职称制度论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇职称制度论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

人力资源在经济和社会发展中的作用日益突出，作为具有人才评价、激励之功能的职称工作，成为人才资源能力建设工作中的重要手段。职称工作必须尽早走出福利化、终身制的制度误区，转向与能力相应的法制轨道上来，让职称真正能客观反映、公正评价专业技术人员的水平和能力。为了认真贯彻落实《关于进一步加强人才工作的决定》的精神和要求，必须不断深化职称制度改革，建立以业绩为依据，以能力为导向，具有竞争激励机制的科学的职称工作管理新体制。

我们对能力导向的职称制度构想如下：

一、科学设岗，建立全新的岗位聘任制

岗位设置是实行专业技术职务聘任制的基础。要根据职能、任务及事业发展需要科学、合理地调整、设置专业技术岗位，明确岗位的职责任务，建立“按需设岗，按岗聘任、以岗定薪，岗易薪变，竞争择优，优胜劣汰”的全新的岗位聘任制。

（1）建立科学的专业技术岗位设里体系。科学设置专业技术岗位，即一方面要严格按照上级规定，坚持“因事设岗、重点突出、能力导向、动态管理”的原则，合理确定职务结构比例，设置专业技术职务岗位另一方面，按照“总量控制，结构调整”

的思路，以事设岗、因事设岗。通过科学设置专业技术岗位，使受聘专业技术人员有岗、有责、职责分明，使聘任单位形成合理的人才梯队，促进人才合理流动，最大限度地利用人才资源。

（2）落实公开、公平、竟争、择优的岗位聘任原则采取公开、公平、竞争、择优的岗位聘任原则，要做到“四个公开”即公开岗位职数、公开岗位职责，公开岗位待遇，公开岗位要求。要规范聘任竞争程序和办法，创造一个良好的用人环境，逐步建立起人员能进能出，职务能土能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出的新型用人机制和体现竞争激励的人事管理运行机制。

（3）健全完善的岗位管理制度。在定编、定岗的基础，根据岗位对人员素质的要求聘任，实行身份管理向岗位管理的转变优化人力资源配置，因需设岗，以岗定编、竞争上岗，责任到人，全面推行专业技术职务竟争几岗，逐步实现聘用制的规范化从实际出发，通过各种方式，使专业技术人员获得专业技术资格不再与工资、福利挂钩通过评聘分开，打破专业技术职务终身制，推进事业单位用人制度的深化改革。

二、大力推进职业资格制度

（1）积极全面推行专业技术执业资格制度。执业资格制度是指政府对某些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业实行准人制度，是依法独立开业或从事某一特定专业的学识、技术和能力的必备标准。推行专业技术执业资格制度是人事制度改革的重要方面，推行这一制度能够实现对专业技术人员的学识技术水平、综合业务能力和自身素质的合理评价，从而可以达到人才合理配置和使用的目的。

（2）健全考核体系，实行公开招聘。执业资格考试是保证行业质量的重要举措，各企事业单位应根据缺编岗位的用人条件和职责，实行资格考试遵守公平、效率的原则和保持政策的连续性和协调性，实行公开招聘，应聘人员必须具备相应的专业学历或规定的资格条件制定标准适度的专业技术资格评审条件，保证客观公正地评价专业技术人员的水平、能力和素质。

篇2

1.1中小型水利工程质量监督没有一套完善的法规制度

我国当前在水利施工建设中，确实制定了很多的条例或者是政策法规，但是这些政策和法规的内容都是针对政府中的一些地方性的水利工程实施的，在中小型的施工中，很少有这种针对中小型的水利开展制定的相关的制度或者是约束性的文件。但是在中小型的工程管理中，其不可能按照大型的水利施工开展建设管理，即不能执行同样的质量管理方法或者是模式。因此，对于在建筑施工建设中的大小型水利监督管理机构应该制定一套切实可行额度监督制度来指导大小水利施工建设的监督管理工作。现在在水利工程建设中，因为没有科学的管理和规章制度，并且自身没有有效的质量监督和管理机构，这就导致其管理的规范性很差，并且这些中小型的企业监督管理工作的开展没有科学的依据和法律法规，导致监督管理的开展受到了阻碍。

1.2监督机构不够健全、不完善

在质量监督管理机构中，监督管理机构工作的程序或者是机构不健全，其缺少经费、编制、质检手段等，这些都会导致其在形势上不能适应社会发展的需求，不能随着水利施工的技术水平的提升，提升自身的监督质量管理水平。除此之外，还有监督管理人员对监督管理工作的认识不到位，没有认识到监督管理的重要性，不能积极的开展各项监督工作，导致项目工程中的质量问题没有得到及时的发现，留下很大的安全隐患。

1.3水利工程质量监督的行业管理不力

作为水利施工后建设过程中的重要组成部分，质量监督管理部门其在水利施工方面和在其他行业管理方面有着很大的差距，主要是建筑施工企业在施工过程中，其做的不到位，这方面建筑行业就做得比较好,不管谁投资兴建的工程,都必须主动接受建筑质监部门的监督,而一些属于水利部门主管的水电工程和供水工程,水利质监机构却没有大胆地监督起来,至于系统外兴建的水利工程就更不用说了。

1.4专业专职人员不足

目前，各个级别的县、市都存在着资质要求的专质监人员数量不足，质监人员素质比较低等现象。一种现象是技术人员兼职质量监督。虽然有质量监督人员，但是其经验不足或者是素质不高导致质量监督工作不能顺利开展。或者是没有按照监督管理的程序进行管理，影响质监的效果，同时,由于兼职的质监人员,大多来自基层的水利部门,包括建设单位和施工单位,而中小型水利建设项目的项目法人大多是基层水利部门,在质监过程中,就难避“同体建设同体质监”之嫌。另外一种现象比较常见，就是当前具备质量监督员的资格的人员有限，其大部分是技术部门的人员，这样除了质量监督管理工作之外，还有很多其他的工作，这样就难以保证质量监督工作的有效开展。

2.改进方法

根据近年水利工程事故发生的原因分析，各种水利施工质量引起的水利施工的安全事故很多，因为质量问题导致后学的使用中引发的水利安全或者是故障性的自然灾害等预防的不当都是因为在水利建设中，质量监督管理不到位造成的。对此，可以从以下几个方面对水利施工建设的质量监督管理方面进行改进。

2.1质量监督站的主要做法

宣传质量意识，积极的宣传水利施工建设过程中的安全问题，宣传水利施工质量监督管理的重要性，提高各个施工管理人员的质量意识，加强对工作的责任心。根据施工的年限制定相关的质量监督计划，建立完善的质量监督管理的体系。在合同签订后完成对建设单位和监督单位之间的监督质量手续的办理，建立监督档案。

2.2严格按照质量评定标准

进行质量评定，客观、公正地进行质量核评，把好工程质评定关。

2.3质量监督工作的体会和认识

2.3.1切实加强过程监督，确保工程质量。质量监督人员在巡查过程中发现的各种施工的实际的质量问题，要求及时的上报，并立即要求进行返工，从而杜绝了不符合设计要求的质量问题。2.3.2客观公正地核评工程质量等级，把好工程质量的评定主要依靠监理、建设单位现场把关。质量监督员在核评分部、单位工程的质量等级时以中间产品为切入点，对中间产品有关试验数据进行认真的统计分析，杜绝工程出现人为的优良率偏高的现象。

作者:雷 辉 汝国栋 单位:东阿县水务局

参考文献

[1]裴海龙，韩吉彪.浅谈水利工程项目建设中参建各方地位及关系[A].低碳经济与科学发展——吉林省第六届科学技术学术年会论文集[C]，2010年

篇3

自改革开放以来，我国在城镇化进程中逐渐形成了2．6亿农民工群体，这部分农民工群体积极参与到城市化的建设中，为我国经济的发展贡献了巨大的力量。然而，由于户籍制度的限制，他们很难同城镇户籍劳动者一样享有同等的公共服务，这已严重影响到他们工作的积极性。就养老保险而言，目前，农民工由于工作不稳定，在频繁的流动过程中，他们很难实现在一个地区累计满15年的最低领取养老金缴费年限，再加上我国社会养老保险制度因统筹层次低而带来的分割化和碎片化，许多农民工因养老保险关系转移接续困难而无奈选择退保，这严重损害了他们的劳动权益，也有悖我国为劳动者提供退休保障的初衷。因此，如何确保城乡养老保险制度的顺利衔接，以切实维护劳动者（尤其是农民工）的参保权益是我国当前急需解决的一个难题。

（二）加快城镇化发展步伐的迫切要求

城镇化是人口向城市不断迁移而积聚的一个过程，也是我国社会经济发展走向现代化的必由之路。目前，我国正处于城镇化进程之中，且城镇化的速率呈现不断加快的趋势。据相关数据统计，2012年，我国城镇化率按常住人口测算已达到52．57％，若按现有的发展速度估计，2020年我国城镇化率将达到60％，2030年则将逼近70％。快速的城镇化使得市场对劳动力的需求不断增加，而农村迁移劳动人口在城镇的就业正好满足了这种需求。截止2012年底，我国进城务工农民数量达到1．63亿人，占城镇就业的比例高达44％。然而，在向城市流动的过程中，农村劳动力人口也面临着一定的阻碍，例如，社会养老保险关系的转移接续问题便是其中一个重要的障碍。合理的城乡基本养老保险关系衔接方法，可以促使农村流动人口更快地融入城市生活，同时也将促进城镇经济和社会的发展。因此，在快速的城镇化进程中，研究城乡社会基本养老保险关系转移接续问题具有一定的迫切性。

（三）实现城乡统筹发展理念的必然举措

早在2012年，党的十报告中曾明确提出整合城乡居民养老保险，统筹推进城乡社会保障制度建设。同年，国务院关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知（国发〔2012〕17号）也指出：“推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设”。可见，政府对于我国城乡社会保障统筹建设已给予高度的关注，“统筹城乡社会保障发展”也一度成为最热门的词汇之一。而目前我国的养老保险制度存在着城乡割裂已是不争的事实。通过对城乡养老保险制度转移接续办法进行研究，将有利于打破城乡二元经济社会壁垒，实现城乡协调发展，以全面贯彻现阶段我国所倡导的城乡统筹发展理念。因此，在城乡统筹的大背景下，做好城乡养老保险制度的并轨与衔接实为题中之义。

二、对城乡养老保险衔接方案（暂行办法）的分析

（一）《暂行办法》的突破点

1．将新农保与城居保整合，实现城乡养老保险顺利衔接。《暂行办法》颁布以前，我国有关养老保险制度转移接续方面的政策主要有《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《社会保险法》、《城乡居民社会养老保险实施方案》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（征求意见稿）等，这些方案旨在对新农保与职保之间、城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接进行规定。由于所涉及到的项目过多，方案在具体的执行过程中显得较为繁琐。《暂行办法》的颁布，在承认将新农保与城居保整合成城乡居民养老保险的情况下，无需考虑城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接，明确提出城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度只要满足一定条件即可进行自由衔接转换，大大简化了方案的内容与操作过程。

2．设置合理的时点作为养老保险制度间的衔接标准。《暂行办法》在第3条中明确规定：参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，相应待遇按照城镇职工养老保险办法计；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。在此，《暂行办法》以是否达到职保法定退休年龄以及在职保缴费是否满15年作为养老保险制度间的衔接标准是该方案的一大突破点。这主要是因为职保和城乡居民养老保险都规定以缴费年限满15年作为按月享受基本养老金的条件，且职保的待遇较高。依据规定，只要满足累计缴费年限15年无论在城乡居民养老保险缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于保障参保人员的养老权益，再次，考虑到职保和城乡居民养老保险之间衔接的主要对象是农民工群体，这部分群体中的一些人在城乡频繁流动，部分人在进城务工时会选择参加职保，其后又会因为返回农村参加城乡居民养老保险，可能面临养老保险关系的多次转换。而统一在达到职保法定退休年龄后确定养老保险的衔接手续，将有利于简化程序，降低社会的管理成本。

3．进一步规范养老保险关系转移接续程序。《暂行办法》颁布以前，我国所涉及到的城乡养老保险的衔接政策往往侧重于转移衔接的条件和方法，而对转移衔接的程序缺乏较为详细的论述。《暂行办法》中的第9条按照一到四步对城乡居民养老保险与职保转移衔接的程序作出了详细的规定，从而在程序上保障了城乡居民养老保险与职保的顺利衔接。

4．关于重复参保问题的处理。目前，由于城乡养老保险制度的衔接存在障碍以及各制度规定的缴费时间存在差异等原因，致使许多往返城乡就业人员中出现重复参保、重复交费甚至是重复享受待遇等现象。根据2012年审计署第34号《审计结果公告》的显示，截至2011年底，我国重复参加三类养老保险的人数高达112．42万，而重复领取养老金的则有9．27万人。基于此，《暂行办法》第7条和第8条规定：参保人员若在同一年度内同时参加职保和城乡居民养老保险的，其重复缴费时段只计算城镇职工养老保险缴费年限，并将城乡居民养老保险重复缴费时段相应个人缴费和集体补助退还本人。参保人员不得同时领取职保和城乡居民养老保险待遇，对于同时领取职保和城乡居民养老保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予以退还。

（二）《暂行办法》本身存在的问题

1．转移衔接的条件不对等。《暂行办法》中的第3条明确规定：参加职保和城乡居民养老保险人员，达到职保法定退休年龄后，若职保缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入职保，按照职保办法计发相应待遇；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。从该条的规定来看，城乡居民养老保险人员转入职保必须达到职保缴费年限满15年的最低要求，而从职保转入城乡居民养老保险则没有对参保缴费年限做出相应要求，这就使得从待遇较高的职保转移到待遇较低的城乡居民养老保险相对容易，而进行反方向转换时则显得比较困难，致使部分在城乡频繁流动的农民工群体由于很难达到职保缴费年限15年的要求，而被迫转入待遇较低的城乡居民养老保险，从而影响农民工参加职保缴费的积极性。

2．城乡养老保险与职保的缴费年限折算政策不合理。按照《暂行办法》第5条规定，参保人员从城乡居民养老保险转入职保的，城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入职保个人账户，但城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为职保缴费年限。在此，笔者认为，对于参保人员而言，倘若不属于对职保和城乡居民养老保险进行重复缴费情况，那么此举措无疑相当于达到职保退休年龄后，他们被迫选择退保，稍微存在差别之处只是在于转换时，个人账户中的地方财政缴费补贴（30元／年）依然存在，但是，这些缴费补贴的累积数额毕竟有限。因此，城乡居民养老保险在转入时，缴费年限既不累加也不折算，实在是有失妥善与公平。其次，这在年轻人看来，一旦他们有自信参加职保满足缴费年限最低要求15年，那么他们目前参保的城乡居民养老保险最终将会与退保的实质并无多大差异，何况，《暂行办法》也做出规定，不能同时领取城乡居民养老保险和职保待遇，因此，他们会选择放弃对现行的城乡居民养老保险的加入。这无疑不利于对城乡居民养老保险参保人员尤其是年轻人群体的参保缴费的激励，也会使我们计划中的转移接续工作失去意义。

3．职保的统筹基金不转移，有失公平。按照《暂行办法》中的第6条规定，参保人员从职保转入城乡居民养老保险的，职保个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户，参加职保的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限，而并未提及将职保的统筹基金进行相应转移。对此，官方给出的解释是：

（1）统筹基金是国家对职保制度的专门安排，如果职保向城乡居民养老保险转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。

（2）统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有，不转移统筹基金，不影响参保人个人的权益。然而，笔者认为，在职保缴费的资金筹集过程中，参保者任职单位所缴纳的20％的部分虽然是纳入统筹基金，但这与参保者的劳动却息息相关，试想如果参保者并未给企业创造相应劳动价值的话，企业何来的资金为参保者缴纳保费。但是对于部分往返城乡就业的特殊群体而言，由于在城乡频繁流动，他们很难满足职保的最低缴费年限15年的要求，因而，最终只能被迫转入城乡居民养老保险。倘若依据《暂行办法》的该条做法，职保统筹基金不进行相应转移，那么对于他们而言无异于为城市待遇领取人员做贡献，而自己本身的利益却受到损害，再加上转入到城乡居民养老保险后，他们所享受的待遇相对较低，《暂行办法》的该条规定实在是有失公平。

三、关于《暂行办法》完善的建议

（一）设置合理的年限折算方案，实现城乡居民养老保险与职保的顺利衔接

针对《暂行办法》中参保人员从城乡居民养老保险转入职保后，城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为职保缴费年限的规定。笔者认为，可以采取以下两种方案对缴费年限进行折算，一是设置合理公式直接计算折算年限，可将城乡居民养老保险缴费参照公平、合理的标准进行折算，在此，笔者建议采用职保制度最低缴费标准（当地在岗职工平均工资的60％＊缴费率），主要是考虑到城乡居民养老保险缴费积累额相对较低，再加上农民工群体实际工资待遇水平普遍偏低，以此作为折算标准，可以确保农民缴费积累资金在年限折算过程中的价值。具体操作思路如下：用城乡居民养老保险每年的缴费额分别除以统筹区对应年度职保制度最低缴费标准，最终所得到的各年限之和即为总的可折算年限。二是通过对差额补足后，可视同二者缴费年限。简单来说，按照职保缴费标准，计算缴纳城乡居民养老保险费用年份应缴的职保缴费额，再用城乡居民养老保险个人账户储存额抵冲职保缴费额，若存在差额，则需将其补齐，补齐之后，城乡居民养老保险缴费年份即可视同职保缴费年限，但不能重复计算二者交叉的年限。

篇4

2如何加强质量监督管理

2.1不断完善我国的监管制度

我国在质量问题上应不断完善补充法律法规，我国是一个依法治国的国家，有了法律准绳，可以运用法律严加对质量的管理，使建筑更加规范标准，具体来说，从开始图纸设计到竣工，各方面都要严格进行质量把关，同时，要加强法律惩罚的力度，当出现质量问题时可以有效的对有关企业进行严加惩罚，加大惩戒力度有助于其他企业再犯此类错误，如果太过放松的话，那些企业就会不把这些规章制度放在眼里，为了利益还是会使建筑出现质量问题，不能很好的解决问题。监管制度要切实可行，针对面要广泛，我国地方多，所以制度一定要全面。既然因质量问题让人民对监管部门产生怀疑，那就应该做出一些行动，向人民展示严抓质量的决心，向人们展示自身的诚意，让人民再一次信任监管部门。

2.2改进监管方式明确并做好自身工作

针对上述所说的监管制度单一的问题，所以我们应对监管制度作出改革，处罚方法多样而有力度。以市场为导向，加以引导，加强各企业间的竞争，这样可以共同进步，同时也可以淘汰一些存在质量问题的企业，让剩下的企业不断提高质量意识，不要为了一时的利益而破坏了质量这个大准则，从根本上进行监督。对于监督机构，对其进行整治，明确各部门工作，不可杂乱无章，那样只会降低工作效率，具体工作具体安排，当面对事务较多的时候，可以不慌不乱，做到全面覆盖，无遗漏现象，各部门之间协作将监督工作做到最好，确保建筑质量，保证人民的利益，使国家更加平稳的发展。

2.3加强人才培养

人才的多少是评价一个部门优秀程度的唯一标准，只有为这个部门注入新的活力，这样才能让这部门运行的更好。而我国监督机构在招纳工作人员时也许会招纳一些专业不对口的人员，这就为以后的工作埋伏了一个隐患，这种的工作人员对监督工作不了解，会影响监督工作，技术上也达不到要求，这就要求有关部门要选取一些高质量的人才进入机构，让部门更加有实力，定期的对工作人员进行培训，以提高工作人员的职业道德和精神素质。当明确好了自身的工作后，要做到在其位谋其职，不渎职，不懈怠，做好监督工作，从一开始的设计，到中间的施工，最后竣工时，尤其竣工时要仔细验收完毕合格后，要向备案机关提供与监督工作相关的各种资料以及质量报告，一定要实事求是，不能因一时利益而损害整个国家的利益，做到维护人民利益，并不断完善监督手段及技术，提高监督部门的工作效率和水平。

2.4提高科技化的监督管理水平

随着社会的发展，我国已有先进的科技水平，数字时代使得人们的生活变得便捷高效，如果将计算机网络功能运用到质量监控上那也会大大提高监督部门的工作效率，同时也可以避免人类的监督错误，对于建筑中出现的问题可以及时纠正修改，使数据更加准确权威，增加了其可信度，进一步加强了监管力度。

篇5

农业二十多年制度变迁经过实践证明是成功的，达到了解决农民温饱问题的制度设计目的。但是制度安排时也留下了一定的后遗症，制度变迁成本分摊采取的向后累计推移目前已经到了非化解不可的地步，制度化的成本也越来越不适应市场经济体制的要求，沿未制度化的成本又亟待制度化。可以说当前制度变迁成本的分摊制度创新成了整个农业制度变迁的突破口，这个问题不解决，新一轮农业制度变迁就无从着手。

一、制度变迁成本的一般分析

（一）制度变迁成本的类型

1、制度实施后成本。一是政治成本。政治成本有两层意思，制度变迁主体的政治风险和制度变迁所造成的社会政治风险，这种成本必须内部化。因为成本内部化是与改革收益内部化相对应的，作为诱导性制度变迁的主体，其改革是为了追求潜在的利润，当然其政治成本应内部化。作为强制性制度变迁的主体只要制度安排成功就可获得最大的租金，还可获得支持和巨大的政绩，甚至职位的提升，因此其改革成本理应由改革主体自行承担。二是制度更替引起的制度利益转换成本。一是旧制度下的能够获得的利益，在新制度安排后，被取消，这部分成本可以称之为新制度安排的机会成本；二是新制度安排后，由某些人承担了的费用，如农业制度变迁后，予以制度化的乡统筹、村提留。三是新制度安排后，未予以制度化的成本，可以在制度运行期间与制度化的费用一同由微观主体承担，也可以向后累计，找适当的时机予以分化解的成本。

2、制度实施成本。改革的实施成本包括公众的反对成本、协调成本、组织成本、试错成本、监督执行成本等，这部分成本应具体问题具体分析，与改革主体直接相关的应内部化，与改革主体不直接相关的可以向外部转移，剩下的由政府从制度变迁收益中予以开支，改革没有成功的由政府完全承担。一是交易成本。二是协调成本。三是试错成本。四是组织实施的预期成本。五是制度设计成本。制度设计成本是在原有制度内酝酿、设计安排新制度应该花费的费用，这部分成本要在改革期间予以消化，这种消化也有两种方式，一种方式是在旧制度的框架下消化，打入旧制度的废弃成本中；另一种方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解决。制度设计成本不能向后推移累计，也不能由改革各主体分摊，更不能制度化。政府是制度设计成本的最终承担者。

（二）制度变迁成本的分摊的一般分析

从上述二类六种制度变迁成本来看，前三种成本要么在改革初期予以分摊，要么予以制度化，要么向外转移，只有第四种成本，即制度更替引起的制度利益转换成本才有可能向后累计。改革决策者在非制度化的成本与制度化的成本逐步解决还是向后累计的搏弈上，一般倾向于后者。而后者在分摊方式也有多种选择。制度变迁成本的分摊有多种方式，如制度化、向外转嫁、向后累计，改革主体内部化。对于改革主体来讲有向后累计或者制度化的偏好，对于改革客体则偏好向外转移。

1、内部制度化。内部制度化就是制度变迁的成本由制度约束和规范对象来承担，即由改革微观主体来承担，就是对制度变迁初尚未制度化的制度变迁成本重新用制度来规范，并由微观主体来承担。这种方式是一种较为常见的方式，因为经过一段时间，微观主体已经有了一定的物质和心理承受能力，与改革初制度化相比，反对的程度较低，实施成本较低，是一种较理想的制度变迁累计成本的分摊方式。

2、外部制度化。外部内部化就是由政府自己来承担，政府来承担主要是通过财政政策或者金融政策予以解决。政府承担就是的把相关制度的成本通过制度来规范，使成本分摊多元化（即全社会成员来负担，因为政府的收入来自于纳税人，外部内部化也就是把成本社会化），减少制度相关微观主体的负担。

3、向外转移。制度变迁累计成本向相关利益主体以外的人或者利益群体来承担，这种方式必须是“内部人”与“外部人”有一定的利益联系，“外部人”通过承担一定的制度变迁累计成本能名极大的增进自身利益。这种制度变迁方式，如农业产业化，龙头企业帮助建设基地、为农民提供服务，就属于这种类型。

4、政府一次性予以划转。就是把过去累计的成本，完全由政府一次性承担。如1998年粮食制度改革，各个粮食企业的亏损，挂帐停息就是由政府来承担。这种方式解决要政府有比较大的承受能力。

5、契约交易：即以制度未来的潜在利润换取制度累计成本。新制度的供给是因为有潜在利润或者租金的诱因，对于无法分摊的制度变迁累计成本，决策者可以出售潜在利润或者租金，来换取累计成本的化解。如农村公共品制度的累计成本就可以通过，出售公共品的潜在收益来分摊制度变迁成本。二、当前农业制度变迁成本的分摊方式障碍了新制度的供给

上一轮农业制度变迁成本主要是三种方式，一是制度化，由农民自己承担；二是向后累计，由以后的制度收益来弥补；三是尚未制度化的成本，也通过各种各样的政策或者地方“土政策”，转由农民承担。制度化的成本本身就构筑了成本内在化的累增机制，向后累计的制度成本已经达到了制度变迁的极值点（或者临界点），非化解不可；尚未制度化的成本几乎成了各级政府和村级组织转嫁费用的“吸纳器”。

（一）制度化的制度变迁成本已经不适应市场发展的需求

1、统筹提留合法性和计提标准、方法受置疑.一是统筹提留费用从理论上讲，是土地集体所有权的经济实现形式，即是地租，但是统筹提留中有些费用，如教育费附加，道路维护等费用，农民已经以税收的形式向国家交纳了，如果再以统筹提留的形式出现，就在实事上造成了重复纳税。二是统筹提留以上年农民人均纯收入作为缴纳基数，造成了农民之间的负担不均衡。按照国家统计局农村社会经济调查总队的调查表明，1999年农村居民纯收入进行五等分组（每组各占总户数的20%）后发现，低收入户、较低收入户、中等收入户、较高收入户和高收入户的负担率分别为9.21%、6.59%、5.19%、4.03%和2.52%,呈现出收入越高负担越低。三是基数确定不科学，乡村为了保证支出，往往夸大农民收入，因此，农民统筹提留负担远远要比国家统计局农调队的要高。

2、传统的政治制度运行成本由改革后的市场微观主体承担已难以承受。我国的改革是先经济体制改革，再适时推进政治改革。但是二十多年来，农业经济制度改革可以说在市场化的道路上走了一大步，但是我国的有关农业的政治制度除把农村这个名字改为乡镇外，其他的则很少变动。传统的政治制度虽然没有多大存在的必要，但是依然照样运行，其庞大的运行成本，即乡镇机构的运转费用全部由已经市场化的农民承担。乡镇政权作为一级政府，虽然当初设计安排时所采取的的“实县虚乡”做法，但是目前实实在在是一级政府，庙虽然小，但是五脏俱全，人员比较多，大的乡镇200多人，少的乡镇也有70-80人。在我国各级政府中，只有乡镇这一级政府的经费是完全来源于农民，而且不是以税收形式，而是以费的形式来征收。而农民所交纳的农业税、农林特产税和屠宰税是农民作为一个公民因生产经营应尽的义务，按理说农民已经完成了纳税义务，就不应该再承担乡镇行政费用。但是这部分费用没有留给乡镇，而是上交逐级留成，县、地、省各得一部分，乡镇完成了工商各税后只能得到所谓具有行政编制的不超过20个人的行政经费和人头经费。大量的工作人员和乡镇站所则是靠向农民收费过日子。向农民征收经费的理由是乡镇是集体土地的所有者，理应征收“地租”。但是这里存在一个悖论：土地是乡村集体所有，农民是集体的成员，是土地的实际所有者，乡村只是一个所有权人，实际所有者农民就还得通过交统筹提留（即地租）来使用本应属于自己的土地，而自己的土地所有权收益给人来享受。如果我们再讨论，如果土地属于村级所有（目前大部分的土地都属于村集体），村是所有权的人，而乡镇是一级政府不是人，有什么理由还要收取类似地租的统筹费用呢。因此，既然国家已把乡镇定位于一级政府，而农民在交纳税收的情况下，就不应该再承担乡镇的行政管理费用。

3、地权改革而导致失业、社会救济救助和社会保障费用内部化。农业经济体制改革后，把本应由国家承担的如失业救济、养老保险的各种社会保障支出全部由农民自己承担，也就说农业经济体制改革成本由农民自己承担，而国家却置身事外。国家要求的九年制义务教育，城市由国家财政负担，而农村却由农民自己掏腰包，并且还要农民领国家的一个义务制教育的“人情”。现在农村中小学生的费用开支是城市的2倍以上，而农民的收入还不到城市居民的一半，用较少的收入负担较多的费用这本身就是一种社会的不公平。

第二轮土地延包农民并不热心（土地增量制度变迁累增成本过高）。中央提出农民承包土地再延长30年后，并没有象1978年的家庭联产承包责任一样欢呼鹊跃，农民不仅不想续签合同，领取土地使用证，反而连现有的承包土地都不想要了，农民不要土地并不是农民很富有，也不是农民非农就业渠道增多了。农民现在还只是仅仅解决温饱问题而已，土地仍然是农民生存和就业的最基本的手段。在这种情况下出现土地大量弃耕的现象，笔者认为是土地制度变迁成本累增过多所致。

（二）尚未制度化的成本农民已经不堪重负

1、“两工”。农民社会（家庭之外）付出的一部分价值得不到承认，最典型的表现是农村还存在类似于古代徭役的义务工制度。当前，农民有相当大（家庭之外）一部分劳动得不到承认，最典型的表现是类似于古代徭役的义务工、积累工制度（农村简称“两工”）。不仅“两工”的价值不能实现，而且“两工”制度还成了乡镇两级平衡财政收支的调节器，成了加重农民负担的载体。乡镇两级在年初确定预算时，统筹提留与实际支出缺口的差额就在“两工”上想办法。国家政策明文规定，义务工和积累工有水利工程就收，没有就不收，而且最多不超过30个。但是现在成了一项刚性收费，有无水利工程都要收取，几乎成了农民负担的“无底洞”。

2、农村公共生产费用。改革二十多年以来，由于国家应该承担的农田基本建设投入比较少，从而导致农村基本建设年久失修，起不到应有的作用。在这种情况下，乡村就代表国家向征收农田水利维修建设资金，从而使本应由国家承担的费用由农民来承担了，这是未制度化的成本。另外，由于水利设施的处久失修，就使得农村公共生产费用直线上升，加大了农民的生产经营成本。

（三）向后累计的成本已经达到了分摊临界点。

1、粮食流通体制改革成本分摊方式极不合理，累计的成本也非化解不可。1998年国家为了甩掉粮食体制改革的财政包袱，继续实行省长负责制，建立多级风险基金，把本由中央财政负责调控的责任转由地方与中央共同负担，而且以地方为主，向地方恩嫁负担；而且规定1993-1998年的粮食亏损由地方在一定的年限内予以消化，把因国家政策造成的亏损转嫁给地方，同时对没有消化完的粮食亏损予以挂帐，从目前的政策走向来看，这个亏损也会由所谓的顺价销售最终由农民承担。

2、庞大的教育达标费用及由此导致的乡村两债务。九十年代以来，教育部以政府的名义要求，乡村两级中小学校舍“达标”，每个乡镇至少都有200万元左右，而这些最后也是通过各种途径向农民转嫁来予以化解的。这也是加重农民负担的一个重要原因。三、创新农业制度变迁成本的分摊方式

（一）成本分摊的原则

1、受益原则，在相关主体之间合理分摊。因为前一轮制度变迁是诱致性制度变迁，变迁的成本基本上实现了创新主体（即农民）内部化了。这主要是考虑当时制度变迁的效率较高，农民承担改革成本也不会影响其创新的积极性。但是当前农民在市场中处于劣势地位，农民的处境比较艰难，如果创新成本全部由农民承担，创新必然不会得到占大多数农民的拥护而导致创新失败。因此，如果制度涉及到了多个受益主体，创新成本应在多个主体中均衡分摊。

2、分类原则。一方面，对过去累计的制度变迁成本，要下力解决，现在已经不能继续向后推移了。可以由国家承担一部分，向外转移一部分，农民自己承担一部分。另一方面新增制度变迁成本要根据受益原则和支农原则，予以制度化。

3、国家和非农产业为主的原则。如果只涉及农民本身，则国家要与农民共同分摊。时机成熟后要适时引导“以工补农”，把改革成本由农业内部向外转移。

4、逐步消化原则。虽然农民已经有了一定的承受能力，但是对于二十多年累计的制度成本，也不能一下子完全分摊，要逐步分摊。

（二）农业制度变迁成本的具体分摊方式

1、改革农村公共产品筹集制度，实行投资主体多元化，减少农民的生产共同费用的分摊。公共产品筹集主体要多元化，不能完全由农民负担。因为供给公共品是政府的一个重要职能。过去由农民自己承担有其不得已的合理的一方面（国家的非农发展战略）。但是面对农民负担沉重，收入增长持续递减的局面，而且目前已经进入了工业化中期，国家必须义不容辞的承担起这一早就应承担的职能。全国性的农业基础设施工程国家要全额投资；区域的基础工程可以由国家和地方共同负担；区域性的小型水利设施，地方政府、乡村社区和农民共同负担。同时应积极引进外资，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则，大力兴办农村公共产品，通过公共产品投资主体的多元化，减轻乡村社区兴办水利设施等基本建设的压力，也就减少了农民的生产共同费用。

2、国家要支付农村的失业和社会救济费用。目前由于我国仍然没有考核农村的失业问题，农村过剩人口是通过“一个人的工三个人做”，即家庭承包责任制来予以强制内部化，国家根本不支付农民过剩劳动力（即实实在在的农村失业人口）任何费用。“五保户”、烈军属开支等社会救济、救助费和抚恤费用也是通过制度化由农民承担。政府在社会救济上把九亿农民甩在一边。这些既不符合社会公平的要求，国家也没有尽到自己应尽的责任。现在中央提出休养生息也应考虑把这部分由农民支付的费用由国家承担。

篇6

（1）交通工程的建设通常具体这些特征，即它的建设时间长、投资成本大、部分工程跨行政区域、涉及范围广、材料用量大、结构复杂、工艺较多、交叉施工频繁、地质条件多复杂、建设难度大等等。

（2）一般而言，交通工程自然具备垄断特性以及公共属性，这是它最基本的特征。它的天然垄断性主要表现为：对于相关的交通工程具有较强的依赖性；它的公共属性则表现为：潜在的使用者为本地的所有居民，特别指出的一点是，使用者的个体并不是固定的。

（3）就本质上而言，交通工程是作为一种产品。它的卖方是由五大责任主体组成的，这是由我国的法律所决定的。这五大责任主体分别为建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位，他们必须按照法律规定对交通工程的质量负责。而买方，则是当地使用交通工程产品的人民群众。现在，支付交通工程产品存在以下方式：第一，是由政府相关主管部门审定的收费年限许可；第二，则是收取车辆的费用，再进行转移；第三，全部或部分财政性资金等，它们的价格都是一定的。因为买方的个体没有固定下来，所以买方实际上没有产品的议价能力以及交通工程质量的产品验收所需的专业判断能力。另外，对交通工程产品的天然垄断性和公共属性进行分析，可以发现相关政府主管部门发挥了双重作用。其既是“买方代表”，又扮演着“裁判员”的角色。

二、交通工程质量监督的关键问题

1、由于质量好导致利润低，现有激励机制负面影响过大在本文的研究过程中，已经把交通工程生产方的利润定义为产品的价格与生总成本之间的差值。从整体进行分析，可以明显地得出一个结论：一旦工程质量得到提高，生产总成本必然会增加，尤其是管理、研发、机械设备方面；一旦交通工程的产品价格被固定下来，那么利润将会降低。在这种状况下，利润与工程质量之间将会存在某种关系，即单调减函数关系。为争取更多的利润，参加交通工程建设的单位将会达成共识，为追求最大利益进行结盟。在保证交通工程能够满足竣（交）工验收要求的条件下，最大程度地使得工程质量下降。如此一来，在交通工程建设的具体过程中，将会造成许多负面影响，比如许多工程乱象、工程安全隐患的产生，一般表现在以下方面：

（1）为面对日常的工程质量监督检查，参与建设的施工单位将会组成卖方体系，相互分享资料进行造假。在已经被处理的案例中，使用真公章对数据做假、故意隐瞒工程质量问题等已经成为质量监督检查付桂喜南宁市交通工程质量监督站广西南宁530022工作中的常见现象。

（2）在具体的质量监督过程中，建设单位对于从业单位和从业人员的审查大多是注重形式，事实上并没有发挥应有的作用。这些从业单位以及从业人员，绝大多数是没有按照法律法规的要求开展工作的，同时其招投标文件资质未能达到相关标准。一旦他们进入交通建设工程领域工作，交通工程质量监督工作便出现了一系列的麻烦，像层层分包、违法转包、挂靠或借用其他单位资质等都是违法乱纪的混乱现象。更为严重的情况下，在一些地区市场格局已经演变为劣的施工单位驱逐好的施工单位，这对于交通工程质量产生的负面影响是比较大的。

（3）为尽可能地降低投资成本，施工单位往往会偷工减料，为自己谋取更大的利益。在其采用的原材料中，绝大部分是以次充好，这种现象屡屡产生，危害着交通工程的质量。

（4）在进行交通工程质量监督时，监理单位采取漠视的态度来对待一些不利行为。一些监理单位即使作出整改指令，但是并未真正去执行。遇到施工单位拒绝整改的状况，监理单位也没有及时上报上级部门，任由情况恶化。“监理不作为”已经成为交通工程质量监督中最为突出的一个问题，监理单位也面对着社会的质疑。

2、对于农村公路建设工程相关法规中的罚则金额过大从某种意义上分析，法律或法规中过和罚是对应的。举一个简单的例子，法律不适合将将骂人者判处极刑，因为这会因为不能实施影响到法律的权威，或者是引起民愤。如今，在交通建设工程的相关条例中，对于一些质量较差的工程的处理，罚金过大。这些惩罚对于一些大工程是比较合理的，能够起到一个警示作用。然而，对于由地市级监督机构在监的概算额较小的农村公路改造项目而言，处以如此重的罚金是不合理的。实际过程中，在一些机构中，对于农村公路交通工程中的违法行为进行处置，使得质量监督工作和相关法规的权威性受到了挑战。

三、对策与建议

（1）仅仅从法律的角度分析，为加大日程工程质量监督检查的力度，提高工作的实效性，相关政府主管部门面对的最为紧迫的一个问题是，解决市级交通工程质量监督机构的质量监督工程师行政执法证问题。

（2）因为地域发展水平不同，所以地级市的交通主管部门必须总结自身的发展状况，参考有关的交通工程质量监督管理法规，使得实际过程中工程质量监督管理实施细则的制定更为科学。

篇7

发达国家社会福利制度的发展演变，主要经历了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的转变过程。在剩余型福利模式下，贫困被认为是由于个人道德原因所致，接受救助或福利是耻辱的象征。在这一理念下，国家所施行的社会救助标准较低，只保证穷人最基本的生存，并且对救助对象实行严格规管，因此被社会褔利学者广泛诟病。进入制度型福利模式后，政府和社会对于贫困的观点起了很大变化，致贫被认为主要是国家或社会的责任，因此在这一时期，国家对于贫困人口救助标准是比较规范、合理乃至慷慨的，不仅保障贫困人群的基本生存，还尽可能维护其个人尊严。但与此同时，各种问题也接踵而至，如国家财政不堪重负、福利依赖现象滋生。因此，西方国家进入1970年代以来，不少学者在对“福利国家”模式的反思过程中，主张引进并实施被称为“混合型”的社会福利模式，试图既避免前两种福利模式的弊病，同时保留两种福利模式的长处。混合型福利思想的一个核心的观点就是要提高福利的针对性和目标性。一方面，对于有劳动能力的贫困者，要尽可能帮助其就业，而非给予高额救助；另一方面，对于存在特殊困难的人群，要给予更充分的救助和照顾，更好地保障其生存权。

我国近年城市低保制度改革中形成的“分类救助模型”所倡导的核心理念和“混合型”福利模式的上述观点是相契合的，体现了我国社会救助理念的进步，它相对于过去低保工作中实施的“统合救助模型”(笔者在下文中解释)是一个重大的超越。本文我们将根据民政部立项的2006年度重点课题“城市居民最低生活保障制度规范化程序研究”课题组调查取得的数据和资料，对我国城市低保制度改革过程中出台的分类救助办法的运行状况做比较全面、深入的分析研究，在肯定这一办法出台的意义及取得的进展的前提下，分析总结该办法存在的问题与不足，进而有针对性地提出完善分类救助办法的政策建议。

一、统合救助模型的缺陷与分类救助模型的形成

(一)统合救助模型的缺陷

自1993年在上海市试行城市居民最低生活保障制度(简称“城市低保制度”)以来，该制度在我国已经走过了十几个寒暑。在这十余年的发展过程中，该制度经历了最初的探索、而后的推广、直到目前的发展完善(以分类救助办法等的形成为标志)等几个阶段。作为“最后的安全网”，城市低保制度实施以来取得了许多令人瞩目的重要进展。到上个世纪末，全国所有城市都实施了这一制度。制度的覆盖人数在不断扩大，截至2006年底制度覆盖人数达2240.9万人。由于各级政府重视，制度的资金来源较有保障，为推动“应保尽保”与适度提高保障水平提供了必要的资金支持。城市低保制度十几年的实践表明：无论在解决社会或整体意义上的贫困问题、还是在解决贫困人群的基本生活问题上，它都扮演着举足轻重的角色。

城市低保制度最初采取的救助模式笔者称之为“统合救助模型”。它通过确定低保线(贫困线)、并对处于该线以下的贫困人群实施资金或物质补助使其达到低保线的生活水平的办法开展救助工作。可见当时的救助模型对贫困群体采取的是标准划一的救助办法，而对达不到规定标准的救助对象实行补差；至于救助对象内部由于存在种种差别而导致的需求的差异，统合救助模型未能顾及。尽管统合救助模型在低保制度初创阶段的出现有其必然性，对救助贫困群体的贡献功不可没；但随着时间的推移，该模型的不足和缺陷也逐渐明显地暴露出来：

其一，以形式公平掩盖了实质的不公平。采用统一的救助办法(标准)、救助措施，对所有的低保对象而言确实做到了形式上的公平和对等。但事实上，这种公平抹煞了不同救助对象的不同需求，忽视了特殊人群的特殊需求。因此，这种形式上的公平就等同于实质上的平均主义、“大锅饭”。实质公平的缺位正是统合救助模型的主要特点。显而易见，这种形式公平与实质公平的对垒是造成低保制度难以满足受助人群需求的症结所在。

其二，平均主义的分配模式制约了保障标准的调整。和我国长期处于社会主义初级阶段的国情相适应，整体上，低保金的支出有限，保障标准只能采取低起点，而后随着经济的发展逐步提高。但平均主义的低保待遇调整方式妨碍了部分特殊困难群体低保标准的调整幅度，使待遇提高没有在结构层次上体现出差异性，进而影响了低保制度的实际效率。

其三，福利依赖现象长期存在。“能进能出、动态管理”本是低保制度持续运行的前提条件；但是从制度的运行状况来看，“进来容易，出去难”成为困扰低保制度的一个老大难问题。我们在各地调查中都发现存在着一定的有劳动能力低保对象“宁吃低保不工作”的现象。导致这种现象的原因固然是多方面的，其中低保制度对所有对象采取整齐划一、不加区别的救助办法，使制度本应具有的刺激再就业的功能大大减弱。福利依赖现象的加剧违背了低保制度建设的初衷，使社会救助的目标与本质发生了偏移。

其四，一刀切的管理办法妨碍了制度的发展完善。一刀切的管理方式既是导致统合救助模型形成的重要原因，统合救助模型的实施又进一步强化了这种管理方式。对低保对象采取一刀切的管理方式虽在一定时期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是却削弱了管理的有效性与合理性。由于这种管理方式不能准确反映、应对不同保障人群的真实需求，实际妨碍了制度的发展完善。

(二)分类救助模型的形成

与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市低保制度实施模型的新发展。

分类救助的外延可以从两个层次来理解。第一个层次上的分类救助实际上涵盖了目前我国对受助群体所提供的所有的具体救助项目，它是从具体的项目内容上进行的划分。目前，城市社会救助体系除生活救助(低保)外，还有医疗救助、住房救助、教育救助等类项目。因此，这个意义上的分类救助在外延上是对社会救助内容的归类。

第二个层面上的分类救助特指现行城市低保制度在向纵深发展过程中所提出的“分类施保”。这一层面上的分类救助是基于贫困人群所属的类别进行有针对性的救助。根据所属类别，救助对象可以享受到不同比例救助幅度的上调。相对于以往的救助制度而言，分类施保的优越性在于其对救助对象需求的科学认识和分类，避免了以往救助过程的盲目性和随意性，提高了救助效率。

事实上，分类救助这两个层面上的外延划分在现有的政策实施上具有一定的叠合性。在现行的分类施保政策中，部分经济发达的省市已经整合了多维救助项目。本研究虽然也在一定程度上涉及分类救助的第一个层面，但主要是对分类救助第二个层面的研究。

正是在统合救助模型遭遇前述各种发展困境下，民政部近年开始探索建立分类救助制度。2003年3月，民政部颁发《关于按照国务院要求进一步健全城市低保制度的通知》，明确将建立针对贫困群体的医疗救助制度和教育救助制度作为推进城镇低保制度建设的重点项目。当年召开的全国民政厅局长会议则进一步提出城市低保要做到“应保尽保，分类施保(以下多用“分类救助”代替)”的要求。会议结束后，各省市民政部门在当地政府的支持下，积极着手制定、实施分类施保政策。从总体上看，各省分类救助工作的推进比较顺利，截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了分类救助制度——当然，由于各种原因，各地分类救助的发展并不平衡，城市之间这方面工作的进展差异较大。分类救助的实施，将我国城市低保制度的建设提升到了一个新的高度。从各地实施分类救助的实践来看，这一模型具有以下几个突出特点：

1、救助对象的类别化

分类救助对城市低保对象提供类别化的社会救助。不同困难程度的家庭或个人，都会以其所属的具体类型得到相应的救助。总体而言，当前国内各地享受分类施保、特殊救助的人群主要可以划分为以下四个大类(具体到每一个城市则存在一定的出入)：第一类是传统的民政救济对象，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市孤老和孤儿，习惯上称为“三无”人员。第二类是有特殊困难的低保对象。包括享受低保待遇的70岁以上老人，16岁以下儿童、中小学生和16岁以上的在读学生，重残、重病人员等。除此之外，一些省市还做出了涵盖更广的规定。例如，北京市、吉林省等规定了对分娩孕、产妇的特殊救助；广西、贵州、吉林、青海、海南等省规定了对单亲家庭、多胞胎家庭的救助；还有一些省市规定了对夫妻双方均是下岗职工的低保家庭、以及发生突发性灾难的家庭实行特殊救助。第三类是一些政策照顾对象。对这类人群照顾与否、如何照顾，各省市的差别较大。主要有以下几类人群：享受低保待遇的因公致伤的返城知青；老归侨；军烈属家庭、军人和干部；省、市级劳动模范；模范遵守国家政策的家庭，例如独生子女家庭。第四类是有劳动能力的低保对象。大部分省市都制定一些推动有劳动能力的低保对象再就业的激励政策；这类人如因各种原因而未能实现就业，规定可以享受低保待遇，但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。

2、救助标准的层次化

在将低保对象区分为不同类型的基础上，制定不同的救助标准。目前国内分类救助的实施标准主要有三种表现形式，每种形式都体现一定的层次：第一种形式是大多数省市所采用的，将特殊对象低保金按月上调一定比例，这一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二种形式是按一定时限(月、季、年)对特殊对象给予定额的生活补助。采取这一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陕西等几个省份。例如，四川省宜宾市规定，低保对象中，重病、重残者每人每月可増发100元补助，一般病残者每人每月增发50元；在校大中专生每人每月增发100元补助，在校中小学生增发50元。青海省规定，“三无对象”每人每月在原全额享受低保的基础上增发20元保障金；60－69岁的老年人在享受保障金的基础上，每人每月增发10元保障金，70岁以上老年人，每人每月增发20元保障金；残疾人和长期卧床病人也均在原享受保障金基础上，每人每月增发20元保障金；单亲家庭在享受原保障的基础上，每人每月增发10元保障金。第三种形式是保障金不变，但对有特殊困难者给予相应的配套救助。例如，广州市规定，重大疾病的低保户和特困人员可到当地居委会申请重大疾病救助；由居委会核实逐级上报，经区(县级市)民政局批准后，到广州市慈善医院治疗；资助对象可享受每人每年累计最高不超过2万元的医疗资助金。深圳市规定，对在义务教育阶段学习的低保对象，教育部门应当减免学杂费。

3、实施程序的规范化

分类救助超越以往制度缺陷的优越性在于其对救助对象的规范化、针对性管理。由于对救助对象进行了细致的分类，分类救助解决了以往制度管理中的一刀切、简单化的问题。例如对低保对象的监督和管理工作一般是按照对其所划分的类别进行的：北京市规定，对于农村五保、城市“三无”等传统救助对象，各级低保经办机构每半年审核一次；对于收入来源比较明确、变化不大的家庭按季度审核；对于收入来源不固定或不易确定的家庭，一般每月审核一次，必要时随时进行核实。甘肃省将低保对象按人员构成情况分成四类：第一类为城市“三无人员”；第二类为因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员；第三类为在职、失业下岗和具备再就业条件的人员；第四类为待分配期间符合低保条件的普通高校毕业生、城镇退役士兵和其它人员。其中，第一、二类人员半年审核一次，要足额落实补差标准；第三类人员每季度审核一次；第四类人员每月审核一次。此外，目前分类救助的资格审查、准入工作在执行程序上虽和过去基本相同；但是在入户调查、取证、审查等环节要求更加细致、严谨，比对一般低保对象的要求严格。

与统合救助模型对贫困群体采取整齐划一的救助办法不同，分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市低保制度实施模型的新发展。

分类救助的外延可以从两个层次来理解。第一个层次上的分类救助实际上涵盖了目前我国对受助群体所提供的所有的具体救助项目，它是从具体的项目内容上进行的划分。目前，城市社会救助体系除生活救助(低保)外，还有医疗救助、住房救助、教育救助等类项目。因此，这个意义上的分类救助在外延上是对社会救助内容的归类。

第二个层面上的分类救助特指现行城市低保制度在向纵深发展过程中所提出的“分类施保”。这一层面上的分类救助是基于贫困人群所属的类别进行有针对性的救助。根据所属类别，救助对象可以享受到不同比例救助幅度的上调。相对于以往的救助制度而言，分类施保的优越性在于其对救助对象需求的科学认识和分类，避免了以往救助过程的盲目性和随意性，提高了救助效率。

事实上，分类救助这两个层面上的外延划分在现有的政策实施上具有一定的叠合性。在现行的分类施保政策中，部分经济发达的省市已经整合了多维救助项目。本研究虽然也在一定程度上涉及分类救助的第一个层面，但主要是对分类救助第二个层面的研究。

正是在统合救助模型遭遇前述各种发展困境下，民政部近年开始探索建立分类救助制度。2003年3月，民政部颁发《关于按照国务院要求进一步健全城市低保制度的通知》，明确将建立针对贫困群体的医疗救助制度和教育救助制度作为推进城镇低保制度建设的重点项目。当年召开的全国民政厅局长会议则进一步提出城市低保要做到“应保尽保，分类施保(以下多用“分类救助”代替)”的要求。会议结束后，各省市民政部门在当地政府的支持下，积极着手制定、实施分类施保政策。从总体上看，各省分类救助工作的推进比较顺利，截至2006年，全国31个省、自治区、直辖市均建立了分类救助制度——当然，由于各种原因，各地分类救助的发展并不平衡，城市之间这方面工作的进展差异较大。分类救助的实施，将我国城市低保制度的建设提升到了一个新的高度。从各地实施分类救助的实践来看，这一模型具有以下几个突出特点：

1、救助对象的类别化

分类救助对城市低保对象提供类别化的社会救助。不同困难程度的家庭或个人，都会以其所属的具体类型得到相应的救助。总体而言，当前国内各地享受分类施保、特殊救助的人群主要可以划分为以下四个大类(具体到每一个城市则存在一定的出入)：第一类是传统的民政救济对象，即无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市孤老和孤儿，习惯上称为“三无”人员。第二类是有特殊困难的低保对象。包括享受低保待遇的70岁以上老人，16岁以下儿童、中小学生和16岁以上的在读学生，重残、重病人员等。除此之外，一些省市还做出了涵盖更广的规定。例如，北京市、吉林省等规定了对分娩孕、产妇的特殊救助；广西、贵州、吉林、青海、海南等省规定了对单亲家庭、多胞胎家庭的救助；还有一些省市规定了对夫妻双方均是下岗职工的低保家庭、以及发生突发性灾难的家庭实行特殊救助。第三类是一些政策照顾对象。对这类人群照顾与否、如何照顾，各省市的差别较大。主要有以下几类人群：享受低保待遇的因公致伤的返城知青；老归侨；军烈属家庭、军人和干部；省、市级劳动模范；模范遵守国家政策的家庭，例如独生子女家庭。第四类是有劳动能力的低保对象。大部分省市都制定一些推动有劳动能力的低保对象再就业的激励政策；这类人如因各种原因而未能实现就业，规定可以享受低保待遇，但其获得的保障金不能享受上调一定比例的优惠。

2、救助标准的层次化

在将低保对象区分为不同类型的基础上，制定不同的救助标准。目前国内分类救助的实施标准主要有三种表现形式，每种形式都体现一定的层次：第一种形式是大多数省市所采用的，将特殊对象低保金按月上调一定比例，这一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二种形式是按一定时限(月、季、年)对特殊对象给予定额的生活补助。采取这一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陕西等几个省份。例如，四川省宜宾市规定，低保对象中，重病、重残者每人每月可増发100元补助，一般病残者每人每月增发50元；在校大中专生每人每月增发100元补助，在校中小学生增发50元。青海省规定，“三无对象”每人每月在原全额享受低保的基础上增发20元保障金；60－69岁的老年人在享受保障金的基础上，每人每月增发10元保障金，70岁以上老年人，每人每月增发20元保障金；残疾人和长期卧床病人也均在原享受保障金基础上，每人每月增发20元保障金；单亲家庭在享受原保障的基础上，每人每月增发10元保障金。第三种形式是保障金不变，但对有特殊困难者给予相应的配套救助。例如，广州市规定，重大疾病的低保户和特困人员可到当地居委会申请重大疾病救助；由居委会核实逐级上报，经区(县级市)民政局批准后，到广州市慈善医院治疗；资助对象可享受每人每年累计最高不超过2万元的医疗资助金。深圳市规定，对在义务教育阶段学习的低保对象，教育部门应当减免学杂费。

3、实施程序的规范化

分类救助超越以往制度缺陷的优越性在于其对救助对象的规范化、针对性管理。由于对救助对象进行了细致的分类，分类救助解决了以往制度管理中的一刀切、简单化的问题。例如对低保对象的监督和管理工作一般是按照对其所划分的类别进行的：北京市规定，对于农村五保、城市“三无”等传统救助对象，各级低保经办机构每半年审核一次；对于收入来源比较明确、变化不大的家庭按季度审核；对于收入来源不固定或不易确定的家庭，一般每月审核一次，必要时随时进行核实。甘肃省将低保对象按人员构成情况分成四类：第一类为城市“三无人员”；第二类为因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员；第三类为在职、失业下岗和具备再就业条件的人员；第四类为待分配期间符合低保条件的普通高校毕业生、城镇退役士兵和其它人员。其中，第一、二类人员半年审核一次，要足额落实补差标准；第三类人员每季度审核一次；第四类人员每月审核一次。此外，目前分类救助的资格审查、准入工作在执行程序上虽和过去基本相同；但是在入户调查、取证、审查等环节要求更加细致、严谨，比对一般低保对象的要求严格。

二、分类救助模型的实施效果

社会保障制度的发展演变也有其相应的“生命周期”，包括产生、成长、高峰、衰退和消亡等阶段。它在实践其使命时，势必要求对其自身的发展做出有效回应。城市低保制度十余年的发展历史，就是对社会现实不断做出积极回应的历史；在这一过程中，制度逐步向更高层级。分类救助的实施进一步完善了新时期下我国的社会救助体系，在实现“应保尽保”、为困难群众排忧解难方面起到了更为积极的作用。

(一)分类救助的实施较大范围地惠及了特殊救助对象，提高了制度对特殊救助对象实际需求的满足程度

享受分类救助的主要有低保对象中的“三无”人员、重病重残人员、高龄老人、在读中小学生等，此外还有一些政策优抚对象。因此，救助对象的类型比较丰富，已经能够涵盖大部分低保对象。所以分类救助在某种程度上看，是在大范围内提高对低保对象的救助水平。从政策的执行效果来看，根据我们的调查，有一定数量的社区，其享受分类救助(按月上调保障金)的家庭占低保家庭总数的80%以上。细分地区，进行交互列联分析后，则可以发现，某些城市享受分类施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈尔滨所调查的30个社区中，有多达26个社区，80%以上的低保家庭享受了分类救助的政策。根据各地民政部门2005年的工作报告，分类救助工作也是成果显著。以北京为例，截至2005年底，民政部门已为近6万“三无”人员、五保对象、老年人、未成年人、重残人等特殊困难对象按当年低保标准的10%上浮了救助标准。

表1：各地享受分类救助的家庭占低保家庭总数的比例

20%以下

21%-40%

41%-60%

61-80%

81%-100%

合计

家庭数

67

70

48

6

56

247

所占百分比

27%

29%

19%

2%

23%

100%

表2：各社区享受分类救助的家庭占低保家庭总数的比例分布

20%以下

21%-40%

41%-60%

61%-80%

81%以上

合计

沈阳

15

16

2

8

41

哈尔滨

1

3

1

26

31

兰州

1

1

5

7

西安

11

7

10

4

32

天津

8

17

6

1

32

南宁

7

10

(二)分类救助政策的实施使政府的救助工作更加具有针对性

医疗、子女教育与住房问题是当今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面临的突出难题。分类救助政策的实施使重病、重残人员，有在读子女的低保家庭等受益，不少低保家庭还享受廉租住房待遇等，在一定程度上缓解了这些家庭的燃眉之急。调查表明，83%的低保户认为获得分类救助支持后家庭的生活状况有所好转。截至2005年底，上海市共计实施医疗救助对象30.54万人次，累计支出救助金额2.83亿元，人均救助927元。接受救助金额最大的人群是患大病重病的低保对象。上海市还用去廉租住房资金14095.26万元，共有15.45万户低保家庭享受了房租减免政策，1.43万户享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有几百人次低保对象报销基本医疗费用，报销金额只有几十万元。而2004年则共有12000多名低保对象、7万人次，报销基本医疗费用330万元。从2000年至2005年8月，全市低保对象基本医疗救助金共支出1000多万元，救助低保对象达25万人次。低保对象的门诊医疗费用得到了较好解决，重病医治问题也得到相当程度上的缓解。

表3：享受分类救助项目的原因

频数

有效百分比

累计百分比

本人或家人患有重大疾病

130

23.94%

23.94%

本人或家人为70岁以上的老年人

54

9.94%

33.89%

本人或家人为儿童或在读的中小学生

93

17.13%

51.01%

多子女家庭

5

0.92%

51.93%

本人属“三无”对象

44

8.10%

60.04%

本人或家人为重度残疾人

124

22.84%

82.87%

本人或家人为享受低保待遇的老归侨

2

0.37%

83.24%

其它

91

16.76%

100.00%

合计

543

100.00%

(三)分类救助政策的实施为推动有劳动能力的低保对象再就业、减少与缓解“福利依赖”现象做出了一定的贡献

大部分省份都出台了关于促进有劳动能力的低保对象再就业、实施救助制度与再就业制度联动的相关措施。普遍的做法一是开展就业培训；二是对有劳动能力的低保对象，劳动部门优先推荐就业。除此之外，一些地区还出台了一些补充措施。例如北京、上海、湖北、江苏正在实施的“救助渐退”政策，即低保对象在实际再就业、获得稳定收入后，低保管理部门并不是马上让其退出低保的保障，而是给予一定期限作为缓冲，作为对低保对象再就业的实际鼓励措施之一。此外，有些省市还另外推出一些就业奖励，例如北京市规定，有劳动能力者就业后可享受就业奖励，即本市当年最低工资标准与城市低保标准的差额部分不计入家庭收入。上海市则将低保对象的就业奖励从每月100元提高至180元。在再就业联动方面，从全国范围看，成效较好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15个区县连续12个月低保退出人数大于进入人数，2005年6月底全市领取政府救助的人数较2004年12月底净减少2.53万人，其中领取低保的家庭覆盖人数净减少1.88万人，减幅达4.7%。当然，由于分类施保政策还处在探索阶段，某些具体的政策规定与再就业机制之间还存在一些衔接不善之处。这在下文中将具体分析。

(四)少数发达省市在制定分类救助政策时初步考虑了对低保边缘人群的救助

边缘人群的救助问题自城镇居民最低生活保障制度实施以来，一直是一个比较棘手的问题。这些边缘家庭或边缘人群虽然收入水平高于低保线，但依然是城镇低收入群体；而他们又可能或多或少面临着一些急待解决的重大困难，例如医疗、子女教育困难、住房困难等。在一些情况下，这些人群的生活状况甚至还不如低保人群(因为低保人群有保障待遇)。分类救助政策提出后，其根本理念是分类救助、有针对性地解决困难人群和困难家庭的实际问题。在这一理念的指引下，部分省市将分类救助办法创新性地扩展到对边缘人群的救助上。例如，江苏省个别城市对家庭人均收入高于当地保障标准但低于该标准1.5倍的家庭，实行对患重大疾病人员特殊生活保障的救助政策，减轻了这部分家庭的实际负担，在一定程度上缓解了这部分家庭因病致贫的压力与可能性。这一做法使国家针对城镇贫困人口的救助措施更为科学合理，借得肯定和推广。但由于各地经济发展存在着严重的不平衡及其它原因，这一工作在全国的开展很不平衡。

(五)各级民政部门实施分类救助的措施得力，推动了分类救助工作的开展

分类救助政策出台后、上至民政部、省民政厅(局)，下至街道社保所(民政科)、社区低保员，都对这一政策的实施十分重视，在政策的具体执行和政策监督方面做了大量卓有成效的工作。他们的努力为分类救助工作的顺利开展，“应保尽保、分类施保”目标的达成起了十分重要、基本的作用。首先是基层低保工作人员的工作比较细致、到位。我们在居民问卷中设计了相关问题调查低保对象得知分类救助相关信息、获得分类施保相关待遇的途径。调查显示，获知相关信息的渠道主要是居委会宣传(在895个有效样本中，有508个样本是通过此种途径，约占57%)；获得相关待遇的渠道主要是政府自动上调(在577个有效样本中，有401个是通过这一渠道，约占70%)。由此足见基层分类救助工作的积极效果。其次，市、区各级政府也对分类救助工作给予了充分重视，监督、指导工作比较到位。大部分市、区民政部门对于所属机构的分类救助工作督导频率为每月一次或每季度一次。一些省份，例如广西省、吉林省还将落实分类施保工作作为评选先进低保单位的硬指标，从而有效地推动了分类救助工作的开展。

表4：上级单位对本机构分类救助工作的督导频率

频数

有效百分比

累计百分比

从来没有

4

1.30%

1.30%

每月1次

93

30.19%

31.49%

每季度一次

119

38.64%

70.13%

每半年一次

45

14.61%

84.74%

每年一次

33

10.71%

95.45%

其它

14

4.55%

100.00%

合计

308

100.00%

三、分类救助模型存在的主要问题

分类救助办法在全国各地的逐步实施是我国城市居民低保制度走向完善的关键步骤和重要标志，取得的成就是令人瞩目的。然而，由于受多种主客观因素的制约，尤其是这一办法出台的时间还十分短暂，因而，它在实际开展的过程中，也暴露了不少这一制度本身存在的或与之相关的各种不足和问题，应当引起足够的关注和充分的重视。根据我们的调查，当前分类施保制度存在的问题可以划归为以下几大方面：

(一)开展分类救助工作的前提和基础的分类标准的制定比较粗疏

分类救助是社会救助制度发展完善过程中的一大进步，但是就当前的这些分类而言，还是显得过于笼统。例如，“三无”人员中还能细分为有劳动能力、生活能自理、生活半自理与生活不能自理几类，很显然，他们的生活成本是不相同的，因此政策照顾的力度也应有所区别。又如，70岁以上的老人也可分身体健康与身患疾病两类不同人群。重病、重残人员的消费也视疾病和伤残种类、病情不同而有差异。在学生群体中，大学生的学费与生活费开支与中、小学生就有天壤之别。我们在哈尔滨市南岗区龙泰社区调查时，一位低保户向我们倾诉，一年前儿子上大学时家里欢天喜地，但儿子上学后，家里的日子就更加难过了。一家人不仅节衣缩食，还东拼西凑、四处借钱，现在还欠着几千元的债务。大学一年的学费5000多元，新一学年的学费又即将催缴了，老两口现在快愁白了头。

(二)对存在特殊困难低保对象救助的力度不足

这与整体保障标准较低有一定的相关性。根据我们的调查，享受分类救助政策的低保户每月多领取的低保金平均仅为30.96元。接受调查的低保户中，83%认为获得“分类施保”救助项目使家庭的生活状况有所好转；但其中只有17%的人认为生活状况“好多了”，其余66%的人都表示“还是不够用的”；另有17%的低保对象甚至认为接受分类救助后其生活“没有什么变化”。

我们在针对社区低保干事的问卷中将低保对象划分为七类人群，并设计了一个问题：当前的低保标准是否能满足这些低保对象的实际需求？调查结果如下表所示：

表5：针对不同对象的救助标准是否能够满足实际需要

有劳动能力的低保对象

“三无”

人员

享受城市低保待遇的老归侨

享受低保待遇的因公致残知青

享受城市低保待遇的70岁以上老人

享受低保的16岁以下儿童、中小学生(含16岁以上在读)

享受城市低保待遇的重残人

偏高

72(24.7%)

6(2.1%)

6(4.8%)

6(4.3%)

8(3.3%)

13(5.1%)

11(4.2%)

合适

128(44%)

98(34.8%)

47(37.3%)

38(27%)

99(41.1%)

105(40.9%)

103(39%)

说不准

49(16.8%)

26(9.2%)

39(31%)

43(30.5%)

24(10%)

31(12.1%)

27(10.2%)

偏低

42(14.4%)

152(53.9%)

34(27%)

54(38.3%)

110(45.6%)

108(42%)

123(46.6%)

合计

291(100%)

282(100%)

从上表可以看出，认为当前的低保标准对于享受低保待遇的“三无”人员、重残人、70岁以上老人、儿童及学生而言尤其偏低的选择比例比较高，比例分别为53.9%、46.6%、45.6%和42%。而这些恰恰都是分类救助政策应该重点照顾的对象。

第三，贫困边缘群体难以被现行制度覆盖。由于各地低保标准一般都规定得比较低，因而能够享受低保补助的人员比较有限。这样，尽管一些个人和家庭有特殊困难，但由于家庭人均月收入高于低保标准，因而难以被低保制度覆盖，也就不能享受分类救助的待遇。这些个人或家庭的实际生活因之可能比普通低保户还要困难。在访谈中，不少低保干部一再反映“边缘户”的问题比较棘手。哈尔滨市南岗区荣市街道的一位社区低保员给我们举了一个案例：当地某企业有一位高位截瘫的工人，因公受伤。单位效益不好，已经不发工资了，每月只给了440元的工伤补助。哈尔滨市的低保标准是200元，这样他就办不了低保；办不了低保，就意味着他没有任何医疗救助；而这440元连他每月的医药费都难以担负，更别提温饱了。当地还有这样一户家庭，3口人，老母亲带着两个成年但未婚的儿子过日子。母亲的退休金是每月400元；哥哥有劳动能力，打短工一月也能挣几百元，但弟弟是重度智残。按人均收入核算，这一家人的人均收入超过了200元，不能享受低保，但这个家庭还是很困难的。此类个案不胜枚举。

第四，与再就业机制缺乏有效衔接。主要表现在其一，对低保对象再就业的鼓励和支持的政策力度不足。对低保对象再就业的鼓励和支持政策包括对低保对象的就业培训和对再就业低保人员的优惠政策。但根据我们的调查，二者的政策力度都明显不足。从就业培训来看，受访低保对象中75%接受过政府提供的就业培训，但是只有34%认为这些就业培训有用。从对再就业低保人员的优惠政策来看，不少城市都采取了“救助渐退”的政策，但规定的时间太短，一般不超过三个月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人员找工作的积极性。纳人低保的困难家庭，尽管所获得的低保金不高，但除此之外，他们还可能够获得一些配套救助。例如在北京，低保对象每人每月可享受40元的粮油帮困卡、廉租房的政策优惠、医疗救助和公共交通救助等，这些配套措施加大了低保的含金量。

此外，低保人员一旦有人参加工作，获得收入，就有可能退出低保。然而，他们的收入普遍不高，扣除就业成本，与低保金就相差无几了。而相应地，他们却失去了原先所拥有的配套救助，很可能“得不偿失”，在这种情况下，他们会拒绝就业、享受低保。由于各种原因造成的不少社区对隐性就业的监管不力，使解决有劳动能力的低保对象再就业的工作变得更加复杂。

第五，分类救助资金的配置存在一定的平均主义现象。分类救助资金大多没有专门的渠道，一般从低保资金里统一划拨。而低保资金则一般由国家财政、省财政的转移支付，市财政拨付和区财政配套四部分构成，其中，以市、区两级财政为主。但即使同在一个市，不同区之间的经济发展水平是有差异的，因此各区财政能力也有所不同。而目前大部分地区的低保资金筹集机制中存在着平均主义的倾向，即市财政给各区的拨付比例固定，各区所要自筹的资金比例也是相同的。如此就引发了一个问题：财政困难的区在资金筹措方面难免捉襟见肘；而资金不到位，又极大地影响了低保工作的正常开展，尤其是分类救助工作的进展。

第六，立法工作的滞后妨碍了分类救助工作的推进。分类救助政策的实施，对低保工作的开展提出了更高的要求：如对申请对象家庭经济状况的调查需要更加仔细，对申请家庭成员个人情况的核实需要更加严格，与相关部门的配合需要更加密切。然而，调查发现、上述必要的工作尚不尽如人意。主要表现为：

其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏权威的依据而难以采用。相关法规只确定了制度准人的条件，即家庭人均月收入与家庭固定财产低于某一固定值；但是却没有明确规定核查这些条件的手段。通过法律手段审查银行账户等是核查收入的最为有效的方法，但由于民政部门不是权威执法机构，不具备审查银行账户的合法性。在实际工作中，工作人员只能依靠人户调查、定期公示、群众举报等原始的、经验的方式来审核申请人是否具有低保资格。在这个过程中，有许多不可控制的人为因素。一方面，申请人若想隐瞒财产或收入状况就比较容易。调查显示，社区低保员在工作中遇到的最大困难第一位就是人户核查(填答者中61.6%选择了此项)。另一方面，就政策执行者而言，由于缺乏权威依据，一些违规行为也可能滋生，如办理“人情低保”现象。

其二，各部门、各地区(市区、街道、社区等)等

相互之间的衔接、配合不力。分类救助工作需要与多种政府、社会部门配合：低保家庭中有在读子女时，需要教育部门出具证明；有疾病、伤残人员时，需要医疗部门出具证明；低保对象有无劳动能力需要劳动与社会保障部门出具鉴定。在这一过程中，申请人出具的证明可能与真实情况不符，因此就需要工作人员核实。但社区低保员前去调查时，有些部门却不一定配合。此外，在民政部门内部，各街道、社区间的低保审核与监督工作各自为阵，缺乏有效的合作。

完善分类救助模型的政策选择

(一)适当提高低保的补助标准，扩大分类救助的覆盖面。

分类救助采取差异性的救助方式(标准)，以不同的系数替代了以往“一刀切”的做法，为受助人群提供了更加具有针对性的救助。但从目前的研究结果来看，低保补助的标准仍然偏低，制约了分类救助标准的提高。部分受助人群即使全额享受了低保救助，或者辅以其他配套措施，他们最基本的生活水平仍然很难得到满足。因此，我们主张，首先，各地根据自己的实际情况，在科学测定的基础上适当提高低保的补助标准。使所有贫困人员或家庭尤其是其中的特困人群维持最基本生存的需求能够得到必要的满足。其次，扩大低保制度的覆盖面也应该从制度的设计上进行回应。现行的分类救助使大部分贫困人群享受到社会安全网的托底支持，但是还有一部分人群(家庭月人均收入虽高于各地的贫困线，但由于各种原因实际生活十分困难)却徘徊在制度的，难以进入。享受分类救助的人员由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是对那些贫困边缘户人员而言由于没有制度上的支持而他们自身也没有能力改变不利处境，他们的生活就陷入了难以自拔的泥潭。因此，我们主张，在低保标准适当提高的情况下，分类救助办法可将贫困边缘户人员纳入其中通盘考虑。关于应对何种处于贫困边缘的群体实施分类救助以及应以何种方式实现对这一群体的救助，各个省市可以根据自身情况采取不同的办法与形式。

(二)在完善分类办法的基础上建立更加科学、合理的分类救助标准体系

我国分类救助政策的出台和发展还仅仅只有几年的时间。因此，这一制度还很不成熟，其中作为制度基础或前提的分类办法就存在着比较粗疏的缺陷，影响和制约了制度功能的有效发挥。

在访谈中，不少低保工作人员对此问题发表了意见。例如，沈阳市大东区长安街道的一位社区低保员就指出：“低保实施标准整体而言是比较合适的。但从细处说，还需要考虑各年龄群体的消费水平差异。例如，老年人和中年人、青年人的消费水平是不一样的，政策制定时应该多考虑这些方面的问题。”还有低保工作人员认为分类施保办法还应该考虑家庭人口数的多少，因为共同生活的人越多，人均必需品的消费就越低。

如前所述，基层低保工作者认为当前的低保标准对于享受低保待遇的“三无”人员、重残人、70岁以上老人、儿童及学生而言尤其偏低，而这些恰恰都是分类救助政策应该重点照顾的对象。当然，对这几类特殊困难人群，其具体情况也比较复杂，例如低保对象中的高龄老人，就可划分为身体健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各种情况，每种情况的实际需求显然不同。因此，对大家公认的重点照顾对象，也有必要做更细致的分类，以确定救助的关键人群。建议政府部门根据对低保对象的更为科学、合理、细致的分类，更进一步考虑和归纳不同人群的特点和需求，深入细化分类救助的办法，实施多种救助方式，以更好地满足这些特殊困难群体的基本生活需求。

(三)强化分类救助促进再就业的功能。

对有劳动能力的贫困者，应建立规范化的具有激励作用的保障标准和支付方式，防止其对保障金的消极依赖。为促进有劳动能力低保对象再就业，我们建议可以从以下几个方面着手：其一，在保障标准上，进一步扩大有劳动能力的贫困者与无劳动能力的贫困者之间的差别；其二，民政部门不仅应积极配合劳动部门加强对低保对象再就业的培训，同时要注意改进培训方式与培训内容，使之真正切合低保对象的就业需要。其三，对有劳动能力低保对象的保障待遇在支付方式上尽量避免直接的现

金支付。各社区可以积极发展社区服务和公共服务，为有劳动能力的低保对象提供临时性就业岗位，将救助金转化为推动其工作的劳动津贴。

(四)通过立法手段规范分类救助的实施程序。

篇8

高校扩招后，中低级职称教师已经由后台走向了前台，由过去的后备补充力量变成各高校教学研究的主力军。作为知识分子中的中坚力量、各高校中的相对弱势群体，他们的职业特点是进行较高层次的人才生产，他们的工作业绩和状态关系到高等教育的成败，直接影响人才的质量和高校的职能，影响着高校的生存和发展。因此，高校以什么样的管理制度、方法和手段求得中低级职称教师积极性的最佳发挥和高校组织的有效运转，这是高校组织管理者应深入研究的重要课题。

一、人的需要的特点与激励

“激励”一词，作为心理学的术语，指的是持续激发人的动机的心理过程。通过激励，在某种内部或外部刺激的影响下，使人始终维持在一个兴奋状态。将“激励”这一概念用于管理，就是通常所说的调动人的积极性的问题。任何激励活动都是围绕着人的“需要”而进行的。现代心理学认为，需要是人的行为的原动力，是人的积极性的源泉，推动着人朝向一定的目标努力，使自己得到满足。需要是人类一切行为的出发点和最终归宿。人的需要具有4个特点。第一是生物性特点，也就是说人与其他动物有相同的维持基本生存的需要，如追求饮食、安全、性等等；其次是社会性特点。即人除了具有动物的本能之外，还有许多动物所没有的高级社会需求；第三是动力性特点，需要总是伴随着某种心理紧张，牵动人的情感，紧张程度同追求的迫切性成正比。需要是人类活动的内在动力，是积极性的源泉。第四是周期性特点。即需要得到满足后，在一定时间内就停止追求，过了一定时间又会产生需要与追求，如此周而复始，生生不息，人的追求也就不会停止。因此，作为学校的管理者应积极探索中低级职称教师的优势需要，因势利导，以求最大限度地调动他们的积极性。

二、高校中低级职称教师的需要结构特点

高校中低级职称教师由于其拥有的资源、知识结构、经历和角色地位、职业生涯阶段特征的特殊性，他们在需求结构上具有某些共同的人群特征。

（一）中低级职称教师的职业发展需要主要是追求晋级升等

高校中低级职称教师由于职称较低，因此职称晋级等成为其主要的需要。为了职称而努力工作出成果成为教师职业生涯发展的主要驱动力。职业发展价值目标单一、纯粹。

尤其在国家规定师资条件达标的大背景下，许多教师还面临着“学历突围”的问题。然而，职称低并不意味着“能力低”。

在许多高校管理者心目中，教学质量和职称成正比，这就势必挫伤中低级职称教师积极性。导致“做一天和尚撞一天钟”、“给多少钱干多少活”的消极怠工的不良教学现象屡次发生。

（二）工作职责单一需要变化

与第一点需求相关，中低级职称教师对工作职责内容的需要相应地单一。除了上课就是上课，或者辅导做实验、改作业，整天为备课和上课疲于奔命。能把课上好、不出差错就很满足。需要点拨和指导，需要开阔眼界和胸襟。同时，中低级职称教师中不乏很早就胜任教学的佼佼者。这种实际意义上的重复劳动对他们来说，缺乏更新和变化。形式单调，导致工作激情不高。需要用各种手段进行丰富和更新。

（三）自主和创造的需要

中低级职称教师往往具有独立的个性，他们对工作中的自主性和创造需求较强烈。然而，论资排辈、轮流坐庄情况的现实存在，使得这些教师在发展方面步履维艰。尤其是一些留校生教师处境更是窘迫，面对“热了女婿冷了儿”和“外来和尚会念经”的时代大潮，其实际上已处于无人理睬的境地。北大校长曾在媒体上公开宣布北大以后不再接收本校毕业的博士生担任教师，就很有代表性。高职称独霸科研在高校已成为不争事实。尤其在国家级项目申报上。中低级职称教师不被信任的恶果造成了不自信，只能夹着尾巴做人。

然而，渴望自立和创造仍然是这些中低级职称教师的主流。

（四）良好生活、工作环境和条件的需求

良好生活、工作环境和条件的需求同样是中低级职称教师对学校人力资源管理政策的一个基本期望。只有基本生活需要满足了，才能全力投入事业。然而，高校中低级职称教师由于职称低，生活条件、薪酬待遇、生活质量相对较低。

同时，对良好工作条件和环境的需求，已超出了简单的生活上的物质需求的满足。陕西部分高校的调研情况表明，高校中许多优秀的中低级职称教师的流动往往起因于对良好研究条件的寻求①。所以对这种需求的满足是学校吸引和留住优秀教师的一个前提条件。

三、高校中低级职称教师的激励

（一）认识内部激励对提高中低级职称教师工作动机的重要性

提供给教师的激励和其他职业的激励一样，是内部满足（如令人激动的工作内涵、成就、完成挑战性工作所获得的喜悦和社会认可等）和外部满足（如良好的资源和工作条件、晋升、薪酬、良好同事关系，以及宽松的工作环境等）的复合体。

针对有限的资源，高校所用的激励系统应当具有针对性。其实，许多管理者都知道，年轻人吃苦耐劳肯钻研，且天性烂漫，一句好话（认可）远比物质刺激更有效。认识到对中低级职称教师的激励应当重点强调内部激励和符号性，而不是外部激励和物质性，可以提高中低级职称教师激励的针对性。

同时有研究表明教师对来自学生和工作内容的成就获取的内在激励更为敏感。像薪酬、福利等外在激励措施固然对于吸引和留住优秀教师起着重要作用，但教师13常的工作热情和努力更主要是由教师的工作成就和工作本身提供的乐趣所激发的。

（二）中低级职称教师激励的一些具体措施

对需要的最有效激励手段是满足合理需要，高校中低级职称教师需要满足来自主体自身的满足能力，依赖于社会与学校的客观环境条件。教育部门管理者须积极创造条件，尽可能满足中低级职称教师的需要。

1.满足最低层次的生活需要。作为管理者，就要从生活上、点滴小事上关心中低级职称教师，尽最大可能在条件许可范围内，为其解决生活上的眼前困难和后顾之忧。把政策留人、爱心留人、事业留人落到实处，把管理和服务等同起来。切实让中低级职称教师感受到高校大家庭的温暖。

2.参与管理决策。大学中低级职称教师是学校的中坚力量，他们承担着扩招后的高校的教学、科研的重大任务。

年轻人精力充沛，思维灵活，可塑性强，他们对学校的工作充满热情和信心。因此，学校管理者让他们以主人翁的姿态参与教学、科研、管理等领域中重大问题的讨论，使其参与某些计划的制定，不仅可以提高学校教学、科研和管理工作的质量，同时还可以充分满足中低级职称教师参与管理决策，扩大工作职责和获得社会尊重、体现价值的需求，实现激励参与积极性的目的。

3.配备导师。人力资源管理学领域的研究表明，“组织中资深员工充当新员工指导人角色可以有效提高双方的工作满意感、组织承诺和组织业绩”。学校管理可以制定“指导人计划”，推行“一帮一，手拉手”活动。聘请高级职称教师充当年轻教师的指导人，包括业务指导和生活指导。这种指导人计划对学校、资深教师和年轻教师三方均有非常显著的益处。会彻底改变“技术封锁”和“各顾各”的现状，形成合力，并促使年轻教师在教学、科研上早日上路。

4.奖励成绩。目前，许多高校在推行科研绩分制。这一制度的推出，有效地激发了中低级职称的科研积极性，起到了奖勤罚懒的作用。许多高校的科研成果的数量和质量因此有较大的增加。当中低级职称教师取得成绩时，学校管理者应当在政策上予以充分的认可和奖励，包括荣誉、公开的承认，以及必要的物质激励，对优秀教师缩短见习或晋职年限（各高校在中低级职称评审工作中有自），出台“中低级职称”破格晋职办法等，还可以仿高级职称教师例，根据中低级职称教师的贡献和工作业绩提供各种福利，如交通补贴、膳食补贴、住房补贴、重大科研奖励办法、年度休假制度、低职高聘、终身职位制等等。

5.为中低级职称教师提供研究资助和各种培训。一方面，这是学校为了整体提高科研水平，承接重大研究项目和促成高水平研究成果产生必备的先决条件之一。另一方面，也可以为中低级职称教师实现成就抱负创造工作条件。既给任务，又压担子；既给压力，又有动力。更重要的是，这一措施可以极大提高中低级职称教师对学校的满意感，增强学校的凝聚力和向心力；此外，结合国家评职升等的要求，有针对性地免费开设一些外语、计算机、考研辅导培训，真正为中低级职称教师做些实事。毋庸讳言，这些措施在促成中低级职称教师多出成果的同时，还可以培养和锻造后备教师队伍，对提高学校整体师资队伍水平具有重要的现实意义。

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一、学术研究现状与理论展开

当代工业社会在过去一百年改变自然的能力在人类历史上是空前的。然而，我们在天气、地震、闪电、火山、飓风、洪水、干旱等面前仍然受到自然的统治。因此，无论如何努力，我们从未能通过预断的作用而超越对地球生态系统的基本依赖。底线是，人类是自然的一部分，人类可以改变自然的一部分，自然可以改变人类生活的一部分。改变了的自然无情地侵犯着人类的生活，环境问题凸显。

面对高速发展的工业社会带来的环境问题，各国环境保护立法滞后。独立、充分运用刑法实现环境保护则起步更晚，其肇始于二十世纪七十年代奥地利修改刑法以增设与环境相关的犯罪。面临不断肆虐的环境问题，人们尝试通过在环境犯罪惩治中适用严格责任制度降低主观罪过的认定标准，经由更为严密的刑事法网有力打击环境犯罪。对于在环境犯罪惩治中是否适用严格责任制度的研究，逐步引起各国学界的重视。

在环境犯罪惩治中适用严格责任制度首先为英美法系国家所倡导。英美法系国家对功利主义价值的追求是促使人们将严格责任制度适用于环境犯罪惩治的动力。这种努力使各国看到了其严密环境犯罪惩治刑事法网的效果。因此，各国包括大陆法系国家对环境犯罪惩治中应否适用严格责任展开了热烈讨论并尝试进行相关立法实践。英国法律对环境犯罪惩治规定了严格责任制度，但是严格责任制度对于主观罪过原则的突破又引起了新一轮的争议。美国学者也在努力推进严格责任制度在环境犯罪惩治中的适用，但是更多的刑法学者和环境法学者认为时机并不成熟。因此，美国个别环境保护法规有关于严格责任制度的规定，但是很少有将其作为普遍刑事制裁责任基础的规定。作为大陆法系国家的法国，其农业法以实质的犯罪或者客观上的实际侵害事实为基础确立了客观污染的概念，做了类似英美法系国家严格责任制度的规定。但是，对于上述规定是否是类似于严格责任制度的规定、该规定是否合理等问题法国学界也存在诸多争议。

我国学界对严格责任制度的关注大致始于二十世纪九十年代。而对于在环境犯罪惩治中是否适用严格责任制度的研究非常薄弱。随着对英美法系国家法律制度的深入探讨，严格责任制度的价值、严格责任制度引入我国刑法的必要性、严格责任制度在认定具体犯罪中的适用等问题逐步进入了我国学者的研究视阈。其中对严格责任制度的肯定性评价和借鉴性观点占相当比例。以提高惩治犯罪的司法效率、节省刑事司法资源为意旨的严格责任制度是否应当适用于环境犯罪惩治值得深思。

我国学界关于在环境犯罪惩治中是否适用严格责任制度的现有研究多从严格责任制度本身的应用性价值、严格责任与主观罪过的关系、刑事责任原则的突破等方面论述，而对我国刑罚权力的运行、法官自由裁量权的行使、环境法律调整的体系性以及经济性没有关注。面对英美法系国家对于在环境犯罪惩治中是否适用严格责任制度的实践和理论态度的反复与动摇，针对新近我国刑法学界研究该问题出现的肯定结论，本文创新性的从我国刑罚权力的制衡机制、法官自由裁量权的有限性、环境刑法的行政化以及环境侵害行为的经济性视角逐步展开对我国环境犯罪惩治中应否适用严格责任问题的探讨。

二、严格责任制度本体论

严格责任制度作为一种特殊的刑事归责制度，主要产生、发展于英美法系国家的判例之中，具有鲜明的英美法文化特色。英美法系国家严格责任制度的产生，主要基于诉讼经济的需要，即和审判便利的需要。这与英美法系国家重视功利和效率的司法传统有密切的关系。严格责任制度的适用使控诉人证明案件更加容易，也提高了法律实施的灵活性。这是在法律实施机构能够以特殊犯罪行为或者特别犯罪人为目标的意义上而言的。例如，很多环境犯罪都是对严格责任制度的违犯这一事实，解释了此类案件成功率很高（大约95%）的原因，但这也为有些观点认为法院判处的刑罚太低提供了解释的理由。英美法系国家刑事法律并没有关于严格责任制度的规范界定，其内涵要通过一系列的判例进行归纳推理。一般而言，英美法系国家的严格责任制度兼具刑事实体法要素和诉讼程序法要素。严格责任制度中的刑事实体法要素是对与犯罪行为相对应的犯罪心态的描述。严格责任制度中的诉讼程序法要素主要是通过辩护理由的运用实现。

对于严格责任的内涵，主要存在以下观点：（1）有观点认为，“刑法中的严格责任，是指对于缺乏主观罪过或主观罪过不明确的特殊侵害行为追究刑事责任的刑罚制度”。此种观点强调严格责任制度包括“缺乏主观罪过”和“主观罪过不明确”两种情形。（2）有观点认为，在某些特殊的犯罪中，即使被告的行为不具有对被控犯罪必要结果的故意、放任或过失，即使被告的行为是基于合理的错误认识即认为自己具有犯罪定义所规定的某个特殊的辩护理由，他也可被定罪。这种情况下被告人虽然没有任何过错，但却要承担刑事责任，这种责任称为严格责任。此种观点强调严格责任制度对不具有主观罪过的行为追究刑事责任，作为“辩护理由”的认识错误是不具有主观罪过的特殊表现形式。（3）有观点认为，“刑法中的严格责任，是指在行为人主观罪过具体形式不明确时，仍然对其危害社会并触犯刑律的行为追究刑事责任的制度”。此种观点强调严格责任制度是对“主观罪过具体形式不明确时”实施的行为追究刑事责任。同时，此观点强调严格责任制度适用的法定性。（4）有观点认为，严格责任“是法律对某些没有规定犯罪心态即许可对缺乏（无需控方证明）犯罪心态的行为追究刑事责任。”从字面上看，此种观点强调严格责任制度中主观罪过的缺乏“无需控方证明”。此处“主观罪过的缺乏”是一种程序意义上的缺乏，是证据甄别的结果，具有不确定性。（5）有观点从单位责任与个人责任关系的角度论述了严格责任制度。瑞典学者在论述单位应与个人同时承担环境犯罪的刑事责任时，认为其理由之一在于侵权法上有一项重要原则即“长官负责”（RespondeatSuperior）。长官负责意指雇主对其雇工在工作时的侵权行为承担严格责任。不过，只有当这种损害是出于雇员的疏忽而发生时，雇主才承担严格责任。

严格责任制度主要是基于社会防卫的目的，对主观罪过难以确定的行为控诉方不必证明主观罪过存在即可追究该行为刑事责任的制度。严格责任制度是主观罪过在法律事实意义上具有不确定性时对证明规则重新配置而产生的新的证明责任。严格责任制度中“责任是严格的，其原因在于控诉方被免除了证明伴随犯罪行为的犯罪罪过因素的必要”，即只要行为人实施了危害行为且符合刑法规定的其他要件，无论主观上是否存在罪过，都应当承担刑事责任。严格责任制度的适用不仅是一个实体法问题，而且是一个程序法问题，这体现了英美法系国家刑事法律制度对程序正义的强调。严格责任制度中的诉讼程序法要素主要体现为控辩双方举证责任的重新分配。具体而言，这包括无需控诉方证明犯意、但被告人可通过自证其主观无罪过而进行辩护的严格责任和无需控诉方证明被告人犯意、被告人自己也不得以无过错为由进行辩护的严格责任两种形式。前者称为相对严格责任，后者称为绝对严格责任。

三、环境犯罪惩治中严格责任适用的立法与司法梳理

英国法律对环境犯罪惩治规定了严格责任制度。英国环境法律规定，成立环境犯罪唯一需要证明的是犯罪行为或者不履行法律责任事实的存在，而没有必要证明行为人的过失或者过错。尽管主观上不具备过失或者过错与很多环境犯罪没有关系，但是在司法实践中，主观上的过失或者过错与刑事可归责性的关系往往通过刑事程序加以考虑。首先，法律执行各方在决定是否能够执行以及如何执行严格责任制度方面非常谨慎，他们经常不情愿的在道德责备已经到了最大限度时使用这一最后的制裁方式。其次，为了使行为的刑事可归责性成立，使法院能够恰当、审慎的审判，过失或者过错与刑事可归责性之间关系的证据由执行官一方负责收集和展示。从存在范围上来说，英美刑法中的严格责任主要适用于一些违反工商管理和交通管理有关规定的犯罪。在英国，严格责任与绝对责任是有严格区别的。虽然有时使用“绝对责任”一词来表达严格责任，但这是错误的。因为这就等同于承认适用严格责任的犯罪之成立不允许提出任何的特殊辩护理由。英国刑事司法实践中，环境犯罪惩治中严格责任制度的适用范围较之于法律规定更为广泛。

在英国，环境犯罪惩治中适用严格责任制度主要基于以下理由：严格责任制度有利于促进环境立法固有的公共利益目标；严格责任制度是提高环境风险保护措施质量的制止措施；严格责任制度的适用有利于增加的容易程度，增加刑法的威慑效果；严格责任制度的适用与污染者付费原则相协调。其中值得一提的是，严格责任制度作为提高环境风险保护措施质量的制止措施，要求法律适用的对象即行为人在遵守法律的努力中应特别谨慎。严格责任制度是确保避免环境风险而采取广泛解释的威慑力量。英国法院强调对环境案件中的犯罪行为进行广泛解释。见AlphacellVWoodward（1972）AC824案例。在这个案件中，上议院强调需要做“每一件可能的事情”（相对于只是采取合理的步骤而言）预防环境污染。最近，“每一件可能的事情”已包括对没有实施与他人行为有关的风险评估行为适用刑事责任。而这一观点的反对方认为，作为一种威慑，严格责任制度事实上削弱了辨别和区分作为严重犯罪的环境犯罪的道德力量基础。该反对观点低估了刑事法律追诉环境危害重大案件的作用，因为依据其观点，刑事法律仅应在追溯最严重的环境危害案件中适用。但是我们必须看到，即使对环境危害的刑事规制历史相对较长，但是仍没有确切的证据表明适用了严格责任制度与法律的遵守情况究竟存在何种关系，因为有多种因素会影响该关系，包括轻刑或者低率等因素。

美国《模范刑法典》规定的主观罪过要件不适用于构成违警罪的犯罪，除非在该犯罪的定义中包含了主观罪过要件，或者法庭认为适用主观罪过要件能够有效执行法律，或者该法以外的其他法律所界定的犯罪，只要立法目的是或者明显表明对这些犯罪的任何实质要件追加严格责任。根据该规定，违警罪一般可以适用严格责任制度。同时，《模范刑法典》还以类似于兜底条款的形式规定了基于立法目的或者条文明确规定的严格责任制度的适用。尽管美国个别环境保护法规也有关于严格责任制度的规定，但是很少有将其作为普遍刑事制裁责任基础的规定。

对环境犯罪惩治中严格责任制度的适用，美国众多学者关注的焦点在于环境刑事法律中广泛的责任体系在司法实践中的效果。环境犯罪惩治的司法实践通常要求至少应以过失作为环境犯罪的构成要件。联邦法院已经对环境犯罪执行了更为严格的判决标准，这种标准对环境犯罪强加了严厉的裁判。美国的司法已经侵蚀了对环境主观意图的定义。在主观意图概念之下的“目的”标准正在被新的观念挑战：严格责任，不考虑疏忽学说和集中的认识学说。在美国，环境犯罪惩治中严格责任制度的适用是对制定法传统的偏离，这使得对环境侵害行为人的刑事追究更为容易，刑事司法资源得到了有效利用，符合美国注重法律适用效果的法文化传统。

近期美国联邦和各州刑事立法要求被追究刑事责任的行为人应具备主观罪过，这种主观罪过往往表现为明知的形式。在美国《空气净化法》（CleanAirAct）中，这种主观罪过可能是“有意的或者疏忽的”。的确，如果威慑是环境法律中刑罚条款的主要动力，那立法的适用如何能扩展至相同的无辜者和有罪者的刑事责任？工业发展本身似乎对联邦刑事法中废除危害健康和安全的严格责任制度起着主要作用。当美国关于环境侵害的刑事立法将主观意图原则扩展至所有的侵害行为，似乎加拿大五十余年的环境刑事法律仍然适用着严格责任制度。美国对于环境犯罪惩治中是否适用严格责任制度的立法与司法在不断变迁，这是由其普通法传统、功利主义的刑罚价值取向等等多种因素决定。

在加拿大，对于适用严格责任的犯罪而言，如果被告人能够举证证明其由于认识错误或者其他无法控制的原因导致行为产生则可以免除刑事责任的追究；但是，对于适用绝对责任的犯罪而言，只允许被告人提出一般的辩护理由作为免责的理由，如精神病、无意识行为或者紧急避险。加拿大刑法理论与实践对严格责任与绝对责任做了严格区分，二者的区别在于允许被告人进行辩护的理由范围不同。

四、我国环境犯罪惩治中严格责任制度适用之否定

（一）刑罚权力制衡机制与我国环境犯罪惩治中严格责任制度适用之否定

英美法系国家的刑事法网较之于我国刑事法律的规定更为宽泛，从整体上看其刑事权力的调整范围较大。以美国《模范刑法典》为例，其规定的犯罪包括重罪、轻罪、微罪和违警罪。其中的违警罪依据我国刑事法律的规定一般不认为是犯罪。通过美国《模范刑法典》可对英美法系国家刑罚权力的调整范围略窥一斑。英美法系国家刑罚权力的扩张性通过权利体系的完善进行抑制。在对犯罪行为追究刑事责任的过程中，权利体系的完善主要体现为被告人有权进行合法辩护。英美法系国家的刑事法律在刑罚权力与辩护权利的消长与制衡中实现着其社会防卫与人权保障的双重功能。刑罚权力通过构成犯罪的本体要件实现着刑事法律的社会秩序的维护功能，辩护权利通过责任充足要件实现着刑事法律的人权保障功能。

严格责任制度产生的制度环境是英美法系国家刑事法律规定的犯罪构成双层模式。在英美法系国家刑法中，犯罪构成的第一层次即犯罪本体要件一般包括犯罪行为和犯罪心态，第二个层次的责任充足要件主要是诸种合法辩护理由的排除。英美法系国家犯罪构成要件中的第一层次即犯罪本体要件主要表述着刑罚权力的调整范围，其编织了较我国刑事法律规定较为泛化的刑事法网，这种刑罚权力的扩张通过犯罪构成要件第二个层次的责任充足要件即被告人的权利体系构建实现制衡。严格责任制度包含对犯罪构成双层模式的第一个层次即犯罪本体要件中犯罪心态的描述。从权力与权利的消长与制衡体系看，严格责任制度的适用是主观罪过难以确定时，控诉方不必证明被告人主观罪过的存在即可追究其刑事责任的制度。具体而言，这包括无需控诉方证明犯意、但被告人可通过自证其主观无罪过进行辩护的情形即相对严格责任和无需控诉方证明被告人犯意、被告人自己也不得以无过错为由进行辩护的情形即绝对严格责任两种形式。对于相对严格责任而言，无需控诉方证明被告人犯意即可对被告人追究刑事责任实质上是刑罚权力的扩张，而被告人可通过自证其主观无罪过进行辩护仍然能够实现被告人权利的固守。对于绝对严格责任而言，无需控诉方证明被告人犯意即可对被告人追究刑事责任是刑罚权力的扩张，而被告人自己也不得以无过错为由进行辩护则是被告人权利的萎缩。面对严格责任制度适用造成的刑罚权力的扩张，刑事法律并没有调整被告人权利使之更为强大。这种权力与权利的失衡造成了法官在对公平价值与效率价值进行衡量后的裁判会践踏社会法治的危险。英美法系国家的刑事法理论似乎意识到这个问题，因此，将这种风险一般集中在违警罪惩治领域，通过缩小适用严格责任制度时刑罚权力调整的范围，实现权力与权利的制衡。

我国刑罚权力调整的范围较之于英美法系国家较窄，我国刑事法律惩治的环境犯罪是具有严重社会危害性的行为。由于我国刑法规定的环境犯罪具有相当的社会危害性，如果在我国环境犯罪惩治中适用严格责任制度，其适用的对象不是违警罪意义上的环境犯罪，而是具有严重社会危害性的环境犯罪。这使得在环境犯罪惩治中适用严格责任可能造成的效率价值吞噬公正价值的风险不是局限于违警罪这类社会危害性和处罚方式都较为轻缓的犯罪，而是将其扩大至将要受到严厉刑事处罚的犯罪。这在前科消灭制度不完善的中国无疑会进一步加大在环境犯罪惩治中适用严格责任的社会成本和法治风险。在追究刑事责任的过程中被告人虽然可以进行排除行为违法性的辩护，但是这种辩护很少有双方当事人的对抗性参与，其一般仅是法官进行的一种实体意义上的判断，而非程序意义上的判断。由于我国没有与英美法系国家相类似的关于责任充足要件的规定，因此在环境犯罪惩治中适用严格责任制度难以通过被告人辩护权利的行使进行充分的人权保障。

（二）法官自由裁量权与我国环境犯罪惩治中严格责任制度适用之否定

严格责任制度最初源于普通法，是法官在审理具体案件的自由心证过程中，通过对公平价值与效率价值的衡量，做出的有利于保护公共利益的价值选择。严格责任制度的形成与发展是法官不断造法的过程，其成长土壤是制定法与普通法并存的英美法系国家的法治环境，其中法官具有较大的自由裁量权是其重要特色。法官具有较大的自由裁量权不仅是严格责任制度形成与发展的基础，而且是严格责任制度在司法实践中不断运用的前提。正是由于此，英美法系国家法律中并没有关于严格责任的确切定义，而只有不断发展的严格责任判例和理论。如果没有赋予法官较大的自由裁量权，则严格责任制度只能是僵化的死法，在司法实践中无法真正运用。为了规范法官自由裁量权的行使，英美法系国家形成了与之协调的法官任职制度、权力制衡规则和监督制约措施等配套举措。

我国环境犯罪裁判权的行使不具备英美法系国家的条件。在我国，刑事法律的实施要以罪刑法定原则为依据，司法的过程是严格适用刑事法律的过程。裁判权的行使要严格以刑事法律的规定为底线，法官享有有限的自由裁量权。我国法官享有有限的自由裁量权，如果在环境犯罪惩治中适用严格责任制度，则需要法官根据现实的利益进行考察，对法律的公平价值与功利价值进行衡量，经过细致甄别和自由心证后做出裁判。严格责任制度的适用一般需要法官根据立法意图推断严格责任，不同的法官素质可能导致裁判结果的大相径庭。保障环境犯罪惩治中严格责任制度适用的科学性、有效性就需要法官任职制度、权力制衡规则和监督制约措施的制度化、规范化。而我国当前的法治状况并不具有这些配套措施，环境犯罪惩治中严格责任制度的适用缺乏应有的法治环境。因此，如若在环境犯罪惩治中强行适用严格责任制度势必会造成刑罚处罚的不公正，从而使法治的权威不断消弱，从长远看在环境犯罪中适用严格责任制度的功利效果难以实现。

（三）环境刑法的行政化与我国环境犯罪惩治中严格责任制度适用之否定

在现阶段的环境法律体系中，环境行政管制是环境保护的重要手段。环境保护具有预防性、技术性、经济性以及高科技性等特征，环境行政权的灵活性和细密性特点能够适应上述特征，这使得环境行政管制是我国现阶段环境保护的重要手段，环境刑法体现出了行政化的倾向。环境刑法的行政化一方面表现为环境刑法中的专业技术名词需要依据环境行政法的相关规定进行解释，环境刑法要依据环境行政法的规定进行具体适用，另一方面环境行政管制在环境保护中的主体作用要求环境刑法在环境保护中应当尽可能的保持克制，只有环境行政法难以作为时才能通过环境刑法进行调节。环境刑法的行政化倾向要求在环境侵害行为的惩治过程中要充分尊重环境行政权。

在我国环境犯罪惩治中适用严格责任制度，环境刑罚权力的启动条件更为宽松，主观罪过一旦难以确定便减轻或者免除控诉方的证明责任，环境刑事追诉变得更为容易，这势必扩大了刑罚权力的调整范围。在以环境行政管制为主要手段的环境保护阶段，过分扩大刑罚权力的调整范围会造成不必要的重刑、泛刑的后果，这不仅难以实现对环境的预防性保护，而且会使社会公众对动用刑罚处罚在证据形式上不具有可责难性的行为产生不满、对行为人产生同情。我国现阶段环境刑法的行政化特征表明环境犯罪惩治中不宜适用严格责任制度。

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自1989年《行政诉讼法》第54条规定程序违法的行政行为将被撤销以来，行政程序制度的价值已日益被重视。1996年《行政处罚法》首次规定了听证程序，《行政许可法》更是用13多的篇幅规定了行政许可的设定、实施和监管程序。同时，从上世纪90年代中叶开始，学术界对行政程序问题进行了广泛而深入的研讨，现在，凝聚着学界10年研究心血的《行政程序法》（试拟稿）已基本定稿。行政程序制度承载着理性、民主、公正、高效等公法价值追求，是行政法治系统工程中不可或缺的重要环节。尤其是行政程序制度对理性的张扬，将有利于社会理性精神的生成。但由于我国传统伦理文化以及社会环境的影响，也注定了行政程序制度理性价值实现的艰难。

一、理性价值的内涵行政程序制度的理性价值是从整体上而言的，指相对完备的行政程序制度所具有的理。理性能力是指人类所具有以推理或积极的行为来实现其目的的能力，人们在安排自己事务时一般愿意通过理性而不是通过那种随机和任意的行为或裸的暴力来进行。[1]（P67）从内容来看，行政程序制度的理性价值包含工具理性和沟通理性两部分。[2]（P35）这两部分各自相对独立，但又有一定的依存关系。

工具理性针对的是主体与客体之间的关系，或过程与结果的关系。就认识论的角度而言，工具理性是指合理的决策或决定通过合理的交涉过程得到，过程理性决定了结果理性，过程非理性极易导致结果的非理性。工具理性的实现依赖于程序设计，不同类型的行为需要不同的程序规则。在公共行政中，程序分为决策类程序和裁决类程序。决策类程序适用于规则的创立和公共决策的选择；裁决类程序适用于对具体事项的决定和对纠纷的解决。无论是那一类程序都应遵循最低限度的正义或理性规则。首先是专业化规则，行政程序主要按照“职业主义”原理设计，强调行政的专业化；其次是中立规则，决策者、决定者和裁判者不得做自己案件的法官，结果中不应包含决策者、决定者或裁判者自己的利益；再次是听取意见规则，要通过程序设计保障当事人参加到程序中来，并赋予其提出主张、事实证据和法律依据的权利；第四是选择最优规则，选择要以理性推演为基础，推理应论及所有的论据和证据；第五是说明理由规则，任何决策、决定或裁决都应当向当事人说明理由；最后是公开规则。行政权运行过程的公开，不仅可以借助公众的监督而使选择权的滥用得到限制，而且也可以使选择过程中无意的错误容易被发现和纠正。[2]（P35）

沟通理性适用于主体和主体之间，表现为诚意地进行讨论和对话，真诚地尝试了解对方的观点，以和平而理性的方式来寻求共识。[2]（P35）沟通理性决定了结果的正当性和可接受性。沟通理性通过以下机制实现：1）参与机制。参与是沟通的前提，在决策类的程序中，参与应当是开放和普遍的，在裁决类的程序中，所有的当事人都有权参与。2）说理机制。程序的本质特征既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。正是这种程序的过程性与交涉性使得说理机制得以展开，程序参与者必须全力以赴地以理抗争，最后达成妥协，消除利益冲突。现代行政程序不是为解决行政争议提供一个具体的可操作性的方案，而是为我们提供一个解决问题办法的制度性框架。这种制度性框架可以促进人们理性地看待与己有关的行政争议，并自愿服从通过该制度运作而获得的解决问题的方案。[3]（P26）3）宣泄机制。在利益多元的现代社会，存在许多利益诉求，通过程序预设来宣泄和释放不满情绪并加以吸收，将增加行为结果的正当性和可接受性，也将有利于社会的稳定。

在很大程度上，理性价值在行政程序制度的价值体系中占据首要位置，行政程序制度的民主价值、公正价值等都可以回归于理性价值之中。当然，行政程序制度的民主价值、公正价值等也具有独立意义。

二、理性价值实现的文化基础行政程序制度理性价值的实现不仅需要合理的程序设计，还必须有相应的文化基础。在西方尤其在英美法系国家，行政程序制度之所以备受重视，主要是源于这些国家对自然法的信仰，对理性的崇尚，源于其深厚的自由主义的理性文化传统。英国早在1215年的《自由大》中就确立了自然公正原则，该第39条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何加害”。美国立宪继承了英国的自然公正精神，联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产。”宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产。”美国联邦法院一位大法官说：“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛刻的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”另一位大法官说：“自由的历史很大程度上是遵循程序保障的历史。”[4]（P93-94）

行政程序制度理性价值在我国的实现需要超越文化上的障碍。我国传统文化是以儒家思想为基础的伦理文化。儒学的全部内容，不外乎用道德感化和仁政措施来实现“人之所以为人”的社会目标。儒学的最高理想是这样一幅社会蓝图：人们各有不同的地位和责任，并依血缘链条传递下去：君君、臣臣、父父、子子等。这就是与天地同理，与万世同久的礼。在礼的制约下，人们有亲疏而无纷扰，有尊卑而无争斗，彼此相安无事。[5]（P700）伦理文化强调的是身份和等级，有权就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在传统文化中程序没有生长的基础，这也造就了我国重实体而轻程序的法律传统。程序是用来说理的，伦理文化只强调服从，不需要说理，当然也就不需要程序。虽然一百多年来在西方文明的撞击下，我国传统文化有了很大转型，但伦理文化仍盛行于国家管理之中，“官本位”仍有很大空间，对掌权者的崇拜远胜于对法律规则的服从。在此文化环境里，即使存在行政程序规则的完美设计，也常会被实践扭曲，行政程序制度的理性价值极易消失于伦理文化之中。

三、理性价值实现的社会基础行政程序制度理性价值的实现还必须有与之匹配的社会基础，即依赖于国家治理模式、社会结构、法律机制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社会的认可和包容，否则，行政程序制度的理性价值也就永远只能是学者们的空想。以下从四个方面分析行政程序制度运行的社会基础：第一是行政程序制度的适用范围。行政程序制度是交涉过程的制度化。交涉是平等地讨价还价的过程，过多的讨价还价会影响政府的权威，而我国又在进行政府主导下的改革，需要强化政府的权威，这里存在着程序正当性和管理正当性的冲突。程序正当性要求减少政府的权威，而政府权威的弱化会影响政府在改革中的主导地位，引发管理正当性危机。可见，行政程序制度的推行要考虑政府对经济和社会的有效控

制。为了维护社会的稳定，行政程序制度的适用范围只能逐步扩展，尤其是重大决策程序需要慎行。

第二是行政程序中的交涉主体。在决策类程序中，交涉主要发生在政府和市民社会之间。现代社会的个人力量微弱，难以独立与政府对峙，只有成熟的市民社会，通过社会组织或利益团体与政府交涉，才能有效与政府抗衡。市民社会的多元权利可以有效分解国家权力，遏制公权力的专断。[6]（P157）在我国，由于市民社会不成熟，社会自治欠发达，因而，决策程序的交涉主体缺失，这会极大影响决策程序理性价值的实现。在裁决程序中，交涉主要发生在政府和个人及个人的延伸体之间，个人及延伸体对裁决程序的参与，可以有效限制行政权力的恣意。

第三是行政程序制度的成本和效益。如果能在行政程序之外用比较低廉的成本解决问题或者通过行政程序解决问题后还将在别的方面付出代价，行政程序制度都将难以有效发挥作用。我国目前仍处在社会转型之中，法律制度并不健全，传统的管理与现代的管理并存，这无疑会影响行政程序制度的成功运作。另外，行政程序自身也存在成本和效益问题。过高的程序成本会使社会背上沉重的负担。

第四是行政程序制度的保障。在西方国家，行政程序制度运行中的种种偏差往往靠司法机制纠正，司法制度也就成为行政程序制度理性价值实现的最后屏障。我国由于理性文化缺失，市民社会不发达以及传统集权治理模式的影响，行政程序制度更需要司法的保障。但我国的司法制度同样不成熟，司法力量单薄，难以保障行政程序制度理性价值的实现。

以上分析看出，我国行政程序制度有效运行的社会基础并不牢固。单凭行政程序规则的完美设计来期盼其理性价值的实现，带有相当的理想成分。

四、结论

在法治社会，行政程序制度具有独特的理性价值，这是由其所具有的工具理性和沟通理性决定的。但该理性价值的实现除了需要设计精细的程序规则外，还需要相应的文化和社会基础。法律制度不能超越于文化和社会之外，这自然也适用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼声很高，行政法学界更是倾尽全力进行研究，在此时刻，保持清醒的认识尤为重要。缺乏文化基础和社会环境的支撑，行政程序制度的理性价值能在多大程度上实现以及在我国现行条件下如何确保行政程序制度理性价值的实现，都需要认真地研究和探讨。

参考文献：

[1]陈润华。刑事审判原理论[M].北京：北京大学出版社，1997.

[2]应松年。行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社，2001.

[3]章剑生。行政程序法基本理论[M].北京：法律出版社，2003.