财政制度论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇财政制度论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。

进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，"百川纳海"，致使财政风险不断扩大。

一、"风险大锅饭"的制度性存在

改革打破了"利益大锅饭"，而"风险大锅饭"依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的"利益大锅饭"被彻底打破。这就是说，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以"逐利"为动力的竞争局面。

但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃"风险大锅饭".这导致公共风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。1998年以来，政府几次为四大国有银行注资、通过成立资产管理公司处理其不良资产等措施（注：1998年为四大国有银行注资2700亿元人民币，以充实其资本金；1999年成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产14000亿元人民币；2004年1月再次为中国银行和中国建设银行注资450亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了"财政兜底"这个客观事实。

（一）政府替国有企业承担风险

尽管自20世纪80年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步"利改税"、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。1993年提出的"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的国企改革目标至今也没有达到，"盈了归己，亏了归国家"的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。

在国企还没有学会在市场这个大海中游泳之前，以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。

1.激励与约束不对称

搞活国企是以给企业看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的"企业基金"、"利润留成"，到80年代的"利润承包"，都以"减税让利"为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性。到20世纪的90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地"减税让利"转到了落实"经营自"上，试图让国企变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国企经营自的落实，却造成了普遍的"内部人"控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入，市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国企的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。

这样，激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国企的高风险偏好而带来大量的债务，并通过"国企-银行-财政"这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国企实行"债转股"等等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，从而表现为政府的隐性债务。

2.国企信息不透明

每一个国企的经营绩效几乎都是一个"黑箱"，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多在账面上连续盈利的企业，实际上却处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变。尽管对信息披露有强制性规定，信息不透明也造成了多重的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成"内部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，致使相关利益者遭受损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。

3.国企职工的"人质"效应

人的问题一直都是各级政府的一块"心病".对政府来说，不怕资产流失、不怕企业亏损，最怕国企职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种"通过养企业来养人"的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府也是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国企职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国企职工长期形成的对企业依恋心理没有根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国企职工。这样一来，国企职工成了各级政府的"软肋"，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。

在某种意义上，经营者以企业职工为"人质"，可以不断地向政府提出各种要求，政府的国企改革目标往往在这种要求下变异为"安抚"政策，如提供"安定团结贷款"、税费减免等等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的"软约束"，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国企的关系已经不再是"父子"关系，而是讨价还价的"对手"关系。随着这种关系的转变，政府对国企的政策只能是"激励＋激励"，而约束仍是踪影难觅。这种"单边政策"的后果就是政府总是被动地替国企承担各种各样的风险。政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。1998年以来，尽管政府在社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把"养人"和支持企业分开来，减弱国企职工的"人质"效应，但效果并不理想。

（二）公共预算对政府行为的软约束

发展中国家的一个普遍现象是政府存在大量的预算外活动，也就是说，政府行为和活动并不受国家预算的严格约束。在我国尤其如此。

财政收入是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的："国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。"预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。表面看来，这是预算外资金的存在所导致的。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是相反，政府的大量预算外活动引致了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式："预算内保吃饭，预算外搞建设".在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。

由于缺乏预算约束，政府活动的范围可以说"漫无边际"，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的"准财政"活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且，给政府带来大量债务。各级政府的各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借债、欠账等手段来解决所需的资金。一旦背下了债务包袱，最后交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给政府财政累积下大量的不透明债务。其后果是不言自明的。

看起来，超越预算行事是一种消极的举动，实际上是不顾政府财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但在长期不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。

（三）中央与地方的财政关系模糊

在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的"或有债务"，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革仅解决了一个利益的分配问题。

分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自。没有税权，但地方可以"自赋"收费权；没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种"准财政"活动，以谋求政府任期内的各种政绩。因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况。2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现下面4个问题：一是财政收入"水份"较大。二是人为隐瞒赤字现象普遍。截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%.三是债务负担沉重。49个县（市）截至2001年底，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。欠发的工资实际上是政府的负债（注：参见2003年7月4日《报刊文摘》。）。

总之，在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是"激励＋激励".在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种"准财政"活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的"或有负债".另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种"建设"，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，尤如脱缰的野马，随时可能把经济，社会之车带入沟壑，甚至深渊。

改革的使命仅仅完成了一半——建成了激励机制，而另一半——构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破"风险大锅饭"应将是今后整个经济体制改革的重心。

二、"风险大锅饭"的制度性后果

利益与风险对应，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式。只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构，政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承当相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等），而不论其动机是不是出于公共利益。也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但"风险大锅饭"破坏了利益与风险对称这条基本原则，并在长期的社会实践中积淀为一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。风险自担的理念在我国还只是一颗幼苗，随时都可能夭折。

在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府、各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。

（一）避险动机不强

在广义的公共部门内，缺乏避险动机是十分普遍的现象。无论是国企、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往都强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。

对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何去促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是不多考虑的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国债的方式来刺激经济。1998年实施的积极财政政策，就是通过调整预算来扩大内需，拉动经济增长。这项政策原计划只在短期内实施，实际执行一直延续到现在，达6年之久。其中隐含着哪些风险，学术界有一些探讨，但也许要若干年以后才能真正显现出来。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不到对其进行全面的风险评估。从我国的经验来看，一项宏观经济政策的实施常常带有浓厚的政治色彩，一经决定，是不允许唱反调的。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定和调整不大可能去研究其中隐含的风险。

由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款、提供各种担保（注：据笔者调查，至2002年10月底，某省归财政部门管理的国际金融组织和外国政府贷款项目有50个，涉及到省级单位和18个市县，其中由政府担保的，占债务总额的62%.其中由省本级担保的和市县担保的债务，分别占担保债务总额的84.7%和15.3%.有的市县债务水平很高，超出了当地的承受能力，其政府担保外债，加上外债的总额，占2001年地方一般预算收入的比率都超过了100%.）、对投资者给予某种承诺、设立"窗口公司"筹资等等。在各地方政府"政绩"竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做，引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等等问题，一般是不予考虑的。

据笔者调查，目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。但当招商引资被作为一种政治任务来完成的时候，其风险被彻底地抛在一边。另据《南方周末》报道，在2003年的招商引资中，江苏一些市县在招商引资目标管理考核办法中规定，单位在年度考核中，完成任务不足年度任务一半的，其单位负责人向县委、县政府写出书面检查，限期内仍不能完成的，按照干部管理权限对其主要负责人进行诫勉，其班子成员不得提拔、调动、晋级、评优，连续两年不能完成任务的，对其主要负责人予以免职处理（注：截至2002年10月底，该省拖欠中国进出口银行、财政部、建设银行等转贷的外债项目达到25个，拖欠面（占到期应还款项目比率）92.6%，其中，省级占78.6%，市县占21.4%.在拖欠债务中，政府担保的债务拖欠占拖欠总额的92%.拖欠即违约，政府负有连带责任，担保债务就会转化为政府的直接债务。从中不难看出政府担保所引致的债务风险。）。这是一种严重的短期行为，完全不顾风险的做法，恐怕很快就会导致"鸡飞蛋打"的局面。

至于对上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款和外国政府贷款的转贷资金、国债转贷资金等等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地"哄抢"国债转贷资金，就是一个生动的实例。

由于缺乏避险动机，地方政府由此背上了年复一年累积下来的沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施，另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也要由中央财政通过转移支付来拨付。这说明，地方的财政风险正在向中央转移。

（二）避险能力不足

"风险大锅饭"不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。

1.风险辨识能力不足

前面已经说过，财政风险是政府在干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，错过了干预公共风险的最佳时机，一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题。这都反映出公共应急能力不足，手足无措，匆忙应对，从而导致了不惜代价的种种场景，使短期财政风险加大。

因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是十分普遍的一种现象。学术界对财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来"内部处理"，而不愿意对社会公布。在这种鸵鸟式的风险态度下，对财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人。思想认识上的局限性自然限制了对财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等等，更谈不上对公共风险向财政风险转化的跟踪研究和全面监控。

2.缺乏风险内在化的政策和体制

政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在"风险大锅饭"的环境中，由于没有风险约束，难以制定出和实施谨慎的财政政策，容易出现两种倾向：一是在预算内来谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险。特别是当风险超出了本届政府任期的情况下，这种倾向更为明显。风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。

风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面上相应化解，减少公共风险的出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是在出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。风险披露有助于及时化解风险，防止风险累积。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。

3.缺乏具体的避险方法

这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当溶合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标、是否符合立项标准、是否与其风险管理能力相匹配、是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府承诺与介入标准等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗，基本上还谈不上风险评估，更毋须说各种避险方法的运用了。

从这里也可看出，避险能力的不足是一种"综合症"，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。

三、公共风险的积聚与集中

现代社会是一个风险社会。尤其在我国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从个人理性出发产生的不确定性的"合成谬误".这需要政府运用公共理性来纠正，即通过政府的干预来防止各种可能的"合成谬误"的形成。

但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节中出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中"风险大锅饭"的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。"风险大锅饭"使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终转化为政府财政风险。如在环保制度很不健全的情况下，企业向江河排污超出许可范围和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就难以抑制不当的个人理性，这将会造成公共风险扩大，即未来边际社会成本可能增加，政府财政的未来支出压力加大。在经济市场化和工业化的过程中，这类因制度缺陷导致的公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大。这使处于发散状态的财政风险加剧。

而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，这又使财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，"风险大锅饭"严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府通过成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金。若是这种结局，倒不如一次性核销，这样，财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。

"风险大锅饭"的制度性存在从两个方面导致了公共风险的集聚和集中：制度性缺陷和在这种制度下的政府干预失当。这就像面对滔滔洪水，堤坝（制度）到处都在溃决，而抗洪措施（政府干预）又时常失误，洪水泛滥（公共风险）将呈扩大之势。利益与风险不对称，风险责任不明晰，最终的结果是使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保，债务清偿的责任往往最后全部转移到政府财政部门；下级政府的财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难"见死不救"，层层传递，最后中央兜底。本届政府面临的风险总是可以"金蝉脱壳"，转移给未来的政府。这种不以风险责任界定为基础的风险转移，导致公共风险快速积聚和集中，从而使财政风险悄无声息地急剧放大。

可见，"风险大锅饭"是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破"风险大锅饭"应成为今后深化改革的核心内容。

「参考文献

（1）HanaPolackovaBrixi、马骏主编：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

篇2

刘春庭

摘要

目前，政府采购制度在中国还处于建立的初期，学习和借鉴国际立法经验显得尤为重要。本文从立法目标、法律适用范围和采购方式的选择和适用三个方面对WTO《政府采购协定》、《联合国经济法委员会货物、工程和服务采购示范法》以及国内相关立法进行了比较分析。随着我们对世贸组织的加入，加入GPA开放政府采购市场是迟早的事情。对此，我们在立法上应该有所准备，在采购的基本制度和运行规则上要注意与国际接轨。在加入GPA之前，我们应该充分发挥政府采购的合法贸易壁垒的作用，为国内的相关产业提供必要的保护。在确定政府采购法的适用范围的时候，要从采购项目的角度出发，利用项目资金的公共性、项目的竞争性和公益性的标准进行衡量。政府采购的采购方法及其适用是政府采购制度中的一个核心性的问题。从我国政府采购的立法目的上来看，应该将采购的重点放在那些公开程度高，竞争性强，规范性比较突出的采购方法上，对其他的方法的适用要加以严格的限制，从而保证政府采购制度和观念的健康形成和发展；同时，要明确每种采购方法的适用条件，使采购者在采购实践中正确选择采购方法，使法律得以真正地贯彻实施。待政府采购市场对外开放之后，再给予那些限制竞争的采购方式以更多的关注，发挥它们的合法贸易壁垒的作用。

Abstract

Uptillnow,theregulationsystemofgovernmentprocurementhasjustgotitslife,sostudyingandlearningtheinternationalgovernmentprocurementlawseemssonecessarythatwemustdoitimmediately.Thisarticlefromtheviewoftheaim,thescopeandthemanneranditsusescopeofthegovernmentprocurementactcompareandanalyzetheGovernmentProcurementAgreement(GPA)andtheModellawofprocurementongoodsprojectsandservicesissuedbytheUnitedNationsCommunityonTradeAct.AfterthejoiningoftheWorldTradeOrganization(WTO),itwillbethesubjectoftimeforchinatosigntheGPAandopenthegovernmentprocurementmarkettowardtheworld.Sosomethingmustbedoneinourlegislationtoprepareforit,theregulationinofbasicsystemanditsrunningruleshouldfitthecommonrequireofinternationalprocurementlaw.ButbeforewesigntheGPA,weshouldusethesystemofgovernmentprocurementasagoodtradevallationwhichcanprovidesomedevelopingorimportantindustrywithlegalprotectionfromtheforeigncompetition.Todecidethescopeinwhichtheprocurementlawshouldapplicable,weshouldstartourviewfromtheprocurementitems,andanalyzebythesestandards:whetherthefundfortheitemispublic;whethertheitemiscompetitive;whethertheitemisforcommonweal.Themannersofthegovernmentprocurementandtheiruseisthetopsubjectinthesystem.Tofitthegoalofourgovernmentprocurement,weshouldputtheemphasesonthemannerswhichisopencompetitiveandwellregulated.Othermannersshouldbelimitedtoensurethesystemandconceptformhealthily.Foreachmanner,itshouldbeclarifiedwhenandwherethemannercancomeintouse.Soeachmannercanbeuseexactly.Afterchinaopenitsprocurementmarket,moreattentionshouldbetakenonthoseuncompetitivemannersbecausetheyarelegaltradevallation.

篇3

Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.

keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime

一、政府采购法律制度亟待建立

政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手段、方法和程序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期,人们对政府采购的认识不够全面、深入,使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制度规范。近几年来,随着人们认识的提高,在一些地方和部门开始制定地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些问题。但由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割情况十分严重,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要建立统一的政府采购法律制度。

(一)建立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要

在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规定:“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。北京市规定:“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在同样的差异,因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度,可以克服上述弊端,统一规范政府采购行为。

(二)建立政府采购法律制度是有效防止腐败现象发生的需要

在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,而且数量可观,金额巨大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之甚少,这就给采购人员使用种种方式来操纵结果提供了可能。厂商为了销售常常采取各种利诱手段诱使采购者购买质低价高的商品,导致腐败现象发生。建立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府采购的公开、公平和公正性,使政府采购过程处于公众的监督之下。同时,在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款,可以对腐败现象进行有效防治,从而促进政府采购过程的廉洁。

(三)建立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要

由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。据有关专家对政府采购试点地区招标采购的情况分析,节约率普遍在10%-15%以上,部分项目达到30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来说,实行政府采购无疑是一项利国利民的改革,但是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上述效果。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定,但由于其效力低,内容差异大,也难以发挥其应有的效果。

二、政府采购法律制度的基本原则

(一)坚持“三公”原则

“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则,因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同,在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指所有参加竞争的投标商都能获得平等的竞争机会并受到同等待遇。也就是说,对所有参加投标的供应商、承包商、服务提供商等,应一视同仁,不得采取歧视性的政策,但为发展本国经济,推进国内就业而歧视外国竞争者的情况除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标过程中应客观公正,防止权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。（二）坚持效率原则

效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面,经济效率要求政府在采购过程中,能大幅度的节约开支,强化预算约束,有效提高资金使用效率,实现市场机制与财政政策的最佳结合。管理效率原则要求政府经常公布招标信息,减少中间环节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实物形态,规范支出管理,提高支出效能。

(三)坚持竞争性原则

世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重要原则。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商和服务提供商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面可以促使投标人提供更好的商品、服务和技术等,并且设法降低产品成本和投标报价,从而促进整个社会劳动生产率的提高;另一方面可以形成政府采购的买方市场,从而使用户能以较低价格采购到质量较高的商品,实现政府采购高效率的目标。

(四)坚持合理保护民族工业原则对本国政府采购市场的适度放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员国,才按照协议的要求开放国内政府采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。作为发展中国家的我国更应该通过法律手段,有效地保护国内的政府采购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是电子、汽车等幼稚产品),以促进民族工业的发展。

三、政府采购需要建立统一的法律制度

政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要依托,对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。随着国际贸易一体化的发展,一些国家和区域组织已经制定了一系列政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实行计划经济体制,对政府采购的认识不足,直到20世纪90年代中期以来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时间的政府采购实务中,采购部门都是根据不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深入发展,政府采购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。

首先,政府采购基本法是政府采购法律制度中最重要的内容,是政府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部分应明确规定本法的宗旨、适用范围、政府采购的基本原则、政府采购的主要管理部门及其职责。采购方式及程序部分应规定采购的主要方式、其它方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充分体现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、规范的竞争。监督部分应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,以充分体现公开原则,节约财政资金。履约部分主要规定采购人员代表政府和投标人订立合同后,签约双方应如何履行合同,履行的原则、规则等。纠纷的解决主要是规定在履约过程中发生纠纷后,是诉讼还是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法律责任部分既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约过程中的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责任。

其次,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除了政府采购基本法外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。

招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。

产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的经济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部分。

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我们可以结合实践和相关法律来看一下政府采购中的保证金性质和缺位情况。

首先，采购主体没收投标保证金无法定依据。投标保证金不属于定金，不能适用定金罚则。然而，几乎所有的招标采购文件都有没收投标保证金的条款。投标保证金是投标的担保形式，为了保证招标采购文件的内容能够得到执行而设定的。供应商交付投标保证金只是获得缔约的机会，但不能确定是否能够获得政府采购合同。而定金属于违约金交付定金是确保合同的履行为目的的由合同当事人给付另一方金钱或者其他代替物。（我国《担保法》有定金罚则。）实践中，采购人或采购机构往往将投标保证金按定金罚则执行，是没有任何法律依据的。

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1.河北省财政支持农村养老保险制度的情况。(1)财政支持总量逐年增长。近年来随着经济的发展和国家对农村问题的重视程度不断提高，农村养老保险制度取得了阶段性成果。自新农保实施至今，政府财政支持也紧随政策形势不断发生新的增长和变化。从中央财政支持农村养老保险制度的发展情况来看，2009年新农保试点实施以来，中央财政向河北省共拨付补贴款项1820310万元，占河北省社会保障总支出的比重为2.23%，其支持数额高于河北省地方财政对该项目的支持数额。河北省财政用于农村养老保险的金额从2009年12210万元增加到2013年72000万元，5年间增长了5.8倍，并且远远高于同期河北省财政总支出增长率。(2)财政支持增长幅度不断提高。随着新农保政策的不断推进、参保人群和覆盖面不断扩大，新农保的年平均财政支出增长率达到45.23%，远高于同期CPI平均增长率3%和河北省农民人均纯收入16.16%的增长水平。(3)财政支持农村养老逐步按照城乡统一的思路迈进。2012年7月1日起，河北省新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，统称为“河北省城乡居民社会养老保险”，合并实施后城乡居民的参保缴费标准分为100～1000元十个档次，同时政府财政补贴和待遇领取政策完全一致。虽然按照我国农村经济发展状况和农村居民生活水平来看，农村养老保险水平还不足以完全满足农村居民养老的需要，但是政府财政支持农村养老的政策逐步按照城乡统一方向迈进的政策思路却清晰可见。

2.河北省财政支持农村养老保险制度发展的政策评价。(1)政府承担起更多的农村养老保险的支出责任。明确政府的支持责任是新型农村社会养老保险的重大进步，相较此前老农保“国家政策扶持”的责任来说，新农保“政府补贴责任”的提出与落实使政府在构建农村养老体系的过程中承担了更多的保障责任。(2)河北省农村养老保险地方财政负担较重。新型农村养老保险财政负担由中央政府和地方政府按照政策的相应安排负担，政府财政的补贴既有在参保人员缴费环节的“补入口”责任，也有在给予参保农民养老待遇时的“补出口”责任。由表3可以清晰地看出中央财政基本只负责基础养老金的补助部分，而地方政府既要承担“补入口”又要承担相应的“补出口”责任，这种“入口”和“出口”相结合的补贴方式，虽然赋予了地方政府根据地方实际发展情况调节农村养老保险水平的空间。但是，在地方财政收入有限的情况下，又无疑加重了地方政府负担。另外，根据表4的数据不难看出中央和地方近年来在财政收入和支出方面呈现出明显差异。中央财政收入占全国财政总收入的比重基本上在50%左右，但是中央财政支出占全国财政总支出的比重却不足20%，也就是说，地方财政在收入较少的情况下承担了较重的支出责任。同时，2012年中央财政向各地方政府转移支付金额45383亿元，占地方财政总支出的42.4%，可见地方财政在支出方面还是主要依靠中央财政转移支付，特别是在河北省这样人口基数大、人均财政支出低于全国平均水平的省份，地方财政负担就更加沉重。

二、财政支持农村养老保险制度发展中存在的问题

1.财政支持对居民缴费激励效应不明显。新农保制度实施几年来，虽然国家财政支持在一定程度上提高了居民参保率，使参保人有一定的收益预期，但缴费补贴数额因各地区经济发展水平不同有所差别。一方面大部分地区始终以政策规定的下限每人每年30元作为补贴标准，并没有实现多缴多得的政策目标;另一方面经济条件较好的地区缴费补贴与贫困地区补贴数额相差巨大，横向考虑有悖新农保的公平原则。按照新农保目前的缴费档次来看，选择最低缴费档次100元，每年补助30元，补贴率为30%。随着缴费档次的阶梯式上升，如果始终按照同一补贴标准进行缴费补贴，在居民选择最高缴费档次1000元时，获得的补贴率只有3%，这将在很大程度上挫伤参保居民的缴费积极性，会变相促使参保人员选择较低的档次缴费，从而出现“逆向选择”的情况。

2.基础养老金替代率较低并且未能体现与经济发展同步的原则。根据保险精算理论对农村养老保险替代率进行计算，得出农村参保居民在选择不同的缴费档次时，养老金替代率仅为14.11%～30.84%，其中个人账户替代率仅为0.25%～16.98%，远低于同期城镇职工养老保险替代率。因此，在鼓励居民提高缴费档次和提高基金收益率的同时，稳定并增加政府补贴成为提高新农保替代率最有效的方式;另外，新农保养老金能够在多大程度上保障参保人的基本生活，还主要取决于当地经济发展水平，特别是物价水平，很多居民选择低档缴费甚至不参保主要源于对养老待遇购买力不能平衡物价水平的担忧。所以应当尽快建立基础养老金的物价联动机制，使农村居民养老金的购买力能够不被物价上涨抵消，真正发挥其保障作用和功能。

3.财政支持的预算体系不健全。自2009年新农保试点以来，国家财政对新农保的财政支出始终具有政策性和不稳定性的特点，财政支持的预算体系是不规范、不健全的。新农保开展试点工作的当年，中央财政拨款9.5亿元支持制度的开展，2010年中央财政拨付53亿元，2011年中央财政又安排了123亿元的新农保专项补贴资金，可见政府对新农保的支持是根据制度开展情况安排专项资金，具有很大的波动性。目前新农保所需财政资金在公共预算中列支，特别是自城乡居民养老保险合并实施后，用于城镇和农村养老保险的财政资金并未单独安排预算、决算，因此，农村社会养老保险具体的资金收支情况和资金结余情况没有被全面、详细的反映出来，也不便于相关部门进行管理和监督。

4.农村养老保险资金筹集机制存在不利于可持续发展的因素。首先，资金筹集渠道狭窄。社会保险制度具有社会共济的性质，应当由更多的社会主体分担社会保险的筹资责任。目前制度的资金筹集渠道主要依靠各级政府的缴费和基础养老金补贴，村集体补助基本处于空缺状态;其他的社会主体在筹资方面也因相关制度缺失等因素的影响，未能在促进制度发展方面发挥积极作用。其次，资金支出结构不尽合理。一方面，由于长期以来受到城乡二元经济结构的影响，财政在城乡居民养老保险支出结构上存在明显不合理之处;另一方面在不同的保障项目上政府财政投入存在明显的结构不合理之处，特别是最近几年城镇职工养老保险待遇始终保持着平均每年10%的增长速度，而同样作为保障老年人基本生活的农村养老保险待遇始终没有太大变化，由中央财政负担的基础养老金自2009年新农保试点以来没有进行过调整。再次，资金到位机制尚待完善。新农保制度实施以来，个别地区在落实政府财政补贴方面仍存在低效、欠账等不良现象。随着制度的逐渐完善和发展，补贴资金到位机制也应逐步完善，确保参保居民能够及时、足额领取养老金待遇。最后，缺乏完善的资金监管机制。目前在基金的监管方面，由于有关基金监管的法律法规制度不健全，导致监管无法细化，对于出现违法违规管理、使用基金的行为缺乏行之有效的处理依据;另外，由于目前农村养老保险统筹层次较低，主要由县一级行政管理机构监管，而基层政府又因缺乏专业人才、掌握信息能力以及投资运营能力不足而使得基金的监管效率低下;在监管内容方面上应当涉及从资金的筹集到资金的给付各个环节，包括基金的预算、决算监管，从宏观上把握政策的发展发向及发展趋势。

三、财政支持农村养老保险制度政策的优化措施

1.提高财政补贴标准，合理平衡中央、地方财政压力。农村养老保险制度可持续发展的关键是政府财政资金对制度的支持能否满足养老待遇刚性发展的需要。农村养老保险制度未来发展面对的挑战是多方面的，一是中国老龄化进程不断加快，如何缓解农村养老压力将成为政府面临的主要民生问题;二是社会保险制度具有福利经济学理论提出的“福利刚性”特点，即待遇水平要根据经济社会发展情况相应提升，因而迫于刚性发展的制度要求，提高财政补贴标准成为制约制度可持续发展的重要因素。根据目前中央财政和地方财政的支出情况，我们假定未来基础养老金随经济发展水平上调，选定全国农村60周岁以上人口数［本文按照农村60岁以上(含60岁)人口数占全国60岁以上(含60岁)人口总数的60%、人均增长率的约值在4.3%/年的比例进行演算］、农村居民人均纯收入、中央、地方财政收入以及财政补贴占财政收入的比重等指标，根据城镇企业职工养老保险由企业按照上一年度职工平均工资20%缴纳的政策规定，我们假设当城乡养老保险制度统一后，由中央财政按照上一年度农村居民人均纯收入的20%全额给付基础养老金的标准，对中央和河北省支持农村养老保险可持续发展的财政能力进行测算，得出以下结论:(1)当由中央财政给付的基础养老金数额增加到上年度农村居民人均纯收入20%的时候，其占中央财政收入的比重也并不高，与其他福利国家社会保障支出占财政收支比重较大的情况对比，我国的补贴水平仍然相对较低。通过表5我们可以看出采取基础养老金随农村居民人均纯收入浮动的方法，虽然会加重财政支出负担，但届时农民获得基础养老金补贴将更具有购买力，而中央财政负担按照经济发展平均每年8%的增速计算仍在可承受范围之内。因而，提高基础养老金确保农村养老保险可持续发展的思路具有现实可行性。(2)在对农村养老保险缴费补贴方面，由于个人缴费和省内各地区经济发展状况不同，我们采用新农保制度建立初期政策规定的最低缴费补贴标准(每人每年30元)测算2015年以前的财政补贴数额。假设2015年覆盖城乡的养老保险体系建立后，缴费补贴提高至平均每人每年50元，由于分层次估算多缴多得的激励机制补贴存在数据获取上的难度，我们暂不考虑不同缴费档次补贴的差异;根据相关数据和其他研究项目的测算结果得出农村老年人抚养比估算出至2020年河北省16～59岁参保人数，进而测算出地方财政补贴数额及其占河北省财政总收入的比重，如表6所示。通过测算可以看出在缴费补贴标准适当提高的情况下，地方政府对农村养老保险参保人的缴费补贴财政压力在可承受范围，但通过对比河北省地方财政补贴占财政总收入的比重和中央财政补贴占国家财政收入的比重，我们会发现在同样提高补贴标准的情况下，中央财政的支出压力较小，地方财政压力较大。目前河北省的缴费补贴根据政策规定由省、市、县政府按照1∶1∶1的比例分担，随着制度的发展，县级财政将会因财政资源有限性的限制产生较大的支付压力，因此，以城乡统筹为最终目标的农村养老保险谋求可持续发展仍然要依靠中央财政加大对各级地方政府的转移支付力度，并根据制度发展需要适时调整支出结构，发挥中央财政在构建覆盖城乡的养老保险制度上的主导责任;对于财政收入较少的贫困县，由省级政府加大补贴力度，分担补贴责任，同时，通过制定激励机制将集体经济对农村养老保险的支持责任落实到实处，只有财政支持主体多方配合、明细责任，才能实现农村养老保险制度乃至城乡社会保障制度的持续发展。同时我们还应看到中央和地方财政完全有能力支持制度的可持续发展，因而财政支持的各项制度机制是否完善是制约农村养老保险制度能否可持续发展的关键。

2.优化财政支持农村养老保险的补贴政策。(1)建立差异化的农村养老补贴制度。中央财政对各地区新农保的补助存在着明显的不均衡问题。东部地区地方财政不仅承担参保人的缴费补贴责任，还要负担55元基础养老金的50%;中西部地区的基础养老金虽然由中央财政全额负担，但限于地方财力，即便只负担最低标准的缴费补贴支出责任，也与发达的东部地区差异仍然巨大。单就河北省而言，虽然河北省在地理位置上属于东部地区，但经济发展程度比较有限，加之农村人口集中，贫困县数量较多，地方财政负担压力较其他地区来看比较沉重。在地区财政支持负担差异明显的情况下，平衡地区差异成为农村养老保险能够在全国范围内持续发展的关键，可以由中央财政在现有补贴基础上对各省市根据经济发展情况和财政补贴负担情况实行差异化的补助制度。在十分贫困的西部地区，可以由中央政府负担部分或全部最低标准每人每年30元的缴费补贴，即由中央政府主导农村养老保险的支出责任，地方政府继续承担最低缴费补贴标准之外的激励性质的补贴和为缴费困难群体代缴最低标准养老保险费的支出责任，以此来平衡制度的地区间差异，实现大区域的均衡。(2)落实财政支持激励政策。激励机制优化包括多缴多得的激励机制和长缴多得的激励机制。对于多缴多得，应当根据参保人选择的参保缴费档次确定激励补贴标准和实施细则，当参保居民选择100元最低缴费档次进行缴费时，由地方财政提供30元的缴费补贴，而当参保人选择更高档次进行缴费时，补贴标准应当随之提高。根据多地经验，一般来说有两种补贴方式，一是地方财政根据参保人缴费金额的一定比例进行补贴;二是确定每一缴费档次下参保人所能享受的补贴标准。如果按照第一种情况实行，选择最低缴费档次和选择最高缴费档次的参保人获得的缴费补贴将会出现很大的差距，会在未来领取待遇时出现较为严重的贫富不公的情况，因而建议采用后一种方式。根据相关学者的测算，在每提高一个缴费档次时，每一级政府负担的缴费补贴按照缴费增加额的5%给付，并规定上限，就能最大程度达到政策均衡，这样既能起到对居民的激励作用，又能实现地方政府推进制度发展的目的，同时缴费补贴数额的增加也会切实提高参保人领取待遇。在长缴多得方面，河北省部分县市实行缴费满15年的参保居民每增加一年缴费，在领取待遇时由县级财政多给付2元的基础养老金，但从长远考虑，这种补贴标准对保障农村居民基本生活的作用并不大。根据测算，多缴费一年在待遇领取时加发6～10元的基础养老金才能对中青年居民参保产生吸引力，真正起到激励作用。(3)建立财政补贴正常调整机制。建立随CPI联动的财政补贴机制也是确保农村养老保险持续发展的题中之义。现阶段政府给付的基础养老金标准较低，每人每月55元的养老金补贴标准自新农保制度施行以来并未调整，购买力十分有限。要想使农村养老保险真正惠及百姓，就要切实保障养老待遇的购买力水平。随着制度的发展完善，必须要建立与物价联动的财政补贴正常调节机制，对养老金做出调整。调整的基本思路是:本年度基础养老金=上一年度基础养老金×(1+上一年度CPI增长率)，根据这种模式建立起来的基础养老金补贴制度可以基本保障养老金的购买力，增加农村居民参保的信心。

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2．有利于增强乡镇企业的竞争力，促进县域经济发展。政府采购是一个大的消费市场，不容忽视。政府通过公开、公正、公平的原则来采购价格低、质量高的产品，乡镇企业为了进入政府采购市场，就必然会在降低产品成本、规范经营管理、提高产品质量以及完善服务上下功夫，这一过程就增强了企业的竞争实力。通过政府采购有意识地引导他们经受市场的考验，并通过调整政府采购规模来直接或间接地促进县域经济战略调整，提升产业结构，增加就业机会，激发县域经济的活跃程度，推动县域经济良性发展。

3．可以抑制腐败，促进县级政府建立反腐倡廉机制。采购过程中没有有力的监督措施，容易出现有意采购价格高的商品，拿提成回扣的腐败现象,使本来就有限的财力更加困难。政府采购作为“阳光采购”，它以公开投标为主要形式，并依托法制来提高采购过程的严密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由个人说了算带来的寻租行为。通过制定规范来约束政府行为，提升基层政府依法行政的意识和高效廉洁的运作机制。

二、县级政府采购中存在的问题

1．思想认识上有偏差，推行政府采购工作困难。一是有些人认为县乡实行政府采购没有必要。政府采购就是财政拿出资金来购买产品，县级财政大部分处于“吃饭财政”的局面，只能暂保人头费，而不能保证公用经费的支出。既然政府拿不出钱来，各单位购买的物品，大都是本单位自己的钱，也就用不着政府采购了。二是认为县级开展政府采购不大可能。因为县级政府采购规模不大，价格就难以下降，不但达不到节约的目的，反而要政府或各单位拿出资金来供养采购机构的人员，增加了成本，失去政府采购的意义。正是这些认识上的偏差，导致县级政府采购工作难以深入开展。

2．市场发育不规范，具体操作规则滞后。《政府采购法》的实施促进了我国政府采购工作规范化的进程，但政府采购是市场经济的产物，它依赖于市场经济的发展程度。地方经济条件发达，市场发育相对健全，政府采购工作就可以顺利推行，反之，地方经济欠发达，市场发育相对滞后，政府采购工作就难以开展。对于供应商来说，由于县级采购规模比较小，又零星分散，再加上政府采购本身要求价格较低，除去成本无利可图。所以县级政府采购市场很难吸引较多供应商，尤其是资质好、业务大的企业，某些项目的采购供应商还达不到法定的三家，无法建立起一套功能齐全、信息畅通、运作规范的政府采购机制。另外由于政府采购实施细则程序滞后，政府采购法对县级没有明确的规定，县级采购还没有可遵循的规范或可推广的成功模式，直接影响了政府采购工作的深入开展。

3．机构设置不明、工作职责不清。根据《政府采购法》的要求，县级财政应设立政府采购办公室，行使监督管理职能，政府采购中心可根据各地的实际情况而定，有条件的可脱离于财政部门，单独设立，无条件的可委托上一级采购中心执行采购业务。但是，实际上，大部分县采购办是挂靠在财政局某个科室，而成立采购中心来实际履行集中采购任务，并规范、制定各种制度，建立信息库、专家库，负责采购的监督管理职责；有的县采购中心和采购办一套人马两块牌子，既当运动员又当裁判员。因为机构设置不合法、不规范，也就失去了开展政府采购的意义，不能体现政府采购的目的和优势，采购单位不理解，采购人不接受，从而制约了采购工作的深入开展。

4．采购方式单一，采购程序不规范。受财力和采购规模的限制，县级政府采购主要以询价采购和邀请招标采购为主，公开招标采购因要采购信息，增加费用且时间较长而采用不多。这虽然节约了时间和费用，但不能形成规范效益，也有悖于《政府采购法》中“以公开招标为主，其它方式为主辅”的要求。在具体采购操作中，也是由采购单位向采购中心报采购计划，由采购中心来确定采购方式，并具体实施采购行为。由于没有形成规范的运行机制，采购没有计划，形成采购中心坐等采购单位报来临时采购计划的现象，造成了采购活动的盲目性和无序性。

5．发展不平衡，工作人员素质不高。由于政府采购是新生事物，政策性强，涉及面广，不仅涉及到财政、财务管理知识，还涉及到商品质量鉴定，招、投标等知识，专业性很强，特别对于科技含量高、技术要求强的采购项目，更是陌生。县级采购中心一般只设3－5人，且都是从财政内部其它科室抽调去的，对于市场知识、法制知识以及政府采购知识懂得不多，对于一些本应纳入政府采购目录的采购因为缺乏相应的知识而未纳入政府采购，例如：一些专用医疗设备、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、绿化工程等。由些就大大缩小了政府采购的范围，也为采购单位不进行集中采购找到了借口，不利于财政部门加强管理。

6．监督力量不足，监督力度不够。县级财政由于编制不足，采购办单独设立的很少，采购中心既要组织采购活动，完善手续、程序，又要抽出力量配合监督科室对各采购单位政府采购执行情况检查，力量明显不足。由于财政部门内部对政府采购的职能设置不明确，手续程序不够规范，对违纪问题的查处力度明显不够。例如，对应该纳入集中采购的，由于年初没有采购预算，也没有有效的运行机制，预算科或国库科将资金直接拨入单位在集中支付的账户而不拨入政府采购账户，单位自行采购后，在报销票据或检查时作为问题提出时，单位振振有词，认为财政将资金拨入集中支付账户，单位认为就可以自行采购，致使采购工作始终处于被动，缺乏有效的、全方位的监督机制。

三、推进县级政府采购工作的对策

针对县级政府采购制度实施中存在的问题，要结合县级的实际情况和特点，从基础工作入手，建立科学规范的县级政府采购制度，使《政府采购法》真正落到实处。

1．全面推行综合预算，为县级政府采购营造有利的外部环境。县级的采购资金十分有限，不能只在预算内资金上做文章，更需要加强对预算外资金的管理，将政府采购工作与实行预算外资金管理结合起来。现在的预算外资金管理还停滞在简单粗糙的将资金入财政笼子，在支出时各单位认为是自己的钱，财政无权干涉，正因为财政对他们的支出没有进行深入管理及有效的控制，造成政府采购时没有足够的资金，而预算外资金成了部门资金，改变了资金的性质，使推行政府采购没有了基础，也导致了人们认识上的偏差。

2．制定实施细则规范管理，推动县级政府采购工作。针对县级政府采购资金量少、规模小的特点，上级主管部门要尽快制定出切合县级实际的政府采购实施细则，来规范和推动县级政府采购工作。制定政府采购目录要结合各县的经济状况，认真筛选政府采购商品的范围，既不能项目过于琐细而难以操作，也要防止项目过于简单而使采购单位有空子可钻。实际操作中可以选择几个比较容易的项目进行采购，取得经验，待时机成熟后，以点带面，全面铺开。

3．明确机构设置，建立有效的运行机制。县级政府采购机构设置可根据各地的实际情况，因地制宜。既要保证县级政府采购活动规范运作，又要考虑政府采购规模的大小及采购成本、机构人员编制等客观因素。笔者认为县级政府采购设立采购办是非常必要的，主要负责履行监督管理职能，即编制、审批政府采购预算，制定政府采购计划，制定政府采购制度、程序、手续，确定政府采购方式，批准采购资金的支付，保存备案的采购文件，履行对供应商和采购中心以及采购单位的监督检查，受理投诉和质疑。县级是否设置采购中心，应以当地的政府采购规模作为重要的判断标准，并采取多样化的形式。对于一些集中采购程度高、规模大任务重的县可设置独立的集中采购机构；其它一些采购规模较小的地方，不必县县建机构，这些县区的一般性采购项目可在政府采购管理部门的监督下，实行部门采购或区域联合采购，对于一些大型或比较复杂的采购项目，可以委托上一级集中采购机构和其它机构采购。但县级政府采购的机构无论是设还是不设，都要在管理与执行上形成制约机制，也要在管理机制和程序上与执行的运作机制和程序上形成制约机制。因此研究制定县级政府采购管理机构内部制约机制是当务之急。

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与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：

(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。

(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。

(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。

在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。

财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。

二、从公共财政收入角度看国企改革

1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。

(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。

(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。

(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。

2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。

3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。

三、从公共财政支出角度看国企改革

1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自，切实维护国有企业理财自，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。

2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。

3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。

(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。

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2.财政监督方式滞后。从目前财政监督的状况看，主要以突击性、专项性的事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监控、事后检查相结合的监督检查机制。这种单一、被动的事后检查型监督方式，在工作上带有极大的偶然性，极易造成监督盲点，并使财政监督与财政管理脱节，无法对各部门的资金运行实行全过程监控，使监督检查缺乏及时性和有效性，不符合财政管理的根本要求。

3.财政部门内部缺乏监督机制，内部监督不到位。财政监督是对财政运行全过程的监督，包括外部监督和内部监督。由于长期以来形成的“重分配，轻监督”的传统观念，财政对内部监督不够重视，财政部门没有建立一套完整的内部监督制约的规章制度，如对转移支付、预算追加、专项拨款、技改资金投放、周转金使用等环节没有完善的监督拨付、使用等方面的规定。内部监督不到位，或流于形式，不能从根本上防患于未然。

4.关系不顺，职责不清。目前财政监督与审计监督的关系尚未完全理顺，职责分工不甚明确，容易造成多头检查与监督盲点并存的现象。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效能降低。

随着我国公共财政框架的逐步建立，作为公共财政下的财政监督，其监督的内容、方法、手段等也必然要随着财政体制改革的进展而不断发展。对此，笔者就进一步加强公共财政体制下的财政监督工作谈些想法：

1.加快财政监督立法进程，健全财政监督法律体系。国家应围绕公共财政的要求，尽快出台财政监督法，提高财政监督法律层次，规范财政监督程序，赋于财政监督应有的法律地位和执法权力，切实解决财政监督立法滞后的问题，增强财政监督的执法刚性。同时，加强财政监督的理论建设和课题调研，通过各种渠道，加大对财政监督的宣传力度。

2.积极开展财政支出绩效监督工作。从“财政”到“公共财政”，改革的一个重要目的就是要提高财政资金的使用效益，因此，公共财政下的财政监督的发展方向也应该是向绩效监督发展，即财政监督的重点应由安全性、规范性逐步向有效性转变。目前已开展的绩效评价工作才刚刚起步，基本上没有现成的模式可供借鉴，其评价方法、评价指标、评价体系尚处于摸索阶段，但这是改革的必然方向和重要的途径。

3.转变财政监督方式，逐步由事后监督向事前、事中监督转变。事后的监督是消极的，它只是被动地等在财政活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后才采取的惩治措施。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正才是目的，监督检查应更多地着眼于未来，这也就是积极的财政监督方式。因此，可将监督检查融入预算编制及执行的全过程，重视事前审核和事中跟踪监控，以确保财政资金不被挤占、挪用以及科学合理的分配使用，并能及时发现存在的问题，及时纠正，防止造成资金浪费和无法挽回的损失。

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一、推行政府采购制度的必要性

政府采购是节约财政支出的有效手段。目前我国的财政支出中,车、会、办公用品等支出占有较大比重,控制财政支出必须大力压缩购买性支出。政府采购通过市场公开竞争的办法,采用规模采购、择地采购等手段,可以使政府获得价廉物美的商品和劳务,从而达到节省开支的目的。据专家介绍,我国行政事业单位每天的“消费支出”即采购金额约为20亿元,按国际普遍承认的政府采购制度每天可节省开支2亿元,每年可节支700～800亿元。

政府采购是强化宏观调控的经济杠杆。政府是一个国家最大的消费者,世界众多国家的政府采购约占国内的生产总值的10%,据欧盟估算,政府采购的金额占成员国国内生产总值的15%,美国政府采购支出约占联邦预算的1/3。因此,政府采购决策,不仅影响供应商,而且影响整个国民经济。政府可以通过减少采购规模,实行紧缩财政政策,防止经济过热,也可以通过增加采购规模,刺激萧条的经济。政府还可以通过采购导向,引导产业结构调整,也可以通过购买国内企业产品,尤其是国内名牌品,来保护民族工业,从而实现政府重大政策目标。

政府采购是顺应经济国际化的客观要求。近年来,随着世界经济区域化、全球化进程的加快,推行政府采购已成双边、多边及地区贸易的重要条件之一。关贸总协定成员国于20世纪70年代“东京回合”谈判中达成协议,各成员的政府采购均实行公开招标。从此以后,各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款,或者专门制定政府采购协议;世界银行和其他金融组织的贷款,也都是招标采购作为先决条件。

政府采购是反腐倡廉的重要举措。在目前市场体制还不完备的情况下,分散、无序的采购,缺乏监督和公开竞争,容易滋生腐败现象。推行政府采购制度,使政府采购活动在公开、公平的环境中运作,有利于形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制,从源头上遏制公共采购活动中的各种腐败现象。

二、推行政府采购制度的可能性

政府采购制度正在成为各级政府的内在要求。目前地方各级政府财力都较吃紧,压缩财政支出的呼声很高。减少财政支出,除了大力精简冗员外,压缩公共支出也迫切需要摆上议事日程。1997年某县县直单位决算中,公务费、业务费、设备购置费、修缮费等项支出达9800万元,占全县财政支出21亿元的近50%,并且行政事业单位经费支出占财政支出的比重呈逐年上升之势。从我国先行推行政府采购的河北省、深圳市、重庆市等省市的成功实践来看,都取得了显著效果。政府采购所需的买方市场已经形成。随着市场经济的发展,我国市场运行态势客观上发生了两个实质性变化,即:一是从“卖方市场”转变为“买方市场”;二是从“封闭市场”转变为“开放市场”。随着关税的降低和加入世贸组织步伐的加快,国内市场正在重新组合和瓜分,呈现出国际国内市场一体化、国际国内资本一体化、国际国内竞争一体化的格局。政府采购运作的财务条件已经具备。目前地方各级政府普遍推行了预算内外收支统管和综合预算制度,行政事业单位自行组织的收入全部上缴财政,支出由财政按预算核拨,单位的所有收支活动都纳入了财政预算管理的盘子,这为政府采购实行公共支出资金由财政直接结算,打开了方便之门。

三、推行政府采购制度,有利于加快我国参与世界经济大循环的步伐推行政府采购制度,有利于我国加入世界贸易组织,发展国际经济贸易关系。实行政府采购制度是国际经济贸易关系发展的必然要求。20世纪70年代以来,随着世界贸易自由化格局的形成和发展,政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。1979年,东京回合多边贸易谈判中签订了一个政府采购协议,这标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后,随着世界经济的区域化和全球性进程的加快,各区域性经济组织也相继制定了政府采购协议或明确了市场准入的条款。在这些协议或条款中规定,缔约方应给予同等机会的市场准入,建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。1995年,世界贸易组织成立后,其政府采购协议也正式生效。由于世界经济全球化和市场一体化的趋势,使中国加入世界贸易组织成为必然。而我国要加入世界贸易组织必须签署政府采购协议。1996年,我国向亚太经合组织提供的单边计划,已明确了最迟于2020年,与其他各成员对等开放市场。从这方面看,建立起与国际惯例接轨的政府采购制度,有利于促进我国早日加入世贸组织,发展国际经济贸易关系。

政府采购制度迫使企业参与竞标,有利提高企业在国内外市场中的竞争能力。由于开放政府采购市场是相互的,随着我国出口产品的升级,即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型向技术密集型转变,而这些产品最大的需求是各国政府部门,要进一步扩大我国产品的出口,就必须进入其他国家的政府采购市场,这样,就需相应开放我国的政府采购市场。因此,我国企业要生存和发展,必须走向世界市场。我国的政府采购市场打开后,外国供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额,使国内企业不出国门也将面临日趋激烈的国际竞争。

目前我国许多企业不懂得怎样去竞标,参与国际竞争的能力十分有限。从这方面看,按照国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转,有利于充分利用从现在起到签署《政府采购协议》这段时间差,努力营造公平竞争的市场环境,让我国企业逐步适应政府采购市场的规则,锻炼其按国际惯例参与市场竞争的能力。使国内企业进入世界市场后,能够从国内外市场上获取政府的购买合同,扩大产品销售的世界份额,在激烈的国际竞争中求得生存和发展。

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Abstract:Withtheinternationalrecyclingeconomyandsustainabledevelopmentmodeofdevelopmentandevolutionofgovernmentprocurementincreasingattentiontoenvironmentalprotectionandecologicalbalance,constantlymovinginamoreenvironment-friendly,moreharmoniousdirection.Governmentgreenprocurementinthecurrentenvironmentisbecomingincreasinglyseriousandgrowingscaleofgovernmentprocurementsituation,withimportanttheoreticalandpracticalsignificance.ThisarticleontheGovernment''''sgreenprocurementforabriefanalysisoftheneedforresearch,andonthatbasistobuildonourgovernmentgreenprocurementsystemproposals.

Keywords:greenprocurement;circulareconomy;sustainabledevelopment;governmentprocurement;EnvironmentalProtection

前言

随着各国政治经济体制改革的逐步深入和公共财政改革趋势的不断增强，政府采购制度越来越受到各国政府的关注和重视。在政府采购快速发展过程中，有一个明显的趋势不容忽视，就是政府采购日益重视环境保护和生态平衡，不断朝着与环境、人类更友好、更和谐的方向发展。政府绿色采购就是指政府在依法采购规定的产品时，高度重视环境保护和生态平衡，将环境标准、评估方法和实施程序纳入并贯穿于整个政府采购体系之中，优先选择符合国家绿色认证标准的货物、工程和服务，确保采购到环境友好型产品，以推动社会与人类的可持续及和谐发展。

由于环境问题所具有的社会共同特征，决定了其必将成为人类购买活动所涉及与影响的一个重要领域，合理利用政府采购行为可以有效地调节环境保护，促进资源节约型和环境友好型社会形成。2002年南非约翰内斯堡世界可持续发展峰会明确提出“有关国家和地方政府应推动政府采购政策改革，积极开发、采用环境友好型产品和服务”。2004年，在日本举行的第一次世界性国际绿色采购会议签署了《Sendai绿色采购宣言》，强调了利用采购的影响力为低污染产品和供应商创建市场的重要性，鼓励各国政府机构积极实施绿色采购计划，提出要建设国际绿色采购网络，以便加强国际交流。目前已有50多个国家在积极推行政府绿色采购，联合国、世界银行等一些国际组织也相继成立了绿色采购联合会，一些著名的非政府组织和国际大公司也自愿实施绿色采购活动。政府绿色采购在当前全球环境问题日益突出和政府采购规模不断扩大的形势下，已开始成为世界性趋势。

1.政府绿色采购的必要性分析

政府采购目标是政府采购制度的重要内容，可分为财政性目标、政治性目标、市场性目标和政策性目标。其中政策性目标主要包括保护民族产业、促进就业、保护环境、稳定物价、扶持落后地区发展等。1969年美国行政会议指出，政府采购是政府调节经济和社会的基本手段，是政府解决贫困、种族歧视、浪费资源、环境破坏、经济危机等一系列社会问题的重要方法。政府绿色采购在深刻诠释了政府采购社会政策性目标的同时，也充分体现了政府采购经济、环境和社会效益的“三位一体”。

1.1政府绿色采购可以有效调控宏观经济——经济效益

现阶段各国政府采购规模不断增长，对社会经济领域产生的影响日益加深。据统计，欧盟各国政府每年采购额约1万亿欧元，占其国内生产总值的14%左右；日本中央政府每年采购额已达到14万亿日元[①]。我国自实施《政府采购法》以来，平均每年以近500亿的采购规模递增。政府采购制度作为国家管理直接支出的基本手段和公共财政体系的重要内容，其采购产品的数量、品种、频率等指标，可以有效地反映出公共财政政策的变化趋势，影响整个社会经济生活领域，从而在宏观上达到调节国民经济的目的。政府绿色采购的内涵非常丰富，范围几乎覆盖了政府办公的所有领域。政府招标文件中已明确规定某些产品必须达到最低环保和节能标准，而对某些产品的标准规定则只体现了政府鼓励的倾向性意图。政府根据环保产业政策和经济技术政策，认为需要给予一定扶持的新兴产业或项目，在政府采购招标方案中会倾向多考虑它们的产品，这样既可注入财力，又可在社会上产生示范效应，鼓励、刺激环保企业发展，而且通过制定适应政府需求的弹性采购计划，可以调节部分商品的供给和需求，合理调整产业结构。可见，政府绿色采购具有明显的政策导向性和宏观调控的作用，其采购行为既会影响消费者乃至全社会的消费取向，也会影响商品生产企业和销售行业的发展取向。政府只要将环境准则纳入其采购模式，增加绿色产品的购买力度，必然会对市场中资源节约型和环境友好型产品的供给产生重大影响，这也正是许多国家将政府绿色采购作为调控宏观经济发展重要手段的原因。

1.2政府绿色采购可以积极发挥环境保护的导向作用——环境效益

环境保护和可持续发展已成为当今世界发展的趋势和要求，世界各国也都非常重视环境问题，制定了大量的法律法规，以期保护人类赖以生存的生态环境，其中就包括政府采购领域。政府采购一项重要的政策性目标就是保护环境，政府可以利用采购的规模优势和采购结构的调整，充分发挥绿色消费的导向作用，落实政府保护环境的政策意图，积极引导改变大量消耗资源、能源、污染环境的传统发展模式，推行以生态环境为中心的绿色增长模式，合理配置、利用环境资源，维护生态平衡。首先，政府绿色采购可以积极影响供应商，供应商为了赢得政府这个市场上最大的客户，肯定会采取积极措施增强其产品的绿色度，提高企业的绿色管理和技术创新水平，尽可能地节约资源能源和减少污染物排放，提高产品质量和降低对环境和人体的负面影响。其次，政府绿色采购因其量大面广，可以培养扶植一大批绿色产品和绿色产业，有效地促进绿色产业和清洁技术的发展，进而形成国民经济的可持续生产体系。再次，政府绿色采购对普通消费者有着强烈的示范作用，可以引导人们改变不合理的消费行为和习惯，倡导合理的消费模式和适度的消费规模，减少因不合理消费对环境造成的压力，进而有效地促进绿色消费市场的形成。据联合国统计署调查，84%的荷兰人、89%的美国人、90%的德国人在购物时会考虑选择环境友好型产品[②]。尽管这些国家的公众绿色消费行为是多种因素综合作用的结果，但政府绿色采购在其中无疑发挥了重要的表率和引领作用。最后，政府绿色采购可以积极推广应用现代化政府采购程序，如运用电子技术，包括电子邮件、电子信息交换等，采购信息并在网上完成部分或整个采购过程。这样不但解决了传统采购方式中难以克服的时间和空间问题，使得采购活动更加灵活、高效，更为重要的是大幅度降低了采购成本，尽量减少了资源浪费。

1.3政府绿色采购可以充分体现社会公共利益——社会效益

政府采购具有非盈利性，不以盈利为目的，而是通过政府采购行为以实现其政府职能或为了公共利益的需要提供某种使用或服务。同时，社会公共利益原则是政府采购合同订立和履行的特殊原则之一，政府采购活动必须服从国家的根本利益和社会公共利益，体现社会经济发展政策，保护环境、维护生态平衡就是其重要体现。首先，采购人应当在某些产品的招标信息时，明确提出自己对环境保护的目标要求。其次，采购人应对供应商的业绩、信誉、技术等多方面情况进行资格审查，选择满足其确定条件的供应商参加政府采购活动，审查的一项重要内容就是供应商的活动必须有利于环境保护，不能造成环境的破坏和资源的不必要浪费。再次，决标评审委员会有权按照招标文件的要求，把破坏环境资源、不利于环境资源保护的供应商淘汰出局，有权在同等条件下，优先选择有利于环境资源保护、履行社会责任和尊重社会政策的企业作为中标人。最后，采购人有权在与中标企业签订的采购合同中，要求中标企业承担保护环境资源的社会责任，并且当客观条件发生变化，采购合同有违社会公共利益时，政府采购双方当事人应当变更、中止或者终止政府采购合同，有过错的一方应当承担相应法律责任。此外，环境保护还是保护民族工业冠冕堂皇的理由之一。目前世界上许多国家尤其是一些发达国家，都以保护本国环境资源为由，积极设置绿色采购非关税壁垒，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场。为了更好地体现政府采购的公平性、公正性和规范性，1994年达成的WTO《政府采购协议》（GPA）明确界定了一个关于政府采购法律、规则、程序和措施方面的权利与义务多边框架，希望缔约方能够实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易再造的环境，同时希望随着政府采购竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。

2.构建我国政府绿色采购制度

我国《政府采购法》第9条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境等。2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》第16条规定，各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。以上两条是我国政府绿色采购最直接、最明确的法律依据。此外，一些地方政府的采购管理办法也有相关规定。如《上海市政府采购管理办法》第18条规定，政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。2004年，财政部与国家发改委出台了《节能环保政府采购实施意见》，制定了我国首份政府节能采购清单，并列举了汽车、电脑等8类100多种政府优先采购的节能产品，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策规定。可见，我国一些法律法规和政策已经涉及到政府绿色采购的有关内容，但只是散见于若干规定中，与一些发达国家相比，还未形成完整的框架体系和政策计划，也就是说在目前我国政府采购制度的法律体系中还缺少对绿色采购的明确规定，导致了在绿色采购执行过程中缺乏强制力和可操作性，造成了很大的随意性和不规范性。为进一步适应我国贯彻落实科学发展观，积极构建资源节约型和环境友好型社会的客观需要，本文认为，我国已具备了建立政府绿色采购制度的条件，应在借鉴国外政府绿色采购先进经验和做法的基础上，积极构建自己的政府绿色采购制度。2.1我国建立政府绿色采购制度的条件

第一，落实科学发展观，大力发展循环经济，推行可持续消费模式，为建立政府绿色采购提供了重要的战略机遇。环境资源问题已成为制约我国经济发展和全面建设小康社会的重要瓶颈，如果继续沿用传统的增长方式和消费模式，我国经济和社会发展将面临巨大的挑战。鉴于以上形势，国家提出了全面、协调、可持续的科学发展观，以实现人与自然的和谐发展，这要求必须改变原有的社会经济发展模式及其技术方式，走循环经济的发展道路。我国正处于消费升级转型的关键阶段，消费结构和消费需求正在发生着深刻的变化，人们越来越关注商品和服务对环境和自身健康的影响。而可持续消费既是循环经济发展的基本内容，也是循环经济发展的内在动力。从国内外的实践和发展趋势看，政府绿色采购是我国建立可持续消费体系的四个切入点之一，是我国发展循环经济，构筑绿色消费模式，促进绿色消费的重要措施和突破口。

第二，我国部分法律法规对政府绿色采购已有规定，政府采购实施细则和制度也在逐步完善中，为完善绿色采购法律体系创造了有利时机。我国《政府采购法》第9条明确规定了政府采购的环境保护目标，一些单行法和地方性法规已涉及到政府绿色采购的内容，实际运作也积累了一些好的经验和作法。再有，我国《政府采购法》已实施四年多，有关实施细则和制度正在酝酿完善过程中，这对我国建立政府绿色采购制度是个难得的机遇，可以此为契机，抓紧制定政府绿色采购实施条例，或者从长远讲，制定《政府绿色采购法》，为政府绿色采购制度提供强有力的法律支持和保障。

第三，环境标志产品认证制度的广泛实施，绿色采购产品规模的不断扩大，为推行政府绿色采购培育了良好的市场条件。1993年，为响应联合国环境与发展大会提出的可持续发展思想和全球“生态标志”运动，我国开始实施环境标志计划和认证制度。环境标志计划较好地配合与支持了环境保护事业，在产品绿色标准制定和环境标志产品认证方面紧跟国际同类标准发展趋势，积极完成与国际标准接轨，确保了我国环境标志标准技术逐渐成熟。我国环境标志产品认证制度包括了环境保护国际履约类、可再生回收利用类、改善区域环境质量类、改善居室环境质量类、保护人体健康类和节约能源资源等六大类，基本涵盖了政府采购的产品内容，既培育了绿色消费市场，促进了绿色技术和清洁技术发展，又扩大了绿色采购产品的市场规模。迄今，我国已批准颁布环境标志标准56项，1000多家企业，18000多种产品获得了环境标志认证，形成了700亿产值的环境标志产品群体[③]。

2.2构建我国政府绿色采购制度的几点建议

2.2.1建立政府绿色采购法律制度，明确政府采购环境政策目标

美国《联邦政府采购法》对政府绿色采购做了详细规定，还以联邦法令与总统行政命令作为推动政府绿色采购的法律基础；加拿大《环境责任采购法案》要求政府使用环境标志产品；日本和韩国则分别制定了《绿色采购法》和《鼓励采购环境友好产品法》；德国、奥地利等国家也都在有关法律中对政府绿色采购作了明确规定。可见，通过立法强制推行或鼓励政府绿色采购是国际上的通行做法，可为实施绿色采购提供强有力的法律支持和制度保障。此外，各国确定政府采购保护环境资源的政策目标的方式有所不同，有的是在政府采购法中，有的是在环境保护法中，还有的是通过专门的行政法规进行明确；有些国家的环境政策目标是强制性的，有些国家只是指导或鼓励性的；有些国家对实现环境政策目标已经确立了具体的实施机制，有些国家仍停留在倡议阶段。目前我国部分法律法规对政府绿色采购的规定只是原则性的，且这些规定仅反映了政府采购的环境政策目标，没有具体的实质内容，作为支持政府绿色采购制度的法律依据远远不够。因此，现阶段可考虑在已有的政府采购大框架下，制定适合我国国情的政府绿色采购实施条例或办法，进一步明确绿色采购的环境政策目标，完善和细化目前的政府采购法。当然，从长远来讲，还是要制定专门的《政府绿色采购法》，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和等做出明确规定，为推行政府绿色采购提供强有力的法律保障。

2.2.2制定绿色采购标准和清单，公开绿色采购的环境信息

制定绿色采购标准、绿色采购清单是实施政府绿色采购的核心。而环境标志产品认证制度则是制定绿色采购产品标准和清单的重要基础。许多国家为了方便核查和审计，将环境标志产品作为制定绿色采购产品标准和指南的基础依据，要求选择政府采购涉及的优先领域，分行业、分产品制定并绿色采购标准和清单，如德国“蓝色天使标志”、日本“生态标志”等。环境信息是制定政府绿色采购指南、产品清单的重要依据，公开绿色采购信息可以增加政府绿色采购的透明度，便于相关部门监督和管理。日本绿色采购产品的环境信息公开制度较为完善，其绿色采购的基本原则之一就是注重环境信息的获取、利用和，即积极获取有关产品生产和出售企业的环境信息，并按照一定的规范。我国可根据已实施的环境标志产品认证制度，合理选择政府采购所涉及的优先领域，制定合理、完善的绿色采购标准和清单，便于采购者科学、有效采购。同时，可建立绿色采购产品的环境信息系统网络和公开制度，及时公布政府绿色采购的实际执行情况，方便采购人和供应商了解和掌握相关绿色信息，进一步拓宽和畅通绿色采购的信息渠道。

2.2.3完善政府绿色采购配套制度，健全绿色采购评估和监督机制

政府绿色采购必须有完善的配套制度和监督机制，才能实现政府采购和环境保护的双重目标。经济合作与发展组织（OECD）在其《关于改善公共采购的环境表现的议会倡议》中建议各国政府：①以符合成员国的竞争和其他相关国内政策，以及他们的国际义务和承诺的方式确定自己的绿色公共采购政策。②采取具体步骤以确保将环境准则纳入到产品和服务的公共采购当中：③提供合适的政策框架将环境要求和价格、性能等要求以其纳入产品和服务的公共采购中；④引入财政、预算和审计等手段来确保公共采购的政策和实践考虑产品和服务的环境成本；⑤为参与公共采购和使用的政府人员，包括那些指定产品和服务质量标准的人员、负责采购的人员以及使用产品和服务的人员提供信息、培训和技术支持；⑥提供相关的信息和工具，以帮助各级政府可以实行绿色公共采购；⑦传播相关的信息，以促进和鼓励绿色公共采购的决定以及由此产生的结果和利益；⑧建立相应的程序来确认符合绿色公共采购要求的产品和服务；⑨鼓励建立测量和追踪绿色公共采购进展和结果的指引；⑩评估绿色公共采购政策，以确定它们具有经济效益和环境效果。可见，在政府绿色采购制度体系中，除了强有力的法律保障、采购信息的获取和公开制度外，合适的政策框架、产品和服务的环境成本评估、环保产品的界定等也非常重要。比如，为了实现政府绿色采购，采购人在做出采购决定前，必须考虑产品、服务或工程生命周期的各个阶段的环境影响，比较不同产品、服务或工程在环保性能上的不同，评估产品、服务或工程的环境成本等环境因素等。我国《政府采购法》目前就缺乏对产品、服务或工程的环境性能和环境影响进行鉴定及评价的制度，更未建立起产品和服务周期的环境影响的档案和资料库。因此，完善我国政府绿色采购配套制度的重点应该放在产品和服务的环境成本评估、环保产品的界定以及绿色采购的监督、报告和追踪系统上，并探索建立对政府绿色采购的绩效考评制度，通过制订强化购买政策来推动绿色采购发展，进一步明确各自的法律责任和评价政府绿色采购制度的进展和效果。

注释：

①③陈燕平.建立政府绿色采购制度引领可持续消费促进循环经济发展,2005年循环经济与绿色营销战略研讨会材料.

②赵英民.建立政府采购制度,促进循环经济发展[J].环境保护,2005.8.

参考文献：

[1]李挚萍.经济法的生态化[M].北京:法律出版社,2003,192-200.

[2]何红锋.政府采购法详解[M].北京:知识产权出版社,2002,26-186.

[3]王小能.政府采购法律制度初探[J].法学研究,2000,(1):80-94.