分税制财政体制论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇分税制财政体制论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

增值税作为中国第一大税种,于2009年1月1日起在全国范围内允许所有行业的增值税一般纳税人抵扣新购入设备所含进项税额。目前,营业税改征增值税试点已在酝酿之中,上海改革试点方案已于11月17日落地。方案明确,自2012年1月1日起,在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。其中:交通运输业包括陆路运输、水路运输、航空运输、管道运输;部分现代服务业包括研发和技术、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁和鉴证咨询。并且规定在试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续,并根据增值税特点调整。纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。在此之前,营业税改征增值税经过了很长时间的讨论。这一决定终于使增值税改革在政策实践上迈出了实质性的一步。

分税制改革中之所以形成增值税和营业税并立的制度,原因在于为了保证地方政府获得稳定的财政收入来源。今天,地方政府仍然没有形成稳定的财政收入来源,营业税改征增值税又将如何进行呢?虽然本次试点方案明确规定:试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区。但这毕竟不是长远之计,将增值税推行至全行业,任然面临着很多难题。

一、营业税改征增值税所造成的地方可用财力减少的问题

首先需要解决的一个问题是地方可用财力减少的问题。营业税改增值税是1994年分税制改革的历史遗留问题。在目前的分税制体制下,营业税是地方第一大税种,营业税改征增值税后,中央分享75%,地方分享25%,营业税又是地方政府收入,即便税收收入不变,地方政府收入也会减少75%。基于现实,中央决定试点期间原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区,暂时搁置了在收入分配上的争议,而优先考虑了增值税制度变革目标,但这并不是长远之计,当试点推向全国,或是要进行增值税立法时,这一分享比例就不得不尘埃落定了,这是增值税扩围将要面临的最大问题。而此时地方将缺乏能提供稳定收入的主体税种,虽然从理论上,房产税能担当地方主体税种的角色,但我国房产税尚处于试点阶段,短期内难以在全国范围内普遍推广,而呼声很高的资源税也不足以在全国范围内担任地方税种的龙头。或者按照现行试点的方案,改征增值税后收入仍归属试点地区,那么理论上也存在地方财力小幅缺口弥补问题,是开征新的地方税源,还是加大中央的财政转移力度,还需要进一步讨论。

二、扩大增值税征收范围所要差别规范的各类优惠政策

现行营业税分交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产九个税目。那么,如果这些项目全面纳入增值税征收范围后,是统一按现行的标准税率17%征税,还是另设一档税率?如果另设一档税率,税率水平多高合适?从理论上说,增值税是中性税,它不会因生产、经营的内容不同而税负不同,要求的税率档次相对要少。而营业税是行业差别税率,体现着政府对特定行业的扶持和引导。若要将增值税的征税范围覆盖至营业税领域,则必然面临这两种理念的冲突。对此,如何注入产业优惠因子,在扩大征税范围的同时按不同税率征收,以体现对不同行业的优惠策略。若进一步分析企业所得税政策的特点,则发现企业所得税的产业导向政策主要集中于优惠领域,而优惠的重点在“创新”和“环保”,比如对企业从事环境保护、节能节水、公共基础设施项目,购买研发设备,开发新产品、新技术、新工艺等给予优惠;税率优惠重点则在于小型微利企业及高新技术企业,这些优惠政策具有普适性,但缺乏针对特定行业的优惠、引导政策。

三、扩大增值税征收范围所涉及到的政府间财政体制重构及解决县乡财政的问题

县域经济的发展状况如何,直接关系到中国经济和社会的整体发展状况。现行的分税制是中央先行决定与省以下分税,然后是省决定与市以下分税。到后来,特别是农村税费改革之后,基层政府失去了最重要的财源。目前其实就是要通过“省管县”的财政体系的调整,来保障县一级在公共服务和社会管理上的财力投入。财力是当务之急,用财政体制,保障县一级在公共服务上的投入,约束县一级财力的滥用。因此,当我们在研究如何改革和完善省以下财政体制的同时,更应该关注涉及营业税转征增值税的整个财政体制的问题。

从收入的角度来说,五级政府架构违背了“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性,使分税制在收入划分方面得不到最低限度的可行性,与分税分级财政的逐渐到位之间不相容,而三级政府可以实现省以下财政收入的规范划分,解决分税分级体制和现在省以下理不清的财政体制难题;从支出的角度来说,市政府基于政绩的需要,往往集中县财力建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县和乡镇,形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的 行政压力下,又将财政收支的压力,通过层层分解,压到了基层的广大农村,进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此,现有的财政体制没能较好地对各级政府的事权进行划分,进而导致了县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,必须削弱市级政府的财权甚至取消才能有效地缓解县乡财政困难。

在增值税“扩围”后,为了弥补地方财政收入的损失,一个思路是相应提高增值税的地方分享比例。然而,这显然会进一步加剧现行增值税收入分享体制的弊病。鉴于此,希望能够借着增值税“扩围”这一契机,重新构建我国政府间财政体制。这一体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例,而应该能更为科学、更为合理地在中央和省、省和市、县之间划分收入。但是,建立这样一个新的体制对既有利益分配格局的冲击也是显而易见的,在这一体制中如何兼顾各方面的利益,从而获取地方政府的支持,将是增值税“扩围”改革能否取得成功的关键。

篇2

在我国由于从1980年开始实行的以“分灶吃饭”为特征的财政包干体制在“包活地方”的同时却“包死中央”，中央财政困难加剧，为了解决中央与地方在财政分配关系上的矛盾和各地区各自为政、诸侯经济割据等所造成的“弱中央、强地方”的局面，同时也因包干体制与市场经济体制日益相悖，于是1994年国家实行了分税制的财政体制改革。

分税制实行后，中央顺利实现了提高“两个比例”的预期利益，中央对地方的财政控制加大，地方可支配财力迅速下降，由于政府的自利性造成“财力上收，支出下移”，这样经过层层的截留后，致使处于行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境。

一、基层政府财力的上收

1、财政收入增量大头被中央和省拿走。分税制中央采取“承认既得，增量调整”的政策，按1：0.3的系数来确定税收返还，即各地区增值税和消费税每增长1%，中央财政对该地区的税收返还就增长3%。“1：0.3系数”设计初衷主要是为了保证中央财政稳定的拿到地方财政收入中的增量，并逐步加大中央财政在增量分配中的集中力度，这是分税制为提高中央财力比重而设计的一项重要机制。

由于税制改革形成这种新的利益分配机制，每年上交中央和省的收入量大幅增长，上缴中央和省收入比例较大，收入的增量大头都被中央和省拿走。财政收入的净量增长慢。这种财力集中的形式，具有强烈的累计下级政府财力的效果，且“1：0.3”是个累进的财力集中机制，每个上级政府均对自己下一级政府采用这个比例扣留一部分税收返还。中央对下的税收返还，省级财政扣留一部分，地市财政再扣留一部分，层层截扣，等到最后到基层政府即县乡政府的时候，已是上级各级政府分割利益的最末端，因此这种新的利益分配方式造成基层政府财力增长的萎缩，分税制后，县乡财政流行这样的说法:“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘。”

2、地方政府财政自给率下降。财政自给率是体现本级财政自我供养程度的一个衡量标准。财政自给率=本级组织收入/本级支出，用于反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。从收入方面看，影响财政自给率的因素，除了地方经济财源的丰歉程度以及地方收入组织的努力程度以外，最重要的是由财政体制规定着的各级政府间初次的财源分配关系（不含财力上解等资金转移）。这个分析指标可反映政府的可支配财力状况。

分税制实现了中央政府要提高“两个比例”的目的。分税制后，中央财政收入上涨很快，中央财政的自给率大幅上升，与此同时，地方政府的财政自给率整体下降。在地方各级财政中，自给率下降幅度最大的是地市财政，其次为乡镇财政，再者为县级财政，省级财政下降最小。主要原因是中央的“增量调整”是针对增值税和消费税进行的，而这种流转税种在工商业发达的地区份额较大，因此在城市地区是这“两税”增长较快的地区。

二、财政来源结构的变化

基层政府财政自给率的降低，改变了基层政府的财政来源结构，使基层政府更多地依靠上级转移支付，依赖外来资金，中央更易于用上级转移支付控制基层政府。

1、转移支付成为主要收入来源。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右。地市的依赖度约30%，而基层政府即县乡政府对转移支付的倚赖度为35%。这些转移支付资金，都是来自于上级政府：中央财政、省级财政或地市级财政。这种对上级转移支付资金的依赖程度，与美国等国家的水平相似。但在实施效果上，与一些国家的平均水平还无法相比。我国的分税制改革，很多方面都保留了原包干体制的特征。

2002年推行的农村税费改革，为解决税费改革过程中出现的县乡财政困难局面，中央财政和各省市财政明显加大了对县乡财政的转移支付力度。到2004年底，中央财政为地方减除农业税增加转移支付524亿，各省级政府也在此基础上增加了150的亿元的转移支付；从2005年起，按照“以奖代补”的思路，中央财政又安排了150亿元对地方实施“三奖一补”政策，以缓解县乡财政困难的局面。这些新增的补助收入在整个转移支付里面占了1/3左右甚至还多，同时也使得这些地区的基层政府收入开始越来越依靠上级政府尤其是中央政府的转移支付补助。

2、转移支付的主要形式。（1）税收返还。在转移支付里面，税收返还占了很大比重。财政增加的大部分收入都要返还给地方，这种做法虽然和以前差不多，但实质却发生了变化，“这是因为与原有体制比较，中央税与共享税由中央税务机构征收，可以保证中央财政的税基不受侵蚀，抑制中央财政比重不断下降的趋势”。因为税收返还是按一定的条件核定的，因此有利于地方政府约束财政支出。总之，实行比较规范的中央财政对地方的税收返还与转移支付制度，能增强中央的调控能力，税收返还又是中央和很多省份作为对下级政府集中财力的手段之一。

（2）专项补助。专项补助在省以下各级政府的资金转移中非常重要。尤其是对于县乡基层政府而言，专项补助占上级转移支付的比重更高。以1999年全国地市县合计的转移支付为例，专项补助所占的比例接近40%。在县转移支付中，一直占1/5左右的比重。

目前各省对地市、县都有专项补助。专项补助属于有条件的补助，为保证地方也投入必要资金，大部分采用“配套补助”的方式。上级政府为了贯彻中央的意图，想通过配套补助的形式，使地方政府按照指定的用途投入使用资金。但在专项补助的资金分配上，没有一个制度化的安排，随意性大。因此很多地方政府都把精力用在向上级哭穷，往上跑，争取资金，“会哭的孩子吃奶多”，对专项补助资金的决定上，往往都是“拍脑袋”决策，机动性大，很多都是非规范的体制安排。

3、工商各税。

（1）县财政原主要工商税源转化为中央财源。分税制后，主要体现在县级财政的工商税种为：筵席税（56%）、耕地占用税（近50%）、城市维护建设税（20%以上）、房产税（1/4以上）、土地增值税（20%以上）、契税（约20%）、城镇土地增值税（约20%）。这些小税种，规模都不大，但却占了县级财政一半以上的收入。乡镇财政收入里面增值税、营业税、企业所得税三税所占比重最小，有近一半的税收靠农业四税、屠宰税、筵席税等比较小的、收入不太稳定的税种。这种财力分配不均的状况就造成县乡两级在分税制后财政财力薄弱。

（2）工商税地位的下降。分税制后，工商税收在县财政收入中的地位发生了变化。从纵向看，与分税制前相比，在本级财政收入的比重下降。明显的变化就是1994年和1993年，下降了近20个百分点，到税费改革后，比重又持续下降。从横向看，转移支付成为这个时期的主要财源，替代了工商税收在县财政收入中的主导地位。除了从1997年到2000年中，工商税收占预算内收入中的比重高于转移支付以外，其余年份都比其低，在2002年税费改革后，因为中央增加了转移支付，因此工商税收的地位更是明显下降。在县财政中的主体地位被置换，县主要财源转变为转移支付。

三、预算外资金的膨胀

分税制后，由于新的制度安排使地方政府尤其是基层政府的预算内收入大幅度下降，因此为了弥补财政缺口，基层政府努力提高预算外收入增加收入来源。因此1994年分税制改革的第一年，在地方政府预算内收入普遍下降的情况下，预算外收入却大幅度上升。1996年我国进行了预算外资金的改革，其目的就是规范预算外收支，遏制预算外收入不断增长的势头。从具体政策上来看，虽然将用于乡镇政府开支的乡自筹和统筹资金列入了预算外资金范围，但是总体来说预算外收入的范围经过改革以后缩小了很多。然而事实上，这两年的预算外收入不论是绝对量还是相对量都出现了异乎寻常的增长，出现了增长的悖论。从原因上来看，出现这样增长的悖论完全是地方政府和中央政府博弈的结果，由于支出的刚性，收入的减少必然会影响到地方政府的职能，地方政府在这样的政策面前，由于无法预见政策所造成的预算外收入减少的幅度，无法预见到政策实施对地方政府职能的影响，在这种情况下，地方政府就会从其他方面提高预算外收入，于是就出现了这种增长的悖论。

四、对未来县财源的探索

改变了县级财源结构，增加县级财政收入。最根本的思路是应该建立一个自己的稳定的财政收入机制，作为一级政府，县应该有自己的主体税种。

财产税是一个古老的税种，在西方颇受推崇。比如英国在13世纪初开征的“丹麦金”（Damegeld）就是土地税的前身。由土地税慢慢开始发展起来的各国税制，到近代以后为了国家财政支出的需要，又补充了一些税种，比如地方所得税、地方销售税、社区税、人头税等。

在发达国家里，很多国家都是以财产税作为地方税体系的主体税种。英国和爱尔兰只有财产税一种地方税，美国也是财产税为主体税种的典型国家。1992年，美国财产税收入占州和地方政府两级财政收入的18%，占同年地方政府收入的30%。

因为财产税不容易产生流动性，财产有固定的坐落地，因此由地方政府征收很方便，纳税人很少能避税；财产税以财产价值为课税对象，税基稳定，具有不可转移性，可以预测；财产税税源明确，便于征收、稽查和管理。财产税在我国的地方各级财政的分布上，地市级财政和县级财政的分布比较比较高，因此财产税可以作为低级次的政府（县和乡）税收体系中的主体税种。

目前我国财产税类主要有：房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税、契税、耕地占用税等9个税种。税种虽然不少，但总额较小，1999年财产税约计500亿元，占地方税收总额的10%左右。

西方国家的很多基层财政一般都有一个稳定的税种收入来源，并且一般越是基层，越是对某一个单一的税种收入的依赖程度越高，很多基层财政的主要财政收入来源就是财产税。在取消农业税后，基层政府财政单纯的依赖上级转移支付，具有很大的不稳定性，因此必须培育自己的主体税种，成为基层财政稳定的财政收入来源。

因此可以把培植财产税作为提高未来县乡财政来源潜力的一个手段。

【参考文献】

[1] 腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》，[M]经济科学出版社，2003年5月。

篇3

我国农村公共产品供给不足，农村基础设施建设和农村社会事业发展严重滞后，导致农民行路难、通讯难、就医难、上学难、饮水难、用电难等不良后果，制约了农村社会经济的发展和农民收入水平的提高，是导致当前我国“三农”问题的重要原因。因而，增加和改善我国农村公共产品供给，应成为当前解决“三农”问题的重要着力点和突破口。在统筹城乡发展、调整国民收入分配格局的政策背景下，中央提出建设社会主义新农村的方针，加大了改善农村公共产品供给的政策力度。本文主要从财政体制改革的视角讨论增加和改善农村公共产品供给问题。

一、我国县乡财政困难与农村公共产品供给不足问题同时并存

虽然增加我国农村公共产品供给可广开渠道、多方筹资，实行一定的政策倾斜，也可尝试公共产品供给的市场化运作方式，但不容置疑的是，农村公共产品供给的主体依然只能是县乡政府。然而，1994年分税制改革后，我国县乡财政日益陷入困境，县乡一级政权的财政收支矛盾相当尖锐，主要表现为工资欠发、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等，县乡财政多维持在“吃饭”的水平上，用来提供公共产品和服务的能力非常有限。据推算，目前中国平均每个乡镇负债约400余万元，共计2200亿元左右(许正中，2004)。乡镇负债规模庞大，来源复杂，债务利息高，累积时间长，滚雪球般越滚越大，形势极为严峻。

长期以来，我国实行的是城乡分离的二元公共产品供给制度：城镇实行由政府供给为主导的公共产品供给制度，城市的公共产品完全由政府保障，并列入财政预算；而对农村的公共产品来说，政府投入很少，导致农村基础设施投入严重不足，农田水利和农村道路常年失修，农村公共卫生、基础教育、社会保障均十分落后，城乡差距日益扩大。农村税费改革后，乡镇财政自筹制度取消，县乡财政主要依赖农业税来应付日益庞大的财政支出，县乡财政更显困难，无力提供农村基本的公共产品和服务。而随着取消农业税改革的实施和落实，以农业为主的县乡财政失去了其主要收入来源，县乡财政尤其是大部分乡镇财政更加困难。

我国县乡一级政府和财政是面向农村、服务农村、提供农村公共产品和服务的主体。尤其在当前“三农”问题日益凸出、城乡差距日益扩大的背景下，如何加强县乡一级财政，实现县乡财政解困，增强其服务农村和提供农村公共产品的能力，是财政体制改革必须面对的问题。为此，我们应从现行财政体制的内在弊端着手，找出当前县乡财政困难的体制原因，以明确县乡财政解困和财政体制改革的方向。

二、我国现行财政体制的缺陷

1994年形成的分税制财政体制虽然比财政包干制是一个进步，但远不是一种成熟的分税制财政体制，还存在较为明显的非规范性和过渡性质，其固有的内在体制缺陷直接导致了当前县乡财政的困难，也制约了农村公共产品供给的改善。

1．政府间的财政关系缺少法律规范，财政分权与政治集权存在矛盾。由于行政垂直集权和政府间财政关系缺少法律保障，导致政府间财政关系极不稳定、极不规范，而基层政府在责、权、利的分配上则处于不利地位。这种财政分权与政治集权并存的体制，极易导致各级政府“上收财权”与“下放事权”的机会主义行为。事实上，我国各级政府在财力分配上层层“抓大集中”，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政也就基本没有大税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源极不稳定。同时，上级政府通过各种形式的“事权下放”，加重了基层的财政负担。

2．现行分税制财政体制侧重“收入”的划分而缺乏对于各级政府事权责任的清晰界定。1994年的分税制改革明确了各级政府间的收入划分，但对各级政府的事权范围则没有做出清晰的界定，导致各级政府间事权责任不清乃至于相互推诿，而基层县乡财政尤其是乡镇财政则不合理地承担了过多过重的事权责任。目前，县乡财政承担了许多本该由中央、省级财政承担的事权负担，比如，民兵训练、优抚、计划生育和义务教育等。无论是根据财政分权的“受益”原则，还是参照市场经济国家通行的做法，这些事项都应划归中央和省级政府的事权范围，或由中央和省级财政承担大部分责任。而在我国却都压到了基层财政头上，由此形成县乡财政的困难局面。同时，也造成农村公共产品供给的不足。据国务院发展研究中心的调查，目前全国农村义务教育的投人中，乡镇财政负担78％左右，县级财政负担约9％，省级财政负担约11％，而中央财政只负担约2％(陈纪瑜、赵合云，2004)。如能将农村义务教育的投资主体上升到中央和省级财政，仅此一项便将大大减轻县乡财政的支出负担，也将更有利于农村义务教育事业的财力保障和长远发展。

3．省级政府对下级地方政府转移支付制度不健全是县乡财政困难的重要原因。分税制改革后，按照中央对省的体制模式，各地在省内建立起的转移支付制度很不完善，直接制约了基层财政获取必要财力。主要体现在以下几个方面：一是各省级政府对下级地方政府的转移支付资金总量有限，无法从根本上解决基层财政运行困难的问题。二是转移支付形式以税收返还、专项拨款为主，这两种形式在财力分配上都有利于富裕地区，不利于调节地区间财力差异。三是各省通过“因素法”分配财力的资金非常有限，无法在贫困地区、富裕地区间实现财力均等化。

三、改革我国财政体制，增加农村公共产品供给的对策

进一步改革和完善我国现行的分税制财政体制，加快公共财政体制建设步伐，在各级政府间合理划分职责范围和收入，做到财权与事权相统一，是加强县乡财政、改善农村公共产品供给的体制保障。 转贴于

1．以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围。我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。

2．大力培植以财产税为主体税源的县级财政税收体系。县级财政缺乏大宗、稳定的主体税源，是财政困难的一个重要因素。目前，省以下政府大宗收入是营业税，而从前景看，应注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3年至5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善而不断扩大，地方政府的职能和财源的培养便非常吻合，这正适应政府职能和财政职能调整的导向。我们应借鉴国外的经验，逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源(贾康，白景明，2003)，从而缓解基层政府的财力困境，为改善农村公共产品供给提供保障。

3．建立规范化的地方财政转移支付制度。一是简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。1994年以来建立起的地方转移支付制度，尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上缓解基层财政的困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现“均等”。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。二是进一步调整不合理转移支付资金分配格局。将调整“既得利益”的资金用于均等化转移支付，有助于增强中央、省对下的调控力度，进一步缓解基层财政困难。三是建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度，解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。四是建立稳定的均等化转移支付资金，资金分配要高度重视解决县级财政困境问题。

4．改进农村公共产品供给的决策程序和方式。传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这难免会造成农村公共产品供求失衡的现象。在建设农村公共财政体制过程中，推进农村基层民主制度建设，建立农村公共产品的需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”是非常重要的。要实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。此外，根据公共财政学说的一般理论，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可采用政府与市场混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。比如，由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可通过产权界定赋予私人部分收益权，本着“谁投资，谁受益”的原则。这样，有助于将投资于农村公共产品的各种积极因素调动起来。

参考文献：

[1]孙 开．农村公共产品供给与相关体制安排[J]．财贸经济，2005，(6)．

[2]徐 超．财政约束条件下的农村公共产品供给创新[J]．财政与发展，2005，(6)．

[3]李风兰．农村公共产品供给机制与制度创新[J]．社会科学家，2005，(5).

[4]匡远配，汪三贵．中国农村公共产品研究综述[J]．新疆农垦经济，2005，(11)．

[5]郭家虎．财政合理分权与县乡财政解困[J]．中央财经大学学报，2004，(9)．

[6]陈纪瑜，赵合云．取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新[J]．财经理论与实践，2004，(7)．

篇4

关键词：地方财政；公共品；地方公债

按照政府权力的层次划分来看，我国政府可以分为中央、省、市、县、乡五个级次，与之相对应，财政级次也可以分为中央、省、市、县、乡五级，除了中央财政之外的其他四个级次的财政都可以称为地方财政。其中，由于当前乡级财政的具体职责多由县级财政决定，尤其是占乡级财政支出主要部分的教师工资由县级财政统一发放后，乡级财政作为一级财政的意义已经弱化；而市级财政尽管是具有完全意义上的一级财政，但是由于其位于省级财政和县级财政之间，在财政职能的行使等方面并不具有典型性。可见，省县两级财政更能集中反映我国地方财政的运行状况，因此，本文的探讨更侧重于对省级财政和县级财政的分析。

一、我国地方财政困境的现状

1.我国地方财政困境概况

我国自1994年进行分税制财政体制改革以来，本着提升中央财政收入在总财政收入中的比重，增强中央财政的宏观调控能力的出发点，对中央和地方财政收支都进行了调整和界定，在为中央、地方政府间划清了财权界限的同时也带来了地方税收体制缺乏规模和质量，地方财政收入稳定性较差和保障程度低下等一系列问题，使得1994年成为地方财政收入的一个分水岭，从改革开放之初的1978年到分税制改革之前的1993年，地方财政收入占总财政收入比重的简均数为70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年来基本保持在48%左右。国研中心的报告显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，但是中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%；这种情况也造成了中央与地方的财政自给能力系数之比的变化：1979～1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77∶1.06，1994～2002年这一比例就变成了1.51∶0.61.

问题的另一个方面则是改革以来地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国有企业亏损等各方面的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，地方财政支付负担沉重，其中一个重要的标志就是地方财政自给率自1994年以来不断下降。地方财政自给率是衡量地方财政运行状况的重要标志，1993年以前，我国地方财政自给率已经显示出逐步回升的态势，到1993年已经达到1.02%，地方财政不仅可以保证自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方财政自给率开始严重下滑，一下跌至0.57%，尽管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也仅为0.559%（贾康）。按照我国某省市1999年地方财政累计赤字（挂账赤字）占地方国内生产总值的比重约0.81%推算，2001年全国地方政府财政赤字规模大约777亿元，可见，地方财政收支存在巨大缺口，财政赤字压力日益上升，地方财政运转面临着巨大的困境。

2.我国地方财政困境的典型特征

尽管地方财政运行普遍面临着困境，然而我国地方财政困境还是表现出了从上至下逐渐加重的典型特征，即由于分税制财政体制改革以及其他一些原因，造成我国政府财政收入向上级政府集中的格局，省级财政困境相对较轻，越到下级财政，困境表现得越明显。造成这种情况的主要原因在于：一方面省级财政在收入上既可以争取到中央政府的补助收入，用于“吃饭”财政，争取到国债转贷资金用于建设财政，又可以向下级政府集中大量的财政收入；另一方面，省级财政在支出上既可以尽量下放事权，将许多支出责任压给下级财政，又可以将许多本应由自己支出的项目减少支付或者进行挂账处理。在这两方面因素的共同作用下，省级财政的困境看起来并不明显。但是应该清醒地认识到，这并不是省级财政运行的真实状况，只是省级财政将自身收支矛盾转嫁的结果，是地方财政困境的下移（当然也部分地上移给了中央财政）。可以说，由于处在特殊的行政级次，省级财政的困境得以掩盖，使得我国地方财政的困境越发集中到了县级财政的运行上。

由于基本上处于财政收入的最初端和财政支出的最末端，我国的县级财政可以算得上是集中体现了地方财政的困境，几乎所有的收支矛盾、体制矛盾和经济运行中的深层次的问题都集中反映在这一级财政上，欠发工资问题、基础设施落后问题、县级政府正常运转难以为继等一系列的问题使得县级财政运行困难成为了公开的秘密，1991年我国的赤字县就已经多达1216个，占全国县级总数的0%，到了1994年底，这一比例上升到了58%，赤字额也由58亿元上升到了78亿元，尽管目前还没有表明我国县级财政赤字的准确数字，但是县级财政运行更加困难已经是不争的事实。

二、造成我国地方财政困境的原因

1.收入方面的原因———财源日渐匮乏

（1）地方整体经济结构不合理，经济增长乏力。从我国地方经济的总体运行情况来看，产业结构普遍存在着“二、三、一”的产业排序。这种以劳动密集型产业为主的地方产业结构不能适应市场经济发展的趋势，造成企业的科技含量不高，竞争力不强，难以在日趋激烈的市场竞争中取胜的命运，这些都直接影响了地方经济的可持续发展，使得地方经济的蛋糕难以做大，财政收入增长乏力。此外，阻碍县级经济发展的特殊原因还在于我国农业生产单位过小，而且十分分散，不利于先进技术、设备的使用和研究开发；没有转变结构的基本能力；经济作物的下陷成本偏高，难以适应市场及时转变经营品种；农民的小农意识严重，劳动致富和发展创收的动力不足，即使在那些有搞活经济基础的县乡，许多农民也不愿意进行创新，加上一些县乡干部缺乏长期发展本地经济的眼光，使得一些地方扶贫支援的种兔、种羊被宰杀，医疗设备被变卖的现象屡见不鲜，从根本上妨碍了县级经济的长远发展。

（2）体制因素造成地方财政收入占财政总收入的比重不断下降，地方财政自给能力弱。分税制财政体制的核心内容是各级政府之间合理划分税种，从而规范各级政府之间的财政分配关系。1994年分税制财政体制改革是我国由传统的集中型财政体制向规范化的分级财政体制转移的重要一步，要使地方政府真正成为相对独立的一级行政主体，就必须在明确划分中央和地方各自事权的同时赋予地方政府充分的财权。分税制改革对中央与地方的事权和支出作出了明确的划分，但是在对中央与地方的收入按税种进行划分时，只规定了中央和省级政府之间的税种划分，对于省以下的财政分税没有作出规定，所以，现行省以下财政基本上不存在分税制，也没有其他规范的做法。1994年分税制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的财力来行使事权，从而进一步巩固了中央作为宏观调控主体的地位。与此相比，地方政府的财力并没有得到明显增加。在我国现有的28个税种中，财政收入主要集中在增值税、营业税和消费税上，这三项税收收入占整个财政收入的51%以上，1994年分税制改革将消费税和增值税的75%、中央企业所得税和铁道部、银行、保险机构等条条管理的大型机构的营业税都划归中央财政所有，而所剩的财政收入已极为有限，省级政府根本无法再与下级政府进行分税，由于缺乏主体税种的支持，地方财政尤其是省以下政府的财政根本无力支持地方政府完成事权，实现政府职能，造成了目前地方财政收入比重的持续下滑，地方财政自给能力弱的现实。

（3）现有地方税体系存在严重缺陷，阻碍了地方财政收入的增长。1994年我国在进行税制财政体制改革时初步规范了中央和地方的分配关系，建立了地方税体系的基础，尽管10年来地方税体系对于促进地方经济发展发挥了一定的作用，但是随着宏观经济态势的变化和我国市场经济体制的建立完善，我国现有地方税体系中所存在的一系列问题日益凸现出来。具体说来，我国地方税体系存在的问题首先在于地方税种划分不清晰，税种界定的依据不足。从世界上其他国家分税制的经验来看，地方政府对属于本级的税种一般都是专享的，很少存在于中央共享的情况，这样可以有效避免因国税、地税职责划分不清而产生的各种矛盾和低效。而目前我国的分税制实际上是在中央和地方之间分收入，而不是真正的“分税”。很多重要的地方税都是共享税，同一税种的共享，不仅使税种的划分缺乏统一的标准，更为严重的是影响了地方税收入规模的合理增长，弱化了地方政府组织税收收入的能力。此外，我国地方税体系存在的问题还表现在：税权划分不科学，地方税权相对过小；地方税制结构不完善，内生增长和调控机制不健全；地方税法律效力不高以及地方税配套措施不健全等方面，这些缺陷都严重阻碍了地方财政收入的增长，成为地方财政困境的主要原因之一。（4）中央财政对地方财政的支持力度不够，没有建立完善的转移支付体系。科学的转移支付制度是支持地方财政运行必不可少的制度保障，分税制财政体制既然规定了中央和地方的事权划分，对于地方财政收支总量和支出责任不相匹配的缺口部分，中央财政应该责无旁贷地以规范的转移支付制度加以保证。但是从目前我国中央政府对地方政府的转移支付情况来看，表现出以下特点：中央对省级政府的转移支付基本能够满足省级政府的支出需求，但是省级政府对市县级政府的转移支付不足，严重影响了县级政府的财政运行；无论是中央对省级财政的转移支付还是省级财政对下级政府的转移支付都缺乏合理、规范和科学的标准；中央的转移支付基本目的在于弥补地方财政收支的缺口，缺乏了本应具有的激励地方政府增加财政收入、促进地方经济发展的作用；转移支付制度缺乏法律的保障，法律的约束、监督机制不健全等。中央对于地方财政转移支付制度的不完善，使得地方财政收支缺口无法得到制度上的弥补，地方财政，尤其是县级财政困境重重，举步维艰。

2.支出方面的原因———财政支出的压力不断上升

（1）社会发展要求地方财政承担越来越多的支出职责。随着社会的发展，居民对于公共品的需求日益多样化，而这种多样化的一个重要体现就是在社会基本满足居民对全国性公共品（如国防）的需求之后，居民对于地方性公共品的需求会日益增加，最终远远超过对于全国性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府将更具有效率和优势，因此，地方政府必然承担越来越多的公共品的生产和提供的职责，这一点已经为西方发达的市场经济国家的经验所证实，我国1994年分税制财政体制改革也体现出这一趋势。这就造成了现有体制下地方财政支出压力日益增加，财政运行越发困难。

（2）我国公共财政支出范围界定不清，法定支出比例保证之间存在矛盾。尽管随着社会的发展和市场经济体制的完善，地方财政理应承担更多的支出职责，但是我国现有的公共财政建设还很不完善，公共财政支出范围的界定十分模糊，无论是对中央和地方的支出范围，还是对政府和市场的支出范围，都没有科学规范的划分标准，造成了地方财政承担了许多不应承担的支出职责。此外，由于各部门法和《预算法》相互冲突，法律之间缺乏有效的衔接，科技、教育、农业、社保等法定支出比例保证之间存在矛盾，地方财政收入的增长很难满足这些法定支出的需求，而地方财政若要不折不扣地满足各部门的需求，就难以保证财政收支平衡，又会同《预算法》相冲突，因此，地方财政，尤其是省以下各级财政成为了矛盾的焦点，财政支出的压力可想而知。

（3）行政事业费用不断膨胀，加剧了地方财政支出的困难。在我国政府的财政支出方面，行政管理费增长率最高，九五期间比八五期间的行政管理费增长了266%，数目十分惊人。1991年，我国党、政、群机关及事业单位人员3140万人，当年全国行政管理费开支达到370多亿元，加上事业费支出，当年共达1400多亿元，占国家财政支出的37%.1998年全国有528万公务员，2002年增加到532万。其中333个地市111万人；1735个县级政府225万人；48000个乡镇95万人；中央政府加省政府57万人。截止到2001年底，全国财政拨款（补助）的预算单位开支人数高达4526.1万人，其中地方财政供养人数占94%.在地方财政供养人员中省级占12.5%；地市级占13.5%；县级财政占49.9%；乡级财政占24.1%.按全国总人口12.8亿计算，财政供养人员与人口之比为1：29.这一比例无论于我国历史纪录相比还是于国外数字相比都高得惊人。仅以县乡财政为例，统计显示，我国许多地方财政支出中用于吃饭的部分占80%还多。领导干部多的现象在许多地方形成“倒金字塔型”。地区行署从常务副专员到副主任科员多达17个层次。一般各县县委、县政府、县人大和县政协四大班子共有县级领导39人。领导多自然小车也多。一般每县有车200辆左右，年费用400万元。可见，如此规模巨大的财政供养人员自然会使原本拮据的地方财政背上沉重的行政成本负担，给地方财政运行带来沉重的压力，若这个问题不能得到有效解决，地方财政的困境始终难以有效摆脱。

（4）地方财政支出管理混乱，财政支出监督乏力。当前我国地方政府财政支出管理十分混乱，这种混乱不仅表现在重点项目建设中的工程概算不实，多计工程价款；偷工减料，工程质量低下；层层发包，贪污建设资金；挪用专项建设资金，满足本位利益等方面，更体现在财政预算资金编制和管理方面的部门预算编制不完整；预算约束软化，中间调整过多；专用基金结余较大以及主管部门滞留资金等。这种混乱的财政支出管理使得原本就已经十分紧张的地方财政支出变得更加拮据，增加了财政支出的压力。此外，在财政监督方面，地方财政也普遍存在着忽视财政监督管理，导致财政监管思想松懈；相关法律法规不完善，监督途径受阻；机构设置缺损和人员素质不高等多方面的问题，导致财政支出管理混乱的状况进一步恶化。

（5）我国城市化速度加快，对地方财政支出提出了更高的要求。近10年来，我国城市化的速度非常快，随着我国城市化进程的发展，到2003年末我国的城市化水平已经达到了40%，一些研究表明，城市化过程中有两个重要的拐点：一个是30%，另一个是70%.城市化水平在30%以前和超过70%以后都处于发展的平稳阶段，而在30%～70%之间时，则是城市化发展的快速阶段。目前我国正处于城市化高速发展的阶段，城市化高速发展所需要的基础设施等方面的资金投入严重不足，由于城市基础设施大多具有准公共产品的性质，不可能完全由市场提供，因此，地方财政支出就负有不可推卸的责任，这无疑又会给地方财政支出增加压力，使地方财政困境更加严重。

三、化解地方财政困境的对策措施

从上面的分析可以看出，造成我国地方财政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方财政的困境也必须有针对性地从多个角度入手，对症下药，方能收到成效。

1.调整地方经济结构，提高地方经济效益，确保地方经济的持续发展

地方经济结构不合理的问题从根本上妨碍了地方财政收入的持续稳定增长，因此，地方政府应该尽量将工作重点放到优化经济结构，提高经济效益，尽量“做大蛋糕”上来，减少对企业经济的直接干预，增强服务意识，为地方经济的发展提供良好的外部环境，通过直接或者间接的方式支持企业技术改造，支持重点项目建设，加大对于一些有发展前景的中小企业的政策扶持力度；扶持高产、优质、高效农业的发展，推进农业科技的应用和农业产业化发展，为地方经济的可持续发展提供保障，确保地方财政收入的后劲。

2.完善分税制财政体制，合理划分中央与地方的财权事权

从上面的分析可以看出，我国1994年分税制财政体制改革虽然对中央和地方的利益边界做出了一定的划分，但是由于当时的一些特殊原因，分税制改革是不彻底的，存在很多缺陷，诸如对中央和地方事权的划分不明确，缺乏在中央和地方之间，尤其是各级地方政府之间划分收入的税制基础以及缺乏科学的政府间转移支付制度等。这些缺陷或者从收入方面减少了地方财源，或者从支出方面增加了地方的支付压力，最终导致地方财政困境的恶化，因此，必须完善分税制财政管理体制，从制度层面为地方财政摆脱困境提供保障。目前完善分税制财政体制的重点是：第一，进一步明晰中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责，为规范地方政府行为创造条件。第二，完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在地方财政收入中的比重，改善地方财政收入的来源结构，减轻地方政府因无足额、稳定的财政收入来源而导致的财政压力。第三，不断减少非规范的税收返还等转移支付的力度，相应增大均等化转移支付力度，以有助于减轻贫困地区和基层财政的赤字。第四，按照分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各类财权，有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免地方财政风险。

3.严格控制行政管理费用的规模，加强对地方财政支出的管理和监督

行政管理费用的不断膨胀已经成为地方财政困境的主要原因之一。自1957年第一次扩大地方自，进行党政机构精简以来，我国进行了若干次机构改革。1992年以来，我国共进行了4次机构改革，其中，1998～2001年的机构精简，是中国行政体制改革进程中力度最大的改革之一，全国有20～30万机关人员被分流。从1999年开始省级政府和党委机构改革分别展开，2000年市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过4年多的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。但是由于各种原因，机构改革和行政管理费用一直呈现出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，笔者以为，控制行政管理费用不断增长的规模，必须以减少政府规制职能为重要前提，以推行电子政务，实现办公现代化为重要举措，同时，必须加大人大的监督力度，确保对财政供养人员的精简落到实处，防止机构精简和行政管理费用不断反弹。

4.适当赋予地方政府一定的发债权

篇5

一、转移支付方式的比较

我们所说的转移支付方式，是按转移支付的资金在转移者与接受者之间的支付方向划分的。各个国家根据其财政资源分布状况及实现财力均衡目标的要求，确定不同的转移支付方式，从目前看，各国采用的转移支付方式主要有：

（一）纵向转移支付。

纵向转移支付，也称“父子资助式”，是上下级政府之间的转移，即单一的自上而下的纵向财政平衡。这种方式是中央政府在既定的财政体制下，把地方财政收入的一部分集中起来，再根据各地方财政收支平衡状况和财力均衡目标的需要，把集中起来的部分财政收入数量不等地再分配给各地方，以弥补地方财政收支差额，缓解地区财力差距，达到均衡地方财力的目的。目前，世界上多数国家的转移支付均采用这种方式，当前我国也是采用这种方式实施转移支付的。在我国传统的财政体制中，没有转移支付的形式，但并不否定我国财政资金的实际运行中有转移支付的活动。比如，在统收统支体制下中央政府对地方政府大量的专项拨款，在“划分收支、分级包干”体制下，支出基数大于收入基数的地区，中央政府每年按照两个基数的差额给予地方政府的补助，即“体制补助”都属于中央政府的转移支付，而且都是采用纵向转移支付的方式。

这种方式的特点是：①由于采用自上而下的补助方式，中央政府掌握较大的主动权，对转移支付的范围、规模、项目、用途较有弹性，中央政府可以根据自身的财政状况及宏观调控目标进行调整。这有利于贯彻中央政府的意图，实施宏观调控，也有利于对转移支付的控制；②由于是中央政府直接出资补助，地方政府只是按既定的财政体制完成收入上交任务，因而富裕地区的负担感不直接、不明显，这就有利于转移支付资金的正常运转和转移支付的顺利实现；③完全依靠中央政府完成数额巨大的转移支付，加重了中央政府的财力负担。同时，由于中央政府集中财力过大，不仅组织收入工作难度较大，而且难以避免人为因素的非正常影响，转移支付的透明度较低，效率不高。

（二）横向转移支付。

横向转移支付，也称“兄弟互助式”，是同级的各地方政府之间的横向财政平衡。这种方式是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间的互相转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区的转移，以达到地区间互相支援，缩小地区差距，均衡财力的目的。这种方式一般是纵向转移支付的补充，单一采用这种方式的国家还没有。

这种方式的特点是：①由于是不同地区之间的直接转移，具有明显的社会补助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社会环境和经济条件，否则难以实施；②由于是不同地区之间的直接转移，资金来源于财力富裕地区，这就大大减轻了中央政府的财政压力。而且转移支付的透明度高，转移支付的数量、来源、去向，谁转出、谁受益都非常清楚明了，并且转移支付资金运转减少了中间环节，资金到位快，受益地区可以根据本地需要灵活安排使用，转移支付的效率也高；③这种方式的技术要求比较高，操作手段比较复杂，地区均等化程度不易把握。而且富裕地区和贫困地区的财力平衡关系协调有一定难度。

（三）纵横交叉转移支付。

纵横交叉转移支付，也称“混合式”，即以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉，相互配合。这种转移支付方式，要求政府间的转移支付，要通过完善的法律形式，建立科学、规范、稳定的财政管理体制。对于不同地区间财政能力的差额，要按照财力均等化原则，首先由中央政府通过特定手段进行纵向的转移支付，然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。其中，纵向的转移支出由中央政府直接安排，转移支付资金的使用侧重于贯彻国家经济政策，实现中央政府的宏观调控目标。横向的转移支付由不同地区政府直接进行。由财力富裕地区向财力贫困地区转移。转移支付资金的使用主要用于弥补经济落后地区的财政开支不足，缩小地区财政差距，实现财力均等化。

纵横交叉的转移支付方式，除了综合以上两种单向转移支付方式的优点外，其最大的特点是能够发挥中央政府与地方政府、财力转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。中央政府的纵向转移支付，既体现了中央政府的意图与权威，又调动了地方政府积极配合、合理调度、有效使用转移支付资金的积极性。地方政府间的横向转移支付，既减轻了中央政府的财政压力，又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成了直接的受授关系。更能发挥转出地区和转入地区各自的优势，使转移支付的效果更明显。

但这种转移支付方式的技术要求高，操作比较复杂，需要具有详实准确的统计分析资料、科学规范的管理体制和严密高效的运作系统，而且要求有良好的社会、经济环境做保障。

二、我国转移支付方式的选择

在我国过去的财政管理体制中，一直没有建立转移支付制度，中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，都是靠中央对地方的“补助”平衡的。1994年实施分税制的财政管理体制后，虽然建立了转移支付制度，却是通过中央对地方的“税收返还”实现的，既不规范，也不科学。但中央对地方的“补助”和中央对地方的“税收返还”，实质上都是中央政府对地方政府的纵向转移支付。因此，这种纵向的转移支付方式，在我国已经有了一段历史过程，也易于为各方所接受，就理所当然地被延续下来。但是，我们应当看到，我国国情的复杂性、地区间财力分配的差异性及单纯依靠中央补助的局限性，已明显不适应规范的分级分税制财政管理体制的需要，也大大地降低了转移支付制度的公平与效率。所以，在建设科学规范的转移支付制度时，我们应当重新选择适合我国国情的转移支付方式。在这方面，可以学习和借鉴德国的成功经验，即实行纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉的转移支付方式。这是因为：

1.中央政府财力紧张，具有横向转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制的原因，使中央政府财力处于非常困难的境地，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，造成中央财政债务负担沉重，国债依存度已超过50％。相对而言，地方政府财政状况要好于中央，一些地方财政还有结余。在这种情况下，如果继续单纯依靠中央政府的纵向转移平衡地方财政差额，不仅将加剧中央政府的财力紧张状况，而且也是难以做到的。因此，需要通过地方政府间的横向转移支付作为补充，既可均衡地方财力，又可减轻中央政府的压力。

2.地区财力差距大，具有横向转移支付的能力。我国地域辽阔，人口众多，各地自然条件差距很大。由于受历史和现实的条件制约，地区经济发展很不平衡，财政收支水平不同，地区财力极不均衡且差额较大。据资料分析，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元，而低于全国人均水平的省份有二十多个，人均财政收入最高的上海市为1976.6元，人均财政收入最低的贵州省仅为139.1元，上海为贵州的14.2倍。从财力自给能力系数看，上海为578％，北京为366％，而为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备地区间横向转移支付的条件，富裕地区有可能也有能力向贫困地区转移财力。

3.社会经济制度和文化传统，具有横向转移支付的可能。我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家，全国实行统一的国民经济和社会发展计划，各地区的根本利益是一致的。中华民族是一个统一和睦的大家庭，具有扶贫济困的优良传统。我国过去虽没有直接的横向转移支付方式，但各地区之间人力及物力方面的交流、抗害救灾时的支援、经济发达地区对经济不发达地区的对口扶持等形式，虽不明确、不固定、不规范，但实质上也是不同地区间的横向转移支付，而且取得了良好的经济和社会效益。这表明，有统一的社会经济制度和优良的文化传统做保障，在我国实行地区间的横向转移支付是完全有可能的。因此，我们可以而且有条件选择纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉的转移支付方式。

三、纵横交叉转移支付的实施

政府间转移支付制度，作为国家财政管理体制的重要组成部分，必然要受到生产力发展水平和市场经济体制的制约。同时作为一项技术要求很高的操作手段，它又要受到技术条件等客观环境的限制。我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，社会主义市场经济体制才刚刚建立，正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，分级分税制财政管理体制也是刚刚起步，尚未规范及稳定。因此，科学规范的转移支付制度的建立及转移支付方式的选择确定，都不可能是一蹴而就，而应是阶段渐进式的，其建立与发展，应与我国社会生产力发展水平相适应，与我国社会主义市场经济体制的建立速度相合拍，与我国分级分税制财政管理体制的逐步完善相配合。为此，我国政府间转移支付制度的建立和转移支付方式的选择，可以采取分步实施战略。

篇6

 

1 我国农村公共文化产品供给变迁

1.1 计划经济时期的公共文化产品供给机制

计划经济时期，我国农村公共文化产品的供给基本由国家包办，通过农村基层的权力结构、组织体制进行公共产品的提供和分配。但国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，农村文化投入始终处在一个极低的水平，这使得农村的文化产品短缺单一，但相对比较均等。

1.2 改革开放后至农村税费改革前农村公共文化产品供给机制

早在”六五”规划时期，国家就提出了“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”的建设目标，但从未达到。相当一段时期以来，由于观念认识差距、市场经济冲击和财政投入不足等多种原因，农村公共文化设施建设基本处在一个相对滞缓的发展状态，甚至不少地方的建设急剧下滑，已有的设施或破损严重、或转为他用，人员队伍严重流失。尤其是1994年分税制改革后，农村公共文化产品更多地要由基层政府负担，与地方财力直接挂钩。而乡镇本身财源有限，这使得农村文化产品的供给难以为续。论文写作，公共文化产品。

1.3 现阶段农村公共文化产品供给机制

农村税费改革后，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾凸显出来，这使得整个农村公共文化产品的供给比税费改革前面临更大的资金缺口，更遑论文化产品的供给了。由于文化事业费总量偏少，加之城市发展日益成为关注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建设上。广大农村尤其是西部农村地区的公共文化建设日益被边缘化。

2 我国农村公共文化产品供给存在的主要问题

近年来在科学发展观指导下，各级党委和政府为改善农村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但总体上看变化不大，我国目前农村公共文化建设还很落后，城乡文化差距拉大的现象不容忽视，农村的公共文化生活严重式微，特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。

2.1 农村公共文化产品供给总量不足，公共文化资源匮乏

中央财政对农村公共文化产品供给的投入严重不足，地方财政尤其是基层乡镇则在农村公共文化产品供给上乏力，心有余而力不足，这些都造成以政府供给为主体的农村公共文化产品严重短缺，农民很难享受到政府提供的公共文化资源。论文写作，公共文化产品。

2.2 农村公共文化产品供给意愿失实，过剩与不足并存。我国现实生活中，文化公共产品供给决策程序是“自上而下”的，即农村文化产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品的品种和数量，而没有建立起村民文化需求的表露机制，这使得农民、农村文化产品的需求意愿得不到真实反映。

2.3 农村公共文化产品供给结构失调，使用效率低下

政府在供给农村文化产品中，由于没有强有力的法律约束和制度规范，政府部门的负责人往往从功利原则和个人意愿出发，致使供给随意性很大，不仅在总量上短缺，而且在结构上也失衡，具体表现为：一是关系农民生活的文化产品供给不足，二是关系农民基本人权和农村可持续发展的文化产品供给短缺，三是关系政治利益的文化产品供给过剩。这使得农村文化产品的实际使用效率低下，甚至无人问津。

2.4 基层政府组织的公共文化活动贫乏，难以满足农民的文化需求

农村基层政府或村级组织举办的公共文化活动不但数量少，而且极少针对农民的文化需求开展农村文化活动；即使是政府举办的少量文化活动，也主要限于节庆等特定场合，或者是为了满足政府经济活动的需要，或仅仅放几场电影，而非主要是为了满足农民日益增长的文化需要。论文写作，公共文化产品。一些乡镇文化站在国家大力推行“文化下乡'活动时，只选择放电影等成本较低的简单文化活动方式，从而造成了政府供给与农民需求之间的差距。

3 我国农村公共文化产品供给现状的剖析

当前我国农村文化基础设施落后、公共文化产品、文化服务供给不足、供需失衡及文化活动相对贫乏的现实情况，与全面建设小康社会的目标要求、与经济社会的协调发展以及农民群众的精神文化需求很不相适应，分析其原因主要有：

3.1 “城乡分治'的二元经济结构严重制约农村文化产品供给总量的增长

所谓二元经济，简单地说，就是指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构，即在农业发展还比较落后的情况下，超前进行了工业化，优先建立了现代工业部门。我国目前即处于二元经济结构状态，农村剩余劳动力长期得不到有效转移，二元经济特征非常明显，迟迟不能转化为一元经济。论文写作，公共文化产品。受城乡二元结构体制的影响，我国财政资源长期重工轻农、重城轻乡，形成了城乡不均衡的公共产品供给体系，造成国家财政对农村基础设施、文化娱乐等公共产品投入长期严重不足。城市居民通过缴纳税收，享受政府提供的各种文化产品，其供给进入公共财政体制。但农民通过税收等形式向国家缴纳资金后，享受的各种公共产品却仍要进行成本分摊，而不是由政府统一从财政支出中进行安排，其文化产品供给是一种制度外供给的方式，从数量、质量上都远远劣于低于城市文化产品。

3.2 分税制改革的不彻底，阻碍了农村公共文化产品的有效供给

我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。地方政府财权与事权不统一，尤其是乡政府的财权与事权失衡加剧，乡村债务继续增加，乡、村组织正常运转难度加大。上级政府虽然通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但因其支付有限，加之基层政府其财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，凭借其本身财力根本满足不了当地农村公共文化产品的需求。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共文化产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。

3.3 农村公共文化产品供给体制缺乏科学性，造成农村公共文化产品供给随意低效

长期以来，我国农村公共文化产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农村公共文化产品提供的决策权在县乡政府，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，缺乏对公共产品需求、偏好的表述，不具有参与公共事务决策的实际权利，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。论文写作，公共文化产品。

3.4 监督不足造成财政支农资金使用效益低下

我国制度内提供农村公共文化产品的资金主要来源是财政支农资金，近几年国家虽然加大了财政对农业的支持力度，但总量仍然有限，加上财政对农业支出实行分块管理，财政分散且自支自管，使得有限的资金不能形成合力。另一方面，财政支农经费在各级各地被挪用和浪费现象比较严重，大量财政资金用于人员经费开支，或挪作他用，导致支农资金使用效益极其低下。论文写作，公共文化产品。

4 完善农村公共文化产品供给的意义

加强农村文化建设，加大农村公共文化产品及服务的供给，是我国当前全面建设小康社会的内在要求，是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径。它能丰富广大人民群众特别是经济欠发达地区群众的精神文化生活，抵御腐朽没落文化的侵袭，实现广大人民群众的基本文化权利，促进经济社会协调发展。同时，对于提高党的执政能力和巩固党的执政基础，促进农村经济发展和社会进步，实现农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展，具有重大意义。

参考文献：

[1]单治国．农村公共文化产品经济学分析的启示[J]．农村经济与科技，2006(5)

[2]刘颖，杨彦强．农业现代化建设进程中存在的问题及对策[J]．当代经济研究，2003(11)

篇7

“市管县”的形成与弊端

在现行的行政管理体系中，省、县之间又多了一级建制――地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。

但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，如此多的行政层级势必导致越来越多弊端：首先，加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败；其次，“市管县”体制扩大了市的行政“势力范围”，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市同县争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突；其三，由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，一些地级市只顾中心城市的建设，有的甚至截留政策、资金与项目，成了县域经济的“抽水机”。另外，分税制改革后，省级以下常常出现财权上收，事权下移（有些地方甚至出现了“省级财政越办越强，县级财政哭爹喊娘”）的现象，也不同程度地制约了县域经济的发展。

“省管县”改革试点及现状

为此，2005年6月，总理在全国农村税费改革试点工作会议上明确指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点”。“十一五”规划也提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。由此可见，扁平管理将是我国行政管理体制改革的必然趋势，而“扩权强县”、“省管县”将是这场改革的突破口。实际上，在这之前的14年间，“省管县”改革已在全国试点推行。 据财政部提供的资料显示，截至到目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”。

但是，在看到“扩权强县”改革光明前途的同时，也要清醒地认识到其道路的曲折性。在现有的“市管县”体制下，作为博弈的双方，一方面，地级市政府不会主动地放弃对县政府的财政管理权；另一方面，县政府在财政省管县的政策下必然竭力争取自身利益，以保障自己实际的财政收入。这种县市利益冲突必然贯穿于省管县政策执行的全过程。本文内容如下展开：第二部分，博弈的相关概念阐述及基本假设；第三部分，市级政府与县级政府的博弈分析；第四部分，推进省管县体制的策略选择。

博弈的相关概念阐述及基本假设

所谓博弈，是指一些个人、队组或其他组织，面对一定的环境条件，在一定规则下，同时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施，从中各自取得相应结果的过程。

在此博弈中，地级市政府与县级政府不允许存在一个有约束力协议的存在，双方按照“经济人”的假设选择自己的策略与行为，拥有完全理性并力图实现自身利益的最大化。因此，这是一个典型的非合作博弈问题。

一个完整的博弈关系至少应包括三个要素：局中人，即博弈活动的参与者，在市县博弈中，主要表现为地级市政府和县政府；策略，即局中人在所有给定信息集的行动规则，它规定了局中人在什么时候选择什么行动；支付，指在一个特定的策略组合下，局中人得到的效用水平或期望效用水平，市县政府作为各自利益的代表者，其博弈的根本目标是通过自身的策略选择，实现支付最大化。

为分析方便，本文假设地级市政府在政策执行过程中有“合作”和“不合作” 两种策略选择，县政府有“争取”与“不争取”两种策略选择，博弈双方的收益是相互间共同知识，在博弈的每一个阶段，要选择行动的参与者都知道这一步之前的整个过程，即在行为前对对方的策略选择、行为信息和收益结果等都有清楚的了解，属于完全且完美信息博弈。因此下文用博弈论的标准式来描述双方博弈行为：

参与者1地级市政府从可行动集S1{a1ii=1或2}（a11为合作，a12为不合作）中，选择一个战略a1i；参与者2县级政府观察到地方政府行为，从可行动集S2{b2jj=1或2}（b21为争取，b22为不争取）中，选择一个战略b21或b22；县级政府和市级政府的收益分别为u1（a1i，b2j）；u2（a1i，b2j）。

地级市政府与县级政府的博弈分析

为了分析简便，本文假设地级市政府选择a12（不合作）时，给自身带来收益为P，给县级政府带来收益为P2（P2＜0），两者为非零和博弈；地级市政府选择a11（合作）时，则县级政府的收益为P1，给地级市政府带来收益-P。

两阶段的完全信息动态博弈如图1。

在第一阶段中，如果地级市政府选择a11（合作），则意味整个博弈结束，县级政府收益为P1，地级市政府收益为-P，县市的博弈为非零和博弈。

如果地级市政府采取行动a12（不合作），则进入博弈第二阶段。在博弈的第二阶段，县级政府观察到市级政府第一阶段采取行动a12（不合作），从可行动集S2{b2jj=1或2}选择行动b21（争取）或b22（不争取）。

地级市采取 “不合作”行动，如果县级政府采取b21（争取）的行动策略，则县级政府的支付为P2-C，其中C为县政府为争取自己的财政权益过程中花费的各种成本（主要表现为花费在与中央、省政府的沟通和与市政府较量等所耗费的人力、物力和财力），而此时地级市政府的支付为P-C2*R，其中C2为地级市的可能损失（主要表现为可供支配的财政收入的减少以及由此带来对县的部分权力的丧失等直接和间接成本），县政府 “争取”策略的情况下地级市政府对政策不合作受到县政府抵制的概率为R（0

完全且完美信息的博弈可以通过逆向归纳法，求出其不同情况下的博弈逆向归纳解即两阶段博弈可置信的纳什均衡。

情况一： P2-C＜P2-C1+C3，县级政府的最优选择为“不争取”。因为是完全且完美信息，地级市政府也能够同县级政府一样解出县级政府的最优的解“不争取”，因此地级市政府将在-P和P-C3之间比较，在现实中一般-P

情况二： P2-C>P1-C1+C3，县级政府的最优选择为“争取”。在这种状态下，县政府极力配合财政省管县政策，争取自身在财政上的权益，对某些不利于自身利益的地级市政府决议采取置之不理甚至是对抗的态度，在某种程度上影响市对县领导权威。但即使如此，地级市政府仍然不会放弃“不合作”的策略，因为其策略的选择也依赖于两种策略支付的比较分析即-P与P-C2×R之间的比较结果，这时会出现两种情况：当-P>P-C2×R时，地级市政府采取“不合作”的收益将小于因此而需要承受的成本，这时地级市政府觉得无利可图自然会对财政省管县政策采取“合作”的行为；当-P>P-C2×R，对财政省管县政策采取“不合作”行为的收益大于成本时，地级市政府就会选择对该政策采取“不合作”策略。在现实中这种条件更为常见，因而地级市政府“不合作”的行动是可置信的策略选择。在满足这个条件的情况下，再结合县政府的实际策略选择，双方动态博弈的子博弈完美均衡将是：“争取、不合作”，这是非合作博弈均衡，由双方的最优策略构成，具有稳定性。

推进省管县体制的策略选择

通过对财政省管县政策推行过程中县市关系的博弈分析，可以发现县市政府作为理性的经济人出于实现自身利益的考虑，现实可能出现的博弈均衡是“不争取，不合作”或者“是”争取，不合作“，作为推进省管县体制的策略，我们希望出现的博弈均衡是“争取，合作”。前文已有论述，当-P>P-C2×R即P

加强省级政府对于省管县体制改革的领导。中央或省政府通过法律、法规减少地级市政府对下一级政府具体层面工作上的干预，鼓励县级政府在允许的范围内独立自主地开展各项工作。同时，省政府采取分阶段扩大县级政府的经济自这种渐进的方式，避免与地级市的正面冲突，采取适当措施保障地级市的利益，使县市关系处于相对较为融洽的状态。

完善分税制，实行市、县（市）分置，建立省、县和省、市两级财政体制，减少地级市对于县级政府的直接控制能力。调整现有省、市、县三级财力的配置状况及县级内部财力配置结构，巩固省级财政宏观调控能力，进一步提高县级财力，将省、市、县三级财政体制改革为省、县两级财政和省、市两级财政体制，实行市、县财政分置、财政同级。

基本思路是：在合理划分地方各级政府职能的基础上，遵循财权与事权相对等的原则，根据各税种的特点，采用按税种划分收入的规范办法，来划分省以下各级政府的税收收入。将营业税作为省级财政的主体税种，并适时开征财产税，以此作为县级财政的主体税种，还应当保留一定数量的共享税。但应该改革现行的税收共享办法，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府都能够拥有自己的主体税种成为了可能。

通过分税制改革，强大县级政府的财政实力，减少地级市政府对于县级政府的控制能力，使前述博弈中的“不合作”行为的难度加大。

大力发展县域经济，增强县级政府的谈判能力。在那些推行财政省管县省份的县政府，应抓住改革，为县提供较为充裕财政拨款的契机，加大对基础设施等公共产品和服务，通过二次制度或政策安排，为经济尤其是民营经济发展创造良好的投资环境和政策空间。

参考文献：

1.吕君.财政省管县体制下县市利益博弈分析.“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集

篇8

论文摘要：农村义务教育作为我国教育事业中的重点部分和薄弱环节，随着农村税费改革的进行，我国农村义务教育的均衡发展问题进一步加剧，要求完善农村义务教育转移支付来解决这一问题。该文从我国农村义务教育财政转移支付制度的效应、存在问题入手，对我国义务教育财政转移支付制度的进一步完善提供一些建议。

义务教育作为公共产品，具有非竞争性和非排他性，应当作为公共部门由各级政府来提供。现行的农村义务教育管理体制是“国务院领导，地方政府负责，分级管理，以县为主”，县级政府为农村义务教育的主要提供和管理主体。我国在分税制财政体制改革后，下级政府财力被很大削弱，更多财力集中到中央政府。这样，造成了县、乡镇级政府缺乏相应的财力来保障义务教育投入的充足，出现了事权和财权的分离，无法实现义务教育的均衡发展。因此，中央政府必须通过实行有效的转移支付制度来平衡不同层级政府和不同地区的财力，来解决财政的纵向和横向不平衡。

一、农村义务教育财政转移支付制度的效应

农村义务教育财政转移支付主要采取两种形式：一般性转移支付和专项转移支付。不同的转移支付形式有着不同的经济和社会效应。

（一）农村义务教育的一般性转移支付的效应分析

一般性转移支付能够体现均等化效应，它根据不同地方政府的财政收入能力和支出需求，根据公式计算出对其的转移支付数额，贫困地区可以在公式中应用较低的基数，与其薄弱的财政收入能力对应，因而可以计算其较大的差额，作为转移支付的标准。这样，贫困地区便获得了更多的补助，相对缩小了与富裕地区的财政能力差异。

（二）农村义务教育的专项转移支付的效应分析

农村义务教育的专项转移支付主要是针对农村地区义务教育经费的短缺与县乡级财政能力薄弱无力承担的状况，由中央和省级政府对其进行专项补助，根据不同地区农村发展状况的不同，确定差异化的专项转移支付金额。由于在义务教育领域存在贫困地区和富裕地区的巨大差距，通过专项转移支付既可以平衡城乡之间的义务教育经费差距，又可以通过对边远地区和西部欠发达地区给予更大的专项转移支付金额，促进不同地区间的均等化效应。

二、我国农村义务教育转移支付制度存在的问题

（一）我国农村义务教育转移支付中的教育资金缺口总量还很大

虽然，中央及省级政府都在不断加大对义务教育的转移支付，但是在实践中由于各方面的因素影响，并没有真正做到这点。教师工资拖欠问题严重、学校公用经费不足、学校危房改造资金欠缺等等，使得农村义务教育经费在一段时期仍然存在严重的缺口，没有足够的资金供给。

（二）我国农村义务教育发展中各级政府事权划分仍不明确

在分税制财政体制改革中，我国各级政府在财政收入上进行了财权的上移，中央政府集中了更多的财力，但是同时地方政府仍然承担着较大的财政支出责任，这样财权和事权分离，地方政府主要是县乡级政府没有足够的财力去实现其在义务教育中的职责，于是置义务教育发展于缓慢之中。

另外，在义务教育发展中，中央政府和地方政府事权划分不明确，中央政府和地方政府存在交叉的事权范围和都没有涉及的领域，出现了政府的缺位和越位问题严重。

（三）农村义务教育转移支付的监督体系不健全

现阶段，我国农村义务教育转移支付缺乏完善的监督体系和法律规定。在转移支付过程中仍然存在义务教育转移支付资金挤占、挪用和占用现象，使得义务教育资金不能及时、足额下拨到相应层级的政府，用于农村义务教育的教师工资、学生公用经费和校舍改造等方面。监督体系不健全表现在没有对应的法律规范和相应的监督机构来实行。

（四）农村义务教育转移支付制度的相关配套体制改革滞后

首先是人事制度改革的落后，农村义务教育转移支付需要政府设立相应的机构进行转移支付资金的专项管理和划拨，以及转移支付资金的使用效果评价等。但是相应的人员和机构都没有完全实现这个职责。其次是没有建立完善的资金使用效益评价体制，无法合理有效地对转移支付资金的使用进行绩效评价和管理追踪。

三、规范义务教育财政转移支付制度的政策建议

通过对我国目前农村义务教育财政转移支付制度存在的问题的分析结合中国义务教育发展的实际情况，对规范我国的义务教育财政转移支付制度提出以下建议：

（一）明确各级政府的事权和财权划分

建立规范的义务教育财政转移支付制度，必须把各级政府的事权和财权划分清楚。进而才能为义务教育财政转移支付提供准确的财政标准收入和财政支出需求的数据，规范转移支付流程和结构。

（二）确定中央和省级政府在义务教育中的投入责任

在明确划分了中央和地方的财权和事权的基础上，为了弥补地方发展义务教育的财力不足，必须加大中央和省级政府的投入责任和转移支付力度。这对建立以中央对地方的转移支付和省级政府对下级政府的转移支付为重点提供了支持。

（三）建立健全农村义务教育财政转移支付制度的监管体系

确定了转移支付的模式后，对转移支付的整个流程必须建立起完善的监督管理体系，以保证义务教育转移支付资金及时、足额下划到相应层级的政府并被用于义务教育的经费支出，避免出现挤占、截留和挪用等情况的发生。

首先，制定《转移支付法》，在其中专门对义务教育财政转移支付进行原则、总量、分配资金运行及各级政府的责任作出规范性要求。其次，鼓励社会公众和新闻媒体也参与到义务教育财政转移支付的监督中来。

通过以上措施和手段，建立一套以义务教育一般性转移支付为主专项义务教育转移支付为辅的义务教育转移支付制度，切实解决农村义务教育经费投入不足的状况，为实现基本公共服务在全国范围的均等化起到示范作用。

篇9

近年来，土地财政受到各方关注，成为理论与实务界共同关心的话题。在我国，土地财政一般是指地方政府出让土地获得的财政收入，由于是属于财政的预算外收入，因此也形象的称之为“第二财政”。由于土地财政量大而且主要由地方政府支配使用，因此土地财政对地方经济的运行产生较大影响。以2012年为例，在执行最为严格的房地产调控政策下，我国的土地财政收入仍达到2.69万亿元，由此可见土地财政的规模。

一、土地财政的产生及其影响

我国于1994年推出分税制改革，当时设定中央财政收入大约占全国财政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如当前大多数学者所评论的，地方政府要负担着地方的医疗、教育、卫生和基础设施建设等政府事务和责任，从而导致了地方政府在事权和财权上的不匹配，地方财政缺口日渐扩大。由于受到财政体制的制度限制，我国地方政府无法像国外的地方政府靠发行债券筹集资金，因此主要是通过行政收费和出让土地使用权来获得发展资金，我国土地财政由此而诞生。目前，地方政府的土地财政收入主要分为两个部分，一是与土地出让有关的非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费等，二是与土地有关的归地方政府的税收收入，如城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税和耕地占用税等。随着我国房价的一路攀升，土地财政收入增长迅速，据数据显示，在一些地方土地财政收入已经超过了财政收入，成为了事实上的“第一财政”。

从客观上来说，土地财政是发展地方经济的一把“双刃剑”，它对地方经济的发展产生着双向的影响。从正向上来说，土地财政推动了我国这些年来的城镇化和工业化进程，没有土地财政是不可能实现这个速度和深度的。而且，也正是因为土地财政，各级地方政府才有资金进行大范围的基础设施建设，包括城市基础设施、道路等交通基础设施和农村环境改善等，这在较大程度上提高了城市居民和农村居民的生活环境，大幅提高了生活质量，为当地居民谋得了实际利益。但是，土地财政的负面影响也不容忽视。一是土地财政恶化了国民收入分配制度。当前我国的政府收入已经占据GDP的30%以上，其中主体就是土地财政收入。这种政府收入的过高，压缩了企业收入和居民收入。同时，这种过高的政府收入也抑制了民间投资。二是土地财政影响了产业结构。从目前的产业发展来说，由于政府土地财政的高收入和高增长，导致了房地产行业的快速发展，房地产行业变成了我国国民经济中的支柱行业，从而央企和大型民企均纷纷涉足房地产行业，弱化了实体经济尤其是极大的冲击了制造业。这对于我国产业结构优化是极为不利的。三是造成了资金和资源的浪费。由于土地财政是预算外收入，基本不受或者很少受到同级人大及上级政府监管。基于这种监管体制的缺乏，各级政府纷纷以土地财政收入大搞建设，甚至有不少是面子工程，以及各种寻租问题，从而造成了资金和资源的极大浪费。四是造成了利益分配不均。在土地财政机制不发生变化的情况下，被征地农民和被拆迁的城市居民始终处于弱势地位，因此土地增值的利润很难平均分配。而且，由于近年来房价的高涨，房地产商始终对于土地有着极大的兴趣，背后是利益的推动。政府、房地产商和居民之间的利益分配，必然是向前两者倾斜。土地财政造成了利益分配的不均，从而也诞生了一系列的社会问题。

二、土地财政的治理对策

在我国当前的经济体制下，要不断加强体制和制度改革，以改革促进土地财政的理顺，从而促进地方经济的可持续发展。土地财政的治理措施可以在以下途径中进行选择。

（一）改进政府绩效评估机制

要促进土地财政的改革，首先就需对当前的政府绩效评估机制进行改革。现行的以GDP为核心的政绩考核体系极大的刺激了地方发展以房地产为主的经济结构模式，这种以短期和迅速的经济增长来实现政绩的发展方式，为地方经济发展累积了一定的财政风险和金融风险，也不利于当地经济的可持续发展。因此，应改变以GDP为核心的政绩考核体系，改为适应政府向服务型政府转变的政府绩效评估机制，对政府的考核应由重GDP考核，改变为经济发展、资源与环境保护、社会发展、民生保障和发展等综合指标体系的绩效评估机制。

（二）理顺中央和地方政府之间的事权和财权匹配

土地财政诞生的重要制度原因就是中央和地方政府事权与财权的不匹配。在地方政府承担了大量基本公共服务的同时，享受着较少的财政收入。因此，应对分税制中的中央和地方财政收入分配比例进行调整，从制度根源上解决地方财政的收支不平衡。

（三）完善土地出让收入的管理制度

我国各级地方政府均有同级人大的监督以及上级政府的监督，但是由于监督不到位，很容易发生地方政府任意使用土地出让收入的行为，因此有必要完善土地出让收入制度。比如除加强人大的立法监督外，也可参照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，为地方政府预留未来发展资金。

（四）实行市场化征地制度

改革和推行市场化土地征用制度，可以逐步破解地方政府对于土地的垄断征用权，从而引入土地出让主体。实现市场化土地征用，可以在较大程度上保障城市居民和农民的土地权益，从而使土地利益分配制度实现均衡，实现城市居民和农民的利益最大化。

篇10

1994年分税制改革后，地方政府财权与事权极不匹配。在合法融资渠道非常有限的情况下，各级地方政府纷纷成立了地方投融资平台，以促进当地的经济和基础产业快速发展。然而，随着地方政府投融资平台数量的快速膨胀，不可避免的出现了各种问题。

地方政府投融资平台，一般是由地方政府以融资为主要经营目的而发起设立的公司。本文采用2010年国务院的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的定义认为“地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”。

地方政府投融资平台的演进过程

地方政府投融资平台的发展分为五个阶段：萌芽阶段、创建阶段、推广发展阶段、加速发展阶段、规范发展阶段。

投融资平台萌芽阶段（20 世纪80年代初-1994年）。上世纪80 年代初，广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款，然后再利用所筹资金修建道路，偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，是地方政府融资平台发展的萌芽阶段。1992年，上海市为了完善筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司。

投融资平台创建阶段（1994-1997年）。1994年分税制后，财权大部分上缴中央，事权大部分下归到地方，这给地方政府增加了巨大的财政压力，促使地方政府投融资平台公司大规模建立起来。1997 年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，许多地方政府纷纷创建了国有独资的城司，实现了基础设施的投融资市场化。

投融资平台推广发展阶段（1997-2008年）。1997年亚洲金融危机爆发，我国政府大力实施积极的财政政策，各地方政府大力开展基础设施建设带动经济发展，但也给地方政府带来了资金压力。为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能，满足了建设资金的需求，对地方经济的发展起到了重要的作用。

投融资平台加速发展阶段（2008-2010年）。投融资平台真正被社会各界所关注是在2008年下半年，投融资平台的数量不断增加，融资规模迅速膨胀。为了应对全球金融危机的冲击，我国中央政府出台4 万亿元投资计划，此项扩大内需的刺激计划方案给地方政府带来了巨大的资金缺口，而地方政府投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。2009年3月份中央银行与银监会也联合了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，投融资平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。

投融资平台规范发展阶段（2010-至今）。2010年国务院了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司加强了管理，使投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制，在运行方式上更加规范化。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，再一次给快速发展的地方融资平台降温，并进一步规范了融资平台的运营模式，以减少贷款风险。

地方政府投融资平台与地方政府债务

地方政府投融资平台是地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等方式建立的。因此，要了解投融资平台与地方政府债务之间的关系，首先要对投融资平台与地方政府之间的关系进行分析。梁玉芳（2011）从法律地位的角度分析认为，这两者之间一般存在着两种关系：委托关系和行政授权关系。而投融资平台所获得的基础设施建设项目也都是得到了地方政府的行政授权，所以融资平台应是隶属于地方政府的（贾银萍，2009）。

地方政府投融资平台与地方政府之间密切的关系，导致了一旦投融资平台无法偿清债务，最终将会由地方政府来承担的问题。刘颖（2010）经过研究也表示，从微观角度来看，投融资平台的债务来自于企业的直接或担保债务，而且从宏观角度分析，一旦投融资平台经营失败，地方政府必将承担平台公司所有的债务，并由政府直接偿还。因此，在投融资平台的经营过程中，总会产生直接或间接的地方政府债务。

本文根据已有文献，从“资本化”的角度，对投融资平台如何产生了地方政府债务及其债务类型做出分析研究。“三个资本化”包括特许权资本化、土地资本化、政府支出资本化（敬志红，2011)。

特许权资本化。地方政府根据基础设施建设项目的不同分为三个领域：一是市场化运作，社会投资领域。在这一领域中，投融资平台以地方政府的项目收费权为抵押物，向银行或其他资本市场筹措资金，以项目的未来收益偿还所贷的资金。因此，这一领域并不能对地方政府形成偿债压力，但如果项目经营失败，则或有负债将成为地方政府的直接债务；二是公私共营、市场运作的公共基础设施项目，在这一领域中投融资平台将对项目进行经营管理和具体操作。地方政府对这类项目不产生直接的资本金支出，但从债务本息偿还的资金来源看，却属于地方政府的直接债务；三是完全政府投资领域。政府根据这一领域中的项目资金需求的大小，通过投融资平台的融资和运作，对资金需求小的项目负有直接偿债责任，对资金需求大的项目负有或有偿债责任。

土地使用权资本化。地方政府土地资本化的具体表现是融资平台公司通过银行以土地的未来收益进行杠杆融资。这一运作模式是通过流转土地使用权和质押土地收益权而实现政府债务融资。因此，它最根本的风险是对土地价值估计的不确定性。经济的快速发展，土地价值往往被高估，使得政府和投资公司的债务规模急剧膨胀，若突然遇到经济调整，土地价值下跌，则土地的偿债能力会减弱，导致银行切断对政府提供的资金链条，届时偿还债务的压力会直接由当地政府承担，若政府财力不足以偿债，则会对社会各领域造成不稳定的影响。

政府支出资本化是政府运用财政支出实现杠杆融资的一种方式。一般是通过地方政府建立的农业投资公司，在它们收到财政支农资金后，用资金向银行申请贷款，再将贷款资金转贷给其他农户的一种融资方式。但是，一旦财政不能定期支出，或出现支付危机，就会影响到基层政府和各经济体。

地方政府投融资平台存在的主要问题

政企分界不清晰。在我国不允许地方政府自行发债的制度下，地方政府纷纷发起设立了地方政府投融资平台，导致政府与企业的界限非常模糊，当投融资平台的债务急剧增加时，势必会造成地方政府庞大的隐性债务，导致财政风险的产生。如果这一问题不及时解决，地方政府为了规避法律，必定会以投融资平台为主要载体进行融资。

融资过度依赖银行。地方政府投融资平台的融资渠道主要是中央的地方政府债、城投债和银行贷款。在这三个融资模式中，主要以银行贷款为主。截至2009年末，我国14家上市银行里，融资平台贷款余额已占人民币各项贷款余额的11.75%（黄志龙，2011）。由此可见，投融资平台的贷款在我国人民币贷款余额中的比重逐渐提高，融资方式过度依赖银行，给商业银行带来潜在的经营风险，并可能导致由金融风险所产生的一系列其它社会风险。

偿还责任和担保责任的法律失效问题。根据《担保法》和《关于规范地方财政担保行为的通知》中的明确规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保证人”。因此，地方政府所出具的承诺函不具有法律效力，一旦投融资平台公司无法将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的保护（王晓曦，2010）。

资金管理不规范、信息不透明。田华杰（2011）分析认为，地方政府投融资平台公司在打捆贷款后，会将筹集的资金交给建设单位使用，平台公司并不对项目的建设和资金的使用进行管理，造成融入的资金全部脱离融资平台，也就是借款人的监管范围，可能会出现资金因为得不到监管而使用不到位的现象。

健康发展地方政府投融资平台的建议

控制债务总量，提高信息透明度。目前，地方政府投融资平台融入的资金规模非常庞大，所构成的债务结构也比较复杂，存在着大量的隐性债务和或有债务。且巴曙松（2009）发现，当前应推动地方政府通过投融资平台所构成的隐性债务，向可以公开的显性债务转化，提高当前投融资平台债务信息披露的透明度。

拓宽融资渠道，建立股权投资基金。当前，投融资平台最主要的融资渠道是银行贷款，但银行对投融资平台的风险程度的把握比较困难，给银行的正常经营带来了潜在的风险。为了扩展地方政府融资渠道，肖玉香（2010）认为，地方政府投融资平台可以设立股权投资基金，这也是新形势下投融资平台的战略选择。

健全财政体制，减少融资压力。我国1994年的分税制财政体制改革，将财权重心上移到中央政府，事权重心下移给地方政府。因此，要解决投融资平台债务迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权适度向中央政府转移，财权划分上适当向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，尽量减少政府职能的重叠，减轻下级政府的财政负担和融资压力。

允许地方政府举债，独立运作投融资平台。分税制改革后，地方政府资金需求加大，很多地方政府选择通过投融资平台筹集资金。但刘颖（2010）分析认为，应该放宽法律约束，允许地方政府自行举债，减少政府对投融资平台的过度依赖。这样不仅能加强政府的财政收支管理，而且还能控制地方债务的进一步膨胀。政企分开在我国改革初始就已经提出，为了更好的发展我国的地方政府投融资平台，王晓曦（2010）认为投融资平台应该成为“具有独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体，”从而促使投融资平台经营的市场化、规范化。

参考文献：

1.巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估.西南金融，2009(9)

2.何剑，李雪葱.地方融资平台主要融资渠道探析.国际金融，2011(2)

3.黄志龙.整顿和规范地方政府融资平台的对策建议.中国经济分析与展望（2010-2011），2011.1

4.姜彬.从制度演进的角度考察地方财政融资与担保.生产力研究，2008(12)

5.贾银萍.关注地方政府融资平台贷款风险.银行家，2009(7)

6.敬志红.地方政府性债务管理研究—兼论地方投融资平台管理.中国农业出版社，2011

7.刘颖.地方政府投融资平台与地方政府债务.经济研究参考，2010(47)

8.梁玉芳.地方政府投融资平台的法律地位研究.华南理工大学硕士论文，2011

9.孙慧等.从国际经验看我国地方政府融资平台发展创新.国际经济合作，2010(10)

10.石珩，姜武汉.地方政府融资平台的现状、问题及建议.国土资源情报，2010(11)