行政论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

该区县一级行政服务中心面积3864m2，拥有行政审批、信息咨询、资源配置、公共服务等服务，目前共有30家单位进驻，设办事窗口168个，包含进出境办理业务、国税局等具体窗口设置。

1.2影响行政服务中心人员荷载的主要因素

为了做好充分准备，在正式实施调研之前，笔者到现场与该行政服务中心的负责人、大厅的工作人员进行了座谈、了解了历史数据，并对现场的出入口进行了统计以便制定周密的调研方案。影响行政服务中心人员荷载的因素有:(1)行政服务中心的级别，由于具体工作被区县或地市一级行政服务中心分担，因此直辖市、省一级的行政服务中心，人员往往相对较小。(2)行政服务中心的工作范围，具备出入境业务、工商业务时，人员荷载会激增，其他窗口的人流量则较低。(3)周期性特点较强。在1年中，春季(3月份)办理出入境的人数、年底(11月份)工商税务办理的人数都会形成年高峰期;在一周中，由于各单位工作的安排，一般在周一、周五会形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10点半、下午2点左右会形成日高峰期。

1.3人员荷载调研方法

目前，虽然有一些可以用于人员调研的自动计数设备及软件，但是由于行政服务中心建筑的特殊性，以及设备自身的缺陷，在调研中仍旧采用常规的方法进行。获得建筑物人员荷载，可以采用两种方法。调研时，为了提高调研的精度，同时采用了上述两种方法进行。将整个调研团队分成两个小队:一队为固定岗位，设置在所有的出入口，包括首层的主出入口，以及其他各楼层的楼梯口、扶梯口、电梯口，每个人持两个计数器分别清点进出人数，每隔5min记录一次数据，关键位置设两人计数，结果按照平均值处理;另一队为流动岗，每半点、整点统一清点区内人数，人员密集的出入境区同时设置3～4人划区统计，每次清点持续约5min。

2调研数据

2.1现场照片可见，各区域的人员荷载差别较大，一些区域摩肩接踵，而另一些区域则门可罗雀。

2.2人员荷载统计数据

为采用出入差值法、经过数据处理后，所获得的政务服务中心全天累积进出人数的曲线。曲线清晰地展示了:大部分时间流出曲线略低于流入曲线，差值就是滞留于区域内的人员;流出曲线滞后于流入曲线达到稳定段，滞后的时间可看作人员的停留时间。注意，由于中午存在午休，需要关门、清场，因此曲线的中午段存在一个平台期。

2.3人均占地面积

为分区域的人均占地面积对时间的波动曲线。3层出入境区域的人均占地面积值明显低于其他区域，其换算出的人员荷载值或者人员密度值也将远大于其他区域。另外，图中可以看到上午自10点开始、下午自13点30分开始，各区域人数逐步达到峰值。

3调研结论

在以往的人员荷载调研中，往往以得出所研究对象的人员密度值作为调研的目标。但是通过调研结果可以发现，对于政务中心类建筑，人员的密度值大小并不能正确反映出其人员荷载的高低。来窗口办事的人员，一般会选择就近的区域等候办理。等候区的大小，并非根据窗口的办事人员多少划定，而是根据行政服务中心公共大厅的建筑面积、布局情况确定。例如，某区级行政服务大厅，将发改委、园林局、住建委、规划分局、城管局、环保局、国土分局、工商、临时、消防等窗口设置在3层某房间内，其中等候区面积87m2、仅设置一排等候座椅，其密度能够达到0.27人/m2(人均占地面积3.7m2)，但是本行政服务中心4层大厅面积达到404m2、密度仅0.097人/m2(人均占地面积10.4m2)。实际上，这两个区级政务中心的这一区域设置的窗口类似，人员荷载均较低，但是由于其房间面积差了3.6倍，人员密度(人均占地面积)差了将近3倍。有鉴于此，应当寻找一个能够客观反映人员荷载的指标。鉴于各行政服务中心的面积条件有较大不同，因此该指标不应包括面积指标;来行政服务中心办事的人，目标非常明确，均会在目标窗口附近等候，因此该指标应当体现窗口的吸引力。综合上述考虑，笔者提出一个表征人员荷载的指标———窗口瞬时吸引人数，本项目各层、各区域的窗口瞬时吸引人数指标。在各种窗口类型中，出入境属于吸引力特别强的窗口，因此将出入境区域单独进行统计，在本行政服务中心里出入境区每个窗口的瞬时吸引人数达到23.6人;工商业务办理窗口，也是属于吸引力相对较强的窗口，也单独进行了统计，其每个窗口的瞬时吸引人数达到4.8人;其他区域的窗口，则属于吸引力较低的窗口，每个窗口的瞬时吸引人数从4.4～1.7人。

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二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

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二、加强业务建设

局行政许可科建立健全了档案人员岗位责任制、档案管理移交等制度，该科档案员注重从教育行政许可档案的收集、整理、归档、移交等基础工作抓起，严格按照有关文件精神和规范操作，以“零失误”为目标，坚持不懈地加强业务建设。首先，根据市行政审批中心和市法制办有关规定，局行政许可科档案员在平时就积极做好收集工作，确保教育行政许可档案的齐全完整、登记序号连续。具体的归档范围为：

（1）教育局在履行行政许可职责过程中产生形成并处理完毕的，具有保存查考价值的各类文件材料和申请者递交的申请材料、图表、照片等材料原件。

（2）教育局出具的受理（或不予受理）行政许可申请的书面凭证、窗口承诺件通知书、准予行政许可决定书、行政许可文书送达回证、行政处罚决定书、撤销行政许可决定书等办理文书原件。

（3）教育局颁发的许可证复印件和存根原件。

（4）其他具有利用和保存价值的文件资料。

其次，根据《浙江省教育厅关于印发浙江省教育行政部门实施行政许可工作规则（试行）及相关文书的通知》规定：“实行行政许可档案管理制度。经办人员应当在作出许可决定后五日内将行政许可的全部材料按一事一档原则装订归档。”局行政许可科档案员在综合档案室档案员的指导下，在平时就及时将办理完毕的教育行政许可档案按一事一档的原则进行整理并装订归档。一个审查决定（包括申请审批的全套文件材料）组成一个档案卷盒，文件多的可组成多个档案卷盒。行政许可档案卷内文件以“件”为单位编制卷内文件目录并编件号和页号（已装订成册的可不编号）。一份完整的审查决定（审核意见）视为一件，一个检查评估报告为一件，一份考试或考核材料为一件，一份许可证为一件，一项设计为一件，一张图纸、照片各为一件。行政许可档案卷内文件排列顺序为：行政许可决定（批复与结论性文件）在前，各种许可证在前，申请材料在后；文字性申请材料在前，申请人所填的表格、图纸、照片（含文字说明）在后。行政许可档案整理完毕，应以每个具体行政许可事项为立档单位装入档案盒保存，档案盒规格采用国家档案局标准卷盒，统一由局综合档案室发放。再次，根据有关规定，局行政许可科档案员于每年年底前将全部已整理完毕的行政许可档案移交局综合档案室，并造具移交清册一式两份，一份存档，一份自留备查。局综合档案室在接收档案时严格把关，认真审查，对不完善的待完善后再移交。综合档案室在接收行政许可档案后再进行分类、保管、统计和提供利用，同时，将所有的教育行政许可档案扫描后保存为电子档案，再刻录成光盘备份保存。局行政许可科以外人员需查阅教育行政许可档案的，应经局领导同意后，办理查阅登记手续。由于行政许可电子档案查阅快速、方便，能极大地提高利用效率。

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公共行政学研究的范围非常广，每一个部分的研究都会随着社会的发张而深入。其内容包括公共行政学的一般理论，这些理论是课程的基础，同时理论的得出也是在广泛实践的基础上而来的。除了一般理论还必须研究行政管理的主体、过程、保障、目的等等。公共行政学的主体针对的政府部门、组织以及在其中工作的人员；公共管理学的过程包括行政执行、行政协调、行政信息、行政监督等等，这些都是公共行政学必需的过程，也是在行政管理过程中必须经过的阶段；公共行政学的保障是多种多样的，包括财务、法律、道德以及相应的方法；公共管理学的目的是提高行政管理的效率。公共管理学的五个内容是紧密相连的，每一个部分都是这一整体中的一个，只有各部分有机结合才能达到最好的效果。

（二）特点

公共行政学在教学过程中要求政治性与社会性相统一，行政性和社会性在公共行政学中是不相悖，它的研究对象决定了它的行政性，而它又揭示了社会公共管理事务中的一般规律。一方面这一学科是为上层建筑服务的，另一方面其成果又能被其他的管理学科所接受和共享。另外，公共行政学是理论性和实用性的统一，公共行政管理最终的目的是指导行政工作，而在这一过程中理论是必不可少的。再次，公共行政学是综合性与独立性的统一，多种学科的综合是公共行政学在内容上的特点，它的理论广泛地应用在多种学科中，起到理论指导的作用，但就其自身的研究特点来说，它又是独特的。最后，这一学科在一定阶段是规范的，但也会随着社会发展的变化而变化。

二、电大公共行政学教学方法

（一）远程网络教学法

电大的办学模式属于垂直系统，由中央广播电视大学、省市广播电视大学以及地方和县级单位的分校组成，这样就形成了一个跨区域覆盖面积较广的教学体系，怎样保证教学的质量又不影响学生学习是最重要的。远程网络教学被适时引入，它的优点在于能以最快的速度传播最优质的教学资源，电大的老师基本集中了全国优秀的师资力量，这些老师讲课的水平和知识是毋庸置疑的。通过远程网络教学不管中央还是地方的学生都能的到同质量的教学，且这种模式方面易行，可以在不同的时间重复观看，以达到学习的目的。

（二）案例分析教学法

公共行政学和其他管理学一样，它的最终目的就是为了实用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一种教师基于案例帮助学生达到特地学习目的的教学方法。老师所选用的案例是一个故事，它或者是真实故事或者是根据真实故事改编，总是必须具有一定的针对性，也就是说它有着具体的教学目的。案例分析法比纯理论教学形象、生动、具有启发性，在案例分析的过程中学生往往能收获乐趣，并在快乐中思考问题，提高学习质量。电大是一座开放式的学校，它的学生有全日制，半工半读的也有业余的，这么一个复杂而庞大的学生群体，老师要提高教学质量就必须在课堂上调动起学生的积极性，一堂课必须有一堂课的效果，是学生能够在具体的工作中运用所学的知识。总之，案例教学法在公共行政学的教学过程中一方面使得课堂生动、形象不枯燥，一方面可以培养学生发现问题、解决问题的能力，也可以锻炼学生的沟通能力、合作能力。

（三）多学科综合教学法

这一方法基于以上两种方法，远程网络教学法为电大公共行政学教学的覆盖范围提供了保证，案例分析教学法能有效地提高课堂质量，锻炼学生各方面的素质，提高公共行政学的实用性。多学科综合教学法是结合公共行政学的特点而存在的，公共行政学要求学生掌握不同学科的只是以便更好地进行行政管理，这就对教学中所涉及的范围提出了要求，不能单一只讲公共行政学的理论还应该让学生多方面了解各个学科的基础知识。电大中的公共行政学更是这样，进入电大学习的学生大多是在职的工作人员，他们学习一方面是提高自己的知识水平，一方面是为了提高晋升阶段的行政管理能力。电大学校的学生指向性非常明确，这就要求学校也要为这样的目的而服务。管理学是一门综合的学科，公共行政学则是管理学中比较独特的一类，它要求主体处理行政工作，而行政工作有面临正方方面面的事情，因此各方面的知识储备对行政主体而言就尤为重要、电大公共行政学的多学科综合教学法正式在保证教学质量的前提下满足这一特定学生群体的学习需求。

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二、公共行政问责与企业问责辨异

(一)公共行政行为被问责的基本标准变迁

1．秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动，其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异，行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征，传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准，“正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念，但“正当性”也不是一个大而无当的名词，它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标，也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制，无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来，以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。”②无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则，其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益，形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端，只是打造有限政府、守夜政府的理论武器，单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度，对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。2．福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为福利国家由英国W•坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容，其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性，削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界，社团主义福利国家强调权利的平衡，社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异，但也存有基本共识，那就是国家应该矫正市场失灵，维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架，但也向行政机关提出了新的挑战，那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变，大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国，对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”，即比例原则，通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系，由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧，转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为，凡是不属于不合理的，就是合理的。具体而言，不合理包括两个层次，一般不合理和实质不合理，一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素，以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理为英国格林法官创设，是指明显荒谬的，极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。3．新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政，公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的，因此，公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外，同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之，公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点，新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题:1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。③显然，在上述理论看来，传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作，并且被视为有效制度设计之理论依据，但是，面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求，市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说，传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务，或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少(强调效率)④而在现代社会，民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外，还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求，加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中，著名的西———瓦(沃尔多)之争中，西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论，也就是能使公共行政学成为一门科学，沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题，建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标，终极问题应该是“为何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。

(二)企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性

“行政主要指国家行政，也包括非国家行政，非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。⑥企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效，现代企业是典型的营利法人，财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动，“现代管理学之父”———法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一，它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样，应集中处理，并且与企业的一般活动应当分开，独立执行。⑦正因为如此，管理专业才得以发生。但是，企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴，企业治理的目标就是为了生存，所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员，在本质上都是属于追求经济效益的经济人，他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减，其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因，股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利(行为成本)。⑧以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以，在企业私行政管理活动中，判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的，因为岗位责任是被分解了的企业目标，是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。

(三)公共行政问责与企业问责差异比较

1．公共行政问责与企业问责指向对象不同

(1)公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“account-ability”一词，其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》(第九版)对“accountable”的解释是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道义上应负责任的，被要求对其性能更为负责任的”。⑨可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文．E．休斯认为:“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说，这是一种委托人———人的关系。在这种关系中，人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。”⑩根据利益博弈理论，在等级制关系中或者在委托关系中必须建立一定类型的责任机制，以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府，是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。11作为民主政治时代的产物，责任政府是一种最基本的民主政治价值理念，责任政府的理念要求现代政府必须做到:1．积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2．必须积极履行其社会义务和职责;3．必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排，责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制，这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制，即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制，如政府内部的行政监察，公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。(2)企业问责强调行政岗位自律，更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外，企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内，因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为，贻误工作，给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制，对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标，是十分有益的。第一，企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”，切实改变在岗人员工作作风，增强责任感。第二，可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性，无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制，无论是厂长经理，还是普通职工，都会更加兢兢业业，努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责，但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标，企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化，形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中，其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员，更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。

2．启动公共行政问责与企业问责的前提不同

企业问责是典型的绩效问责，它强调的是“有为”、“增收”，企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节，标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效，但由于公共行政服务的特殊性，就决定公共行政服务在进行时，除了要考量效率(最大多数人的最大幸福)之外，还要考虑促进社会公平正义等问题。正因为如此，启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时，因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意，从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中，因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足，甚至是损害了社会或者民众的合法利益，或是有损社会公平正义，从而启动问责。所以，第一，公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益(损他);企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二，企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰，即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物，其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责，但企业问责在所不问。综上，公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。

3．公共行政问责与企业问责的问责依据有差异

企业的问责机制是一种企业的自治行为，属于同体问责，其没有资格去建构一种异体问责机制，异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责，其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点，通过问责制形成一种系统性的结构力量，发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此，公共行政问责与企业问责所依据的规范不同，对于规范的有效性所偏重的要素更不同。规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言，企业问责更加强调合理性，即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同，合法性是进行行政问责的基础，而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性，只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时，它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定，因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定，企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面，因为企业的服务对象较为单一，在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面，一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功，其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。

三、“局司合一”的烟草公司适用不同的问责标准

(一)烟草公司政企一体的特点

“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一，烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能，它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权，行使烟草专卖的一般公共管理权限，同时，作为烟草生产性企业，其又致力于追求企业的绩效增长，所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二，在烟草公司，行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离，但岗位职位固定了，人员却未固定，保持着流动的灵活性，这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难，同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。

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依法行政是一项重要的政治思想和法律原则，它的发展具有悠久的历史。依法行政早在新兴资产阶级反对封建君主专制斗争之初就已经被提出了，在资产阶级进行掌权之后逐步形成体系，慢慢成长为管理国家的一把利刃，它在漫长的历史长河中不断地进行发展并延续至今，前前后后历经三百余年。

依法行政缘起于新型的资产阶级反对封建君主专制的需要，其直接的思想理念源自英国。资本主义最初的过程总是发生在英国;英国是资产阶级世界的缔造者 。英国在其光荣革命之后，资产阶级于1689年通过议会颁布了《权利法案》。随后，在1701年又制定颁布了《王位继承法》，从而开创了国王监朝而不理政的虚君制度，并极大地限制王权，使依法行政开始了实践的道路。

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《行政处罚法》第8条规定的行政处罚是：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。而目前我国法律、法规、规章规定的追究违法行为人的法律责任则很多，除行政处罚外，还有承担民事责任、给予行政处分、承担刑事责任和行政强制措施、责令纠正或者停止违法行为、具体行政行为的撤回或无效、征收行政收费、行政执行罚等法律责任。因此，行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任，或者说是一部分责任，而不是全部法律责任。

以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的部分法律责任为例。

1、行政处罚：“没收违法所得”（《土地管理法》第73条、第81条）；“限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第73条）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77条第1款）；“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第77条第1款）；“罚款”（《土地管理法》第73条、第74条、第75条、第76条第1款、第80条、第81条）；“收回土地使用权”（《土地管理法》第37第1款、第65条第1款第2项[1]）。

2、承担民事责任：“恢复土地原状”（《土地管理法》第73条、第76条第1款）；“责令限期治理”（《土地管理法》第74条）；“承担赔偿责任”（《土地管理法》第78条第2款）。

3、行政处分：对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”（《土地管理法》第73条、第74条、第76条第1款、第78条第1款）。

4、承担刑事责任：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”（《土地管理法》第73条、第76条第1款、第78条第1款）。

5、其他法律责任[2]：“停止办理有关土地审批、登记手续”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第4项）；“责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第5项）；“责令限期改正[3]”（《土地管理法》第74条、第75条、第81条）；“责令退还非法占用的土地[4]”（《土地管理法》第76条第1款、第77条第1款）；“责令停止土地违法行为[5]”（《土地管理法》第67条第1款第4项、《土地管理法实施条例》第32条第1款第3项）；“责令限期办理[6]”（《土地管理法》第82条）；“批准文件无效”（《土地管理法》第78条第1款）；“缴纳闲置费”（《土地管理法》第37条第1款）；“缴纳土地复垦费[7]”（《土地管理法》第42条、第75条）。

二、以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开更为符合我国立法和执法工作实际

如“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地”行为人的法律责任，《土地管理法》第76条第1款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

《土地管理法》第76条第1款中，共涉及追究五种不同类型的法律责任：一是行政处罚（拆除、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款），二是责令纠正违法行为（责令退还非法占用的土地），三是承担民事责任（恢复土地原状），四是行政处分（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分），五是追究刑事责任（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任）。

上述情况在我国的法律法规中普遍存在，即对某种具体违法行为应追究的各种法律责任，写在同一个条款中，构成一个完整的法律责任。这种表述，不仅方便行政相对人对具体违法行为的各种法律责任有一个全面的认识，也有利于预防和减少违法行为的发生。

由此，我们也看到了只公开“行政处罚”而不公开“违法责任”所带来的弊端：如果只公开其中“行政处罚”的内容，有关法律条款就会支离破碎、不完整，同时还会造成行政相对人对违法行为的法律后果认识不全，不利于维护公共利益和社会秩序，不利于预防和减少违法行为发生的目的；如果整个法律条款公开，又似乎超出了“行政处罚”的公开范围。

此外，由于我国的《行政处罚法》本身对“行政处罚”并未作出定义，在法学界对“法律、行政法规规定的其他行政处罚”究竟包括哪些处罚，以及行政强制措施、责令改正违法行为、具体行政行为撤回等由行政机关作出的行政行为是否属于“广义”的行政处罚仍在争论的情况下，只公开“行政处罚”的难度和弊端，是显而易见的。

三、建议

政府（政务）信息公开工作是实践“三个代表”重要思想，体现“立党为公、执政为民”的重要举措，是打造“透明政府”的具体措施，是依法行政的必然要求。按照“以公开为原则，不公开为例外”的政府（政务）信息公开工作总要求，也应当以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开，不能仅因《行政处罚法》第4条第3款的规定而只公开“行政处罚”事项。事实上，一些行政机关在政府（政务）信息公开工作中，往往标题是“行政处罚”公开，而实际公开的内容则是“违法责任”。

因此，笔者建议，政府和行政机关在政府（政务）信息公开工作中，应将“行政处罚”公开更改为“违法责任”公开。

[1]在《土地管理法》第65条第1款中规定了三种“收回土地使用权”的情形，只有第2项属于行政处罚。

另：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》等规定了多种“收回土地使用权”的情形，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有作为其他法律责任的“收回”和依法定事由（如为社会公共利益、依合同约定）的“收回”。

[2]其他法律责任是指行政处罚、民事责任、行政处分、刑事责任以外的法律责任，而不是《行政处罚法》第8条第1款第7项的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

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“服务型政府”是中国学者在21世纪前后提出的全新概念，也是中国学者面对新的国际和国内环境的急剧变化对新的政府管理模式进行的一次大胆探索。近年来，源起于福建省泉州市工商局，在全国工商系统全面推行的工商行政指导，就是其中范例之一。这种灵活且富有弹性的行政方式，越来越受到了行政机关的普遍重视，成为有别于传统行政管理模式的新型行政方式。

一、“服务型政府”理论引介与工商行政指导的兴起和发展

服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这种类型的政府将彻底抛弃旧的治民理念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“由民做主”的理念。服务型政府应当是一个民本政府、责任政府、有限政府、法制政府、阳光政府、效率政府、廉洁政府。“服务型政府作为一种更高形态的政府类型虽然包含着上述概念指称的全部内容，却不能归结为它们，更不是它们的拼凑和杂糅，而是对它们的超越，是一种面向后工业化现实的政府模式。”

随着“服务型政府”理论对政治发展与行政实践影响的不断扩大，促成了政府职能与角色的重新定位以及政府与公民社会之间关系的变革。作为在政府和市场之间寻求平衡的一种制度尝试，2005年，福建省工商局在泉州等地试点的基础上，在监管执法与服务维权等领域全面推行行政指导，充分运用这一新型的柔性监管方式，收到了很好的成效，为政府组织创新管理方式，提高政府效能，优化公共服务，促进行政主体与相对人的良性互动与合作，积累了宝贵的经验。行政指导(Administrativeguidance)是指行政机关在其职能、职责与职权管辖范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。与传统的刚性行政管理方式不同，工商行政指导实践突出了柔性指导，突出行政相对人的参与、协作与配合，其过程实质上是一个政府与民众间相互沟通协商、共同参与、协作配合和自律自治的良性互动过程，充分体现行政主体对行政相对人个体意志的尊重与需求权益的关怀，彰显行政主体人文化的公共服务理念。它是顺应行政民主化的时代潮流，在现代公共治理理念催生下出现的一种以人为本的新型行政管理方式。

二、基于“服务型政府”视角解析工商行政指导的实践转变

1、行政理念：由“权力本位”到“责任本位”的转变。传统行政观念认为，政府机关就是履行行政权力、管理社会、约束行政相对人行为的，行政权力是政府机关的唯一存在方式。这种权力本位的行政理念，往往会使行政机关及其人员忘记自己应当承担的责任。事实上，任何行政主体都是责任主体，任何行政行为都必须处于责任状态，这是公共治理的基本逻辑。在我国，人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，政府为人民服务是天职。这要求任何行政主体都必须树立“真诚为民服务、提供平等服务、提供有效服务”的理念。行政机关行使权力的过程，也是其履行职责的过程。从这点上说，行政机关的权力与责任是统一的。责任本位理念要求行政机关必须关注行政相对人的权利和利益，尽可能多地吸引他们参与到公共治理实践中来。工商推行行政指导，把服务市场主体和服务市场经济秩序当成分内责任，在实际工作中增强责任感和使命感，有效地提高了办事效率。例如在市场准入方面加强信息引导，可以减少企业的投资风险，引导企业守法经营。由此可见，行政指导这种行政模式增强了工商部门的行政责任，也能够充分调动公民社会组织对行政活动参与的积极性，为达到共同的行政目标奠定基础。

2、政府职能：由“管制型”到“服务型”行政的转变。在我国经济与社会发展过程中，推行行政指导是适应市场经济环境下行政管理体制创新的需要，有利于政府职能的转变。传统的管制型行政是种以权力为本位的行政模式，其行政理念往往习惯于“管”和“罚”，行政执法部门与行政相对人之间的关系也往往被简单理解为管理与被管理、管制与服从的关系。市场经济的逐步建立要求政府承担更多的服务职能。而服务型政府理论采取的是“顾客导向”，把权力中心主义转变为服务中心主义，实现由管制到服务的转变。公共权力社会化，公共管理变成为公共服务，使服务成为行政活动的主题。政府行政活动实质上是提供公共产品，实现公共利益的过程。工商行政指导改变了以往“重管理轻服务”的观念，充分运用“说服、劝告、引导、商谈、帮扶”等柔性手段，把服务行政相对人作为工作的出发点和落脚点，将管理融入服务，弥补了传统单纯依靠行政处罚、行政强制等手段的不足，促进了工商部门在监管执法、消费维权等领域的履职到位。

3、监管模式：由“刚性为主”到“刚柔相济”的转变。在单向的“命令——服从”行政监管模式下，行政处罚、行政强制等刚性管理手段得到广泛运用。在这种行政模式下，行政主体的意志处于绝对支配地位，行政相对人则比较被动，行政机关的行政行为容不得置疑、反驳、拒绝和抵抗，行政双方长期处于对抗的紧张关系。然而，随着社会经济的发展，民主、法治、人权等观念更深入人心，公众参与、追求公正的意识逐渐增强，说服型、说理型的行政监管模式备受推崇。以权力为主导、带有强制性的传统行政模式，已无法适应社会经济的发展。以开放透明、互动参与、说服沟通、协商服务为主要特征的工商行政指导，体现了政府公共治理模式的转型。在监管执法等行政活动中，通过运用建议、说服与警示等柔性的行政监管手段，做到刚柔相剂，相得益彰。充分尊重行政相对人的意愿选择，能够有效减少磨擦、抑制和对抗。从而增强相互间的配合、合作与协调关系。这是形成“以理服人”、“合作行政”的行政管理模式，建设服务型政府，实现“科学监管”、“依法监管”和“和谐监管”的必然选择。

三、“服务型政府”理论对完善和优化工商行政指导的启示

服务型政府是把管制纳入了总体的服务框架之中，是为服务而管制，管制是手段，服务才是最终目的。这些理念对工商部门完善和优化行政指导实践具有重要的理论启示。

1、公民本位，追求公共利益的价值取向。“服务型政府”理论认为，公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体，要从以往管理客体或者顾客的被动角色中摆脱出来，不断增强参与意识，成为公共治理过程的积极参与者。在今天伴随着全球化的发展，以公民积极参与和公民自治能力为主导的治理模式已成为主流，冲击着传统的国家与社会关系，这使得传统的国家或政府组织的作用逐渐缩水，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。所有这些，凸显了公共治理过程公民本位，追求公共利益的价值取向。工商部门开展行政指导，始终坚持着以人为本、执法为民的原则，这是构建社会主义和谐社会的根本需要。在行政指导实践中，行政相对人是否参与或接受行政指导，则由其自主抉择，充分体现行政主体对行政相对人个体意志的尊重与需求权益的关怀，彰显公民本位的公共服务理念。而行政指导的目的，则主要是集中在维护社会主义市场经济秩序和促进社会发展上，这是社会的整体利益和要求。只有确实把工作着力点和重心放在服务行政相对人上，才能更好地为社会提供公共产品和公共服务。

2、服务导向，彰显公共机关的职责转型。政府职能转变是我国行政管理体制改革的重中之重，由管制型政府向服务型政府转变是职能转变的总方向，也是构建和谐社会的体制保障。新公共服务理论学家认为，政府实现公共服务的方式是“掌舵”，而不是“划浆”。在推进公共治理过程中，要能够解决好“缺位”、“越位”和“错位”的现象，把政府职能转到“市场调节、宏观调控、社会管理和公共服务”上来。为公民社会组织服务是任何行政机关都必须始终牢记的职责。随着政府职能的转变，工商行政管理部门与时俱进，改变传统的管理型行政模式，站在社会公众的立场，把目光聚集在如何更多地提供优质、高效、便捷的服务上，行政指导正是在这种环境下推行的。在执法监管、消费维权、食品安全监管以及服务新农村建设等方面加强行政指导，有助于较好地实现预期目标。这种重指导、重服务的行政模式，彰显了工商部门在新时期下职能的转变；实践也充分证明，它大大提高了工商部门的服务水平与质量，得到了社会群众的普遍认可和好评。由此可见，行政指导作为一种柔性行政行为，与传统强制性行政方式相比较具有更加明显的亲和力，将管理者与被管理者置于一种相对平等的地位，体现了政府机关的民主色彩和职责转型，因此有利于改善和塑造部门形象。

3．诉求合作，形成协商型的治理机制。在治理理论看来，治理是种多元的、民主的、合作的行政模式，它强调政府与公民社会组织问的合作伙伴关系，通过协商互动的方式来共同管理公共事务。而在公共治理过程中，政府的主要作用是“掌舵”，但这并不排斥公民等其他社会主体的主动参与。公民社会组织是实现公共治理的有效基础，促成两者间合作的契合点是公共利益。诉求合作的协商型治理机制，实质上是政府机关对其他主体意愿和利益的尊重与回应，通过积极的对话、有效的交流与合作，最终实现公共利益。工商推行行政指导，扩大了行政相对人公共参与的积极性和主动性。在具体施行过程中，关于提供什么行政指导、怎样提供行政指导，事先听取公众的意见，以公众的意愿为第一价值取向，建立了解民意、公众参与的渠道、规则和程序，有利于进一步提高行政指导的针对性和有效性。

参考文献：

【l】刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》【J】，《中国行政管理》，2002（7）。

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信息不对称和市场机会主义假设信息完全均匀分布、交易双方相互对称，并且每一次交易都能做到精确计算，那么，信用就不是市场所必需的。但在现实生活中，许多商品不是新古典经济学所描述的“搜寻品”，即在购买过程中消费者就可以确定其质量，而是只能等到试用一段时间才能知悉其质量，即“经验品”,有的甚至在使用一段时间后仍不能确定商品的质量，即“信任品”。更甚者，在交易前，买家充其量只能对商品进行所谓的“代表性”考察。而这种考核结果会导致卖家有意或者无意地为改进“代表性”而忽视甚至降低商品的质量。正是由于市场存在信息不完全和信息不对称，交易就变得“复杂”起来。逆向选择和道德风险是在信息不完全和信息不对称时，交易主体的“不老实”行为，即市场机会主义。逆向选择是在签约或交易之前，由于信息分布不均和不对称，导致交易者无法获取市场真实信息放弃“正确”而选择“错误”，即“劣币驱逐良币”现象。道德风险是在契约签订之后，在履约过程中交易主体不完全按照约定的条款或者在条款并未明确规定的情况下尽量从自身利益出发来行事。依据交易双方信息不完全和不对称所发生的内容和时间两个维度，大致可以分为三种类型：一是隐藏知识的逆向选择，即在签约前由于信息拥有不均和不对称而放弃“正确”选择“错误”现象；二是隐藏行动的道德风险，即签约后人选择了委托人不能直接观测的并给其带来损失的行为；三是隐藏知识的道德风险，即签约后人不向委托人报告不能直接观测的并给其带来损失的契约未穷尽的或发生变化的信息，甚至与“客户”共谋，共同侵害委托人利益的行为。

（二）信用自我管理机制：重复博弈、声誉机制和合作机制

1.重复博弈。该定理认为，在无限次重复博弈中，会出现对双方均有利的合作均衡。在经典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A会选择一开始就不信任，双方都获得0收益，如果A选择信任，可能受损，也可能获益，在此情况下，B为了获得利益可能会采取可置信的承诺，比如进行抵押，与A签订一个强制合约，使得违约的惩罚金超过B欺骗的租金等。另一个解决途径就是增加交易次数。只要未来的合作交易贴现不低于即期违约的租金，则交易双方的信用关系就会产生。

2.声誉机制。四位经济学家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）将不完全信息引入重复博弈，建立了声誉模型，即著名KMRW定理。定理的解释是，每一个参与人尽管在选择合作时可能会面临被对手出卖的风险，但是如果不合作则暴露了自己的类型，从而失去长期合作收益的可能（如果对方是合作类型的话）。因此，如果博弈重复次数足够多的话，出于对未来收益的考虑，每一个参与人都会尽量树立自己合作的良好声誉（即使本质上是非合作类型的），以获得对手同样的回报。

3.合作机制。有学者提出的合作机制演化研究认为，凡是具有善良性和宽容性的个体合作性较强。“针锋相对”的个体则集中了善良和宽容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻烦中，对对方背叛的报复则保证了对方背叛行为的谨慎性；宽容性则有助于在对方背叛后重新开始合作，而简单清晰的规则更易于被人理解，从而导出长期的合作。另有学者提出了集体稳定策略，即假设存在一个全部采取某一个特定策略的群体和一个采用不同策略的变异个体。如果这个变异个体能得到比群体中的个体更多的收益，则这个变异策略就能入侵这个群体。而如果一个群体的策略是不能被入侵的，则就是一个集体稳定的策略。信任与合作的战略只有在长期的交互关系中才能成为集体稳定策略。

（三）信用外部管理机制

双边信用管理机制、第三方信用管理机制和匿名社会的非人格信用管理机制

1.双边信用管理机制。有学者在对中世纪热那亚商人远程贸易研究中发现，在热那亚商业社会，商人一般会让人其地中海沿岸的远程贸易，若商诚实履行贸易，则获得合作剩余，而若选择欺骗，则商人损失了的货物，但终止关系。热那亚商人普遍会支付较高的佣金或工资，使得人对未来继续合作的预期收入贴现超过了其背叛所得，因此，远程贸易制度在中世纪地中海沿岸的商业往来中得到普遍推广，商人间长期交易关系的确立有助于建立“双边声誉机制”。据学者考证，热那亚的商业人一般为贫穷和低收入阶层人群，优厚的佣金使得他们可以经过若干时间的诚实而上升到中收入阶层，这种社会阶层的流动构成了社会纵向的紧密结合和“文化信任”的形成。

2.第三方信用管理机制。第三方信用管理机制就是一种俱乐部制度，或者说是一个多边互惠体系。体系外具有排他性，尽管俱乐部体制对于成员没有强制的约束，但是一旦发现成员的背叛行为，将使得俱乐部所有成员迅速知晓而将其排除在整个俱乐部之外，停止与这个成员交易。这种俱乐部“放逐”行为能保证俱乐部仲裁结果的有效实施。这些俱乐部组织形式的第三方信用保障机制能使成员间保持信息高度流通，从而大幅度降低交易的信息不对称。

3.匿名社会的非人格信用管理机制。熟人间或俱乐部式的信用保障的根本点在于长期稳定的交易，因此，交易秩序必须封闭于一个特定的群体之内。而在现代匿名社会中，非稳定交易是常态，信息不完全和不对称尤为突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易产生“公共地悲剧”，即个体利用自身信息与行为优势占有公共领域的剩余；“搭便车”，即个体不付出成本只获取集体收益；“囚徒困境”，即在信息不对称博弈中，参与人的自利行为会导致非合作的“纳什均衡”等现象，以及签约人对合约签订后的可执行性和执行结果的机会主义预期，执行过程的难以监督会导致签约人行为的扭曲。因此，用于熟人社会的信用机制不能解决匿名社会里的所有市场外部性问题，信用关系很大程度上依赖于非人格的制度与法律框架。专家系统、正式制度、司法系统都是匿名社会非人格化的信用管理机制。

（四）政府信用管理机制

降低信息成本和改变信用预期从广义上理解，正式制度、司法系统都属于政府信用管理的范畴，而狭义的政府信用管理主要是针对市场信用问题政府进行直接干预，即政府信用管制。西方学者认为需要政府信用管制是因为：一是消费者虽然可以通过诸如民事法庭判决获得补偿，但不足以弥补损失，社会总成本高于政府管制代价。二是消费者不可能轻易地对搜索到的信息作出评价，而犯错误的代价很高，如某种药物的潜在效力与安全，某一特定的航线安全性。三是市场供给方不能提供所需要的信息。而政府在市场信息不对称的情况下具有降低得到信息成本的规模效益。政府信用监管的基本原理是在企业信用双方（或各方）博弈矩阵中嵌入政府博弈变量，以第三方或者以博弈对手身份参与博弈，并以尽可能低的政府成本改变企业间一般信用博弈的参与者预期，从而减少信用风险发生。有学者认为：第一，如果政府拥有更多的企业信用信息并对外公布，将有利于消除市场交易主体之间的信息不对称，从而减少“逆向选择”。第二，如果政府对企业失信行为处罚力度足够大，企业将消除失信的动机，从而克服“道德风险”。第三，如果政府能提高发现企业失信的能力，企业失信的概率将降低。第四，如果企业失信收益越高，其失信概率越大，政府对其监管的力度也应加大。第五，如果加大对政府机关及其工作企业信用失职渎职的责任追究，将有利于降低企业失信概率。

二、工商行政管理企业信用监管的工作重点

工商部门是负责市场监管和行政执法的政府管理部门，承担着市场主体准入资格认定、维护公平竞争市场秩序和保护消费者合法权益等职责。随着市场逐步在资源配置中起决定性作用，企业信用与信用监管地位日益显现。工商部门作为政府市场监管主要部门，信用监管贯穿整个工商行政管理监管领域和监管过程，其监管重点包括：

（一）不断建立健全企业信用管理法律、法规和规章

从建设法治信用出发，不断完善《公司法》、《个人独资企业法》、《合资企业法》、《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》等法律、法规和规章，明确工商部门在企业信用监管中的内容和责任，将企业信用监管纳入法治轨道，从制度上保障企业信用管理有法可依、违法必究和执法必严，提高工商部门企业信用监管的地位与权威，从而引导企业在经营活动中改变信用成本预期，减少市场机会主义发生，为构建良好的市场秩序创造条件。

（二）充分发挥市场主体（企业）信用信息公示

系统的功能进一步完善与政府其他部门、社会团体和其他社会组织对接的信息互联互通渠道，提升数据交换质量，提高数据交换效率，尽快将企业经济户口数据库提升为企业信用信息公共数据库。开展企业公示信息科学研究，探索企业信用数据变量间的影响路径、相关关系和因果关系，提升企业信用信息公示的针对性和有效性，增强政府企业信用信息的权威性，充分发挥企业信用信息的规模效应，扩大企业信用信息的社会应用，最大限度地缓解市场信用信息不对称现象。

（三）充分发挥企业信用自我管理约束机制指导企业、行业组织建立信用管理组织

健全信用管理体系，注重企业声誉或信誉，开展信用自我评价、行业评价活动，主动维护企业或行业整体信誉。积极培育企业信用服务组织，积极开展企业信用调查服务（专项服务）和第三方企业信用评价活动，定期区域市场信用评价指数；制定企业信用奖励政策，积极探索企业信用积分制度以及信用资产管理制度，赋予诚实守信企业更多的信用资产。

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我国是一个农业人口众多的国家，农村教育是繁荣社会主义新农村文化的重要途径，能有效促进农村经济社会的发展。而县级教育行政执法的范围更多地是乡镇农村基层教育单位，这就决定了县级政府及相关教育部门在贯彻实施我国农村教育法律法规方面要发挥关键力量，通过完善县级教育行政执法来完善农村教育行政执法。因此，加强和改进现阶段我国县级教育行政执法，对于推进我国农村教育行政执法具有重要价值。

（二）县级教育行政执法是整个教育行政执法体系的重要组成部分

在我国的行政单位中，县级行政单位数量多、分布广，与基层组织的联系也较紧密。县级教育行政执法也是如此，其执法对象直接面向农村基础教育，与关系最为复杂的基层教育进行直接接触，有利于深入了解教育行政执法过程中出现的具体问题，为教育行政执法问题解决提供第一手资料。因此，研究县级教育行政执法对于整个教育行政执法问题的解决具有非常重要的现实意义和参考价值。

二、当前我国县级教育行政执法存在的问题

近年来，我国县级教育行政执法工作取得了长足的发展，但也存在很多问题，对这些问题进行分析有利于完善我国县级教育行政执法和实现依法治教的目标。

（一）教育法律法规体系不健全

尽管当前我国关于教育方面的法律法规很多，但都是国家层面的教育法律法规，针对地方教育特殊性的教育法律则很少，尤其是我国县级教育行政执法还没有专门的法律，更不用说健全的法律体系。随着我国社会的发展，旧的教育法律法规已经不适应现代教育的发展，而新的教育法律法规还没有出台，这给我国县级教育行政执法带来了很大的困难。另外，我国现有的教育法律法规内容不够具体、比较含糊，且大都没有制定实施细则或办法。可见，我国教育法律法规体系尤其是县级教育法律法规体系不健全，影响着当前我国县级教育行政执法工作的顺利实施。

（二）教育行政执法体制机制不完善

目前，我国县级教育行政执法体制机制存在着一些问题，有待进一步完善。教育行政执法的体制机制问题主要是指由谁来执法和怎样执法的问题。在我国县级教育行政执法过程中，没有独立的教育行政执法机构，大部分是由县级行政执法机构来执法，可能会导致执法不够专业等问题。教育行政执法主体不明确，甚至部分执法主体并没有取得相应的执法资格却在行使执法的权利。另外，我国教育行政执法程序建设滞后，没有专门的教育行政执法程序；教育行政执法的责任也不明确，尤其是在过错责任追究方面，没有相应的法律法规的规定，往往会导致部分执法人员知法犯法现象的发生。

（三）教育行政执法队伍整体素质不高

高素质的教育行政执法队伍是教育行政高效执法的重要保障。由于历史和现实等方面的原因，当前我国县级教育行政执法队伍的整体素质偏低，不能完全适应现代教育行政执法的要求。部分执法人员依法行政的意识比较淡薄，对县级教育行政执法的重要性认识不够，这既与整个社会法律意识不强有关，也与执法人员自身思想观念有关。相比高层级的教育行政执法，我国县级教育行政执法人员职业素质整体偏低，专业知识不扎实，这些都会影响到教育行政执法的有效性。尤其我国边远地区和民族地区的县级教育行政执法方式仍然比较传统，不能适应现代教育行政执法的要求。另外，部分县级教育行政执法人员受到整个社会大环境的不利影响，思想作风不正，享乐主义以及拜金主义等思想严重，对本职工作不作为、乱作为。

（四）教育行政执法主体不明确

在现阶段，我国教育行政执法主体的资格和地位通常都由单行法律法规、规章确定以及授权或委托，教育行政执法主体设置受制于教育行政和事业单位机构的构筑框架，所以教育行政执法主体更加多元化。教育行政执法主体的多元化并不意味着执法主体职权的模糊性，而是相关执法主体的职权必须在教育法律法规的约束下使用。我国县级教育行政执法主体存在以下几个方面欠规范的地方：一是县级教育行政执法主体的关系未完全理顺，有些教育行政执法主体既受县级主管教育的政府部门的领导，还受教育局相关部门的领导；二是教育行政执法主体资格不规范，对于谁来决定教育行政执法主体资格并没有明确的法律规定，很多部门都可以授予教育行政执法主体资格；三是教育行政部门与学校的关系不清，学校既可以作为县级教育行政执法的对象，同时也可以作为教育行政主体实施相关行政权力。

（五）教育行政执法行为欠规范

目前，我国县级教育行政执法存在执法行为欠规范的现象，这除了与部分执法人员自身素质偏低有关外，更多地是执法制度层面的问题。由于我国地区差异很大，教育法不可能对每个地区的教育行政执法行为作出具体的规定。因此，这就要求我国县级教育行政机关执法人员根据本地区的实际情况自主做出执法行为的选择。另外，我国县级教育行政执法程序操作性也不够强，有些地区甚至没有适合本地区的执法程序。在我国民族地区，目前仍然有很多县级教育行政执法单位没有相关的执法程序，很多执法人员仅凭自身经验或习惯执法，而不能按程序规定执法。所有这一切，如果不能得到很好地改进，必将会影响到我国县级教育行政执法的质量。

（六）教育行政执法监管力度不够

由于没有权威的监管机构和完善的监督制度，我国部分县级教育行政执法往往流于形式，很难起到对县级教育的监管作用。由于部分执法人员自律意识淡薄，又缺乏约束自己执法行为的制度，加上经不起各方面的诱惑，最终可能误入歧途，带来较大的负面影响。此外，我国县级教育行政执法监督力量也有待加强。社会监督、网络监督等执法监督力度不够大，将直接影响到良好教育行政执法环境的形成。

三、加强和改进我国县级教育行政执法的策略思考

改进和完善我国县级教育行政执法工作应从教育法律法规体系建设、教育行政执法体系建设、教育行政执法监督体系建设及教育行政执法环境建设等方面进行努力。

（一）教育法律法规体系建设

1.强化立法机关教育法律法规意识，加大立法工作力度

健全教育法律法规体系是实现县级有效教育行政执法的前提条件。因此强化立法机关工作人员的教育法律意识，让他们明白完善的教育法律法规体系在县级教育事业发展中的重要作用，从而增强立法机关人员的使命感和责任感。随着我国教育改革的不断深入和发展，县级教育环境正发生着深刻变化，教育立法机关应根据教育环境的变化和各地区教育差异适时制定教育法律法规，并对相关的教育法律法规作出修改和完善，确保县级教育事业的健康、有序发展。

2.提高县级教育立法质量，强化教育法律的威慑力

从我国县级教育的实际出发，提高县级教育立法的质量，可以为教育行政执法机关提供有效的法律依据。我国县级教育立法机关应该借鉴西方发达国家的先进经验并结合我国教育的实际情况，逐步提高教育立法质量。整个县级教育领域内都应该有相关的教育法律法规，使教育行政执法“有法可依”。在此基础上，立法机关要尽可能确保立法质量，让教育法律具备更强的操作性和严格的程序性。完善的教育执法程序是保证教育行政执法行为正当、合法的必要条件。因此，相关教育部门要强化教育法律的威慑力，提高违反教育法律法规的成本；明确执法权限，落实过错责任追究，为创造良好的教育环境起到保障作用。

（二）教育行政执法体系建设

1.加强县级教育行政执法队伍建设，保障教育行政执法公平

高素质的县级教育行政执法队伍是保障教育行政执法公平的重要基础。高素质的教育行政执法人员应该具备较高的政治素质，具有一定的社会主义觉悟；具备较高的业务素质，熟悉教育和法学相关方面的专业知识，同时也具备一定能力；具备良好的职业道德素质，爱岗敬业。因此，要加强对县级教育行政执法队伍的思想政治教育，更好地服务于教育改革和发展的需要；提高县级教育行政执法人员的法律素养和教育素养，确保执法水平和执法效果；加大对县级教育行政执法人员的培训力度，增强其对教育法律法规的领悟能力，提高其教育行政执法水平。

2.完善教育行政执法体制机制，确保教育行政执法健康运行

完善的教育行政执法体制机制是加强和改善县级教育行政执法的前提，能确保县级教育行政执法的健康运行。应从以下几个方面来完善当前我国县级教育行政执法体制机制：一是完善教育行政执法主体资格制度。全国各地区相关部门要根据本县的实际情况，做好教育行政执法人员的主体资格认定工作，确保执法主体的专业性和高素质；二是科学制定教育行政执法依据和程序并予以公开。县级教育相关部门要遵循教育发展规律和本县实际制定教育行政执法依据，并在媒体上公布；三是保障县级教育行政执法经费。县级财政部门要保障教育行政执法的专用经费，保证执法活动能够有序开展。

3.规范教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度

规范县级教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度是确保教育行政执法质量的中心工作。具体措施包括：一是加强县级教育行政审批工作。各县级相关部门要严格按照教育法律制度进行教育行政审批工作并予以公示，确保审批公正；二是严格教育行政执法办案行为。案件的立案及查处工作要严格按照相关程序逐级上报，重大案件要实行案件备案监督制度，并充分尊重当事人的相关权利；三是规范教育行政执法部门的执法行为，确保执法的公平、公正。县级教育行政执法人员要具备为教育事业改革发展服务的意识，依法维护公民的受教育权利。

4.始终把基础教育行政执法作为县级教育行政执法的重点工作

县级政府部门要完善基础教育行政管理体制，积极、有效地转变我国县级政府的教育管理职能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推动基础教育均衡发展；健全基础教育的经费保障机制，加大义务教育的经费投入力度，加强对教育经费使用的审计监督工作；完善基础教育办学体制，以政府办学为主体，积极鼓励社会力量办学，形成办学主体多元化格局；加强对学校的评价工作以及监督检查工作。此外，县级教育行政执法机关还要严格按照我国基础教育法律依法行政，对违法行为予以坚决制止并追究责任。

（三）教育行政执法监督体系建设

1.建立健全独立的教育行政执法监督机构

目前，我国还没有形成独立的教育行政执法监督机构。县级教育行政执法监督部门一般附属于县级人民政府或县级教育局，这受到了我国行政管理体制很大的束缚和制约，很难发挥真正的监督和管理作用，即使是监管活动，也只是一种形式主义。因此，要保证我国教育行政执法的高效，就必须借鉴西方发达国家的经验，并结合自身的实际情况，建立健全独立的教育行政执法监督机构，使得监督机构与被监管部门相分离，这样有利于更好地提高我国县级教育行政执法的实效性。

2.积极推进县级教育行政执法监督立法工作

当前，我国尚未制定专门的县级教育行政执法的监督法律，而缺乏权威法律依据的教育执法监督很难保证执法监督职能的发挥。国外许多国家都有明确的教育监督法律，如日本的《学校教育法》对教育行政执法的监督做出了具体而详细的规定。我国相关部门也应结合本县实际制定教育行政执法方面的独立的监督法律，以推动县级教育行政执法工作不断发展。

3.建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念

建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念，可以充分调动各方监督力量，有利于实现县级教育行政执法监督效果最优化。我国县级教育行政执法监督可以分为教育行政系统内监督和系统外监督两部分。具体包括：第一，要强化教育系统的内部监督，如教育督导、教师申诉等形式；第二，要强化县级人大监督，人大是我国的权力机关和立法机关，因此要强化人大对教育行政执法的监督；第三，强化网络监督。要充分利用网络快速和便捷等特点来监督县级教育行政执法工作；第四，强化新闻舆论监督。新闻舆论监督具有公开性、广泛性和及时性等特征，因此必须强化新闻舆论监督；第五，要接受群众监督。教育行政执法的权利是广大人民群众赋予的权利，因此必须接受群众监督。

（四）教育行政执法环境建设

1.加大对县级教育行政执法人员的法律宣传和培训工作

当前，我国县级教育行政执法人员的法律素养整体偏低，尤其是民族地区和贫困地区，这直接影响到县级教育行政执法的效果。因此，相关部门要重点加强对县级教育行政执法人员的法律宣传和相关培训工作，不仅要求执法人员掌握相关的法律知识，更要让执法人员学会理论联系实际，解决现实生活中的教育执法问题。