垄断行业、享有对诸多资源和要素的垄断特权不无关系。与此同时,国有企业虽然源源不断地获取了高额利润,却并未按国际惯例向企业的所有者———国家分红。2006年初,世界银行发表的一份分析报告指出,尽管我国中央国有企业近年来利润持续大幅度增长,但是不论财政部、国资委还是其他任何中央政府部门,都未从中央国有企业获得股利,这与其他国家形成了鲜明的对照。在德国、法国、丹麦、新加坡等国家,国有企业向国家上缴红利是十分普遍的现象。这部分收入可以用来解决在义务教育、医疗卫生、社会保障等事业改革中的资金短缺问题。

1977年诺贝尔经济学奖获得者、英国经济学家詹姆斯•米德提出的“社会分红”理论认为,在一定地域内,政府从投入国有企业或社会化企业的资金和土地中获得利润后,应将一部分作为“社会红利”分配给全体公民,以体现公民对企业或资源的全民所有性质。“社会分红”在一些国家已成为现实。从操作层面看,中央国有企业的利润应向国家分红,省市级国有企业的利润应向社会分红。因此应理顺机制,创造条件,认真解决与落实国家和人民对国有企业的所有权与收益权。(四)政府参与分切房地产利润蛋糕无助于降低房价我国目前高昂的房价已成为全社会关注的焦点。在城乡居民收入增加不多的情况下,房地产价格却一路高涨。近10年来,大学毕业生的起薪几乎没有增长,但房地产价格同期却上涨了至少5倍以上。

造成房价上升的原因很多,但囤积土地是开发商利用不可再生资源侍机获取高额利润的重要方式。土地本应受政府有关部门的严格监管,但在国家整顿土地批租背景下愈演愈烈的囤地风潮显示有关部门对此缺乏有效的制约手段。土地资源的流失,导致政府对房地产市场的调控手段减弱,而房地产商对楼市的操纵空间更大。大规模的圈地囤地使房地产商通过垄断土地垄断房价,形成区域性房地产主导价格。一些地方政府将土地作为城市经营的重要手段,也为开发商圈地囤地提供了机会。开发商大肆囤地的背后,是地方政府谋求通过房地产开发创造GDP增量纵容的。被囤积的土地长期处于待开发或闲置状态,对国土资源造成了巨大浪费,这在某种程度上也是对公共利益的瓜分。在房价调控上,国家开征土地增值税、房产交易所得税等税收政策无法抑制房价上升的势头,相反推动了房价上升。古往今来,征税从不能压低商品的价格。拉姆齐说:在食盐的交易中,由于需求者好歹都得吃盐,需求较缺乏弹性,所以政府即使向供应者征税,税负也必定会转嫁给需求者;而在青菜交易中,由于供应者好歹都得把当天的青菜卖掉,供给较缺乏弹性,所以即使政府向需求者征税,税负也必定会转嫁给供应者。房地产属于食盐类商品,在房地产市场总体供不应求的情况下,开发商或卖房者定会将这部分税收转嫁给买房者负担,在这点上,所有的开发商或卖房者的利益是一致的。因此,政府通过征税方式调控房地产,税收最终会转嫁给购房者,加重购房者的负担。降低房价需要灵活的调控手段,“一刀切”的征税办法只会加重普通购房者的负担。超级秘书网

二、现阶段我国政府理财中应把握的原则和战略

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一、引言

伴随着国际市场国内化，国内市场国际化的发展潮流，中国电力企业目前正面临着更加激烈的竞争，尤其是在倡导发展清洁能源的今天，清洁的电力能源企业势必将不断并购小型的火力电厂，且并购活动也将会随着中国融入WT0的过程而越来越活跃。如果并购实施成功，并购活动将会在很大程度上帮助这些新型的电力企业获得丰厚的成果。人力资源作为企业的核心资源，在并购整合中占有非常重要的地位．实践表明人力资源整合对企业兼并成败的影响巨大.

本论文主要对电力企业实施并购之后，如何实现对被并购电力企业人力资源的整合管理进行探讨以期从中找到有效的人力资源体系的整合方案及方法策略，并和广大同行分享。

二、人力资源体系整合概述

在人力资源管理中，目前学术界使用频率较高的词是人力资源整合。人力资源整合，目前还投有一个一致的定义。笔者认为人力资源整合是通过一定的方法、手段、措施引导组织成员的个体目标向组织总体目标靠近，从而改善组织成员行为规范，达到实现成员和组织目标的双赢结果的一系列管理活动的总和。人力资源整合着重于对人力资源队伍整体的改善与开发，从而提高总体的作战能力。可见，人力资源整合注重人力资源总体的搭配，强调人力资源团队精神的构建。由此，我们可以得出并购电力企业对其人力资源进行整合，就是要减少并购活动过程中的各种不确定的影响，对企业内部的人力资源进行取舍和重新配置．并对其实行有组织的教育培训，引导企业人力资源各自目标尽量与组织目标一致，形成具有高凝聚力的团队，形成人力资源的良性循环．提高企业绩效，最终实现企业并购的战略目标。与以往的一般人力资源管理相比，“人力资源整合与其差别主要在于：以往的人力资源管理比较侧重提高个人单项比赛的成绩，人力资源整合则侧重于提高小组或团队比赛的成绩。

很明显，人力资源整合强调的是组织内全体成员的目标、价值观、愿景等基本达成一致．形成统一的整体。因为每个组织有许多成员组成，不仅组织与成员各自有不同的目标．成员之间的目标也各异。人力资源整合的目的就是设法将各个方向的目标进行重组．朝一个方向延伸，这不仅需要各成员问形成一个整体．成员和组织间也要形成一个整体而且在一个持续的、个体与整体间互相影响过程整合过程中，达成组织内全体成员的目标、价值观、愿景等基本达成一致。形成统一的整体。从而减少替换成本，降低信息不对称带来的负而影响增加组织内部员工的信任感，提高所有员工对组织的忠诚度，调动员工积极性，乃至最终推动企业的发展。

三、电力企业并购中人力资源体系整合的建议分析

3．1人力资源整合目标指向分析

无论是对企业还是对个人，并购都可以算得上是一场大的变故，并购事件本身以及其他由此带来的变化，将给组织的成员带来心理上的焦虑、不安和紧张，这种心理上的冲击和影响将导致员工之间和对组织的不信任、自我保护、抵制变化的行为，并且可能影响员工的身心健康，从而使企业的生产率下降，经营业绩受损。而且，心理上的压力及并购后权力与利益的重新分配，会导致大量员工特别是高级经营、专业人才等关键人员的主动离职，从而进一步造成人力资本和电力企业经营业绩的损失。另外，企业并购中人力资源整合问题不只是一种内部事务，还会影响到企业同供应商、销售商和顾客的关系.电力企业并购过程中人力资源整合的任务可概括为以下几点：

（1)防止和尽量减少人力资源的流失：

(2)消除或缓解并购给双方人员带来的心理冲击和压力及由此产生的消极行为：

(3)避免或尽量减少并购双方的冲突，增加双方的了解、信任和协作：

(4)平衡双方组织中的监督、约束和激励政策．充分释放人力资源的潜力。

3.2人力资源整合中的操作建议

(1)人才体制的整合建议

①解雇员工的策略

如果说企业的管理层级像一个金字塔的话，那么在并购裁员时就应该保证裁减后的管理层级仍然保持金字塔状的结构．这就要求裁剪员工采用“斜刀切”的方式进行裁员。

这种裁减方法的好处是保证管理层级的稳定和不变．层级越高的管理者裁减比例会越大，基层员工反而裁减数量有限，这样有力地保证了基层员工的稳定和管理成本的压缩。裁员通常是伴随着企业组织结构、人员配置的调整。留任人员必须要适应这些新的变化，这常常通过对留用人员进行再培训而实现。而且，有条件的企业还需要安排几名心理医生，在一段时间内提供心理咨询，以减轻“裁员幸存者焦虑症”。

②挽留核心人才的策略

企业为了留住被并购电力企业的核心员工，应当与核心员工建立一种契约型的关系，以达到员工努力工作，实现公司与员工共同目标的局面。具体挽留策略方面可以从以下两个方面切人实施：

>重视员工的培训和开发

有了职业发展规划的同时，还要配合制定相关的培训计划。企业对人才的重视往往表现在对他们的培训投入上，目前，越来越多的员工把可持续发展看得非常重要．公司能提供多少培训是他们选择公司的重要衡量标准。并购后的电力企业可以根据自身的情况为这些核心员工预算一定比例的培训预算．提供形式多样的培训．通过签订培训协议约定违约金等办法来制约核心员工培训后离职。

>提供优良的软环境

对核心员工来说，并购发生以后将面临着新的环境，环境的好坏将直接影响到这些人才的去留，所以建立良好的软环境是急需解决的。

（2)薪酬体系的整合建议

薪酬体系整合的目的是改变双方员工的价值观和形成对薪酬的统一认识，能够接受各自的薪酬水平，进而愿意为实现组织目标奋斗。在这个基础上，我们给出薪酬整合的几条建议和策略：

①保持整合措施与并购战略的一致性。在制定薪酬福利过渡策略的过程中，一定要积极推进那些对企业战略和员工利益都有促进作用的变革，尽量避免不利改革，这一点非常重要。因为支持企业战略将有助于整合的顺利实现，符合员工利益有助于鼓励员工继续留下来工作。

②坚持一定的底线。要搞清楚哪些东西是可以改变的，哪些是不能改变的。必须既站在员工的角度思考问题，同时还要兼顾企业的利益。对公司不能容忍或不愿意改变的坚决不能妥协，对员工不愿意或不可接受的改变也要尽量避免。同时，也要考虑一些法律规定不可突破的底线。

③适用性原则。对于不同的企业并购来说，存在不同的整合策略，人力资源整合小组必须找到适用于本企业的独特的整合措施。在实践过程中，可以不断探索新的方法，不断总结经验和员工的反映．进而对其进行改进。

④设计公平合理的方案。在设计具体的整合方案时，一定要充分考虑方案本身的公平合理性如果不注意这一点，很容易激化并购双方的矛盾。影响整个并购整合的顺利进行。

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（一）直接经济效益

1.采购资金节支率。市场经济比较发达国家的实践表明，政府采购可以大幅节约财政资金。竞争机制的引入、操作过程的透明、流转环节的简化是实现资金节约的主要因素。政府采购支出占一国GDP的比重一般在10％左右，节约率为10％。按照这个比例计算，我国GDP约为九万亿元，如全面推行政府采购，可节约资金900亿元。从我国试行政府采购的实际情况来看，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长1.5倍，节约资金42.5亿元，其中预算资金节约25.7亿元，节支率为11.6％。

2.政府运行成本的控制。政府采购就其采购主体看，具有特定性，主要是指依靠财政资金运作的政府机关、事业单位、社会团体和公共事业单位。就其资金来源看，无论是财政预算内资金还是预算外自筹的资金，最终都表现为纳税人的税收承担或政府公共服务收费，因此，政府采购总额的控制实质上演化为对政府运行成本的控制。加入WTO后，政府职能主要定位于营造公平的市场竞争环境和弥补市场失灵。这要求政府运作成本尽可能低，政府采购规模必须控制在一定限度内。

（二）社会效益

1.政府采购的政策效应。政府采购是财政的重要工具，采购的数量、品种、频率，直接影响到财政政策效应。首先，政府采购量的扩张或收缩，可通过乘数效应，引起国民经济成倍地扩张或收缩。据测算，我国的政府购买支出乘数不考虑税收倾向（或税率）为2.42，考虑税收倾向（或税率）为1.93.2002年我国政府采购预计可达1000亿元，那么可推动国民经济增长约2％，在整个国民经济增长率中的贡献率将超过25％。其次，政府采购的结构可以对国民经济的某些部门或行业起着调节作用。

2.反垄断、扶持民族产业。垄断是当今经济中的一个常态。在政府采购中它通过垄断高价加大了政府运行成本，充分利用政府采购集中性、连续性的特点，一是可以抑制垄断高价给政府带来的开支的大幅增加，减少政府运行成本；二是以其强大购买力，通过直接购买某种产品、扩大产业的市场占有率，对弱势企业有很强的扶持作用，有利于促进他们的发展。

3.弥补市场经济的缺陷。政府购买力的集中性使其可以通过集中购买弥补市场对资源配置的缺陷，在基础性、公共性等投资大、回收期长的产业进行工程采购或产品购买，使整个社会经济结构更加合理，政府购买的社会效益得以发挥。

4.实现机制转换，加强廉政建设。政府采购是政府主导型制度创新，其最主要的代表形式，就是引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标，形成一套透明、有效、能够趋向于公开、公平、公正的采购新机制。新机制可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊端，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件，从而为加强廉政建设做出贡献。

（三）生态环境效益

生态环境问题已成为影响人类社会与我国可持续发展的最重要问题之一。生态环境工程由于投资量的巨大及其收益外部性，使通过市场机制让社会资源向此类工程转移出现市场失灵。因此，政府用“有形的手”进行生态工程采购十分必要，可以发挥出政府采购的生态环境效益。

二、政府采购制度改革中的问题分析

实行政府采购是我国一项具有重大影响的财政制度改革措施，但目前我国统一高效的政府采购制度尚未形成，需要进一步改革目前的预算管理体制，构建政府采购的监督约束机制，完善政府采购的法律体系和投招标制度体系，加强政府采购人才的培养，以使我国政府采购最终走向法制化和规范化，大幅提高政府采购的效率。

（一）有专家认为，对于政府采购额的范围，各个地区在各个不同的经济发展时期制定的标准不尽相同

现今我国的采购制度是政府集中采购与基层分散采购相结合的过渡状态，我国各地区经济发展很不平衡，在全国范围内制定统一的标准是很不切合实际的，各地应因地制宜，国家财政部则可根据各地经济情况作一个合理的笼统范围界定，使各地区在既定的合理范围内参照规范执行。总之，尽快对政府采购额进行界定不仅是完善和规范采购制度，也是我国采购制度走向标准化、规范化、国际化，适应加入WTO的迫切要求。

另外，政府采购不应只注重节约，而应注重系统效应。从前者看，政府采购注重经济效应是由我国当前的国情所决定的，它是达到“少花钱多办事”目的的一种便捷途径。但是，实行政府采购本身并不一定能优化财政支出的规模和结构，达到提高财政资金使用效率的目标，关键在于建立一个什么样的政府采购制度体系。随着这项财政支出改革的不断深化，政府采购正朝着规范化方向发展，并将发挥其对整个社会的辐射和联动效应。当政府采购达到成熟的阶段后，随着采购金额不断减少，财政收入不断增加，政府采购比例将会不断下降，其经济目的将会不断弱化。从后者看，政府采购是个系统工程，会产生系统效应。其一建立政府采购制度有助于增强政府的公仆意识和公民的主人翁意识。其二有助于树立政府也是消费者的观念。在市场经济活动中，政府不仅要消费，而且是一个国家里最大的单一消费者，其消费量通常约占整个国家消费总量的1／10.其三有利于加强市场经济条件下宏观调控的力度，例如通过国家储备粮的政府集中采购和适时发放，向农民发出信息，调整粮食种植品种、标准，实现既保护农民利益又更新农业产业的目的，而不必再采取制定播种计划等行政强制手段。

（二）另有专家对我国实行的政府采购机构设置提出见解

1.我国实行的是集中采购与分散采购相结合的政府采购模式，这是符合我国现阶段国情的切实可行的做法。但集中采购由于是专门机构和专业人员负责操作，因而规范性比部门分散采购要强，因此，在选择政府采购模式中，坚持集中与分散相结合的同时，还应强调以集中采购为主，尤其是在政府采购制度建立之初。这就要求我们在思想上应对目前的政府采购模式有一个正确和全面的认识，集中采购是政府采购；按照政府采购制度规定程序和方式组织的分散采购也是政府采购。在这一认识的基础上，应对集中采购和分散采购进行科学合理的界定，即：集中采购就是由集中采购机构统一组织的属于集中采购目录之内的项目的采购活动；分散采购是由各部门按照政府采购制度规定的程序和方式组织的集中采购目录之外的应执行采购制度项目的采购活动。同时，鼓励各部门将分散采购项目委托给集中采购机构或有资质的社会招标机构组织实施。

2.我国政府采购工作刚刚起步，对政府采购制度的认识不到位，政府采购规模偏小，地区之间发展不平衡，政府采购法律、法规制度建设相对滞后，政府执行不到位，监督检查的力度不大，这种现状就决定了财政部门在推行政府采购制度改革的特殊地位和作用，决定了集中采购机构作为全额事业单位的现实合理性。从长远来看，在我国社会主义市场经济体制完全建立和政府采购制度规范化以后，可以考虑集中采购机构与政府部门脱钩，逐步转变为社会中介机构。

3.目前，我国各地实行政府采购制度的时间都不是很长，无论是实践经验还是理论知识都比较缺乏。采购机构越多，各个机构做法差异越大，不利于统一管理和规范，也不利于集中采购规模效益的发挥。设置一个集中采购机构可以最大限度地减少扯皮和摩擦。考虑到我国政府采购的现状，省以下集中采购机构只宜设立一个。

综上所述，政府采购机构的设置至少应坚持以下三项原则：（1）坚持与我国现行政府采购模式相一致的原则；（2）坚持有利于推进政府采购制度全面实施的原则；（3）坚持有利于政府采购规模效益发挥、节约采购成本的原则。

（三）还有专家认为，我们进行政府采购制度改革，同正在进行的财政支出管理制度改革的另外两项改革——细化预算编制、编制部门预算，实行国库集中支付制度一样，不是财政部门揽权，而是自我削权，带头依法理财，自觉地接受各级权力机关及其他各个方面的监督。

我们实行政府采购制度改革，是为了建立一种规范化的制度，将政府采购预算的编制与审批、政府采购计划的编制与执行、集中采购目录的确定、政府采购方式的采用、政府采购程度的实行、供应商和用户合法权益的保护、政府采购活动的监督等都纳入法制化管理的轨道。这不仅对政府采购当事人、中介机构有制约，而且对政府采购主管部门也有制约，各个方面都要严格依法办事，才能充分发挥政府采购的作用。

政府采购应提高透明度，不仅仅是有关政府采购的法律、法规和政策、集中采购目录、招标文件、中标或定标通知等要公开，还要明确规定几种采购方式，达到什么标准的必须实行公开招标采购或邀请招标采购；明确规定政府采购当事人的权利和义务；供应商和用户实施监督的权利和途径；各有关方面进行监督的职责权限；违反政府采购法规应当承担什么样的法律后果等等。除涉及国家安全或发生紧急情况的政府采购外，一切政府采购活动都摆在明面，让大家都看得见、看得明白，以利于认真执行和监督。

（四）还有专家认为，目前世界各国政府采购模式主要包括三种：集中采购、分散采购和适度集中采购。

集中采购，是由一国财政部门或指定的政府部门负责本级政府的所有采购事宜；分散采购，指由各预算单位自己决定各项采购事宜；适度集中采购，又称为半集中半分散采购，指财政部门或指定部门负责一些货物、劳务、工程（主要是大额合同）的采购事项，其他则由各支出单位自行采购。

各国的采购模式不尽相同，完全实行分散采购的国家不多，多数国家实行适度集中采购。从采购模式的历史来看，很多国家的采购模式都经历了从集中采购模式到不断分散的过程。分散采购可以避免集中采购带来的商品化和统一化；可以提高采购效率；由于合同不断延续，可以获得较好的售后服务。但分散采购往往无法取得规模经济，而且分散采购的监督仍然是困扰各国政府的难题。

界定集中采购和分散采购的理论标准就是采购成本。采购成本标准的建立有一个重要的前提条件，即采购收益相等，或者说是在采购的价格和集后服务完全一致的情况下。在具体实践中，可以找到集中采购和分散采购的成本临界点。政府采购工作的主要成本包括政府采购机构的人员经费、公务费、业务费等，只要对此作出相应分析，就可以大致计算出成本临界点。在这个成本临界点之上的政府采购采用集中采购，在成本临界点之下的采用分散采购。

（五）还有专家认为，所谓政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。

政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法角度讲则涉及我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购。现在成为热点的集中、分散争论，实际上就是一种机制之争，而机制之争，实质上是怎样为处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。

三、推进政府采购制度改革的政策建议

政府采购因涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关的政策与建议受到社会各界的高度重视。主要的政策建议集中在以下几个方面：

（一）强调公平、公正、公开竞争的原则

政府采购作为政府参与市场的一种活动形式，必须履行市场准则，使所有能成为供应商的企业都可以平等、公平地参与竞争，防止一些厂商和机构控制、垄断政府采购市场。公开性原则是确保公平、公正竞争的前提，如果政府采购制度不公开，那么公平和公正竞争就无从谈起。我国目前的政府采购信息也是逐渐公开，但由于行业分割，这些信息常常只在专业报刊上刊登，公开性不够。我国政府采购市场庞大，信息量多，国家应当成立专业性报刊，负责刊登采购信息。同时应着手建立我国的政府采购信息互联网，以发挥计算机在政府采购中的作用。与公平、公正、公开竞争原则相适应，我国的政府采购制度近期内应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅。

（二）坚持依法采购，强调公共监督

鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规已是势在必行。应形成既有中国特色又能与国际接轨的政府采购法律制度。

（三）注重采购过程的规模效益和专业化分工

政府采购作为一种公共财政支出管理的新手段，其创新的过程本来就涵盖了管理效率和社会效益两个方面，然而，更重要的是，效率和效益目标的达到关键在于有效地发挥规模效益和专业化分工的优势。具体要求：（1）以集中采购为主，利用量多的优势，发挥采购商品的规模经济。（2）建立专门的政府采购机构，配置专业人员和设备，实行专业化管理。

（四）明确财政的主体地位，有效地形成部门间的合力

目前，公共财政机制构成了政府采购制度的基础。借鉴国际惯例，结合中国财政改革的形势，明确财政部门在政府采购过程中的主体地位，是合适而必然的选择。当然，这种主体地位主要是指财政部门负有管理政府采购中介和执行机构、监督政府采购运作流程、进行政府采购从业人员的培训工作和编制政府采购预算等一系列的职能，并不意味着财政部门能够直接干预政府采购执行机构的招投标行为，以政府行为来代替市场行为。我们倾向于将该机构独立于财政部门之外，一方面，有利于公共领域内市场操作效率目标的达到；另一方面，财政部门和政府采购执行机构的相对独立，有利于资金拨付和商品采购的分工管理，减少公共领域寻租的可能。

在界定清晰财政主体地位的前提下，根据我国行政职能划分，计委负责规划和审批以财政拨款为主的大型建设项目，外经贸部负责政府采购的对外事宜，因此，我国政府采购制度的顺利执行，需要财政部门协调外经贸、计委等部门的关系，在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动顺利、有效开展。

（五）建立和严格执行内部风险控制制度，包括管理机构内部职责制度等

完善政府采购决策、实施阶段的监管措施，在政府采购决策（立项）阶段，要求严格按法定程序进行审核、审批，保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和计划向社会公布，接受社会公众监督。在实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权。

（六）建立政府补偿机制，设立政府采购风险准备金

政府补偿机制是解决申诉争端的基础。成功的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。如果没有合理的保护和赔偿，政府采购市场就谈不上公平、公正。风险的止损与弥补需要通过设立政府采购、赔偿基金，解决其稳定的资金来源。

（七）加强对政府采购行为的控制

由于政府采购在我国尚处于初创阶段，在推行过程中，仍存在一些变异行为，主要表现在片面追求政府采购的节约资金效果，地方保护主义，以及价格、信息、招标、资格等方面的垄断。因此，要通过建立健全政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低采购风险。

（八）切实搞好政府的采购招标工作

根据国外情况，有公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。

（九）县级政府采购工作刚刚起步，应从以下几个方面入手

1.合理确定采购范围。目前县级政府采购刚刚起步，基础管理薄弱。因此，采购范围不宜过宽过广，要本着“突出大宗采购，关注焦点、热点采购，兼顾一般采购”的原则，做到有主次、有重轻、有收有放。按市场经济法则和WTO规则，科学、合理的确定采购范围。

2.公开透明采购过程。县级政府采购活动必须在公开、公正、透明的情况下进行。对采用招标方式的采购项目，聘请社会知名人士、有关职能部门和采购单位参加旁听；对一般性的集体采购要将采购商品的数量、型号、单价、额度向社会进行公示，杜绝“暗箱操作”。

3.加强政府采购监督。（1）建立完善政府采购内部监督机制。在政府采购管理机构内部要建立分工明确、相互制衡、相互监督的运行机制。从政府采购预算计划的下达到采购预算的执行、招投标管理、采购合同的签订以及资金的拨付等各个环节，都必须建立一套严格规范的运行程序，加强机构内部的自我监督和约束。（2）建立完善政府采购社会监督机制。在政府采购活动中，接受社会各阶层的有效监督。（3）建立完善政府采购法制监督机制。

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一、现行的政府间的财政转移支付制度现状

财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。

目前，我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府；二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府；三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国，从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度，是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。

从形式上看财政转移支付法，是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式，它也有广义与狭义之分：广义上的财政转移支付法，泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》，有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。

财政转移支付法律制度的内容一般包括：(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。

我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的：

第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求，其基本的做法是：通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较，进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。

第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时，确保各有关地方政府既得利益。另一方面，这种形式通过“存量不动，增量调节”的办法，提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。

第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款，由中央政府拨付，不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目，拨款的对象，拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费，特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。

第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始，中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助，与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。

我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。

二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题

由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度，目前还存在以下问题：

第一，中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，从而使转移支付制度缺乏科学性。

第二，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。

第三，现行财政转移支付制度调控力度小，均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大，一般性转移支付比重太低，致使中央财政调控权、均等化功能过弱。

第四，监督制约机制不健全。

第五，省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。

三、完善现行财政转移支付制度

从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，必须深化改革：

1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。

2.加强财政立法，在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。

3.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。

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会计政策与财务会计报告的关系十分密切，会计政策直接影响着财务会计报告的真实性与可靠性。但是，随着我国经济的飞速发展，我国的会计政策日益滞后，需要改进的地方也日渐明显。因此关注会计政策对财务会计报告的影响是十分必要的。

一、目前我国的财务会计核算体系中存在的问题，直接影响着财务会计报告的质量

1.关于会计的确认与计量问题。会计核算中的确认与计量，直接决定着财务信息的质量。由于会计处理中对未来发生的交易事项不予以确认，使一些交易事项无法在财务会计报告中得到反应。然而，随着金融创新的深入发展，如期货、期权之类的衍生金融工具可能会影响着一系列财务变动。但是在现行财务会计报告体系下又无法得到确认和计量。如不对这类衍生金融工具的风险加以披露，极有可能导致财务会计报告的使用者在投资与信贷方面的决策失误。另外，在新颁布和修改的会计具体准则和《企业会计制度》中，都强调计量遵循历史成本原则。这与国际会计核算上普遍采用的公允性原则相悖。当然要在我国全面推行公允性计量原则存在不少困难，诸如计量环境、市场因素等。但对其全面否定也值得讨论。

2.关于报告的及时性问题。在持续经营的前提下，要计算会计主体的利润实现情况，只有等到会计主体所有的生产经营活动最终结束时，才能通过收入和费用的归集与比较，得以准确地计算。在现行的财务会计报表模式下，企业对外提供的全面的财务报表一般是按年度基础编制，一年才提供一次。尽管现在上市公司也要求公布半年度的中期财务会计报告。但是随着市场经济的发展和竞争的加剧，企业的经济情况瞬息万变，尤其是资本市场业已进入了迅猛发展的时代，再加上现代科技的迅猛发展，也为财务会计报告的及时提供奠定了物质技术基础。因此年报的时效性已不能满足财务会计报告使用者的要求。

3.关于会计主体的问题。一般地说，一个企业便是一个会计主体。随着经济的发展，一些企业在跨行业、跨地区以及跨国经营方面迈出了很大的步伐，而且这一类型的企业在未来必将会有一个长期的发展。在编制财务报表时，由于具体的情况不同，有时会把母公司和子公司这些独立的法律主体所组成的企业集团视为一个会计主体，将其各自的财务报表予以合并，以反映企业集团整体的财务状况和经营成果。由于各地区、各行业往往相差悬殊，反映总括性信息的合并报表就显得过于笼统、模糊，无法揭示母公司及其联属公司在不同的行业、不同的区域面临的机会和风险。若不总括，则信息量又太大，使信息使用者不知从何下手。这一个问题的存在，直接关系到财务会计报告的信息质量。

4.关于信息分配的渠道与中介的问题。在传统的模式下，标准、通用的财务会计报告模式不可避免地忽略了各种不同使用者之间信息需求上的差别和使用上的差别。因此，如何妥善解决这些信息使用上的差异问题，也是目前改进财务会计报告所要面临的问题。

5.关于财务会计报告信息披露内容的不完整性问题。企业财务会计报告信息披露内容的不完整性典型表现在对一些前瞻性信息、不确切性信息，以及一些潜力巨大的公司的巨额无形资产在财务会计报告中不能得到及时的反映，从而形成了一种财务会计报告信息的失真。如：企业经营过程中造就的竞争优势，企业内生的人力资源状况和各种软资源，企业履行社会责任的信息，企业在长期的经营过程中创造的商誉和企业面临的重大风险和报酬机会以及种种不确定性。

6.关于财务会计报告的报表中项目的不确定性的问题。由于估计和判断的客观存在，不确定性充斥着整个会计处理过程。事实上，只要现行财务会计报告的模式下的确认以权责发生制为主，那么财务会计处理过程中的估计和判断就不可以避免。会计数据不确定性的客观存在，在一定程度上也掩盖了一些十分有用的信息。这一点，我们可以从个别会计报表、合并会计报表和分部报告同时并存但又有差异中看出来。

二、会计政策直接影响着财务会计报告

1.会计科目的设置影响着财务会计报告体系。由于企业要向外界提供统一、规范的财务会计报告，遵循可比性原则，一般情况下不能随便设置和添加会计科目，而是只能在固有的科目下进行二级科目的添加。因此作为宏观会计政策的制定机构应随时注意关于科目的变动。因为我国的原有体制的打破，以及经济突飞猛进的发展，新的经济问题不断地涌现，因而新科目的增设也是必然的。新科目的设置及其核算内容，在编制财务会计报表时，都会产生歧义，进而会影响到财务会计报告的真实性与可靠性。

2.具体会计处理方法的改进影响着财务会计报告。对于同一项经济业务，不同的会计主体、不同的会计人员、甚至同一个会计主体内部，其会计处理方法也是可以选择的。选择的会计处理方法不同，所编制的财务报表也就不同。从信息来源看，这不论是对国家宏观控制，还是对企业的微观管理，都是不科学的。

3.宏观会计政策对财务会计报告体系存在一定的影响。目前《企业会计制度》对财务会计报告的格式、内容和编制方法都做了十分详细的规定，而在各具体会计准则中还没有对财务会计报告做具体的规定，仅是对现金流量表以及资产负债表的日后事项了具体会计准则，使财务报表的编制更为合法合理。但是，由于历史的原因，目前我国的会计准则还不十分完善，这会影响企业会计政策的选择。而宏观会计政策的制定是一个十分复杂的系统工程，从其开始到形成需要的时间较长，这种滞后性也必然会影响财务会计报告的编制。

4.微观会计政策对财务会计报告也会产生一定的影响。微观会计政策其实就是企业关于会计核算方法选择或宏观会计政策具体执行的问题。对于不同类型的企业，企业可以根据自己的实际情况，在国家允许的范围内，选择不同的会计政策。一个企业在不同发展阶段，其微观会计政策一般是不一样的，由此必然会对于财务会计报告的编制产生影响。

三、完善财务会计报告体系的政策建议

由于会计政策对财务会计报告有直接的影响，因此，要改进财务会计报告体系，健全会计政策是一个十分重要的途径。

1.进一步完善《会计法》。2000年7月已施行的新修订的《会计法》虽然相比修订以前，其内容已经相当的完善，但也存在一些不足，例如：对于会计信息披露可靠性的问题、相关性问题规定不到位，法律责任中没有涉及民事责任的问题等。（1）会计信息披露的可靠性就是指其可验证性、真实性、公允性。《会计法》中只是做了一些原则性的规定，但在实务中很复杂，这容易造成会计专业人员与执法人员不同的理解。因此建议《会计法》能够对这一方面进行完善，或出台一些补充规定，或制定一个有关信息披露的会计准则。（2）会计信息相关性在《会计法》中也涉及不多，仅在第二十条指出必须按规定向不同的会计资料使用者提供财务会计报告，因此建议能够对会计信息的相关性进行加强，例如：要加强对正常运营期间的预测信息的披露，对财务报表应增加哪些信息，应增加哪些表达方式，使财务会计报告能更充实、完善、合理。（3）新《会计法》在第六章法律责任的规定中，列明了单位负责人及其他的责任人违反规定应承担的行政或刑事责任，但是没有涉及民事责任的内容。在实务中，由于违反《会计法》规定应承担的行政责任或刑事责任的同时又要承担民事责任的，没有一个可以依据的法律标准，因此建议《会计法》在这方面制定出较为明确的规定，使有关民事责任的会计违法行为有法可依。

2.进一步健全完善会计准则。《企业会计准则》从1993年实施以来，又陆续了《关联方关系及其交易的披露》、《现金流量表》、《资产负债表日后事项》、《债务重组》、《收入》、《投资》、《建造合同》、《会计政策与会计估计变更以及会计差错变更》、《非货币易》、《或有事项》、《无形资产》、《借款费用》、《租赁》、《固定资产》、《存货》、《中期报告》等十六项具体准则。目前正在讨论的还有四个具体准则。这些会计准则的制定虽然已经取得了初步成果，但是在目前的市场经济情况下，尤其是加入WTO以后，仅有这些具体会计准则是不够的，因为还有许多核算业务需要会计准则对其做出具体规定。例如：分部报告会计准则，会计信息披露准则，资产、管理费用、负债、利润、及利润表都需要会计准则来对其做出具体规定。

3.进一步完善利润表。收益是现代企业经营的主要目的之一。在一份利润表的后面存在着相当多的利益关系。在实现原则下，传统会计收益一般可划分为营业收益和持产，前者的确定必须在商品或劳务销售等关键事项发生；后者指的是持有资产的已实现的收益中那些由于市场价格或预期价格发生变化而引起的未实现损益，因其缺乏客观计量的相关条件或不能通过一些经济事项加以证实而不予确认。因此这种方法会使得收益表无法如实反映企业本期的全部收益，而且将未实现增值也摒弃在收益计算之外，因此，急需建立一个统一的业绩报告理论，借鉴别国先进的经验，可采用以下政策：单独编制全面利润表，以作为利润表的补充。通过利润表着重反映会计主体当期的经营业绩，而通过全面利润表则全面反映当期会计主体的全部经营业绩和其他财务业绩。这必将提高财务报表对决策人和投资人的吸引力，为我国企业尤其是上市公司提供更多的融资来源。

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一、目前地方政府债务的主要存在形式分析

结合地方政府的债务存在实际，目前地方政府的债务主要存在于以下几种形式：债券形式、信用担保形式和信用手段形式。这几种债务形式，构成了地方政府的整体债务。目前来看，地方政府的债务主要有地方政府从银行获得的贷款资金、地方政府利用债权形式从银行获得的间接资金支持，以及地方政府自有的融资体系所获得的资金。在这些债务形式中，地方政府的融资体系成为了重要的债务形式。由于地方政府的融资体系能够吸纳地方银行以及企业的大量资金，因此地方政府融资体系的存在是地方债务问题的核心所在。

近几年来，各地为加快推进地方城市基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利等重点项目投资建设，通过举借政府性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会快速发展。但是，举借地方政府性债务的同时，也带来了地方财政风险。因此如何加强政府性债务管理，有效防范地方财政风险，已成为当前政府及相关部门需要研究的一个重要课题。

二、目前我国地方政府债务存在的风险研究

1.地方政府的债务规模存在较大风险

从目前已经掌握的数据来看，地方政府的债务规模统计较困难。由于许多地方政府的融资机构相对分散，并且在手续上存在多种形式，给核查和统计带来了明显的困难。正是因为统计存在困难，所以地方政府的实际债务规模通常要比已经掌握的要大。

2.地方政府的债务结构存在较大风险

（1）长期以来地方政府在融资渠道建设中缺乏有效的手段，导致了地方政府外借的债务通常缺乏合法的手续及有效的管控措施，导致了对外借款的规模难以得到有效控制。由此给金融机构带来的风险是比较大的。（2）当前我国地方政府的债务除了显性债务之外，还包括了一定量的隐性债务。其中隐性债务主要表现在社保资金差额、农村合作基金的亏损、粮食采购中的债务积累，以及地方政府提供担保过程中存在的债务负担。这些隐性债务平时受到的关注不多，但是一旦遇到突发事件，隐性债务容易引发地方金融系统的连锁反应，因此地方政府的隐性债务问题必须得到解决。

3.地方政府债务风险的外在表现

按照债务约定，地方政府的债务到期之后应该立刻进行清偿。但是考虑到地方政府的财政收入和债务到期的清偿压力，有些债务到期后地方政府尚不具备能力实现债务清偿，这就给地方政府的债务偿还能力打了折扣，进而引发地方政府的债务危机，如果该危机得不到有效处理，地方政府将会承担债务违约责任，不但不利于维护良好的政府形象，同时也会给日后的政府债权发放和融资带来较大影响。因此，对于地方政府债务风险的外在表现，我们要有正确认识，只有加深对地方政府债务风险外在表现的研究，才能保证地方政府债务问题得到有效解决。

三、我国地方政府债务风险形成的具体原因分析

1.我国经济体制对地方债务造成的影响

由于我国制定了具体的地方经济考核指标，地方政府要想完成经济发展目标，就要选择短频快的项目，由此也导致了地方政府热衷于高投资和高回报的项目。在这些项目中，由于控制不力，很容易造成地方政府的资金出现较大压力，并形成一定的债务风险，所以，地方债务风险的形成，与经济体制有着必然的联系。

2.现有财政体制的影响

目前地方政府的财政制度主要采取了分税制的财政体制，这一体制的优势是有些属于中央政府承担范畴内的支出，最后分配到了地方。而有些收入项目则从地方政府转移到了中央政府，使得地方政府在财政收入方面减少，而在财政支出方面较多，客观上造成了地方政府的债务负担及债务风险。此外，现有财政体制的弊端，使得地方政府有理由向上级政府争取政策，并有理由扩大地方债务，以满足地方经济的发展需要。从这一点来看，现有财政体制的影响是导致地方政府债务存在风险的主要原因，对地方债务的形成，以及地方债务风险的加剧起到了助推作用。由此可以看出，现有财政体制是导致地方债务风险的主要原因，对地方债务的形成和风险的累积往往造成了不良影响。所以，在分析地方政府债务及债务风险问题时，应正确分析现有财政体制造成的影响，保证现有财政体制满足实际需要。

3.债务管理分析

目前我国除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外，地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，其中多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的或有债务。但是这些债务却长期游离于地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。

四、解决我国地方政府债务风险的具体措施与建议

1.对地方政府的职能进行重新定位

考虑到目前地方政府职能存在多元化和复杂化的特点，为了保证地方政府的债务风险得到有效降低，做到缩减地方政府债务规模，我们应立足地方政府管理实际，做到对经济性权利进行分解，使地方政府的职能实现全面转变，既保证地方政府的职能能够得到全面发挥，同时也保证地方政府的职能能够更加专一和富有成效，为推动地方经济发展，满足地方经济需要，缩减地方债务规模提供有力支持。

2.对现有的财政体制进行积极优化

考虑到现有财政体制对地方政府债务及债务风险造成的影响，在今后的财政制度改革中，应将优化现有财政体制作为重点内容，通过改革现有的财政体制，对政府间的责任和权利进行重新定位和明确，保证地方政府的管理权和所承担的责任与义务能够相匹配，达到有效改善地方政府债务情况的目的。为此，在处理地方政府债务以及化解地方政府债务风险过程中，我们应将财政体制改革与优化作为重要措施，实现对化解地方政府矛盾，改变地方政府融资环境的目的。

3.积极改善收入和支出管理

在地方政府债务问题解决过程中，我们不但要重视构建新的地方政府财政体系，也要考虑到地方政府职能的重新定位与转变，保证地方政府的收入和支出能够得到优化和保障。为此，我们应积极改善收入和支出管理，保证地方债务规模和债务风险得到有效降低。

参考文献：

[1]孙哲.地方政府性债务风险研究.财政部财政科学研究所财政学硕士论文，2013.6.

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我国农村公共产品供给不足，农村基础设施建设和农村社会事业发展严重滞后，导致农民行路难、通讯难、就医难、上学难、饮水难、用电难等不良后果，制约了农村社会经济的发展和农民收入水平的提高，是导致当前我国“三农”问题的重要原因。因而，增加和改善我国农村公共产品供给，应成为当前解决“三农”问题的重要着力点和突破口。在统筹城乡发展、调整国民收入分配格局的政策背景下，中央提出建设社会主义新农村的方针，加大了改善农村公共产品供给的政策力度。本文主要从财政体制改革的视角讨论增加和改善农村公共产品供给问题。

一、我国县乡财政困难与农村公共产品供给不足问题同时并存

虽然增加我国农村公共产品供给可广开渠道、多方筹资，实行一定的政策倾斜，也可尝试公共产品供给的市场化运作方式，但不容置疑的是，农村公共产品供给的主体依然只能是县乡政府。然而，1994年分税制改革后，我国县乡财政日益陷入困境，县乡一级政权的财政收支矛盾相当尖锐，主要表现为工资欠发、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等，县乡财政多维持在“吃饭”的水平上，用来提供公共产品和服务的能力非常有限。据推算，目前中国平均每个乡镇负债约400余万元，共计2200亿元左右(许正中，2004)。乡镇负债规模庞大，来源复杂，债务利息高，累积时间长，滚雪球般越滚越大，形势极为严峻。

长期以来，我国实行的是城乡分离的二元公共产品供给制度：城镇实行由政府供给为主导的公共产品供给制度，城市的公共产品完全由政府保障，并列入财政预算；而对农村的公共产品来说，政府投入很少，导致农村基础设施投入严重不足，农田水利和农村道路常年失修，农村公共卫生、基础教育、社会保障均十分落后，城乡差距日益扩大。农村税费改革后，乡镇财政自筹制度取消，县乡财政主要依赖农业税来应付日益庞大的财政支出，县乡财政更显困难，无力提供农村基本的公共产品和服务。而随着取消农业税改革的实施和落实，以农业为主的县乡财政失去了其主要收入来源，县乡财政尤其是大部分乡镇财政更加困难。

我国县乡一级政府和财政是面向农村、服务农村、提供农村公共产品和服务的主体。尤其在当前“三农”问题日益凸出、城乡差距日益扩大的背景下，如何加强县乡一级财政，实现县乡财政解困，增强其服务农村和提供农村公共产品的能力，是财政体制改革必须面对的问题。为此，我们应从现行财政体制的内在弊端着手，找出当前县乡财政困难的体制原因，以明确县乡财政解困和财政体制改革的方向。

二、我国现行财政体制的缺陷

1994年形成的分税制财政体制虽然比财政包干制是一个进步，但远不是一种成熟的分税制财政体制，还存在较为明显的非规范性和过渡性质，其固有的内在体制缺陷直接导致了当前县乡财政的困难，也制约了农村公共产品供给的改善。

1．政府间的财政关系缺少法律规范，财政分权与政治集权存在矛盾。由于行政垂直集权和政府间财政关系缺少法律保障，导致政府间财政关系极不稳定、极不规范，而基层政府在责、权、利的分配上则处于不利地位。这种财政分权与政治集权并存的体制，极易导致各级政府“上收财权”与“下放事权”的机会主义行为。事实上，我国各级政府在财力分配上层层“抓大集中”，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政也就基本没有大税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源极不稳定。同时，上级政府通过各种形式的“事权下放”，加重了基层的财政负担。

2．现行分税制财政体制侧重“收入”的划分而缺乏对于各级政府事权责任的清晰界定。1994年的分税制改革明确了各级政府间的收入划分，但对各级政府的事权范围则没有做出清晰的界定，导致各级政府间事权责任不清乃至于相互推诿，而基层县乡财政尤其是乡镇财政则不合理地承担了过多过重的事权责任。目前，县乡财政承担了许多本该由中央、省级财政承担的事权负担，比如，民兵训练、优抚、计划生育和义务教育等。无论是根据财政分权的“受益”原则，还是参照市场经济国家通行的做法，这些事项都应划归中央和省级政府的事权范围，或由中央和省级财政承担大部分责任。而在我国却都压到了基层财政头上，由此形成县乡财政的困难局面。同时，也造成农村公共产品供给的不足。据国务院发展研究中心的调查，目前全国农村义务教育的投人中，乡镇财政负担78％左右，县级财政负担约9％，省级财政负担约11％，而中央财政只负担约2％(陈纪瑜、赵合云，2004)。如能将农村义务教育的投资主体上升到中央和省级财政，仅此一项便将大大减轻县乡财政的支出负担，也将更有利于农村义务教育事业的财力保障和长远发展。

3．省级政府对下级地方政府转移支付制度不健全是县乡财政困难的重要原因。分税制改革后，按照中央对省的体制模式，各地在省内建立起的转移支付制度很不完善，直接制约了基层财政获取必要财力。主要体现在以下几个方面：一是各省级政府对下级地方政府的转移支付资金总量有限，无法从根本上解决基层财政运行困难的问题。二是转移支付形式以税收返还、专项拨款为主，这两种形式在财力分配上都有利于富裕地区，不利于调节地区间财力差异。三是各省通过“因素法”分配财力的资金非常有限，无法在贫困地区、富裕地区间实现财力均等化。

三、改革我国财政体制，增加农村公共产品供给的对策

进一步改革和完善我国现行的分税制财政体制，加快公共财政体制建设步伐，在各级政府间合理划分职责范围和收入，做到财权与事权相统一，是加强县乡财政、改善农村公共产品供给的体制保障。 转贴于

1．以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围。我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。

2．大力培植以财产税为主体税源的县级财政税收体系。县级财政缺乏大宗、稳定的主体税源，是财政困难的一个重要因素。目前，省以下政府大宗收入是营业税，而从前景看，应注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3年至5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善而不断扩大，地方政府的职能和财源的培养便非常吻合，这正适应政府职能和财政职能调整的导向。我们应借鉴国外的经验，逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源(贾康，白景明，2003)，从而缓解基层政府的财力困境，为改善农村公共产品供给提供保障。

3．建立规范化的地方财政转移支付制度。一是简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。1994年以来建立起的地方转移支付制度，尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上缓解基层财政的困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现“均等”。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。二是进一步调整不合理转移支付资金分配格局。将调整“既得利益”的资金用于均等化转移支付，有助于增强中央、省对下的调控力度，进一步缓解基层财政困难。三是建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度，解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。四是建立稳定的均等化转移支付资金，资金分配要高度重视解决县级财政困境问题。

4．改进农村公共产品供给的决策程序和方式。传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这难免会造成农村公共产品供求失衡的现象。在建设农村公共财政体制过程中，推进农村基层民主制度建设，建立农村公共产品的需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”是非常重要的。要实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。此外，根据公共财政学说的一般理论，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可采用政府与市场混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。比如，由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可通过产权界定赋予私人部分收益权，本着“谁投资，谁受益”的原则。这样，有助于将投资于农村公共产品的各种积极因素调动起来。

参考文献：

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一、政府间税收竞争的理论基础

(一)税收竞争的内涵及外延通常说来,税收竞争是指政府间为增强本级政府(及其所属部门)的经济实力,提高辖区(或部门)福利,以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。税收竞争是政府间竞争的重要内容,是制度竞争或体制竞争的重要组成部分。一般说来,国内政府间税收竞争包含三个层次的内容,即上下级本论文由政府间的竞争、同级别政府之间的竞争以及一级政府内部各部门的竞争,它主要通过税收立法、司法及行政性征管活动来实现。

(二)公共选择的非市场决策理论公共选择理论作为非市场决策(政府决策)的经济研究,成功地将“经济人”假设成功地引入了政治学领域,认为各层次政府的行为同样是符合“经济人”模式的。尽管政府与其他市场主体相比在行为活动上具有一定的特殊性(比如政府是对全体社会成员具有普遍性的组织,它拥有其他经济组织所不具备的强制力①),但是政府同样要受到“用脚投票”(VotingbyFeet)的约束。在这个“准”市场机制的作用下,各级政府同样必须具有竞争意识,需要努力改进政府工作的效率,从主观到客观真正造就一个更能谋求社会利益最大化的政府。税收竞争作为政府间竞争的主要工具,在保持和创造各层次政府的竞争力上具有无可比拟的优势,受到各级政府的青睐。

(三)财政联邦主义的财政分权理论财政联邦主义(FiscalFederalism)是20世纪50、60年代以来形成的财政分权理论(FiscalDecentralization),它主要从经济学角度去寻求为有效地行使财政职能所需的财政支出和收入在从中央到地方的各级政府之间的最优分工。它指出,在一般情况下,中央政府必须单独行使财政的收入分配与宏观本论文由调控职能,但就财政的资源配置职能来说,一个多级政府的财政体制却是合理的。

②在“经济人”理论的框架下,中央政府与地方政府都是谋求自身利益最大化的经济主体,具有相对独立的经济利益,各方为寻求自身利益而展开的竞争能够实现共同的利益,即从“自利”向“利他”转化。多级财政体制及相对独立利益的形成是各层次政府展开税收竞争的前提。多级财政体制及独立利益的形成要求各级政府为了实现其目标,获得更高的政治支持率,需要占有更多的政治资源。通常来说,政治资源的获得必须依靠一定的经济资本论文由源,这就是所谓“经济基础决定上层建筑”。由此,各层次的政府为争夺经济资源和税收资源的税收竞争便逐渐展开。

(四)演进主义的制度竞争理论建构主义学派认为,在新古典主义的框架下可以由“经济人”通过成本利益分析选择出有效的国家政治经济制度。而演进主义理论认为,个人理性在理解它自身的能力方面有一种逻辑上的局限,这是因为它永远无法离开它自身而检视它自身的运作。因此在演进主义者看来,社会活动的规则(包括政治经济运行体制)应当由社会活动中的博奕尤其是重复博弈来产生。简单一点说,就是社会活动主体间的竞争产生活动规则。竞争不仅是在特定秩序下的活动,竞争活动本身是市场秩序的维护者;在平等市场环境下的竞争能够本论文由保证生命力旺盛的制度胜出,使之成为社会活动者共同遵守的规则。政府间竞争,在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争,它突出了内在规则和外在规则体系对于各辖区的成本水平以及辖区竞争力的重要性。

正是这种竞争成为转型期政府运行体制有效性的裁判。政府间税收竞争作为政府间竞争的重要内容,它的意义绝不仅仅在于为各层次政府获得一定的经济资源及税收资源,而在于它是高效率制度的发现者和维护者。按照制度经济学的理论,强制性制度变迁存在一个“诺斯悖论”,而政府间的税收竞争则构成“诱致性”变迁或中间扩散型制度变迁的重要内容;也就是说中央自上而下的改革不可能真正实现其目标,而税收竞争作为制度的发现者和维护者反而更容易实现转型期的制度选择,从而构成财政分权制度完善的外在条件。①

二、政府间税收竞争的实践基础改革开放以后,我国政治经济制度急需实现转型,财政制度不断实现分权化,伴随财政分权的深化地区间经济竞争也不断加剧。其中,加快政治经济制度的转型使有效的政府间竞争(包括政府间税收竞争)成为现实需要,80年代以来的财政分权实践则为税收竞争提供了适格的竞争主体,而地区间经济竞争的加剧则使税收竞争的作用更加凸现。

(一)政治经济制度的转型集中计划经济实践的失败使中国及东欧国家走上了实现政治经济制度转轨的道路,而经济制度的转轨在中国则先行一步。怎样摆脱集中计划经济运行模式的束缚,建构符合市场经济运行的制度模式,是我国及其他转轨国家的重要任务。在这场转轨竞争中,谁能选择优质高效的制度,谁能以较小的代价实现转轨,谁能及早实现制度的转轨就能成为优胜者。国际间的竞争是如此,国内各地方政府间的竞争也遵循同样的规则。在国内的政治经济转轨中,一般都是中央采取自上而下的强制性制度变迁,通过推行一系列政治经济改革,引进大量优质高效制度以实现制度转轨。我国的改革开放大致上就是这种模式。

自上而下的强制性变迁无法回避“诺斯悖论”,不可能完全实现其改革的目的。为了实现政治经济制度的转轨,中央政府提出发挥地方政府的积极性,开始推动地方政府的自主性改革探索,以寻求改革的有效路径。地方政府的自主性改革探索,强化了地方政府的自身利益机制,逐渐形成了自下而上改革的“第一行动集团”。地方政府为了维护业已形成的自身利益,及在新一轮竞争中占据优势地位,政府间竞争由此而展开。这种政府间竞争围绕资本、技术及优质劳动力而进行,目的在于获取足够多的生产要素,谋求竞争制高点。而在政府间竞争中,本论文由税收竞争是其重要内容,它一方面通过税收竞争获取足够的经济资源和税收资源,另一方面利用经济资源和税收资源提供优质的公共产品和服务,以谋求更丰富的经济和税收资源。

(二)财政分权改革实践自两步“利改税”初步建立我国的工商税收体系后,以税种来划分中央地方收入的财政体制正式拉开了我国财政制度的分权型改革,我国集中性的财政体制开始向分散的、分层的财政体制过渡。1994年分税制改革及对它的完善和补充,如转移支付制度改革等,在不同程度上强化了地方政府对地区性事务的自主管理,财政分权改革进一步深化。伴随着分权财政体制的构建与“地方所有权”的确立,地方政府的资源配置权限不断扩大,特殊的地方经济利益逐渐形成。地方特殊经济利益的形成,使各地在经济竞争中拥有了相对独立的竞争主体资格,从而为政府间税收竞争的展开提供了有效的竞争者。

(三)地区间经济竞争加剧改革开放以后,各地区间首先在吸引外资方面展开了激烈的竞争,各地纷纷出台优惠措施、提供优惠条本论文由件以吸纳外国资本。由于经济特区、沿海开放城市及沿海开发区等在税收政策上拥有比较大的优惠,且区位优势明显,因此吸纳了我国吸纳外资的绝大部分。如,2000年东部地区实际利用外商直接投资及其它投资3,702,825万美元,占东中西地区合计数4,204,386万美元的88107%。②同时,各地为争夺原材料等资源的竞争也逐渐升级。

在某些领域中,控制了原材料渠道,就能够保证在经济竞争中保持较大的优势。而欠规范的市场秩序又为原材料提供了条件,因而在80年代爆发了诸如“生猪大战”、”羊毛大战”、“蚕茧大战”等。另外,地区间区域分工的竞争也逐渐展开,各地为了在经济竞争占据有利地位,纷纷向“高新”科技行业靠拢,区域间经济目标同构化严重。国家计委的测算表明,我国中部和东部地区的工业结构相似系数为9315%,西部和中部地区的工业结构相似系数为9719%。

③经济竞争的加剧要求地本论文由方政府寻求有效的竞争手段,在以优惠政策获取资源的时代里,税收优惠政策无疑受到极大的追捧。因此,税收竞争在地区间的经济竞争中优势明显。要说明的是,税收竞争是在相关政府政策的辅助下发挥作用的。

三、影响我国政府间税收竞争有效展开的外部因素

(一)地方保护主义的兴起随着地方经济竞争的加剧,地方保护主义日渐兴起,特别是经济相对落后地区纷纷采用多种保护措施分割市场。法国经济学家庞赛的研究成果说明了中国国内市场的分割程度。庞赛发现,1997年中国国内省际间贸易商品平均关税为46%,比10年前提高了整整11个百分点。46%的平均关税相当于美国和加拿大之间的贸易关税,并且超过了同期欧盟成员之间的关税。美国经济学家阿伦杨也有与之类似的发现,在改革开放期间,中国国内各省之间劳动力的生产率和价格的差距拉大,而按工业、农业和服务业计算的GDP却呈收敛性,这正好与作为统一市场应该出现的情况相反。

④由此可见,随着财本论文由政分权运动的展开,各地不可避免的为着自身利益加强了对本地经济资源和税收资源的保护,由此导致了改革开放以来国内市场的进一步分割。地方保护主义是地区间经济竞争的产物,或者说地方保护主义是地区间经济竞争的一种表现,它的兴起使政府间税收竞争更加混乱。地方政府间的税收竞争本来是要发现和使用更有效的制度,但是地方保护主义的出现却使之反而成为统一市场制度秩序运行的障碍。

(二)弱稳定的政府间关系建国以后,我国相继颁布了宪法及一系列法律准则,保证了我国政府间关系的相对稳定性。但是,由于受制于历史传统及现实客观因素,我国各层次政府间关系的稳定性还不够,从而影响到政府间

税收竞争的有效性。第一,由于深受悠久的中央集权制传统影响,我国建国后形成了单一制的政府体制,中央政府或高层次政府在国家的政治经济生活中扮演了较为重要的角色。第二,我国缺乏地方自治传统,地方政府或基层政府往往依赖于中央政府或高层次政府。

第三,我国现有政府官员的考核与任免机制主要受制于中央政府或高层次政府。

①而在我国的现实政治生活中,中央政府往往无法得到有效的约束,时常对地方政府事务进行干预,难以保证各层次政府间关系本论文由的稳定性。在弱稳定的政府间关系下,全国社会经济的发展受中央政府的影响过大,常常危及地方政府积极性。首先它将影响纵向的政府间关系。由于中央政府难以得到宪法及有关法律准则的约束,导致其活动范围过于宽泛,常常超出其有效活动边界,造成越位。中央政府难以受到约束的超强活动能力及超宽活动范围,使中央政府同时扮演着“运动员”与“裁判员”的角色,破坏了中央与地方政府的平等竞争关系。其次,它将影响横向的政府间竞争关系。中央政府或高层次政府对各地的发展畸轻畸重,往往会损及地方政府的平等竞争权,弱化部分地方政府的经济竞争能力。由于我国现有体制下缺乏稳定的政府间关系和竞争性政府主体,导致我国政府间税收竞争还处于弱势有效性阶段,还不能有效实现转轨期政府间税收竞争的主要目标,即实现政治经济制度的顺利转轨。

由于缺乏稳定的竞争规则,政府间税收竞争无法通过“看不见的手”来实现整个社会的利益,即没有从个人利益(局部利益)向社会利益的转化。而过分强调财政分权,地方政府对经济资源和税收资源的争夺过于惨烈,各地被迫卷入了地方保护主义和分割市场的恶性竞争。这种恶性竞争正是目前大多数学者反对政府间税收竞争的主要理由,因为它确实扰乱了地区间的正常经济往来,降低了资源配置的有效性。

四、结论

尽管政府间税收竞争目前还存在一些问题,但是政府间税收竞争在实现政治经济制度的转轨方面具有十分突出的作用,能够发挥各层本论文由次政府在寻找高效制度方面的积极性。因此现阶段的任务在于维护政府间税收竞争的良好秩序,规范各方的行为,实现政治经济制度的有效转型,而不是全盘否定政府间的税收竞争活动。

(一)维护良好的财政分权秩序尽管我国财政分权改革缺乏稳定的法律基础及理论基础,造成了财政分权过程中的某些无序化行为(特别是地方保护主义行为),但是财政分权及由此而起的税收竞争却构成了我国经济体制改革的重要推动力。维护有效的财政分权秩序,主要是建立地方财政的有限分权模式,保证地方政府的分权利益不受高层次政府的干预,而这也是政府间税收竞争有效展开的条件。要保证我国的强势高层次政府不干预低层次政府的分权利益及税收竞争利益,就必须建立稳定的政府间关系,即构建稳定的政治法律制度以固化各层次政府间本论文由的事权及财权关系。

对此,可以考虑建立一种超稳定的双层约束机制,既约束中央政府(包括高层次政府)对地方政府的干预,又约束地方政府的非规范性活动。

(二)打破地方保护主义与市场分割,建立统一的市场秩序有效的政府间税收竞争必须防止地方保护主义的泛滥,而防止地方保护主义及市场分割的有效途径莫过于建立统一的市场秩序。我国在打破地方保护主义的运动中,可以借鉴美国的双层司法体制及其宪法中的商务条款。双层司法体制中,中央司法机构主要解决全国性的司法案件并对地方之间的案件纠纷有审判权;地方司法机构主要解决地方性司法纠纷。美国的商务条款则建立了中央政府对地区间贸易争端的专属解决权,我国的现实地方政府屡屡干预地区间的贸易。因此在我国建立类似条款,对于打破地方保护和市场分割可能会更有效。

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1994年分税制改革以来，我国地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础，为我国地方经济的持续健康快速发展作出了极其突出地贡献。但是，伴随着经济的发展和各项改革进程的深化，地方财政特别是基层财政普遍面临一个非常困难的问题，那就是地方财政收入的增长远远不能满足地方财政支出的需求。为此笔者以济南市历下区为例，探讨合理分配上下级财政之间的财力举措，从而提高财政管理水平。

一、建立科学的支出体系

近年来，各级地方政府的财政收入都有了较快增长，相应的财政投入也不断增加。但是财政支出结构却存在不合理甚至异化的现象。如何加强和规范地方财政支出，建立科学的支出体系，成为摆在各级地方政府财政部门面前的一个新任务。

笔者认为济南市历下区在这方面的探索值得思考和借鉴。历下区实行区街财政体制改革以前，由于街道办事处原来没有实行综合预算，存在自定政策、自我管理、自己监督的“三自”现象，预算支出刚性不足，预算执行监督乏力，人为因素影响大，急需建立综合预算管理制度，用制度来制约、管理。为此，2008年年初，历下区提出要在办事处中推行综合预算，4月初区政府下发《关于下发历下区街道办事处财政性资金管理规定的通知》文件，文件规定：将街道办事处及其所属事业单位的各项财政性资金，全部纳入财政监管范围，实行收支两条线，由财政统一管理，开设的帐号必须经财政批准，严禁私设“小金库”。并参照《预算法》的规定，实行部门综合预算，严格按照编制的年度预算执行。

办事处综合预算编制按照“收入有计划、支出有标准、重点有保障、鼓励有结余”的原则安排，支出保工资，保社会稳定、民政、计生、城建城管、社会公共事业等项目，有财力的办事处逐步加强自身建设，公用经费控制在限额以内。通过对办事处的综合预算管理，使其收支更加科学、规范、透明，并逐步引导办事处对社会公共事业的投入。编制范围包括：办事处所有机关、全额、自收自支事业单位全部编制综合预算。

二、建立了社会公共事业支出审批制度

按照历下区提出的关于构建“繁荣、和谐、现代化新历下”的工作目标，为进一步加大基层社会公共事业投入力度，切实保障全区各项社会公共事业和国民经济协调发展，规范社会公共事业支出范围和审批标准，区财政制定了《历下区社会公共事业项目审批程序》，规定办事处使用年初预算预留的自有资金，在各自行政区域内开展城市公益建设、就业再就业服务、社区教育、社区服务设施、公共安全和公共交通等领域的公益活动产生的支出，应纳入社会公共事业支出范围。具体是：办事处进行社会公共事业支出于项目计划开始前一个月填报项目，财政初步审核后转至区政府有关职能部门审核，通过后报区分管领导签字同意，区财政再综合考虑项目计划的轻重缓急和资金情况，会同有关部门提出建议，上报区政府审批。经区政府研究同意后，由财政于3日内批复到申报办事处，并按时足额将项目资金拨付到有关单位。若此项经费当年未使用，可结转下年并于下一年度专项经费合并使用。同时制定了综合预算监督审核办法，监督检查各办事处管好用好预算资金。办法要求各办事处必须按照有关法律、法规，积极组织各项收入。为保证办事处的用款计划及时拨付，各办事处必须计划安排好下一步工作，提前做好资金使用计划，及时于财政相关职能科室沟通，确保办事处资金的正常运转。各办事处应严格按照年初编制的年度预算执行，未经批准、违背预算安排的资金支出，依法依纪追究有关人员责任，并由财政扣减其拨款额度，直至整改后，再恢复正常资金拨付。通过将综合预算编制下达到街道一级，历下区实现了财政资金从拨付源头到使用终点的全过程预算管理，推动了基层在科学合理编制预算的基础上，将财政资金更多地用于辖区内公共服务和管理上，用在改善居民生产生活条件上，取得了显著成效，从基层财政财务管理的角度，为各级地方政府建立科学的财政支出体系提供了经验。

三、建立转移支付和激励政策，进一步理顺地方财政体制

地方财政体制的不合理，特别是上级财政对下级财政抽血式的向上集中财力的财政体制，必须逐步改变为各级财政明确收入来源，由上级财政建立对下级财政的转移支付和激励政策，促进基层财政的稳步增收和良性循环。以历下区为例，历下区目前有13个街道办事处，由于体制上各种原因的存在，多年来，各办事处财政收支矛盾不断加剧，基本保障能力脆弱，大部分街道办事处财政支出对财政转移支付的依存度越来越高，有些办事处甚至保工资都存在困难。

为缓解街道办事处财政困难，历下区委、区政府高度重视，积极探索建立新型财政管理模式，消除导致各街道办事处财政困难的体制障碍，促进和保障了区域经济社会的协调发展。具体地说，为切实合理调整区与办事处的分配关系，促进历下区财政收入快速增长，保障街道经济社会各项事业的协调发展，历下区财政局牵头，于2007年下半年开始，抽调精干力量，由分管领导带队，分组到各街道办事处进行调研。通过几个月的调研分析，在掌握了第一手详实资料的同时写出了有实质性的调研报告，制定了《历下区区街财政体制改革实施意见》。经区委、区政府研究通过了区街财政体制改革方案。2008年4月，历下区率先在山东省实行区街财政管理体制改革。对街道办事处财政体制采取“界定人员范围，核定补助基数，收入同支出挂钩”的管理办法，把财政收入情况同办事处的利益紧密结合起来，充分调动起办事处抓税源经济的积极性。同时，新体制进一步加大了对办事处的财政支持力度。

从历下区的改革经验可以看出，突出制度创新，健全和完善财政体制机制，合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和区县政府之间建立类似的财政体制机制，很可能对推动深化当前的财政体制改革起到较大的作用。

参考文献：