行政处罚体制论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政处罚体制论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。

行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。

三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。

现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。

我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。

而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：

一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，

不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。

三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。

对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。

参考文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社

2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社

篇2

所谓行政程序是指国家行政机关在行使行政权力，实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间表现形式。

在我国存在着重实体轻程序的现象，法律文化传统一向不重视程序法规范的作用。目前的现状是行政权力膨涨，运用混乱、控制不力，公民的合法权益得不到有效的保护;同时生产力发展水平落后，社会主义市场经济体制的建设要求能有高效率的行政权力行使。

基于此，行政程序的作用表现在两个方面：一是限制行政权力的恣意行使，防止对方当事人的合法权益遭受行政权力的侵害;二是使行政决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。

例如，《行政处罚法》第一条就表明了立法目的是保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。《道路运输条例》第一条规定保护道路运输有关各方当事人的合法权益。《道路运输行政处罚规定》第一条规定保护道路运输经营者、旅客、货主和其他当事人的合法权益。

为体现上述精神，道路运输行政法规及规章设立了一系列具体的程序来规范行政权力的运行，略述如下。

1 简易程序和普通程序

行政处罚种类繁多，它对行政相对人利益的影响很大，因此需要对这种权力的行使规定一个正式而严格的程序以保障相对人的切身利益。然而，其中一些较轻的处罚如警告、小额罚款等对当事人的利益影响甚小，而正式、严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较之当事人受到保护的利益更大。《交通行政处罚规定》第十条规定了道路运输行政处罚简易程序即：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。第十五条规定交通管理部门必须对案件情况进行全面、客观、公正地调查、收集证据;必要时，依照法律法规的规定可以进行检查即为道路运输行政处罚的普通程序。两种程序的不同在于普通程序有着严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定，而简易程序较为简便，可以当场作出决定。

2 听证程序

其目的在于保护行政相对人的重大利益，因为听证能扩大相对人的行政参与权，收集各方面意见和建议便于行政决策切实可行，通过为当事人提供辩论、陈述自己观点的机会以避免行政机关片面地作出行政决定。

《交通行政处罚程序规定》第二十五条确定了行政处罚的听证程序。在普通程序基础上，对交通管理部门作出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款等行政处罚《交通行政许可实施程序规定》规定行政许可的听证程序法律、法规、规章规定实施交通行政许可应当听证的事项，或者交通行政许可实施机关认为需要听证的其它涉及公共利益的行政许可事项〔第二十条〕;交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权力。

听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。当事人通过这种参与、介入对行政行为的事实和理由加以论证，防止了行政专横和自由裁量权的恣意行使，保持了行政权力与相对人权利的平衡。

3 申辩和质证程序

《交通行政处罚程序规定》第十一条规定当事人有权进行陈述和申辩。执法人员必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳。《交通行政许可实施程序规定》第十四条规定申请人有权进行陈述和申辩。

这些规定，一方面可以使行政主体在作出行政处罚决定时注意到以事实为根据，以法律为准绳，促使依法行政;二是允许当事人申辩、质证，可以澄清事实、避免失误、维护当事人合法权益;三是可以促进法治观念的形成。当事人在申辩质证过程中，可以增强维护主体权利的意识，受到生动的法制教育，有利于法治观念的培养。

4 职能分离程序

(1)办案与决定处罚相分离。在普通程序中，规定由执法人员调查或检查、收集证据，而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定，重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定。在听证程序中，要求听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。

(2)罚款决定的机关与收缴罚款的机构相分离。作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留。

5 说明理由程序

《交通行政处罚程序规定》第十一条规定执法人员当场作出行政处罚决定前，应当讲认定的违法事实处罚的理由和依据告知当事人。第二十条交通管理部门告知给予处罚的事实、理由和依据。《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定实施机关依法作出不予行政许可的决定的，说明理由

理由，是行政决定作出者对法律、政策和自由裁量权所持的观点的解释说明，也就是对行政决定的事实依据和法律政策适用及其相互之间的对应关系的认识。行政机关如果不对这种理由作出说明，就会使得行政权力行使趋于草率、专横，当事人往往也无法明了其理由及行政机关所执行的法律政策的意义，不利于法律和政策的顺利实施。因此说明行政处罚决定的理由有助于限制自由裁量权力的恣意行使、促进合理、谨慎行政，有助于行政处罚决定的可靠性、稳定性，对人民法院的司法审查也有助益能成立。

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一、指导思想

开展五周年纪念活动，其目的一是推进改革，进一步深化我市相对集中行政处罚权工作；二是提高素质，全面提高执法人员的整体素质以更好地胜任当前的城市管理和行政执法工作；三是展示形象，向社会各界展示经过五年锻造的城管执法队伍形象；四是扩大影响，在各级领导和市民中提高城管工作的受关注度。

纪念活动必须做到三个结合：一是与正常工作紧密结合，在纪念活动中，开展队伍整训，加快队伍规范化建设，促进日常工作。二是与迎省十六运百日环境整治相结合，在队伍中开展“四比四看”立功竞赛活动，动员全体执法人员积极投身于百日整治工作中去。三是与创建卫生城市相结合，解决一些市容和环境卫生方面存在的突出问题，实实在在为市民谋利。

纪念活动的总体要求是隆重、热烈、节俭、实在。

二、组织机构

系列纪念活动是今年上半年全局工作的重中之重，必须举全局之力倾力而为。为确保各项工作紧张有序开展，局党组决定，成立纪念活动筹备领导小组，由倪建斌同志任组长。领导小组下设办公室，负责各项活动的筹备和组织协调工作。许皎梅、孙云、王一明、顾斌、马建明为办公室成员。

各相关处室、大队，按照任务分解，各负其责，以倒计时的方式，合理紧凑地安排工作，达到推进各项实际工作的目的。

三、活动安排及任务分解

纪念活动从4月中旬开始启动。活动内容分为主题教育、宣传报道、论文评选、汇报会议四大块。

（一）主题教育

开展百日整治“四比四看立功竞赛”活动。

此项工作由政治处会同执法协调处负责实施，责任人为孙云。4月中旬在各执法大队全面展开。

（二）宣传报道

1．《城市管理》杂志*年第5期出版*城管专刊。全面宣传5年来我市城市管理工作和行政执法工作成就。

2．5月下旬，*日报整版专题，报道五年来的创新工作、先进经验和典型人物。

3．委托*电视台摄制专题片，主要反映五年来城管执法工作实绩。4月中旬启动，5月上旬开始在*电视台播出，片长10分钟。

4．制作纪念活动DVD光盘1000张。5月底前完成制作。

以上工作由法制处负责实施，责任人为顾斌。

5．组织广场咨询活动。

此项工作由执法协调处、政治处负责实施，责任人为金忠勤。在市区选择8—10个点，各点同时举行。活动内容为接收市民咨询和投诉，分发宣传资料，现场人员由各执法大队派出五名同志、机关各处室抽调一名同志参加。结合“三走进、三服务”工作，同时组织执法队伍开展走进社区、学校、店堂等活动。局领导届时分组巡回视察。

6．评比五年来开展相对集中行政处罚权工作的先进集体和先进个人。

此项工作由法制处、政治处制定具体方案并组织实施。责任人为王一明。

（三）论文评选

组织优秀论文评选活动。评选范围为五年来在各类媒体发表的理论文章、城管研究会交流的论文、征文等。

此项工作由办公室制定详细方案并牵头实施，责任人为许皎梅。评选工作于5月上、中旬结束。

（四）纪念会议

主要是总结五年来的主要工作；理论成果展示，表彰优秀论文作者；表彰五年执法工作先进集体和先进个人；市领导讲话。

此项工作由办公室牵头实施，各处室配合。责任人为许皎梅。

四、工作要求

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随着杭州市“构筑大都市,建设新天堂”目标的确定,城市管理执法体制也必须适应新形势的要求,与国际通行规范和惯例接轨,把城市建设管理领域进一步纳入依法决策、依法管理、依法运行的轨道,使城市管理效率得以进一步的提高,公民、法人和其他组织的合法权益得以切实保护。在经过大量的调研论证的基础上,杭州市于2001年9月正式开始了集中城市管理行政处罚权试点,这是我市城市管理执法体制的新开端。

实行集中城市管理行政处罚权这一新的城市管理执法体制,是我市积极探索大都市城市管理模式的重要步骤。实行管理与执法分离,不仅有利于行政主管部门集中精力强化行政管理职能提高管理效率,有利于消除重复执法和执法空白,降低执法成本提高执法效率而且有利于建立城市管理不同行政主体之间相互监督的工作和约束机制。但是,从理论的研究和实践的过程来看,管理与执法相分离后,新的体制所发挥的作用和效果,仍需要我们不断的关注和总结。

一、正确认识(界定)行政管理与行政执法的关系

行政管理和行政执法贯穿于城市管理的全过程,是城市管理的两个重要方面,两者的目标一致,就是要把城市管理好。因此,管理与执法都必须以同志“三个代表”重要思想为指导,以一切有利于城市社会经济的快速持久发展,有利于为人民群众创造良好的工作和生活环境为目标,通过互相协作、互相配合并切实发挥各自的作用,确保城市的健康发展,使杭州真正成为居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、创业的天堂。

研究城市管理领域的行政管理与执法,首先要明确两者的内涵与关系。行政管理是城市管理的基础和核心,对城市的发展起主导和支配作用。在市场经济条件下,行政管理的主要内容是:制定有关社会经济发展的法律、法规、政府规章、政策措施、行业标准;依据法律、法规、政策措施等进行各类社会经济行为的行政许可审批、核准、备案;培育市场、规范市场,把好市场准入关并加强监管;为各类经济主体提供服务。因此,行政管理是根据各行业的特性,为保证城市正常运转,使法人和自然人在一定的范畴中合法经营、安全消费、正常活动,这种管理活动是城市发展过程中深层的、内在的要求。

行政执法的主要内容是:以行政管理法律、法规、政府规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政审批结果等为依据,通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查,发现违法、违章行为并进行纠正和处罚,以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。对违法事件的发现以主动巡查、受理举报和与管理部门联合检查为主要途径。因此,行政执法所表现的通常是通过对城市表层的、显见的违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚,使其符合管理部门对城市管理设定的标准,保证城市的正常运转。

根据行政管理与行政执法的不同性质,我们认为两者虽然都是城市管理的重要方面,但之间存在着明显的区别,即:行政管理和行政执法在城市管理中所处的环节不同,行政管理是前置管理,行政执法是行政管理的后置手段,应服从、服务于行政管理。行政管理和行政执法在城市管理中所针对的层次不同;行政管理是城市管理深层次的内在的要求,行政执法是表层的外象的要求。行政管理和行政执法在城市管理中的要求不同,行政执法讲究执法的证据、执法的程序和行政处罚的合理性,行政管理为使执法定性、裁量准确,在管理中应尽量明确详细。

值得指出的是,我市目前实行的行政管理与执法相分离的体制,其行政执法的形式是指相对集中部分城市管理行政处罚权。在我国城市管理领域拥有行政处罚权的部门有公安、工商、税务、市政、市容、规划、绿化、环保等,这些部门对公民、法人及其它组织的违法行为实施行政处罚,对维护行政管理及正常的社会秩序起到了积极作用。但由于行政处罚实施过于分散,存在不少弊端。相对集中行政处罚权可以减少一些弊端。为此,我市经国务院批准,相对集中了公安、工商、规划、卫生、环保、市政公用、市容环卫等7个方面的部分行政处罚权,以解决行政机关因职能交叉而出现的多头处罚现象,从而加强城市管理。相对集中行政处罚权并不是集中所有行政管理权,更不是集中法律法规对某些行政管理领域明确规定的特定处罚权。

加深对行政管理与行政执法的理论认识,有助于我们避免在推行新的城市管理体制时的一些模糊认识。我市的行政管理与行政执法分离实践已有半年,在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理于执法人员,不同程度地还存在着一些不正确的认识,突出的表现在以下方面。

一是以为行政处罚权集中后行政执法可以代替行政管理。这显然违反集中行政处罚权的初衷。市政府169号令明确规定,城市管理行政执法部门行使市政公用、市容环境卫生管理等七个方面的行政处罚权。这表明行政执法仅仅是行使行政处罚权,是不能代替行政管理的。二是认为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续。使行政执法部门变成了处理违法案件的“法院”和判官。这里主要涉及的是行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始的问题等。行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始这其实是一个难以界定的工作。行政执法与行政管理在实际工作中必定有交叉。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。

城市管理涉及的部门很多,管理的面也很广。因此正确认识行政管理和行政执法中存在的问题,明确界定管理和执法的职责和关系,能够促进行政管理和行政执法各部门之间分工协作,有计划的开展工作,促进城市管理水平的提高。

二、建立健全行政管理与行政执法的衔接协调机制

我市实施集中行政处罚权试点工作时间不长,从实际效果看有积极的一面,也存在不少问题。要切实提高城市管理水平,确保城市管理体制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理与行政执法之间的有效衔接机制,解决存在的问题。从市政市容管理的角度看,除了前述的认识问题外,当前市政市容行政管理与行政执法中存在以下问题。

1·管理与执法之间联系沟通不够,相互尊重配合不够

管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到执法部门。执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门。存在“以罚代批”和“该罚不罚”现象。如违法占道、挖掘,违法运输建筑渣土,执法部门实施了处罚后,未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续,也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门,造成执法和管理脱节;管理部门发现违法行为应移交执法部门处罚的而不移送,以补收费用来了结此事等。

此外,在管理与执法人员之间还存在着不相互协作配合的情绪,有的部门对对方反映的情况敷衍了事,随意应付,甚至不尊重。

2·行政执法内容不全面,多侧重于面上的突击,存在空白点

根据市政府的有关规定,目前行政执法尚有不少地方没有介入。特别是不能及时消除非面上的违法现象,在燃气、供排水、公交等公用事业管理上的行政执法基本处于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。

3·执法人员专业素质不够,难以深入查处违法行为

对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件,由于执法人员素质不高,业务不熟,一方面难以查处,另一方面还会造成行政管理部门,损害行政相对人的合法权益。因缺少管理部门的参与和监督,在自由裁量权限范围内确定处罚额度,执法人员具有较大的随意性,容易造成执法合法不合理,甚至造成执法不严、不公、随意执法。

4·技术手段落后造成执法不力

对一些技术性较强的违法案件,需要借助一定的专业技术资料和设备,执法部门缺少必要的鉴定手段,造成执法困难。如对新建、改建、扩建的工程项目是否按规定建设、配套节约用水设施,因涉及的技术标准、技术规范、设备工艺的掌握较难,执法机构难以鉴定;再如各类地下管线结构与分布比较复杂,执法部门难以全面掌握,这就对地下管线上的违章确认增加了难度。

5·缺乏行政管理与行政执法部门之间的相互监督制约机制

执法部门的以罚代管、管理部门发现违法事件不移交处罚,致使该补办审批手续的不补办,该受到处罚的不处罚的现象比较严重。对造成这些现象的人员尚没有较为严密的监督和严格的制约机制。

上述问题的出现,其原因是多方面的。客观上行政执法与行政管理相分离的时间不长,许多执法人员的业务知识、执法经验尚不足,主观上管理与执法分离后,存在着部门之间的推诿现象。但最主要的还是相互联系与衔接不够。因此做好管理与执法的协调和衔接,不仅有利于综合执法工作的顺利开展,也有利于管理的进一步深化和完善。

开展集中行政处罚权试点后,我们在行政管理与行政执法的衔接和协调上做了一些初步的探索,但应该说还远远不够。为此,今后在进一步密切管理与执法的工作上应做好以下方面的工作。

1·加强城市管理与执法的综合协调

随着形势的发展,观念的深化,各类新问题、新矛盾不断涌现,特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题,由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”。管理与执法分离后更需要有一个权威的综合协调机构。为此,我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作,重点做好下列工作:研究部署全市性的城市建设和管理工作,制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点,强化宏观控制和协调职能;对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题,并组织调研;对涉及政府多个主管部门的,意见难以统一的重大问题进行专题协调,一般性问题进行会议协调;对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报;对管理部门、执法部门在工作中出现渎职行为进行监督和检查。

2·加强执法队伍建设,划定执法界限,形成廉洁、规范、高效的行政执法新体制

虽说管理与执法的工作存在交叉,有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手,两者还是有明显的程序性分工。对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉或真空现象。但是职责划分界定总是无止境的,关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持,从工作的角度出发,我们认为应该宁可交叉覆盖,也不能留有空白。

3·正确使用行政处罚程序,确保民主、公开、有效的执法

实施集中行政处罚权,除了遵循行政处罚的基本程序外,还要正确适用决定程序,体现民主、公开、参与精神。要严格按执法程序执行,促进廉政建设,正确处理行政处罚程序违法现象。

4·建立行政管理部门与行政执法部门之间的信息交流和配合协作制度

信息对称和配合协作是加强城市管理的重要条件,目前许多管理和执法跟不上要求,很大程度上是由于信息不对称和未能有效及时配合协作造成的,因此要特别重视信息交流和配合协作制度的建立。(1)利用杭州市投资项目集中办事中心或信息网络技术建立管理部门与执法部门的信息传输渠道。(2)建立联系单制度和抄告制度。

行政管理部门与行政执法部门在行使行政管理和行政执法过程中,对需要对方配合衔接或告知对方的,在规定期限内以书面形式函告对方,并在规定期限内反馈结果。(3)建立热线电话。行政管理或行业管理部门在现场管理或执法时,如遇急需取证或鉴定的,可通过热线电话通知对方。当场处理后做好现场记录。(4)建立例会制度。行政管理和行政执法部门要通过例会及时解决管理与执法的不协调因素。

5·有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制

在日常管理中,行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制。执法部门以面上为主,管理部门以地下管线、设施结构及设施使用为重点,扬长补短,充分发挥各自的优势。特别是对疑难案件和技术性、隐蔽性专业性强的行业必须实行经常性的联合执法,以便管理更加有效。

6·正确处理好行政管理部门、行政执法部门、行业管理部门、市政市容设施产权单位四者之间的关系

市政市容设施产权单位要加强自己设施的保护,定期巡查,发现违法案件及时向行业管理部门、行政管理部门或行政执法部门举报。行政管理部门与行政执法部门之间应实行“点对点”联络。正常情况下,行业管理部门接到举报或在巡查中发现违法案件,应先以书面形式告知行政管理部门,由行政管理部门以书面形式函告行政执法部门进行行政处罚,如遇特殊情况,可直接要求行政执法部门处理。

三、加强和改进市政市容行政管理,积极适应城市管理体制的变化

行政管理与行政执法相分离,使行政管理部门有了更多的力量投入到加强管理中去。特别是市政市容管理部门,在我市的集中行政处罚权中占85%的处罚内容,其工作量更为巨大。因此,市政市容管理部门应根据我市“构筑大都市,建设新天堂”的要求,进一步做好市政市容的建设和管理工作。

1·加快建立和完善城市市政市容管理法规体系,加强法规宣传和贯彻工作

针对城市管理发展的新趋势,加强城市市政市容管理法规体系的研究。近年来,先后颁布了《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》等市政公用、市容环卫法规、规章,基本上建立起了较为完善的市政公用法规体系。随着城市管理要求的提高,现有法规。规章的一些内容已不适应新的要求,需要加以修改,并要不断加强宣传,使广大市民能够了解有关法规内容和要求,明白什么该做,什么不该做,自觉规范自己的行为。

2·加大行业管理力度,强化事后的长效管理

改革市政市容管理体制,根据市政府赋予机构改革后新组建的市政市容管理局的工作职责,按行业设置行政管理处室,加强对市政市容行业的行政审批、管理力度,规范行政行为。同时对局外行业管理机构实施改革,成立市政设施、公用事业、市容环卫三个监管中心,强化行业管理力度,强化审批后的长效管理。同时,要进一步修订各项管理标准,使管理有据可依,规范管理工作;实行定期复查和不定期抽查相结合的办法;加快培育市政公用、市容环卫市场并做好规范工作。

3·加强市政公用、市容环卫设施巡查管理力度

配备一定的专业巡查人员。针对一些认定技术要求高,需要借助一定的专业技术资料或设备,行政执法部门难以认定的事项,行政管理部门应加大巡查力度,配备专业巡查人员,并通过专业业务培训提高管理水平。同时加大硬件投入,提高取证能力和可信度。另外,应充分发挥市政公用设施产权单位作用,产权单位应实行定期巡查制度,及时将巡查中发现的违法案件,如地下管线安全隔离间距内违章修建建(构)筑物、盗用城市公共供水等及时向行政执法部门举报。管理部门和产权单位巡查工作应以隐蔽性、专业性和结构性为重点,以地下管线、桥梁(包括高架道路、立交桥)、泵站及闸门等为主。

4·建立和完善内外监督、举报机制,加强监督力度

要采用外部监督和内部监督相结合的办法。外部监督上要增强管理工作的透明度,自觉接受新闻媒体和社会公众的监督,并定期召开监督员座谈会,征求对管理工作的意见,对群众举报的不当审批须及时纠正。内部监督上要明确专门机构,完善监督制度,严格遵照执行。对于行政管理部门及其工作人员在审批过程中未依法行政,有故意或重大过夫的,应严格按照有关规定追究责任。同时,公开举报电话,建立健全社会监督网络,聘请义务监督员,对违法案件进行举报,加大处罚力度,提高违法成本,使当事人觉得罚不如批,从而自觉办理审批手续。

篇5

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门论文。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

5.处罚决定的执行不力。现存问题是：（1）特定处罚，如警告、责令、吊销证照执行难缺乏有效措施；（2）有关部门协助义务不明确，协助不力；（3）申请法院执行的决定种类、数量过多，如责令罚、吊销证照罚、小额罚款等，法院难以执行；（4）个别执法部门力量薄弱，缺乏必要人身物质保障；（5）行政干预执行的情况增多。

对以上执行问题，建议立法采用新的执行方式和体制。如对特定处罚的执行，应确立处罚累进和转换制以及保全措施；明确各机关协助义务、重新划分法院与行政机关的执行范围；小额罚款及责令、吊销证照罚应由行政机关自己执行。充实个别执法机构；提供必要的物质保障，避免出现靠滥收费、乱罚款执行处罚或其他管理任务的混乱现象。

合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

篇6

实现行政主体与行政相对人平等应当使双方的权利义务尽可能对等，通过课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利，通过认真贯彻行政公开原则，在行政程序中保障双方的平等性，通过听证、申辩等具体制度使双方的平等具体化。



政府与公民的关系是当今社会公共行政和行政法制的一个主题。传统的行政观念是行政主体在行政法关系中处于主导地位，它决定着行政法关系的权利力与义务的内容，具有国家权力的代言人的特征与相对人的关系是权力与服从、管理与被管理的关系。

从本质上来说，行政机关与公民都享有独立平等的主体资格。行政机关不因其代表国家从事行政管理活动就有高于公民的主体资格。公民亦不因其处于被管理者的地位,就不具有独立主体资格而依附于行政机关。本文所讲的行政主体与相对人平等是指行政主体与行政相对人的地位、行政活动以及行政救济等若干领域平等。

一、行政主体与行政相对人平等的理论基础

我们应当树立行政机关与公民平等的观念，“平等不只适用于公民之间,同样也应适用于行政机关与公民(或组织)之间。没有行政机关与公民之间的平等,也就没有社会平等、公民之间的平等；行政机关与公民间的不平等,只会使公民与行政机关的关系更加紧张。”［1］

（一）从行政权力的来源看

按照古典自然法的观点,国家是公民让渡一部分权利而形成的。程序上民众一旦授权给政府,行政权力便具有了对社会利益、资源进行权威性分配的合法性地位,这样的国家和组织行使权力才有合法性。国家不得借国家利益和社会公共利益而随意侵犯公民的权利。卢梭曾说:“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］对人的欲望不是通过纵向的等级制度来限制,而应通过横向的相互尊重与平等对待来限制。

（二）是制度的要求

是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的政治形态或政治过程。要求保障人权和自由以及尊重人的价值和尊严。我国《宪法》第33条规定:“公民在法律面前一律平等。”这一原则同样也适用于政府与公民之间。只有在人人平等的情况下,才被有意识地加以发展。自由和平等是的终极关怀,也是最高理想。行政机关一向处于优势地位,对其进行限制是理性的表现,平等是对政府的最好限制。

以国家权力为本位的政治体制向以公民权利为本位的政治体制转变,亦是身份社会向契约社会的转变。“商品经济是文化得以产生的土壤,在此土壤之上,个人利益与公共利益都平等化为法权，并授予个人对抗政府侵害的诉权和赔偿权等权利”［3］。

（三）行政相对人的独立性与行政的开放性

现代行政法有如下特点：(1)从行政相对人方面讲，行政相对人具有独立的主体资格；(2)从行政方面来讲，现代行政呈开放性，具有吸纳行政相对人意见的可能性。以上两方面是辩证统一、相辅相成的,表现最突出的一点便是行政相对人的参与性。行政相对人不是从属主体而是具有独立的主体资格和享有权利义务的主体。“如果没有独立性，行政相对人的意志就难以得到尊重，当然自由就更无法谈起。”［4］公众参与有利于行政相对人维护自身合法权益,有利于保证行政政策、行政决定的顺利贯彻执行。有利于消除歧视,保障社会公正；有利于加强对公权力的监督。

（四）从法治理念分析

法治理念包含着对行政权力的限制,政府与人民平等,追求对人性尊严与人权的保护。政府与公民在法律面前一律平等,二者应将法律内化为内心的一种信念。“法治理念与平等理念有异曲同工之妙,法治是平等理念赖以成长的土壤”［5］。

一般情况下，行政主体与行政相对人不平等。行政主体是社会事务的管理者，行政相对人是被管理者。但在特殊情况下二者可以平等“行政法由于其价值取向的公益性,在实体上对于行政主体与相对人权利义务配置的不对等性也具有其必要性,但是这种实体权利义务上的不对等性并不构成否定二者平等地位的条件”［6］。行政指导、行政合同、行政调节、行政奖励、行政资助等柔性的非强制行政方式的广泛运用,极大地改善了行政主体与相对人之间的关系,它能够促使行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合,是民主行政、文明行政、宽容行政与高效行政的体现。非强制行政方式适用的空间越广阔,双方合作的程度越高,对抗与冲突的情形就会愈少,有助于推动行政法治的发展。

二、行政主体与相对人平等的适用范围

平等权的实现有利于相对方利益的实现，每个人都是自己利益的最佳判断者。赋予相对方与行政方平等的法律地位,他就可以独立自主的反映自己的意志,通过与行政方的平等协商,才能调动其积极性与主动性,更好的实现自身权益并有效监督行政权的行使。

管理性质的行政行为主要有以下几种：行政许可（“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”［7］）；行政确认（“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、给于确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为”［8］。）；行政监督，即行政主体以法定职权，对相对方遵守法律法规规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为；行政强制等行政行为。这些行政行为更多的体现了行政管理职能，行政相对人在参与时一般无法发挥平等性。

1、行政补偿过程要体现行政主体与行政相对人的平等性

随意变更或撤销行政许可的，应当对当事人补偿，在补偿标准、补偿范围方面双方应当平等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿，《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”

这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿，某些情况下，行政行为合法的也要给与补偿：以前的行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为，是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给于适当的补偿。”

2、行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的平等性，行政处罚分为人身自由罚，我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养，大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚，指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证，行政主体在做出行政处罚前裁决前，应告知相对人：根据调查情况准备对其做出处罚裁决的理由和依据。

3、行政收费及行政合同，行政收费的正当性在于它的特别交易性，诸如放射物处置费；建筑垃圾处理费；登记费；国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易，也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的平等性“为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人们或其代表的同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻平等精神。4、某些抽象行政行为，在行政立法的过程中也需要体现行政主体与行政相对人的平等，因为“平等不再仅仅意味着法律适用上的平等，社会成员已产生获取立法平等的新的渴望”［9］。

三、行政主体与相对人平等的途径

如何才能实现行政主体与相对人平等？笔者认为需要让相对人真正参与到行政决策过程，在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。

首先，课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保证由此而为的行政决定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公开制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等状态的形成”［10］。

其次，通过行政程序使平等成为看得见的平等。当事人参与是行政程序公正的基本标准之一，在没有当事人参与的情况下作出有关当事人权利义务的决定本身就是缺乏公正的，更不用谈结果的公正性。行政当事人参与行政程序，可以提出自己的主张和有利于自己的证据，进行辩论促使行政主体作出有利于自己的行政决定。而且更容易接受裁判结果。例如《行政处罚法》赋予了当事人知情权、陈述权、辩护权等，通过陈述、申辩、质证、听证等一系列程序性权利，明确了相对人在行政处罚过程中的主体地位。以防止行政主体滥用行政处罚权，保护当事人的合法权益。该法第42条首次规定了听证制度“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。听证是指国家机关作出决定之前，听取与该决定有利害关系的当事人的意见的活动。“听证制度是现代行政程序的关键性制度,是指行政主体在做出影响行政相对人权益的决定前由相对人表述意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”［11］。

最后，充分履行行政公开原则，否定内部文件的效力。新的时代要求我们必须履行这一原则，我国已加入世界贸易组织，该组织的规则要求“没有公开的政策和措施不得实施”；行政处罚法也规定了“不公开的法律法规、规章不得作为处罚依据”。不仅法律法规要公开，其制定过程也要公开，凡是与法律法规等有利害关系的人都有权利参与他们的制定过程，比如价格听证制度以及地方立法中经常使用的听证制度，这也是行政主体与行政相对人平等的基本表现。

结语：传统行政法是建立在人民对政府的怀疑与不信任的理念基础之上的。在权力行使中,行政主体与行政相对人处于相互对立的地位,行政活动如果得不到行政相对人的配合与支持,权力活动就可能表现出强制性的暴力(或者软弱无力的状况)。我国的行政法,是建立在国家利益、集体利益与个人利益三者一致的理论假设基础上的,强调个人利益应服从集体利益和国家利益。这一假设前提下的行政法,突出了行政权力色彩,强调了行政相对人的绝对服从,未给予行政相对人的利益以应有的保护,从而在实际行政管理活动中也产生了行政相对人与行政主体相互敌对的局面:抗拒与消极抵制。我们应当以合作取代冲突。通过合意的契约手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,则易获取行政相对人的通力合作,从而便于行政职能的实现。

注释：

［1］张春莉、杨解君《论行政法的平等理念—概念与观念》，文史哲，2005年第5期(总第290期)。

［2］卢梭《社会契约论》商务印书馆出版2003年版，第29页

［3］张红艳、孙军帅：《平等理念在现代行政法中的塑构》，衡阳师范学院学报，2005年第26卷第5期。

［4］张红艳、孙军帅：《平等理念在现代行政法中的塑构》，衡阳师范学院学报，2005年第26卷第5期。

［5］范文进,陈亚玲：《行政契约中的平等权及其制度保障》，邢台学院学报，第20卷第4期。

［6］罗豪才《行政法学》，北京大学出版社，2001年版，第122页。

［7］罗豪才《行政法学》，北京大学出版社，2001年版，第129页。

［8］肖金明：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社，2004年版，第288页。

篇7

实现行政主体与行政相对人平等应当使双方的权利义务尽可能对等,通过课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利,通过认真贯彻行政公开原则,在行政程序中保障双方的平等性,通过听证、申辩等具体制度使双方的平等具体化。



政府与公民的关系是当今社会公共行政和行政法制的一个主题。传统的行政观念是行政主体在行政法关系中处于主导地位,它决定着行政法关系的权利力与义务的内容,具有国家权力的代言人的特征与相对人的关系是权力与服从、管理与被管理的关系。

从本质上来说,行政机关与公民都享有独立平等的主体资格。行政机关不因其代表国家从事行政管理活动就有高于公民的主体资格。公民亦不因其处于被管理者的地位,就不具有独立主体资格而依附于行政机关。本文所讲的行政主体与相对人平等是指行政主体与行政相对人的地位、行政活动以及行政救济等若干领域平等。 

一、行政主体与行政相对人平等的理论基础

我们应当树立行政机关与公民平等的观念,“平等不只适用于公民之间,同样也应适用于行政机关与公民(或组织)之间。没有行政机关与公民之间的平等,也就没有社会平等、公民之间的平等;行政机关与公民间的不平等,只会使公民与行政机关的关系更加紧张。”[1]

(一)从行政权力的来源看

按照古典自然法的观点,国家是公民让渡一部分权利而形成的。程序上民众一旦授权给政府, 行政权力便具有了对社会利益、资源进行权威性分配的合法性地位, 这样的国家和组织行使权力才有合法性。国家不得借国家利益和社会公共利益而随意侵犯公民的权利。卢梭曾说: “权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私, 因而也就是出自人的天性。”[2]对人的欲望不是通过纵向的等级制度来限制, 而应通过横向的相互尊重与平等对待来限制。

(二)是制度的要求

是以宪法为前提, 以民主政治为核心, 以法治为基石, 以保障人权为目的政治形态或政治过程。要求保障人权和自由以及尊重人的价值和尊严。我国《宪法》第33 条规定: “公民在法律面前一律平等。”这一原则同样也适用于政府与公民之间。只有在人人平等的情况下, 才被有意识地加以发展。自由和平等是的终极关怀, 也是最高理想。行政机关一向处于优势地位, 对其进行限制是理性的表现,平等是对政府的最好限制。

以国家权力为本位的政治体制向以公民权利为本位的政治体制转变, 亦是身份社会向契约社会的转变。“商品经济是文化得以产生的土壤, 在此土壤之上, 个人利益与公共利益都平等化为法权,并授予个人对抗政府侵害的诉权和赔偿权等权利”[3]。

(三)行政相对人的独立性与行政的开放性

现代行政法有如下特点:(1) 从行政相对人方面讲,行政相对人具有独立的主体资格;(2) 从行政方面来讲,现代行政呈开放性,具有吸纳行政相对人意见的可能性。以上两方面是辩证统一、相辅相成的, 表现最突出的一点便是行政相对人的参与性。行政相对人不是从属主体而是具有独立的主体资格和享有权利义务的主体。“如果没有独立性,行政相对人的意志就难以得到尊重,当然自由就更无法谈起。”[4]公众参与有利于行政相对人维护自身合法权益, 有利于保证行政政策、行政决定的顺利贯彻执行。有利于消除歧视, 保障社会公正;有利于加强对公权力的监督。

(四)从法治理念分析

法治理念包含着对行政权力的限制, 政府与人民平等, 追求对人性尊严与人权的保护。政府与公民在法律面前一律平等,二者应将法律内化为内心的一种信念。“法治理念与平等理念有异曲同工之妙, 法治是平等理念赖以成长的土壤”[5]。

一般情况下,行政主体与行政相对人不平等。行政主体是社会事务的管理者,行政相对人是被管理者。但在特殊情况下二者可以平等“行政法由于其价值取向的公益性,在实体上对于行政主体与相对人权利义务配置的不对等性也具有其必要性,但是这种实体权利义务上的不对等性并不构成否定二者平等地位的条件”[6]。行政指导、行政合同、行政调节、行政奖励、行政资助等柔性的非强制行政方式的广泛运用, 极大地改善了行政主体与相对人之间的关系, 它能够促使行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合, 是民主行政、文明行政、宽容行政与高效行政的体现。非强制行政方式适用的空间越广阔, 双方合作的程度越高, 对抗与冲突的情形就会愈少,有助于推动行政法治的发展。

二、行政主体与相对人平等的适用范围

平等权的实现有利于相对方利益的实现,每个人都是自己利益的最佳判断者。赋予相对方与行政方平等的法律地位,他就可以独立自主的反映自己的意志,通过与行政方的平等协商,才能调动其积极性与主动性,更好的实现自身权益并有效监督行政权的行使。

管理性质的行政行为主要有以下几种:行政许可(“行政主体应行政相对方的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”[7]);行政确认(“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、给于确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为”[8]。);行政监督,即行政主体以法定职权,对相对方遵守法律法规规章,执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为;行政强制等行政行为。这些行政行为更多的体现了行政管理职能,行政相对人在参与时一般无法发挥平等性。

1、行政补偿过程要体现行政主体与行政相对人的平等性

随意变更或撤销行政许可的,应当对当事人补偿,在补偿 标准、补偿范围方面双方应当平等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿,《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”

这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿,某些情况下,行政行为合法的也要给与补偿:以前的行政征收是指行政主体根据法律规定,以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为,是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给于适当的补偿。” 

2、行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的平等性,行政处罚分为人身自由罚,我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养,大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚,指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施,如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证,行政主体在做出行政处罚前裁决前,应告知相对人:根据调查情况准备对其做出处罚裁决的理由和依据。

3、行政收费及行政合同,行政收费的正当性在于它的特别交易性,诸如放射物处置费;建筑垃圾处理费;登记费;国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易,也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的平等性“为保障税收和收费的现实正当性,必须在行政征收领域确立和张扬法治理念:未经人们或其代表的同意,不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念,贯彻平等精神。

4、某些抽象行政行为,在行政立法的过程中也需要体现行政主体与行政相对人的平等,因为“平等不再仅仅意味着法律适用上的平等,社会成员已产生获取立法平等的新的渴望”[9]。

三、行政主体与相对人平等的途径

如何才能实现行政主体与相对人平等?笔者认为需要让相对人真正参与到行政决策过程,在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。

首先,课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保证由此而为的行政决定最具有效益, 限制行政恣意制度和保障平等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公开制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等状态的形成”[10]。

篇8

在实体法方面，从立足企业信用监管的目标，选准好立法宗旨，顾及企业信用监管的内容，完善法律的条文。一是要完善企业市场准入监管所涉及的《公司法》、《个人独资企业法》、《合企业法》、《企业法人登记管理条例》的有关内容，使工商机关的市场准入监管更具“企业信用能力”的把关功能。要通过修改相关的行政法规，改革现行的年检制度，变集中年检为滚动年检，变年检资料的形式审查为实质性审查，提高企业年检的质量和效益。二是要修改企业市场行为监管所涉及的《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等法律，细化有关条文，增强其操作性，并在立法宗旨上进一步突出“信用监管”的内容，使工商行政信用监管完全做到有法可依，有法必依。三是完善企业市场退出监管的法律条文，使企业能在退出市场的过程中悟守信用，保护“晚节”，要修改《公司法》及有关市场主体的法律、法规，明确企业法人资格和经营资格的关系及公司、股东、清算组织在企业终止清算中的责任(包括民事责任、行政责任、刑事责任)。对企业清算的违法行为要明确执行查处的机关和权限。

在程序法方面，一是尽快制定《工商行政管理法》，进一步明确工商行政管理机关的权限，使工商行政这种综合性、全局性的政府市场管制方式最终优于烟草、药品、建筑、保险、电信等行业监管，避免当前各执法主体之间无利益则相互推诱，有利益则争夺监管权的不良局面。二是针对工商行政管理执法实践中发现的程序问题，在法律修改时予以解决。

1996年出台的《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》对于深入贯彻《行政处罚法》起到了非常重要的作用，但是由于执法实践的复杂多样，在执法过程中也出现了很多问题，建议通过立法予以解决。三是立足我国市场现状，改变现行法律法规中对弱化工商行政管理执法手段的趋势。从《商业银行法》出台对《投机倒把行政处罚暂行条例》中赋予工商行政管理机关扣留、暂停支付、划拨等强制手段的限制，以及《反不正当竞争法》对行政强制措施的弱化，不难看出我国在行政强制措施的立法上过份追究超前性，而与现实严重脱节。在发达的市场经济国家，弱化行政强制措施是其立法技术中限制行政职权，减少国家干预和理论具体体现，但是“立法技术成功与否的关键，在于立法者能否正确和及时地反映经济生活条件”。对于我国仍处在市场经济发展的初级阶段，公众的法律素质低、执法环境差、法律体系尚不完善的情况下，行政强制措施的不应该是弱化而应该是强化，所以很多地方的《反不正当竞争条例》都增加了各种行政强制措施就是例证。建议在《反不正当竞争法》修改中，根据各地实施《反不正当竞争条例》的经验，强化行政执法手段。增加监督检查部门在对不正当竞争行为进行调查时，对涉案场所进行检查，对违法财物实施查封、扣押、冻结等行政强制措施。

二、实施企业信用监管工作制度创新1、建立企业信用信息归集制度加强企业信用信息的收集和公示，减弱市场主体之间的信息不对称，将有利于授信企业的理性选择并遏制受信企业失信。本文所称的企业信用信息归集制度，是指由工商机关将分散在社会有关方面的企业信用信息，进行采集、分类、整理、储存，最后整合成企业信用信息数据库，为企业经营、消费者决策及政府部门有效监管提供服务。根据定义，企业信用信息归集制度主要由信息构成、信息归集和信息数据三方面制度的构成。

1、企业信用信息的归集范围⑴企业身份信息。包括企业设立登记的基本信息(企业名称、字号、住所/经营场所、法定代表人/负责人、企业类型、经营范围、注册资本/金、注册号、经营期限、成立日期、投资方式、投资额及比例等)，企业变更记录，企业取得的专项行政许可，全国组织机构代码，企业法定代表人及董事、高级管理人员的工作经历、学习经历等基本情况，等等。

⑵企业经营信息。包括银行帐户，银行信贷情况，资质等级，财务状况，企业商标注册及认定情况，企业产品及管理体系认证情况，用工情况，纳税情况，社会保险缴纳情况，债权债务清偿情况，财产清算情况，评估机构对企业信用状况的评价或者以数字或字母形式表示的企业信用等级，等等。

篇9

我国现行的城市管理综合执法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定但不管是城市管理行政执法局还是其前身是城市管理监察大队，面临的最多的执法困境，还是来自与流动商贩之间的博弈。从 2006年的“北京城管队长被杀案”到最近的的“女商贩咬伤城管队员事件”，城管执法与流商之间的暴力冲突一直没有停息．在“全国城管执法队伍形象建设年”的2008年，城管执法仍然面临着严重的现实困境。

一、城管执法管理流商的现实困境

一方面，城管执法因多是针对流动商贩的无证经营行为，执法手段以没收处罚为主，这直接损害了流动商贩赖以养家糊的能力。因而他们抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管执法部门面对流动商贩的抗法甚至暴力抗法，人身安全面临着威胁，有时又不得不野蛮执法。这就造成了城管执法领域的恶性循环：执法力量在不断强化，配备的执法工具越来越强大，执法力度在不断加大，但仍然问题成堆，执法成效不够明显。部分执法人员的个人素质不高，执法不文明的现象时有发生，处罚方式随意性强，执法方式简单粗暴．例如河南商丘城管执法队员当街摔烂瓜农西瓜的现象，容易造成了商贩对于城管执法人员的仇恨心理和畏惧心理。同时，流动商贩的利益得不到合理满足，生存权得不列保障，社会公众出于同情弱者的心理，也对城管执法部门，尤其是部分执法人员的粗暴执法严重不满。

二 、分析解读我国城管执法陷入执法困境的原因

(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考虑

城管执法中暴露出来的许多问题。其实质反映了社会处于转型期的大背景下，传统管理理念与多元化社会中日益复杂的社会需求之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，在管理理念上重视执法效率，在管理制度上简单机械，缺乏人性化考虑，忽视被管理者的需要。这点在城市管理理念中对于流动商贩的定位中显得尤为突出，仅强调流动商贩对于城市秩序的破坏，忽视他们的生存权就业权。流动商贩往往属于城市中的弱势群体 ，文化水平相对较低，多数缺乏一技之长 。缺乏一定的资金改 善经营条件，从事流动经 营属于迫于生存压力的无奈之举。而在国外，人性化理念是国外在城市管理中可以被称为普世原则，政府需要充分考虑流 动商贩的生存需要 ，重在疏导，力求在保障流动商贩就业权益、民众方便和城市秩序之间实现多赢。例如韩国政府 出台的一系列针对流动商贩管理的措施，将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模 、摆摊的时间和经营范 围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。流动商贩缴纳极低的费用之后就可以在“相对禁 止区域”申请到 一个对营业时间和经 营范 围有明确限制的摊位，或者在“诱导区域”摆摊设点，商贩在这类区域内只要经营范围不违法不妨碍市民方便即为合法。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。这样划分城市区域，不仅满足流动商贩的生存需要，方便了群众，还有利于将原本散乱的流动商贩集中到固定的区域内统一管理。在美国，也有类似的制度，但是相较韩国更加宽松。例如对于偶尔才摆摊而未申请合法摊位的非法摊贩，只要民众不投诉，执法人员一般情况下不会主动取缔，真正实现了管理的人性化。[

（二)城管执法人员良莠不齐，执法粗暴

城管执法人员不文明执法是城管执法陷入困境的直接的原因。在我国，城市管理行政执法局是2002年之后才刚刚建立起来的．它集原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分于一身，成员来源复杂多样，个人素质良莠不齐，加之在处罚流动商贩的时候容易遭遇抵抗等客观因素，致使不文明的执法现象在城管执法惩罚流动商贩领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、滥用职权随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致城管执法人员与流动商贩之间的矛盾升级，单纯的处罚行为演变为双方的暴力对抗。在O7年发生在北京的“城管协管员围殴摊主暴打警察”事件，甚至出现了有部分城管执法人员依靠行政执法权作恶一方，成为新的社会不安定因素。城管队伍素质不高、管理不规范的闻题十分突出。而在美国，在各类执法人员中，只有警察才有权给无证经营的流动商贩开具罚单，如果执法人员滋扰小商贩的合法经营行为，一经举报立刻遭到严惩。而在韩国，巡查人员一般不没收违规摊主的东西，但特别管制时例外。执法人员态度非常温和，忠实履行法规，很少出现与摊主的暴力冲突。如果摊主违规是初次，可能要根据“非法占用道路获取利益行为”罚款4．5万韩元(1元人民币约合120韩元)。一些摊主的物品被没收后，觉得价值高于这个数，也会交钱领回自己的东西。

(三)法律依据不足．城管职能各地不一

城市行政管理局最初是一个临时性的机构，缺乏合法地位，后来也是为解决地方财政而成立，同样缺乏合法地位。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定了有关授权地方政府整合行政处罚权的内容但缺乏与之配套的相关法规，全国城管执法局的职权范围没有一个统一明确的界定，其设立和职权范围基本上是由上级政府决定．这就导致了城管执法权力范围的无限制。例如，成都市自2003年以来就包括了市容市政、规划、工商 、食品卫生等类近 120项的行政处罚权：北京市目前已包括 13大类近300项的行政处罚权。然而它们都没对这些权力行使时的执法方式和执法程序用法律法规的形式加以明确．很显然这与我国缺乏一部完整统一的行政执法程序法律有关。而在香港，对于流动商贩的管理制度类似与韩国，香港食环署陆续出台《公众卫生及市政条例》、《小贩规例》、《食物业规例》等法规，作为管理流动商贩依据。食环署下设小贩事务队(包括总部特遣队和分区事务队)进行执法，类似于国内的的城管队。

（四)流动商贩缺乏自我管理和自我约束

我国的流动商贩都是小本经营，自发性极强，经常违章占道，破坏城市卫生和城市正常秩序，因此他们也成为城管执法重点“照顾”的对象。即使面对执法人员的不文明执法行为甚至是非法侵犯行为时也没有可以表达利益的渠道。而在韩国，政府鼓励流动商贩摊主们成立了“全国摊店业主联合会”．联合会拥有自己的网站．争取商贩的合法地位。帮助加入的摊主维护自身权利，同时加强内部管理，主动举报非法经营或是不按规定设摊的商贩．协助政府维护城市秩序。

三、因应城管执法现实困境的对策

（一）借鉴优秀管理制度。完善城市区域规划

城市的起源于商贸。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而产生的，最初的城市管理应当是对于城市内集市的管理。历代的流动商贩对于城市的发展都有重要作用。有很多老字号就是靠走街串巷逐渐打拼起来的，例如著名的“小绍兴”就是挑扁担卖馄饨出身，“张小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍庙”、南京的“夫子庙”也是靠摊贩积累起来的名气和人气，反而成为城市文化不可缺少的一部分，最终成为一道靓丽的城市文化名片。因此，从这个角度来说，为流动商贩规划专门区域，不但有利于解决这部分人群的就业问题，缓和城管 执法与流动商贩之间的矛盾 更有利于整个社会的安定和城市文化的培养。

在具体举措上可以借鉴韩、美等国的经验，划分城市区域，根据城市各区域的用途．以方便民众生活为原则，放宽对流动商贩摆摊的限制条件，划出不利于 交通 或者有重要象征意义不适于摆摊的“绝对禁止区域”、划出限制经营范围和经营时间的“限制经营范 围区域 ”以及鼓励流动商贩进驻方便民众生活的“引导区域”，让商贩在许可范围内合法经营。

同时 。城管执法职能也相应转变，针对于流动商贩的管理由原来的单纯“打击 、罚没”转变为“监督为主 ，打击为辅”，变“堵”为“疏”，疏堵结合 ，促进流动商贩主动办理相关证照，合法经营，自觉维护城市秩序，将流动商贩纳入到有序的管理轨道，从根源上减少产生冲突，实现文明执法，提高管理效能。

(二)建立和完善城管执法法律体系，规范城管职能

目前，城管部门相对集中行使的职权主要是行政处罚权，其法律依姑是1996年《中华人民共和国行政处罚法》第 十六条的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关使 。”1997年，北京市宣武区经国务 院批准率先成为城市管理相对集中行政处罚权的改革试点区。2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（第 63号文件)指出：“实行相对集行政处罚权制度，对于建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制都有意义。”并且要求集中行使行政处罚权的部门应为本级政府的行政机关，不足某一政府部门的内设机构或下设机构。2002年，《国务院关于进一步推进相对集 中行政处罚权工作的决定》使得试点改革发展成为全国通行的制度。

这些文件和规定都成为城管执法行政处罚权的法律依据，但是从全国范围来看城管执法部门法律地位不明确、各地执法职能范围不一致和在执法过程中缺乏执法具体标准仍是急待解决的现状。我国城管立法的当务之急，是尽快制定出一部统一的有关城市管理综合执法的法律．使城管执法部门的权威性能够得整个社会的认同。同时明确城管执法的职能范围．加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准压缩自由裁量权弹性避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管现象”．不断提高依法行政 和严格执法的质量和水平。

(三)推动成立相关民间组织，促进商贩自我管理

在城市管理中．可以适度吸纳民间因素参与城市秩序的维护，由政府推动成立小商贩自我管理组织，内部提高对流动商贩的技术教育。帮助商贩掌握一定的职业技能，对外可以协助政府管理小商贩，调动商贩自身自我管理、自我监督。同时也可以节省行政资源在管理流动商贩上的支出，提高行政效率。

四、结语

城管执法是一项复杂的社会系统工程，解决城市发展中的新问题往往都找不到现成答案’需要我们不断改革创新，探索前进，需要各部门与社会公众的共同参与。单它不仅与城管执法工作本身有关，还与一个国家的利益表达机制、就业以及社会保障等制度密切相关，后者的完善可以为城管执法创造一个良好的环境。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能毕其功于一役”，将所有的城市问题在短时间内完全解决。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决有些问题需要在改革发展中不断探索，不断借鉴优秀成果，完善相关制度措施，我们才能使城管执法走出现实困境，找到一条符合我国国情的城管执法之路。

参考文献

[1]《我国城管执法的现实困境与对策》张玉磊；山东行政学院山东省经济管理干部学院学报．2007年 03期．

[2]《城管执法的问题与挑战一北京市城市管理综合行政执法调研报告》马怀德王柱国；河南省政法管理干部学院学报，2007年o6期．

篇10

一、确立行政行为合理性司法审查制度在理论上的困难

根据行政诉讼法的规定，我国对行政行为的司法审查主要是以合法性为标准，仅对显失公正的行政处罚可适用合理性标准。细细查看国外行政合理性原则的发展演变历程，他们所确立的行政合理性始终是法院审查行政行为合法与否的依据，而我国在引进他人的制度时，不注重对该制度的历史逻辑背景的分析，脱离了该制度背后所隐藏的深刻内涵，只部分吸收了行政合理性原则的内涵。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，对只有在行政处罚显失公正时，才可以对其合理性进行有限度的审查，做出变更的判决。可是，为什么立法者没有统统将对具体行政行为的合理性审查权赋予法院呢?进而，为什么法院做出变更的判决，只限于行政处罚显失公正的情形，而不可以扩展至其他领域?《行政诉讼法》的有关规定没有体现现代国家行政权和司法权合理配置的要求，表明立法者在规定对行政行为的合法性进行审查，只对行政处罚显失公正时，才可以对其合理性进行有限度的司法审查时，盲目抱着司法权有限的错误观念，赋予了行政权太多的自由空间。

其实，我国《行政诉讼法》的相关规定并不是偶然，造成对行政行为合理性进行全面司法审查制度确立的困难主要原因在于受困于如下观点:认为确立行政合理性司法审查意味着司法权变相取代行政权，法院对行政行为合理性审查会导致越权行政;认为赋予法院行政合理性司法审查权会打破现有的权力格局，削弱行政权;认为司法权对行政权干预过多会降低行政效率，导致消极行政。有学者认为法院并不掌握行政领域的知识，司法权插人一个自己不熟悉的权力范围只有百害无一利;认为确立行政合理性司法审查制度将导致司法裁量权的滥用。有些学者认为合理性是很抽象的，这个度法院并不好把握，也很难把握。为了避免司法权滥用，不如不要确立这种制度，一劳永逸。

总之，理论上的思想误区使得在我国确立行政合理性司法审查制度举步维艰。

二、确立行政行为合理性司法审查制度在实践中的困难

在我国，行政法学界历经10多年的探索与争鸣，到上世纪80年代末90年代初，行政合理性原则已成为行政法学界的公认原则。在制度层面，自建国以来颁布的大量行政性法律、法规和规章均在一定程度上体现了合理性精神，在行政合法性原则的基础上，提出了进行行政合理性控制的问题。现行的法律制度，对行政自由裁量权的合理性控制有两条途径，一是行政复议，属行政系统的内部监督。《中华人民共和国行政复议法》第一条、第三条第三款规定，对具体行政行为是否合法与适当进行审查。这里的“适当”包含着行政合理性的复议审查。二是行政诉讼，属行政系统外的司法监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定，“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这里的“公正”应当包含着对具体行政行为的不合理予以审查，有学者认为可以理解为行政合理性有限司法审查。但是，这两种行政合理性控制途径均因自身固有的局限而在实践中远未达到立法目的。

(一)行政合理性复议审查的缺陷

《中华人民共和国行政复议法》第一条、第三条第三款明确规定，行政复议法不仅要审查具体行政行为的合法性，而且要审查其适当性。该规定说明我国行政复议有两条并行不悖的审查原则，即合法性原则与合理性原则。行政复议法的颁布是继行政诉讼法实施以来我国行政法治发展的重要一步，对防止和纠正违法或不当的具体行政行为，实现依法行政，发挥了重要作用。但由于复议制度本身及其他相关因素的制约，在控制自由裁量权方面，远未实现立法初衷，主要体现在下面几个方面: 第一，现行行政复议制度违反中立制度，软化了合理性监督。《行政复议法》第十二条到第十五条所规定的复议机关可概括为:或是被申请复议的行政机关的上一级政府或上一级主管部门，或是作出具体行政行为的行政部门的本级政府，或是设立该派出机关的部门或政府，甚至就是被申请复议的行政机关本身等等。这样，复议机关与被复议机关之间存在行政隶属关系，有紧密的连带利害关系，加上地方保护主义、部门保护主义，就更强化了这种连带利害关系。“任何人不得当自己案件的法官，这是英美司法的古老信条。我国的行政复议制度与这一法学公理相悖。在利益的驱动下，复议机关很难超脱出来站在客观公正的立场上作出裁判。这种制度性缺陷弱化了复议制度的内部监督作用，难免会蒙上一层“官官相护”的阴影，动摇了民众对复议的信任，造成复议制度形同虚设。

第二，现行行政复议制度存在诸多缺陷，弱化了合理性监督。在实践层面，行政复议制度有以下几大缺陷。(1)申请人投诉无门。行政复议作为一种解决行政纠纷的手段，具有较为严格的程序要求。行政复议的引起必须以申请为前提，由于行政机关不履行告知义务及复议管辖错综复杂等原因，复议申请人投诉无门的情况时有发生。(2)复议机构组织不健全。行政复议具有很强的程序性和技术性，它要求复议机构和人员保持稳定，否则就难以保证行政复议工作的规范化和正常化。但是，除公安等少数部门有较健全的复议机构外，大多数行政复议机关在事实上有名无实。这种状况在很大程度上削弱了复议制度的固有功能。

由于行政复议制度违反中立原则的根本缺陷及其他诸多缺失，实践证明，它不能有效地控制行政自由裁量权，从而不能有效地保护行政相对人的合法权益。总之，复议制度作为行政合理性终极审查制度是靠不住的。

(二)行政合理性有限司法审查名存实亡

《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定确立了我国行政诉讼的合法性司法审查原则。同时，有些学者认为，《行政诉讼法》第五十四条对滥用职权、延履行、行政处罚显失公正等行政行为，人民法院可以判决撤销或变更的规定，赋予了人民法院对行政行为的合理性有限司法审查权。但笔者认为，《行政诉讼法》所确立的合理性司法审查原则，即使是有限的审查，亦是名存实亡。