管理体制论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇管理体制论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

一、引言：问题研究之缘起

晚近三十年来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统的官僚化政府显得格外迟钝，一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。从大的方面来说，这场“重塑政府”的新公共管理运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”。[①]在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化（Privatization）方式因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，进而成为各国公共行政改革的重要举措。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除（即所谓的“国家除任务化”），它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同的参与。正如民营化大师E？S？萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[②]

在我国，自改革开放以来，伴随着政府管制的不断放松，这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今，不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知，就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域，民营化改革的触角仍然依稀可见，“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。[③]就公共事务的治理而言，这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用，甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。但是，我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题，甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。由于法律保障机制的严重匮乏，一些行政领域的民营化改革乱象丛生，政府不负责任的淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件，则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局，也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。

“民营消防队见火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四时许，吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。危急时刻村民们数次求救，但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。据悉，范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初，有关部门同意成立这家民营消防队主要是考虑到公主岭市管辖面积较大，对于一些较远乡镇的火灾，公安消防队无法及时赶到现场实施扑救，就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初的几年，由于镇政府每年代为征收部分防火费，消防队勉强能够支撑。然而，自2003年之后，防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下，范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签协议，对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。时至今日，范家屯镇民营消防队已经名存实亡。[④]

消防队“见火不救”事件经过多家媒体的报道之后引起了社会各界的广泛关注，争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供？政府能否因此而放弃相关的责任？进一步言之，公共行政的民营化是否存在或界限？遗憾的是，学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析，从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。笔者认为，抽象而宏观地论述公共行政民营化的界限问题并非易事，为此，本文拟从民营消防队见火不救事件入手，围绕当下中国社会转型的特殊背景，对消防事业的管理能否实行民营化、需要什么形式的民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行初步研究，希冀通过这种个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题，从而为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障，并求教于学界同仁。

二、消防服务民营化之必要性

如同洪水、地震一样，火灾是严重威胁人类生命安全和财产安全的灾害之一，所不同的是：由于火灾的突发性和人为因素，使人类还无法象对待其他灾害一样，对其进行预警。加之现代大工业社会所造成的人口集中和产业稠密，火灾一旦发生，其后果往往不堪设想。正是基于消防服务所具有的非排他性和非竞争性，这种公共物品的无偿提供一直被认为是现代福利国家中政府的份内之责。问题在于，政府提供作为公共物品的消防服务是否就一定意味着必须由政府亲自去执行？也就是说，政府是否应当同时扮演消防服务提供者和消防服务生产者的双重角色？域外有关国家的公共管理实践似乎对此给出了否定的回答。例如，在丹麦，多数城市和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。在瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。[⑤]

在理论上，消防事务的管理毕竟涉及公共安全的维护，属于现代政府的“天职”，因而往往被人们认为是当然的国家任务而不能转嫁由私人来承担。[⑥]然而，“某项公共任务是否确属公权力主体的特殊任务，必须依据特定时空下的具体法秩序来决定”，也就是说，“国家可否将某项公共任务视为国家任务纳入管理，或者可否将该公共任务释出由私人负责，首先应解释宪法以及所有合宪法的规范的规定才能决定”。[⑦]根据我国现行《消防法》第二十七条及第三十条的规定，城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准建立公安消防队、专职消防队，承担火灾扑救工作；镇人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队，承担火灾扑救工作；机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。可见，借助多种形式的民间力量参与消防事务的治理非但不为现行法律禁止反而为其所鼓励和提倡。那么，消防事务的民营化在转型时期的当下中国为何具有必要性呢？笔者认为，这种客观必要性主要源自以下三个方面：

第一，城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言，同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来，我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局，城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构，很多行政领域的改革（如医疗、社保等改革）实际上主要都是在城市进行的，或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪八十年代之初颁行的《消防条例》还是九十年代末期颁行的《消防法》，无不将消防资源偏向于广大城市。[⑧]也就是说，城市的消防事务得到了政府的高度关注，政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区；相比之下，广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集，火灾的发生概率及其造成的损失较低，因而所获得的消防资源极少。如此以来，政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而，伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展，中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区，农村的企业日益增多，其规模和密集程度甚至超过了一般的城市，火灾发生的几率日益增大，消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下，旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露，以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的促不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求，为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展，城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是，消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。

第二，消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上，消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分：“火灾预防”（即“防”）和“灭火救援”（即“消”）。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看，火灾预防远比灭火救援更为重要，这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合原则”的原因所在。大体上来说，火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务，宏观性、政策性特点十分明显；相比之下，灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标，微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管，因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援，因其涉及面广、不确定因素多，并不一定完全依赖政府去亲自实施，更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上，现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励，本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上，这属于典型的“组织民营化”，即行政主体并不解除所担当的公共任务，只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足即为有效的制度尝试。可见，消防事务虽然触及社会公共安全，但由于其自身治理结构的可分解性，对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。

第三，公共部门消防服务供给能力的不足。目前，我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合，最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求，但对于地处偏僻的广大乡村来说，就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区，即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场，也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上，在前文叙及的民营消防队见火不救事件中，村民也曾试图向城区的公安消防队求救，但由于路途遥远，最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进，一些近郊的农村地区已经为城市所吞并，但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此，在现有的消防管理体制之下，公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级，也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见，面对广大农村地区日益增长的消防需求，公共部门消防服务的供给能力明显不足，只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见，消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。

三、消防服务民营化之模式选择

上文的分析表明：在社会急速转型时期的当下中国，作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职，但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面，从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。然而，这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢？在民营消防队见火不救事件中，对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说，排他性已经十分明显，消防服务的公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品，其供给的公平性也将丧失殆尽。如此以来，纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然，这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供，而且还将直接导致政府民主性的丧失。

民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排（见下表）。[⑨]

公共服务提供的制度安排

生产者安排者（提供者）

公共部门私人部门

公共部门政府服务政府出售

政府间协议

私人部门合同承包自由市场

特许经营志愿服务

补助自我服务

凭单制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七种安排的生产者是私人部门，民营化一般运用到其中的若干形式。按照这一制度框架来分析，吉林省范家屯镇的民营消防队可以归入“自由市场”式服务提供模式。在这一制度安排模式之下，生产者是私人部门，消费者自己安排服务、选择生产者并向其支付费用，政府则不加任何干预。问题在于，市场制度所提供的仅仅是最普通的个人物品和可收费物品，而现代社会所需要的消防服务恰恰是一种典型的公益物品，政府不能假借民营化之名放弃其作为公共服务安排者或提供者的责任。正如学者所言：真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的。[⑩]可见，消防服务的民营化并非没有任何界限可言。

通常地，根据私人部门参与公共事务程度的不同，可以将民营化分为实质民营化和形式民营化两种基本类型。其中，实质民营化指的是特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间部门负责或提供。例如，在城市基础设施的经营上，国家就可以通过特许经营（如BOT模式）等方式吸引民间参与。在特许制下，政府通常授予某一私人组织一种排他性的权利——直接向公众出售其服务和产品，民营部门则往往为此向政府付费，并在政府价格管制之下通过向消费者收费的方式取得投资回报。可见，在实质民营化的过程中，政府与民营部门之间并不存在委托关系，毋宁说是民营部门以自己的名义独立完成行政事务的运营。形式民营化又可称为功能的民营化，指的是特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务。功能的民营化主要有行政助手、专家参与、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服务的合同承包最为典型。“论及传统公共服务的民营化（区别于国有企业和国有资产的民营化）时，‘合同外包''''是最经常提到的方式。”[11]在合同承包下，政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一公共服务的民营化，即民间部门是生产者，政府是安排者并由其向生产者支付费用。可见，在形式民营化的过程中，政府与民营部门之间实际上存在委托关系，即政府仍然承担公共服务的全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门实施而已。

由此可见，作为公益物品之一的消防服务的供给事务宜采取合同承包的方式实现民营化。相比较特许经营等实质民营化方式及其他类似政府淡出等更为激进的民营化方式而言，合同承包的优点十分明显。一方面，在合同外包的制度安排下，政府没有放弃作为公共服务提供者的责任，由其向作为生产者的民营部门支付费用本身即是公共服务型政府理念的充分彰显；另一方面，通过委托民间力量生产消防服务，可以大大减轻政府的压力，特别是有效缓解社会日益增长的消防需求与有限行政资源之间的矛盾，从而实现公共产品的公平供给。当然，与目前无偿的公共消防服务尚未覆盖广大农村地区相比，政府将消防服务（尤其是农村地区的消防服务）外包给民营部门之后，势必会引起成本的抬升，甚至还可能加重地方政府的财政负担，但与政府亲自生产相比，外包方式还是能够节约部分费用。有趣的是，根据国外学者对公共服务不同提供机制精细的比较研究，消防服务的合同外包比政府自己生产要节约20%～50%的费用。[12]考虑到我国普遍高昂的行政运行成本，可以预见的是，将部分消防服务外包给民营部门同样能够起到节约行政成本的作用。

四、消防服务民营化之后续政府规制

尽管民营化是在规制缓和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民营化绝不意味着政府的彻底归隐，毋宁说是政府从前台走向幕后、从行政事务的直接执行者转变为决策者和监督者，即“掌舵”而非“划桨”。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样：“这一切（指公共行政的民营化——引者注）都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制，特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质，公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说，行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”[13]在部分消防服务通过合同外包形式实施民营化之后，政府同样必须加强后续规制，从而保证公民的人身、财产安全以及公共财产安全免遭以私法形式实现公共任务的私人部门的威胁。笔者认为，消防服务民营化之后的政府规制应当着重解决好规制目标和规制手段两个基本问题。

（一）规制目标

作为公共物品的消防服务以合同外包的形式交由民营组织去生产，其根本目的在于借私人部门之手弥补公共部门在提供公共服务能力上的不足，从而更好地向公众提供优质的服务。因此，在部分消防服务民营化之后，政府对民营组织的规制也必须保障服务公共性的实现，避免因私人部门天生的逐利性而损害公共利益。具体而言，消防服务民营化后续政府规制的目标应当是安全和公平。首先，消防安全属于公共安全范畴，无论采取什么方式提供，都必须确保公民人身、财产的安全以及公共财产的安全。特别是对于广大农村地区的居民来说，房屋及家产是其安身立命之本，应当受到格外关注。这不仅是民营消防组织的基本任务和使命，而且更是政府监管所追求的崇高目标。其次，作为公共产品的消防服务的供给必须坚持公平优先的原则，向特定区域的全体社会成员提供普遍的服务。特别是在通过政府付费形式外包消防服务的情况下，民营组织更不能自行选择服务对象实施区别对待，而应当向承包区域内所有的人提供公平的服务，这也当然地成为政府监管的重要目标。

（二）规制手段

在公私部门对立的时代，政府大多习惯性地选择传统的“命令——控制”型规制模式来实现既定的规制目标。但在公共服务民营化时代，公共部门与私人部门之间业已形成了日益亲密的合作关系，因而政府更应当重视通过契约模式来实现社会治理和规制的目标。就消防服务的合同外包来说，规制目标的实现更多地取决于承包合同的签订。笔者以为，消防服务承包合同的主要条款应当包括四个方面：一是消防服务的具体内容，包括服务的对象、服务的事项以及服务的具体要求。这部分条款实际上框定了民营组织的基本任务，也是政府对其实施绩效评估的主要依据。二是政府的付费，包括付费的数额、时间及方式等内容。应该说这部分内容的订立最为关键，一方面，政府必须比较内部机构提供消防服务的成本和该服务由民营组织合同外包的成本，尽可能节约财政支出；另一方面，政府又必须给予民营组织投资参与消防服务生产以必要的回报，从而吸引更多的民间力量以便最终形成相互竞争的局面。总的来说，承包费用应当低于政府机构亲自提供消防服务的成本。至于具体的付费方式，可以采取具有激励性质的“固定价加奖励”的方式，在确保民营组织能够维护正常运行的基础上，根据其绩效情况（如火灾发生率的下降、灭火救援的效果等）进行适当奖励，从而敦促承包者尽可能降低服务成本、提高服务质量。[14]值得注意的是，费用的合理确定是建立在充分掌握行业内相关信息的基础之上的，这对政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是违约处罚，包括承包者违约的具体情形及其处罚措施。四是争议处理，包括争议处理的机制以及处理期间不中断服务等。对于政府来说，在消防服务外包合同签订之后，借助于监督、促进合同的履行就能够确保规制目标的实现。当然，在通过契约规制的同时，政府也可以采取一些传统的规制手段对民营消防组织进行控制，其中以行政许可最为重要。根据现行《行政许可法》第12条的规定，“直接关系公共安全、生命财产安全的重要设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范通过检验、检测等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。事实上，一些地方（如浙江、广东等地）政府已经根据《消防法》分别就专职消防队和义务消防队的设立条件、标准等进行了规定，从而为民间组织参与消防服务确立了起码的市场准入条件。由此，政府也可以将行政许可作为规制民营消防组织的重要手段之一。此外，鉴于火灾发生的不确定性，民营消防组织参与火灾扑救可能会造成过多损耗，这也需要政府以补贴的方式适当给予扶持。

需要指出的是，发生在吉林的“民营消防队见火不救”事件是我国目前大量民间消防队尴尬处境的真实写照。其间所反映出来的核心问题有二：一是民间消防队的资金缺乏应有的保障，难以更好地发挥其在整个消防体系中应有的补充作用；二是政府面对民间消防队的出现反应较为迟钝，没有通过监管和扶持因势利导。为此，必须通过《消防法》的修改，明确规定政府可以通过缔结外包契约的方式委托民间消防队提供部分消防服务，并通过对政府监管责任的规定保障消防服务民营化的顺利推行。

五、结语：通过民营化破解行政管理体制改革难题

引人关注的是，转变政府职能、改革行政管理体制业已成为我国当下政治体制改革的主要任务。从大的方面来讲，行政管理体制改革所要解决的就是“政府应该做什么”、“政府通过什么样的组织形式以什么样的方式去做”的问题。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，今后在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更要完善政府的社会管理和公共服务职能，特别是要强化公共服务职能和公共服务意识，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。事实上，正如有的学者所指出的那样：“过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面，一是政府职能的范围是有限的，二是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。”[15]为此，就必须在公共服务领域引入民间力量的参与，形成多元服务主体的格局。通过“政府瘦身”和“市场回归”，有效克服全能政府的诸多缺陷，从而实现现代福利国家对政府的角色期待。当然，公共服务民营化的改革并不是政府责任的放弃，相反地，通过民营化之后的重新规制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能够充分显现。正如美国学者彼得·德鲁克所言：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡''''，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把’实干''''让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干''''的政府，不是一个’执行''''的政府。这是一个‘治理''''的政府。”[16]就此层面而言，本文有关消防服务民营化的粗略探讨就具有潜在的标本意义，对其他公共服务领域的民营化改革也能产生启示，从而为当下行政管理体制改革难题的化解提供另一种思路。

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[①][美]埃莉诺？奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，译丛总序第1页。

[②][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第350页。

[③]参见《农村治安该不该“承包”》，载《报刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防队”涌现瑞安》，载《南方周末》2004年4月1日A3版；沈颖：《海上戒毒》，载《南方周末》2004年10月7日A4版。

[④]参见彭兴庭：《消防队“见火不救”公用事业民营化的困局》，载《检察日报》2005年9月12日第6版。

[⑤][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。

[⑥]参见《从民营消防队的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后访问。

[⑦][台]陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，载《月旦法学杂志》1998年第5期。

[⑧]参见《中华人民共和国消防条例》第17条及《中华人民共和国消防法》第27条的规定。

[⑨][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第70页。

[⑩][台]詹中原：《民营化政策——公共行政理论与实务之分析》，五南图书出版公司1993年版，第10—11页。

[11][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第74页。

[12][美]E？S？萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第160页。

[13][德]鲁佩特·朔尔茨：《法治国家和行政法：连续性和活力》，“法制国家现代化：德国国家行政管理经验及中国的前瞻”研讨会交流论文，2000年3月27—28日，北京。

篇2

大多数发达国家不管农业有没有优势，都是实行从田间到餐桌的一体化的管理体制。也就是农业部门的管理，是从农产品生产的田间开始，最后配送到消费者的餐桌。像中国这样一种分散的农业管理体制，要与对农业进行综合管理的体制竞争，显然是没办法抗衡的。

农业政策存在巨大的效益损失

现在的农业政策也是按照过去那样一种计划经济的设计，也就是解决短缺问题，动用一切资源搞农业生产。我们的农业补贴，实际上是给了中间部门、流通环节。比如国家对粮食的补贴，不可能到粮食生产者的手上，而是通过国家订购制度、保护价制度等等，补给了粮食企业、粮食流通部门，对农业的支持和补贴实际上是不到位的。

生产政策与销售政策不配套，与进出口政策也不配套，在这种互相隔离的情况下，政府在政策上支持的效果与初衷是不一致的。农业政策目标实质是针对生产者的，但农民得不到好处，都被消耗到中间环节，实际上存在巨大的政策效益损失。

过去的农业政策设计，主要是考虑解决粮食供给问题，没有考虑农产品的品质，也没有考虑到参与国际市场竞争。现在考虑加入世贸组织后的应对问题，要提高竞争能力，感觉在政策上缺的东西太多。比如欧洲的疯牛病出来以后，腾出很大的牛肉市场空间，按道理我们有丰富的畜牧生产资源，我们的畜产品应该是具有优势的，但是就是因为长期以来，我们的畜产品标准、我们的整个市场体系都是按照国内市场与需求设计的，没有考虑到欧洲市场的需要，也没有考虑其他国家市场的需要，因此在这样的关键时刻，我们没有任何政策手段能够动员资源，拿出具有竞争能力的、符合要求的牛肉进军欧洲市场。今后我国农业政策的设计，要考虑如何提升中国农业的竞争能力问题，要由过去解决短缺问题，向解决质量问题、解决竞争能力问题转变，现在到了必须大规模调整农业政策的时候。

没有全国大市场流通体制弊端暴露

流通体制最大的缺陷是，至今为止，我们还没有形成竞争有序、全国统一的农产品大市场，这也意味着失去农产品的价格权力。

从技术角度看，目前流通体制还存在下述问题：第一，市场的基础设施比较薄弱，批发市场、期货市场发育不健全，影响了农产品进入市场的机会，农产品没有一个充分竞争的环境，虽然是粮食主要需求方，由于市场的隔离，定价权等于交给了外方，如果不能预先掌控价格变化，对营销就缺乏一个制高点。我们开放程度较高的产品都应进入期货交易，不能进行期货交易的可进入批发市场。第二，没有健全的质量标准体系。农产品到目前为止，往往是无标上市，无标流通。农民生产的时候，根本不知道市场究竟需要什么样的农产品。对于农产品来讲，没有健全的质量标准体系的约束，怎能进入国际市场？怎么能符合人家的要求呢？第三，缺乏一个比较完备的、系统的信息体系。也就是农民种粮食或者是种蔬菜、水果，往往是马路信息、邻里信息，没有办法得到真实的市场反应与信号。不完备的农产品市场信息体系极大制约了农业竞争能力的提高。

改革开放以来，凡是开放时间比较早的农产品，市场化程度比较高的农产品，现在竞争能力已经开始形成。凡是国家管得比较死的农产品，现在面临巨大挑战。而且现在流通体系缺乏市场化的特征。所以在国内的市场全面开放以后，要抓紧时间进行调整，真正的让它市场化、商业化，不能由政府管死。

政府不是竞争主体

以往政府管理的力量非常强大，在经济中参与的程度比较深，但政府不是市场竞争主体。政府最多是提供一个竞争的环境，公平竞争的环境是政府该争取的，竞争主体应是企业。靠农民是不行的，但是我们又有多少企业能够参与挑战呢？所以我觉得，在目前分散的农户家庭经营制度下，面对越来越激烈的国际市场竞争，有一个制度上的缺陷，那就是我们没有真正的农业的市场竞争主体。我们现在没有大的粮商，也没有大的油商、畜牧商，也没有什么果商，我们这么多柑橘，但是似乎没有一个柑橘协会，没有一个组织来把这个行业组织起来。

在这种分散的农户和激烈竞争的大市场之间，应该有一个制度创新。创新的重点是：一要培育我们的龙头企业，尤其要培养我们的航空母舰。二要把农民组织起来，成立行业协会。

没有好产品也谈不上竞争

产品是竞争的起点，也是竞争的终点。市场全面开放后，对农业的冲击，最可怕的是来自国外企业的竞争，我们不怕美国的大豆、小麦到中国市场，而是怕它的跨国公司来分配和垄断中国农产品市场，所以我们需要通过制度创新来解决竞争主体问题。但是如果我们有了企业，没有好的产品也是不行，今后的农产品应该包含四个基本的竞争要素：

第一，品质。要实现农产品的规格化和标准化，像做工业品一样来做农产品。就像日本市场上的大葱，不同的长度、不同的规格，有不同的价格，我们应该培养农民有这样一个意识。

第二，安全性。现在全球都对农产品的安全性提出怀疑，对农产品有信任危机，不敢吃。像欧洲出现疯牛病以后，在欧洲吃牛排是很困难的。这意味着，今后中国农产品要参与国际竞争

，首先得让全世界的消费者信任我们的农产品和食品。因此，我们必须抓好农产品的安全体系建设，不管是政府部门，还是企业、行业，以及我们的农民，应该树立这个安全观，要让全世界的消费者对中国的产品放心。我们不仅要让国内的消费者、城市的消费者放心，更重要的要让全世界的消费者对中国的农产品放心。

第三，外观和风味。既好看，又好吃，这是农产品竞争的最基本因素。

第四，均衡供应，通过技术手段分散上市。农产品是靠天吃饭的，农产品供应就有季节性，不均衡供应，比如说到收获季节，是集中上市的，到淡季就没有了。这样，价格就有波动性特征，对农产品稳定的供给就产生一些风险。如果通过技术、设施能够熨平这种波动的话，很显然，这个农产品就能够保持市场的稳定供给，相应就可以稳定市场份额。

突破壁垒，让中国的农产品走出国门

中国农产品进入国际市场首先要考虑是否符合国际市场的标准和要求。比如说禽肉，中国本来具有优势，在国际市场中，价格上的优势也比较大。为什么现在我们的禽肉进入不了欧洲等市场或者进入的很少呢？就是因为我们国内的很多禽肉生产的厂家，过去没有考虑欧洲等国际市场的要求或者说它不知道欧洲市场、美国市场有何规定，而欧洲、日本、美国市场的技术壁垒也令人望而却步。所以，一方面，我们的产品可能不符合这些市场的要求；另一方面，也很难突破这些市场的技术壁垒，由此就难以进入欧洲等国际市场。他说，进入欧洲市场时，国内企业在商业运作时，要考虑与欧洲的营销商合作，通过欧洲卫生检疫部门的认可。一般欧洲官方会对养鸡厂周围的环境，水的质量，包括鸡舍条件、饲料、残留等等，都要进行检查，如果符合它的标准，就意味着你可以得到进入欧洲市场的“通行证”。

由于农产品贸易保护主义在欧洲、日本非常盛行，因此，具有竞争优势的农产品，也不一定能够进入他们的市场。政府应在多边、双边贸易谈判中发挥巨大作用。某一个国家市场对你的某种产品不一定是开放的，我们的企业、行业组织就应向政府提出要求，让政府积极谈判，这样才使产品出口成为可能。比如说禽肉，欧盟于1996年8月1日停止了中国产品进入其市场，经过双方政府的艰苦谈判，到今年5月份才仅仅开放了上海和山东地区的市场，对北京市场和其他市场还没有开放。要想打开所有市场，还需经过政府部门艰苦的谈判。

受不了冲击该怎么办

按照世贸组织的规定，我们可采取的贸易政策主要是以下三种类型：

第一，对于中国的农产品来讲，可以使用关税政策的产品，但不能采取比承诺条件更高的关税。世贸组织也有一些配套的保障措施，如反倾销、反补贴条款等。WTO《农业协定》对关税化农产品还设置了“特殊保障条款”。日本限制我们三种农产品的时候就打了这个旗号。日本是没有道理的，但是这提醒我们，如果今后的某一个产品或者某一个产业遇到国外产品冲击时，应该考虑动用世贸组织的这些保障措施。

第二，关税配额管理。关税配额管理不是对所有农产品，对中国来说，主要针对粮棉油糖毛，这些所谓关系到国计民生的重点农产品。这种管理办法最主要的特点就是为农产品设置了一个进口配额，配额内的进口是低关税，超过配额采取高关税。所以在管理方式上，按照世贸组织的规则来搞一些管理办法，尽量把可能的漏洞堵住。

第三个，技术性的贸易壁垒（TBT）。主要是包括像动植物检疫（SPS）、质量标准等措施。如果别国的产品不符合我们的标准，我们就不允许进入市场。现在争论比较多的就是转基因农产品问题，现在美国、加拿大，还有一些南美国家，支持搞转基因产品。而欧盟、日本等国家，对转基因产品有限制。这实际上是技术加政治问题。欧盟、日本就利用转基因问题，限制美国的玉米、大豆进入其市场。TBT是非常复杂的贸易政策问题，要综合使用，前提是必须在世贸组织的框架之内，不能超越世贸组织的框架，否则就会引起人家的。

加入世贸后农民怎么办？这是一个难以回答的战略问题。对我们的农民来讲，要提高科学种田水平，生产出消费者满意的，甚至是全世界消费者满意的农产品。尽可能的走出土地，转向其他部门。对于基层政府来讲，在我们的农业组织制度还不健全的情况下，能够担起保护农民利益的重任，目前最紧要的就是减少强加给农民身上的一些负担。

过渡期内的主要对策建议

应对加入WTO给我国农业带来的严峻挑战，最根本的措施是加大支持力度，全面提升我国农业的竞争能力。与此同时，要抓紧建立农业产业安全保障体系，采取措施减少市场开放所带来的冲击。

1．深化农业管理体制改革。要抓紧改革目前部门分割、行业垄断、地方保护主义严重，农产品生产、加工、流通与内外贸脱节，管理部门职能重叠、管理环节过多的农业管理体制，针对加入WTO后我国扩大对外开放、国际竞争更趋激烈的新形势，统一设计和部署农业管理体制。要在明确界定政府职能的基础上，加强中央统筹协调和宏观调控的职能，逐步形成农产品生产、加工、销售、对外贸易一体化管理体制。

2．加强农业国内支持政策，从根本上提高农业的国际竞争力。

第一，加大对农产品科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基建等“绿箱政策”的支持力度。应设立专项育种科研支持基金，加快农产品优质品种选育，缩小与国外农产品的品质差距。加强农产品质量标准体系、质量检测检验体系、市场信息体系、病虫害防疫防治体系建设，全面提升农产品竞争能力。

第二，对进口敏感农产品及具有出口潜力的农产品，根据WTO“微量允许标准”建立价格支持制度，保护农民生产积极性。但应调整补贴结构，由现在补贴流通环节，转向补贴农

产品生产者。

3．尽快建立农业产业安全保障体系，采取措施减少市场开放所带来的冲击。

建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制；有效利用WTO反倾销、反补贴和保障措施机制，加强主要敏感农产品的进口管理，提高海关监管水平与效率，坚决打击和防范农产品走私。

4．积极发展农业产业化经营。加快农产品加工企业的重组与技术改造，重点扶持和培育农业龙头企业，改革农产品流通体制，建立农产品生产、加工和销售一体化的产业化经营体系。要鼓励建立几个大粮商、畜牧商等农产品大企业，控制国内市场分配，参与国际竞争。

5．鼓励组建农业产业行业协会，促进农产品生产、流通、加工及外贸一体化管理。农产品行业协会主要负责：提供农产品国际国内市场信息、政策法规咨询服务；农产品技术研发与服务；国际市场开拓；行业准入管理；国内市场价格及进出口价格协调与管理；反倾销反补贴调查、应诉，行业损害调查，贸易纠纷处理等。

6．实施农产品出口促进政策。

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徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。

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我国盐业总体上呈现产销分立、产能过剩、管理多元、集中度低的特点。2013年我国制盐产能9700万吨，产量8600万吨，产能、产量均居世界第一位。我国制盐企业298家，其中获得食盐定点资格的有98家，但各类制盐生产主体达2000多个，呈现散、小、弱、乱的局面。在食盐流通上，按照行政区域设立的各级盐业公司享有食盐的批发专营权。省、市、县三级形成的食盐批发主体2222家，绝大多数属于独立法人。从省级批发企业来看，有2/3的企业实行政企合一。全国盐的消费按用途划分为三个部分：一是两碱化工用盐，约占82%，实行市场化经营；二是食盐，约占11%，实行专营管理；三是小工业用盐及其他，约占7%。各地管理制度不统一，有些地区由各地盐业公司根据地方盐业法规统一组织供应，有些地区实行市场化运作。由于占盐业主体地位的工业盐已经市场化，只有食盐由政府管制，实行专营，所以本文所探讨的主要是食盐流通管理体制改革。

2.目前食盐流通管理体制

（1）专营组织体系

我国对食盐流通实行专营制度，但在管理体制上食盐专营与烟草专卖是不同的。在烟草专卖制度下，烟草行业自上而下建立了“行业集中统一和垂直领导”的管理体系，食盐行业没有建立起完全垂直管理的体系，而是实行行业归口管理。在中央层面，工业和信息化部消费品工业司拟订食盐的生产计划，承担盐业和国家储备盐行政管理工作。全国31个省（市、自治区）（不包括港澳台，下同）的盐业管理机构不直接归国家盐业主管部门垂直管理，其编制、人员及经费均归当地政府部门管理，仅在业务上接受国家盐业主管部门的指导，而且各地盐务管理局的归口单位也不一致，有的归发改委，有的归经贸委、商业、轻工、供销等部门。各地区（省、市、自治区）内，管理体系分为三种情况：一是垂直管理（如山西省）；二是省（市、自治区）盐业公司对所在地市、县公司部分垂直管理，部分分散管理（如北京市）；三是分散管理（如辽宁省）。

（2）政企关系

目前全国31个省级行政区域共有32个省级盐业公司，其中河北省实行产销管理分设（河北省盐务局与河北省盐业公司一套人马、两个牌子，负责河北省制盐行业的管理及行政执法；河北盐业专营有限公司负责本省食盐专营业务，并设有河北省供销社盐业管理办公室负责销区盐政执法），其余30个省级盐业、盐政管理职能政企分设的有8个，分别是北京、天津、云南、辽宁、青海、福建、山西、；正在实行分离、尚未完全到位的省有3个，分别是黑龙江、吉林、江西；其余19个省均为政企合一，即盐业公司和盐务管理局是“一个机构、两个牌子”，多数实行内部部门分设、职责分开。在盐业执法方面，按照《中华人民共和国盐业管理条例》，盐业行政主管部门负责盐业执法工作，执法人员绝大多数是各级盐业公司职工。同时，食品药品监督管理部门、工商行政管理部门、质量监督检验检疫部门、卫生部门及公安部门等也在各自的职责范围内，承担着盐业管理职能。目前，各级盐业公司对碘盐的食盐计划完成率、碘盐覆盖率、合格碘盐使用率（即“三率”）负有直接责任。

（3）产供销管理

我国的食盐产供销体系由生产企业、批发专营企业和零售网点组成。按照现行食盐专营制度规定，碘盐只能由食盐定点生产企业生产，盐业公司负责本区域食盐计划的组织落实及销售供应。

3.对当前食盐流通管理体制的评价

食盐与其他普通商品不同，具有公益性和商品性双重属性。从目前所实行的食盐专营制度来看，从社会效益和经济效益两方面更能客观评价我国的食盐流通管理体制。当然，也要正视专营体制所出现的问题。

（1）食盐专营的社会效益

食盐专营制度下，我国经济、安全地实现了消除碘缺乏病的阶段性目标，由于食盐保持较低的价格以及对盐业领域强有力的管理，有效抑制了私盐泛滥，对老少边穷地区也保证了以统一的价格供应食盐，且没有发生明显的供不应求等情况。从历史规律看，我国每隔3~5年就会发生一次全国性的大面积食盐抢购风，局部的食盐抢购基本年年发生。特别是2011年日本发生核泄露危机后，一些地区食盐被抢购，盐价暴涨，多地食盐脱销。在此情况下，各地盐业企业紧急启动应急机制，确保了食盐价格稳定和充足供应。在食盐专营制度下，各级盐业生产和流通机构确保了国有资产的保值增值，解决了大量人员的就业问题，盐行业得到了快速发展，盐产量跃居世界第一，效益不断提高。

（2）食盐专营的经济效益

我国通过建立食盐专营制度，在没增加任何经济投入情况下，经济有效地实现了全国居民补碘需求。以2012年为例，人均在食盐上的消费支出约为13元，每月1元多，占人均可支配收入的0.0266％~0.0355%，吃盐成本在人们日常消费中所占比重微不足道。在专营制度下，食盐批发价格和零售价格实行政府定价，在保证供需关系稳定的前提下，为国家贡献了一定的税收。在专营制度下，政企合一，市场监管费用也主要由盐业公司承担，减轻了财政负担。

（3）食盐专营出现的问题

毋庸讳言，在专营体制下，各级盐业公司承担着保证碘盐供应的政治任务，又肩负着资产保值增值、实现利润的经济责任，同时还要履行市场监管的行政职责。政企不分导致经营行为不规范、角色定位不清晰，容易出现利用政治或行政职能为经济职能服务的倾向，也容易导致专营范围扩大化。在食盐专卖体制下，制盐企业生产的食盐必须通过与自己有购销计划的盐业公司才能销售，这就造成了工商利润如何分配的问题，也使得负责运销的盐业公司处于买方垄断的地位。产销分离的制度设计是产销矛盾产生的根源，食盐生产企业不能直接进入市场从而缺乏自主创新的积极性，经营范围的限制导致区域分割，食盐批发企业发展没有突破地域界限，没有在区域范围内或全国范围内成为具有一定竞争实力的市场主体，经受市场冲击能力弱，经营效率较低。

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论文摘要：我国财政部2006年2月15颁布的《企业会计准则》(简称新准则)，是中国会计发展历史上一个重要的里程碑。由于新准则目前仅在我国上市公司执行，其他企业及其财务会计人员对新准则了解甚少。为此，本文就新准则的框架结构、特点、意义略陈管见，试图再大力渲染它。

财政部于2006年2月15日全面推出了由1项基本准则和38项具体准则组成的企业会计准则体系。这是我国经济生活中的重大事件，在中国会计发展历史上具有里程碑的意义。

一、 会计准则体系的框架结构

新会计准则体系是一个有机整体，由1个基本准则、38个具体准则和1个应用指南构成。

1. 基本准则

基本准则由11章50条构成。基本准则处于新会计准则体系的第一层次。基本准则涉及整个会计工作和整个会计准则体系的指导思想和指导原则，对38个具体准则起统驭和指导作用，各具体准则的基本原则均来自基本准则，不得违反基本准则的精神。

(1) 继续坚持我国基本准则的定位。国际会计准则体系中《编制财务报表的框架》的内容与我国的基本准则有相似之处，但该框架不作为准则体系的组成部分，主要是用于指导准则制定机构的制定工作。我国已经有了基本准则，十多年来已被理论界和实务界所接受。所以，这次修订基本准则，没有将原来的基本准则改为类似于国际会计准则理事会的《编报财务报表的框架》，仍沿用《企业会计准则-基本准则》的形式，只对其中的部分内容做出修改。

(2) 对会计目标进行修改。会计目标是财务会计最终要达到的结果。在国外，也称为财务报表的目标。根据会计的本质和国内外会计实践，修订后会计的基本目标是：“企业会计应当如实提供有关企业财务状况、经营成果和现金流量等方面的有用信息，以满足有关各方面对信息的需要，有助于使用者做出经济决策，并反映管理层受托责任的履行情况。”基本准则根据这些新情况对会计目标有关内容作出了相应的修改。

(4) 对会计要素的定义作了重大调整。这次重大调整的主要原因是，2000年国务院的《企业财务会计报告条例》中，对资产、负债、所有者权益、收入、费用、利润等六大会计要素进行重新定义，取代了原基本准则中关于会计要素定义的规定。基本准则修订后的这部分内容完全是按照《企业财务会计报告条例》的规定进行的，而且是本次基本准则修改的核心部分。除了修改六大会计要素的定义外，还吸收了国际准则中的合理内容，例如，在利润要素中引入国际准则中的“利得”和“损失”概念。

(5) 对财务报告进行修改。本次修改删除了财务情况说明书的提法，将第九章财务报告改为财务会计报告。在语言表述上做到中国化和通俗化，便于理解、操作和执行。

2.具体准则

具体准则共有38项，其中，新制定的会计准则22项，以前制定、现在修订的16项。这38项具体准则基本涵盖了各类企业的主要经济业务。具体准则处于会计准则体系的第二层次，是根据基本准则制定的、用来指导企业各类经济业务确认、计量、记录和报告的规范。

具体会计准则分为一般业务准则、特殊行业的特定业务准则和报告准则三类：

(1)一般业务准则。它主要规范各类企业普遍适用的一般经济业务的确认和计量要求。包括存货，会计政策等具体准则项目。

(2)特殊行业的特定业务准则。它主要规范特殊行业的特定业务的确认与计量要求。包括石油天然气开采，生物资产等准则项目。

(3)报告准则。主要规范普遍适用于各类企业的报告类准则，如财务报表列报，现金流量表等准则项目。

3.企业会计准则应用指南

企业会计准则应用指南处于会计准则体系的第三个层次，是根据基本准则和具体准则制定、指导会计实务的操作性指南。企业会计准则应用指南主要解决在运用准则处理经济业务时所涉及的会计科目、账务处理、会计报表及其格式，类似于以前的会计制度。鉴于这次会计准则体系改革的幅度很大，如果由企业自行设计科目报表可能会出现混乱的局面，所以财政部制定了企业会计准则应用指南。

二、 会计准则体系颁布和实施的意义

第一，有利于我国融入国际经济体系。要使中国融入国际经济体系，会计作为商业通用语言，必须国际化。会计国际化的关键点之一就是会计准则的国际化。改革开放以来，我国会计制度建设取得了长足的进步，但现行企业会计制度仍然存在不足之处，与国际会计准则之间还有相当的差异，在经济全球化的今天，减少或消除我国企业会计准则与国际会计准则的差异，使我国企业会计准则与国际会计准则进行充分协调，可以提高我国企业会计信息在全球经济中的可比性，降低我国企业信息报告成本和融资成本，有利于推进我国当前实施的企业“走出去”战略。因此，制定一套在充分考虑我国国情的基础上，与国际会计准则充分协调的新会计准则体系是我国融入国际经济体系的迫切需要。

第二，有利于建立和完善现代企业制度。建立和完善现代企业制度需要高质量的会计信息，没有高质量的会计准则，就不可能有高质量的会计信息。新的企业会计准则体系贯彻了先进科学的会计理念，从中国的实际出发，借鉴了国际会计准则中适合中国国情的会计政策和程序，使企业提供高质量的会计信息有了制度保证。新会计准则体系的颁布和实施必将对建立和完善现代企业制度产生积极的影响。

第三，有利于提高会计人员的职业水平。从整体看，与我国迅速发展的经济对会计人员职业水平的要求还有一定的差距，与国际上先进国家的会计水平相比，差距更大。提高会计人员整体的职业水平，增强其职业判断能力，成为我国会计界面临的一个重大课题。提高会计人员的职业水平一靠培训，二靠在实践中锻炼。以新会计准则体系培训为契机，将国际上先进的会计理念和先进的会计方法传授给会计人员，将有利于会计人员职业水平的提高;实施新会计准则体系，将使会计人员有机会在会计实践中锻炼和提高职业判断能力。

第四，有利于提升我国会计的国际地位。新准则体系的建立，有利于我国更快地实现制定高质量的会计准则的目标，促进全球会计领域的交流与合作，增强我国在国际会计领域的影响力，从而有利于进一步提高我国会计的国际地位。

三、 会计准则体系的特点

新会计准则体系较好地处理了借鉴国际惯例与立足国情的关系、继承与发展的关系、科学规范与便于理解和操作执行的关系。所以，与以前颁布类似的会计规范相比，新会计准则体系表现出如下特点。

第一， 科学性。首先，科学性体现在其会计理念的科学性。新会计准则体系比以往更加关注企业资产的质量，更加强调对企业资产负债日的财务状况进行真实、公允地反映，更加强调企业的盈利模式和资产的营运效率，而不仅仅是营运效果。其次，科学性体现在其体系结构和表述的科学性。新会计准则体系是由基本准则、具体准则和应用指南构成的一个有机整体。在这个有机整体中，既有一般的原则指导，又有实务的操作指南，既体现了国际协调性，又密切结合中国实际。新会计准则体系体例合理、表述清晰、定义科学，是一套质量较高的会计准则体系。最后，科学性还体现在其会计政策和方法的科学性。新会计准则体系保留了在我国行之有效的会计政策和方法，剔除了一些不合时宜的、旧的会计政策和方法(如存货计价的后进先出法等)，引进了一些符合中国实际的、新的会计政策和方法(如在合并会计报表中引入实体理论等)。

第二， 全面性。纵向上看，基本准则、具体准则和应用指南是一个有机整体;横向上看，38项具体准则和1个应用指南基本上涵盖了各类企业的主要经济业务。这些业务不仅包括以前的一些常规业务，而且包括了随着经济活动的发展而出现的新业务(如金融工具、套期保值等)。即使将来出现具体准则没有涵盖的新经济业务，企业也可以根据企业基本准则进行判断和处理。

第三， 可操作性。新会计准则体系不仅对会计确认、计量、记录和报告提供了一般的原则指导，而且对如何运用会计准则提供了操作指南。在新会计准则体系中，应用指南以会计人员喜闻乐见的会计科目和会计报表的形式对如何运用会计准则作出了规范，避免了会计人员在具体运用时出现无所适从的情况，避免了在实施新会计准则体系时可能出现的混乱局面。

第四， 与国际会计准则之间的充分协调性。新会计准则体系借鉴了国际会计准则中适合中国实情的内容，绝大部分会计政策与方法与国际会计准则的要求是一致的。从总体上看，我国新会计准则体系与国际会计准则之间保持了高度的协调性(或趋同性)，但同时，新会计准则与现行的国际会计准则之间也存在一定的差异，表现在如下几个方面：公允价值的应用;企业合并的会计处理方法;关联方的披露;政府补助的会计处理;资产减值的会计处理。

第五， 层次性。新会计准则体系具有明显的层次性。基本准则处于会计准则体系的最高层次，它是制定具体准则和应用指南的依据，也是指导会计实务的规则。具体准则处于会计准则体系的第二个层次，它是根据基本准则制定的对各类企业经济业务确认、计量、记录和报告的规范。应用指南是根据基本准则和具体准则制定的、指导企业进行会计实务的操作指南。新会计准则体系的这三个层次相互联系、各有分工。

第六， 动态性。新会计准则体系是一个开放的系统。当实务中出现更科学的会计处理方法时，可以对应用指南进行修订，使新会计准则应用指南中体现实务出现的新的、更科学的会计处理方法。

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在传统水利建设管理体制下,项目建设单位同时又是使用单位。在建设过程中,由于缺乏制约,建设单位容易偏向自己本部门的利益,擅自扩大建设规模,导致项目投资“无底洞化”。

一般来讲,解决管理体制问题的途径有两条:一是进行严密的制度设计,解决好权力和利益之间关系;二是实行政企分离,政府主要从事宏观决策和监管,企业从事具体的建设管理事务。目前,我国水利建设管理体制改革正沿着这两条途径前进。

这种管理模式是以组建临时管理机构如某某工程指挥部等形式来进行工程建设的管理。其优点:在计划经济时代,这种管理模式曾发挥了很大作用;其缺点:没有明确投入、产权、分配的关系,当资金、质量、工期等出现问题时,不便于明确和追究主体责任。

20世纪90年代,建设管理体制开始了明晰产权改革,实行政企分离体制,许多建设单位改制成为独立法人,从而形成了项目法人责任制建设管理模式。项目法人责任制实质是通过第二条途径进行制度改革,它具体表现为“建管结合、贷还结合”。项目法人责任制确立了业主在整个投资过程的核心地位,它以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。我国三项制度从80年代之后在我国的整个建筑市场就开始试点,不断推广,水利建设市场也在探索。特别是“98”大水之后工程投入的大幅度提高,使我们有能力由过去水利工程以岁修为主改变为以大规模的基本建设为主,所以以“三项制度”为核心的水利建设管理体制在水利建设工程中得到了全面推行,为保证大规模水利建设的顺利实施发挥了重要作用。

2水利工程建设管理中存在的问题及原因

2.1项目法人责任制落实不到位

项目法人责任制是“三项制度”的核心问题,但是部分项目法人组建不规范,甚至根本未组建项目法人,造成责任主体不明确。行政干预,违反建设程序,只抓工期,不顾质量,资金不能按时到位。

2.2招投标管理中存在不少问题

许多工程在招投标中,委托没有资质或低资质的单位招投标,从而使低资质或无资质设计、施工、监理队伍参与工程建设。招投标工作不够规范,违规操作,虚假招标或直接发包工程导致部分工程存在转包和违法分包。水利工程建设中的“同体”问题严重,主要表现在质量监督机构、项目法人、施工单位、监理单位相互隶属同一行政主管部门管理,其中监理单位归属项目法人、设计单位或施工单位管理。

监理队伍不足,素质较低,部分人员无证上岗;监理工作不到位,比较突出的是作假账。不该签单的签单,应该核实的不去核实。部分工程项目设计前期工作不充分,设计人员设计水平低,不能严格执行强制性标准,设计因素考虑不到位,设计质量不高,设计质量缺乏有效监督

2.3监督检查,加强质量检测

稽察的影响范围相对较小,威慑能力不够;稽察整改到位率低、监督力度不足。部分市地质量监督机构还没有完全独立建制,政府质量监督机构的定性还不明确,质量管理职能责任不明,质监人员不足,监督缺乏规范统一的工作程序,缺乏必要的控制手段,存在监督机制失灵的现象,质量检测工作有待加强。

2.4验收工作以及偷工减料问题

实施的建设项目多,但正规验收的少;病险水库除险加固工程由于验收率低,已影响到水库除险加固工作的整体进度,影响到新的项目的实施。

工程多次转分包,层层收管理费,工程实体资金流失,从而导致部分企业在经济利益驱使下偷工减料。为节约显成本,施工不按规范操作,最终导致隐成本大大增加。质量控制体系落后,有待健全,质量把关不严。

3水利工程建设管理的对策及建议

3.1依法规范项目法人职责

项目法人是项目建设主体,对工程项目负总责。进一步加强对项目法人基本条件的要求和管理,建立对项目法人建设行为的考核管理制度,规范和约束项目法人的建设行为。

建立健全科学严密的标底形成机制和评标决标的标准、方法和工作程序,推行合理低价中标,防止恶意低价中标行为,遏制转包和违法分包现象,加强对招标机构和评标专家的管理。

3.2提高监理人员素质,积极推进监理改革

工程监理主要任务是对工程质量、工期、投资进行有效控制,以提高施工单位的技术和管理水平。积极推进水利工程建设监理单位体制改革,增加监理企业活力,积极引导水利工程建设监理单位开展综合性工程咨询服务业务方向发展。

3.3健全施工图纸的审查制度,提高设计水平

严格按照勘察设计的有关条例及规范进行设计;提高设计人员的整体素质,建立健全施工图纸的审查制度,防止随便变更设计图纸。

质量监督是代表政府对工程参建各方进行强制性监督而设立的,要充分发挥其作用,就要加强质量监督有关法律、法规、规范和标准的业务培训,建立敬业、专业、高效的质量监督队伍;质量监督将采取“谁验收、谁监督”的原则,或采取“上级监督下级”的原则,不断完善质量监督体制。工程建设评优和优质工程评审工作全部转由行业协会制定评优标准和优质工程评审办法。

3.4整顿规范水利建筑市场,广泛融资

建立有效的水利建设监督管理制衡机制,建立“同体”回避制度,同时规范工程分包管理;建立信用体系,加强行业自律;完善市场监管体系,加大对市场主体特别是项目法人监督力度;强化市场准入和清出制度,严格管理设计单位、监理单位和施工单位的资质;严格检验进场材料、产品、设备,防止不合格产品进入施工现场;健全工程项目质量管理制度,严格执行三项制度标准;全面推进三项制度的实施。

水利建设资金筹集来源多层次,结构复杂,这就使项目工程资金完全到位的难度大。而最关键的还是这些资金来源对政府的依赖性强,不可预测性大。而且部分水利资金来源依据不明容易产生纠纷。虽然水利项目资金筹措大部分是有法律依据,但有一些地方政府配套出台集资办法缺乏法规依据,这导致资金到位不稳定。因此我们应该积极立法,以法律为依据,出台筹资政策,依法筹集水利资金。

4结语

目前来看,我国资本市场发展日趋成熟,为筹集水利资金提供了全新渠道。对那些投资大、周期长、收益高的水利建设项目,我们可以通过成立股份公司,建立现代企业制度,筹集大量水利资金,这样做不仅可以缓解企业对资金的饥渴,还引进了市场竞争机制,有利于培育现代市场经济。如今,经济全球一体化和金融证券化,水利工程项目也完全可以在资本市场通过发行水利金融债券筹集水利建设资金。

另外,我们还可以在运作机制上下功夫,通过对水利建设投资体制改革,吸引社会各方面闲置资金。

参考文献

[1]刘湘宁.水利基本建设管理法规汇编[G].北京:兵器工业出版社,2005.

[2]梁天佑.水利工程建设质量管理与验收概论[M].北京:中国水利水电出版社,2004.

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由于我国处于市场经济的基本国情之下，进行财政税收管理体制的创新的前提是建立起分级分权的财政体制，所谓分级分权，指的是合理划分各级政府，实行分级分权的财政体制有利于实现中央政府和地方政府之间财政税收的调节，在分级的过程中，要根据实际情况，在合适的时间增加我国中央政府的收入比例，使中央政府的支出力度增加，减少财政管理问题的出现，对财务进行统筹管理，同时要切实的缓解地方政府财务管理自身所带来的压力，对于行政改革过程中的人员精简所提出的要求尽量满足，严格规范地方政府的支出权限，保证地方政府具有充分的财政权力的前提下对地方财政的自由进行相应的控制，这就能在一定程度上推进地方政府的财政税收管理改革，实现我国财政税收管理体制的创新。

2健全财政转移支付体系健全

财政转移支付体系对于我国财政税收管理体制的创新有非常重要的作用，合理的搭配有条件转移支付和一般性转移支付以保证资金来源的稳定性和可靠性，一些资金分配方法比较合理的省市要提升一般性转移支付自身的比例，整合专项转移支付，使移动支付资金的来源愈来愈稳定。同时对转移支付的分配方式进行改革，在改革的基础上建立公开、科学、透明和合理的资金分配体系，保证我国财政税收管理体制的创新。

3以制度创新保证管理体制的创新

财政税收体制的改革对于我国政府改革深化以及社会主义市场经济发展有着一定的制衡作用，特别是在农村地区，有效的推广能够充分调动农民的劳动积极性，降低农业生产工具的成本，相应的农业生产成本也会降低，为了实现这个目标，既要免除农业税等一些税收项目，还要及时的调整税收结构，同时正视地方政府的主要职责，这是发展我国特色经济的重要途径。合同制是完善我国地方财务税收管理分配职能的重要创新手段，因此将合同制纳入到我国的财政税收体系之中，既能提升我国地方财政税收的自，还有助于国家的宏观调控，人们一直在倡导进行体制改革的进行，制度创新对于经济发展和社会发展的主要作用逐渐体现出来，因此，为了开展财政税收管理体制创新就必须要以加强中央管理部门与地方政府之间的配合为出发点和着眼点。

4注重国税和地税的协调

国税和地税，都是国家的税务机构。其中国税归国家税务总局垂直管理，而地税归省（市）地税局垂直管理。两者最重要的区别是税务征收的范围不同，因此，为了更加有效的发挥我国税务机构的作用，必须协调好地税和国税之间的关系，健全地税和国税的协调机制和配合机制，由于我国近年来不断的进行分税制管理体制的改革，在我国的相关省份已经设立了相应的税收征管机构，这些机构是将地税和国税分开的，地税机关和国税机关之间要进行充分的交流，实现信息的共享，当地税和国税对政策的理解出现不同时，两种结构应当进行充分的探讨，尽力的解决问题，以实现地税和国税的协调发展为主要目的。同时，政府要将相应的财政关系进行规范，对我国的财政体制进行健全，对于我国各级政府对于财政支出所具有的责任进行明确，对于省级政府和中央政府之间的财政转移支付制度进行充分的完善，以事权和财权相互匹配为重要原则，健全省级以下的财政管理体制，对于全国性的基本公共服务要由中央政府来承担，履行好其调节收入分配的责任，对于地区性的公共服务支出要由地方政府来负责，除此之外，对于一些跨地区性质的公共服务，必须分清楚这些服务的主要责任和次要责任，协调好中央政府和地方政府的关系，增加一般性转移的支付规模，增加对财政困难的城乡建设力度。

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一、新时期企业档案管理体制、模式的建构背景

随着数字化、网络化的不断深入档案本身也发生了转变。首先档案本身在数字化的冲击下其形式由原先可视记录识别型转变依赖机器识别的代码型(电子档案)。档案管理模式也从传统手工模式不断发展，历经单机数据管理模式、网络信息管理模式到知识管理模式，并且随着管理模式的不断变化其管理流程、手段等也发生了相应的变化。以前基于手工的档案管理流程需要针对电子档案管理特点相应调整。20世纪对档案管理理论影响最大的就是档案生命周期理论的产生和发展。档案生命周期理论将档案形成到销毁或转化为档案看做是一个整体过程、档案整体运动过程由于档案价值形态的变化可划分为若干个阶段、不同阶段的档案与服务对象、保存场所和管理方式之间具有内在的对应关系。档案生命周期理论为档案的阶段管理奠定了理论基础，档案生命周期理论准确揭示了档案运动阶段的前后衔接和相互影响，为实现档案一体化管理、为前端控制提供了理论依据。

二、新时期企业档案管理体制模式——信息一体化管理模式

1.信息一体化管理

信息一体化管理，其实就是指企业的档案工作、情报工作、图书工作的一体化。在企业，这种综合性信息管理机构一般称为信息中心。信息中心在为企业服务的过程中，既要注意提供历史的信息和现时的信息，又要注重超前性、预测性信息的采集、筛选、提供。一方面可以利用档案史料中的信息编写反映企业发展历程、企业文化、科技成果等编研成果，为展现企业的辉煌历史、提高企业的市场信誉和增强企业的社会效益提供详实、可靠、生动的凭证;另一方面，还可以依托现代信息技术和网络技术，在网上采集与企业业务有关的信息，并进行筛选、汇编，为企业的科学决策和管理提供含量较高的有价值的信息。这种图、情、档一体化管理模式主要适用于一些信息技术基础较好的大型企业，在原有图书机构、档案机构或情报机构的基础上构建统一的信息管理实体机构。这种管理模式便于建立计算机管理系统，实行现代化管理，同时也有利于实现对信息资源的联合开发利用。

2.档案一体化管理

档案一体化是我国文件和档案工作发展的内在要求。文件、档案一体化管理是以文件生命周期理论为基础，借助计算机和网络技术，从系统论的角度出发，对文件工作和档案工作进行统筹规划和科学管理，使之实现系统化和规范化，从而发挥各自以及总体的最大效能，确保从企业现行文件到档案管理的高效和优化。具体来说主要包含以下几个方面：

(1)档案一体化的目标

实现从现行文件到档案整个运动过程的全面控制和科学管理。科学的档案一体化管理是以文件生命周期理论为基础，在文件从产生到最终转化为档案的过程中，既加强企业内部文件、档案工作的一体化，也注重各个不同文件职能机构的业务衔接，从而使文件到档案全过程都得到有效控制。

(2)档案一体化的原则

在实行信息一体化管理的过程中，必须要遵循以下原则：全程管理原则，电子文件环境中，文件、档案界限不再显而易见，文件和档案工作人员界限也日趋模糊，文件与档案工作实行全程管理，将可以大大提高信息共享，提高效率；前端控制原则，前端控制原则是以文件生命周期为基础，将文件从形成到永久保存或销毁的不同阶段看作是一个完整的过程。在这个过程中，文件形成是前端，处理、鉴定等是中端，永久保存或销毁是末端。前端控制是对整个管理过程的目标、要求和规则进行系统分析和科学整合；集成管理原则，集成管理是对管理要素的科学重组，是全程管理思想的延伸和深化。集成管理可以增加管理体系的功能度，因精密组合而减少疏漏，提高可靠性，增加相关作业密度，减少重复而降低功耗，提高管理效率。

(3)文件、档案一体化管理的具体内容

文件、档案一体化管理的具体内容包括文件、档案生成控制的一体化、流程管理的一体化和信息利用的一体化。文件、档案生成控制的一体化指在文件最初生成阶段、对电子文件就是在系统设计阶段，就应当树立档案管理意识，确保生成文件符合档案管理功能要求;流程管理的一体化指对档案运动流程实施统筹规划、全面控制和综合管理。信息利用的一体化指对文件、档案信息进行合理协调，使文件、档案都能发挥最大的效用。

(4)文件、档案一体化管理的技术保障

文件、档案一体化管理的技术保障是计算机和网络技术为代表的信息技术。档案一体化管理不只是理论上设想的一种管理思路和模式，更多是实践中需要实施的一种管理方法和手段，它需要强大的技术支持。首先，数字化技术的应用和推广简化了文件、档案管理的工作程序、提高了文件、档案管理的工作效率，并且也改变了文件的生成方式和载体性质。其次，网络技术的出现改变了文件运转的的方式和特点。这些都使得文件、档案一体化管理有了实现的技术基础。

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高职院校行政管理是指高职院校凭借其结构和制度，通过组织、计划和实施等行动，积极发挥管理功能，引导全体师生员工，充分利用学校所有的资源，有效完成学校以教学为主中心的各项任务，实现其预定目标的组织活动。高职行政管理的基本目标是通过提高管理效率和质量，实现高职院校的目标。高职院校行政管理体制是高职院校行政管理运行的保证，因此，合理的行政管理体制是高职院校发展的关键。

1.当前高职院校行政管理体制的主要问题。

我国高职院校普遍存在办学方向不明确，办学定位不清晰，办学特色不突出，教学改革不深入等问题，这些问题直接反映出高职行政管理体制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

现有的绝大多数高职院校是由中等专业学校改建而来的，机构臃肿、管理理念落后和制度建设不健全是常见的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、办事程序复杂、管理职能交叉。这种局面的直接结果就是导致管理决策不科学，管理组织执行力欠缺，行政效率低下。

1.2行政权力泛化。

行政权利泛化是我国高校行政管理中一直存在的问题，而高职院校尤为突出。行政权力的泛化导致学术权力缩减，进而形成了学术权利日渐服务于行政权力的局面。“官本位”而不是教学、科研本位的观念普遍存在，具体表现在一线教师的业务诉求无法得到满足，或者是学术专家的合理意见无法有效地被采纳。行政权力泛化成为影响我国高职院校发展的重大障碍。

1.3行政管理专业化程度不高。

教育行政管理专业化是世界范围内教育管理体制改革的重要趋势，主要体现在组织机构机构专业化和行政管理人员专业化两个方面，其中关键是后者。行政人员的专业化欠缺突出表现为行政人员通常是管理和教学双肩挑、教师和行政人员之间转换频繁和行政人员进入门槛低。我国高校行政管理人员通常有两个极端，或者转为专职教师，或者充满“官本位”的思维，缺乏服务意识。

1.4行政组织结构不合理。

我国高职院校组织结构大都沿用传统的金字塔式的科层治理结构，其特点是由高层到底层层层节制，呈金字塔状分布，权力集中向塔尖的高层，学校通过行政命令，利用行政组织实施管理职能。这种组织结构的弊端是容易滋生权力崇拜，结构呆板，阻碍组织成员的创新能力。我国高职院校除了上述问题外，长期学术权力附属于行政权力的现状与现行的行政组织结构是密不可分的。

2.高职院校行政管理体制存在问题的根源分析。

2.1定位不明确。

我国高职院校通常沿用中专的管理模式或借用普通高校的行政管理体制，办学定位不准，办学理念模糊，具体体现在专业设置、课程开设、师资配备、基础教学设备建设、学生管理、校园文化建设等或者没有达到高等职业教育水平，或者不能满足当前高职院校教学与实习的需要。

2.2行政管理体制落后。

我国教育体制中教育行政主管部门与所属高职院校之间是领导与服从关系，具有明显的科层制管理特征。学校活动大都遵循国家或主管部门的指令，形成了按行政机构规则办事的运行机制，这种局面自然地延伸到学校内部管理之中，从而形成高职院校行政人员官僚化，形成体制创新的障碍。

2.3行政人员绩效考核方式陈旧。

合理的考核方式可以充分调动行政人员的积极性，发挥组织的创新功能。目前大部分高职院校采用的是传统的绩效考核标准，该标准用于政府机关公务员考核，按照“德、能、勤、纪”进行考核。显然，该评价体系存在指标粗放，没有体现高职院工作的特点等问题。

3.高职院校行政管理体制创新。

3.1高职院校行政管理体制创新的基本理念。

3.1.1服务型行政管理理念。

“服务行政”一词最早由德国行政法学家厄斯特·福斯多夫于1938年提出，国内可以追溯到20世纪90年代初台湾学者陈新民对“服务行政”概念进行的介绍。此后，大陆的一些学者意识到建立服务行政的必要性，作了一些列研究，大致总结如下：（1）在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府；（2）要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要；（3）要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体；（4）人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。改革开放以来，我国高校内部管理体制改革主要围绕高校自下放、高校后勤社会化改革、人事与分配制度改革、党委领导下的校长负责制的健全与完善、建设现代大学制度等主题而展开。其中，加强高校行政部门的服务职能是一个具有共性的问题。

3.1.2“扁平化”组织结构。

20世纪70年代以来，新公共管理运动风起云涌，很多学者认为官僚体制模式不能解决后工业化时代政府面临的效率和责任两大核心问题，于是提出了组织结构“扁平化”。组织结构“扁平化”要求打破现行的部门界限，绕过中间管理层次，直接面向服务对象和组织目标。组织结构“扁平化”的现实意义是：

减少中间层次，管理中心下移，节省管理成本，促进信息有效沟通，等等。我国高职院校普遍存在层级多、等级森严的问题，这不仅增加了学校的运营成本，而且束缚了学校行政组织的创新能力。实施“扁平化”组织结构，可以有效解决传统组织结构带来的诸多弊病。

3.1.3知识管理理论。

管理学大师彼得·德鲁克于20世纪80年代提出了知识管理理论。知识管理不仅包括对知识进行管理，而且包括对与知识有关的各种资源和无形资产的管理，涉及知识组织、服务、资产、产权、人员的全方位和全过程的管理，包括知识开发、分类、加工、共享等环节。知识管理是一种全新的管理思想，它继承了人本思想的精髓，又通过知识经济形态进行了创新。知识管理重视知识的共享和创新、重视人才和管理知识、重视组织文化建设、重视领导方式的转型。我国高职院校知识管理的理论和实践更为滞后，国外的高校已经开展得很好，它们主要强调促进知识交流与共享的技术手段在学校中的应用，以及如何将学习型组织理论应用于学校，把学校建设成学习型组织。

3.2高职院校行政管理体制创新的措施。

3.2.1转变管理理念，增强服务意识。

新形势下高职院校行政管理要按照服务型管理理念的要求，杜绝“官本位”思想，摒弃教育管理官僚化的作风，树立管理就是服务的意识，主动服务教学，服务师生；营造和谐的学习环境，学生管理中实现管理育人、服务育人的目的。要总结管理经验，从实际出发，探究高职院校运行规律，完善高职院校行政管理工作。

3.2.2正确处理学术权力和行政权力之间的关系。

高职院校必须努力形成学术权力决策、行政权力服务的学术管理模式。在学校管理工作中，高校行政部门要摆正自己的位置，树立“管理就是服务”的理念，为学术活动的有效开展提供各种服务。通过完善办学制度，改变目前高职院校评价制度过于功利、用人制度价值错位的现状，净化校园学术环境，保证学术质量，促进学术活动为科研服务、为教学服务、为生产服务。现实的做法就是通过切实推行专家或教授治校等措施来推进进政管理体制改革。

3.2.3改革现行的行政人员绩效考核体系。

高职院校行政人员人事管理是改革行政管理体制的保障，绩效考核体系是行政人员人事管理的基本标准，因此，合理的绩效考核指标是高职院校行政人员人事管理的关键。改革现行的行政人员绩效考核体系首先是要进行考核方式的改变，根据岗位的不同要求，设置细致的考核标准，合理体现考核结果的差异，结合有区别的激励措施，充分调动高校行政人员的积极性。

3.2.4运用信息化手段推进管理创新。

随着高中毕业生规模的减少和社会对高等教育要求的提高，高职院校的生存和发展面临着日益激烈的竞争，高职院校取得竞争优势的有效的方式是学校管理创新，即先进的信息技术与企业管理创新的有机结合。信息化的实施使管理工作方式和思维方式上都有所改变，为学校带来了直接经济效益的同时，也直接构成了高职院校的竞争力。

3.2.5加强质量管理意识，提升办学水平。

高职院校应当借鉴和学习现代质量管理的先进理念，增强教职员工的质量意识，在“质量工程”推进过程中逐渐提炼并形成有各自高校特色的核心价值观，建立适宜的质量文化。

当务之急是构建以学习为中心的高等教育，实现从以教学为中心向以学习为中心的转变，将教育的重心放在学生的学习，以及学生的需求上，以最大限度地开发学生的潜能。对于有人提出引入ISO9000质量管理体系进行学校管理，我认为是一个具有创新性的建议。

4.结语。

我国大规模开展高职教育发展时间仅十余年。从高职院校产生来看，有的是中专合并升格而来，有的是普通高校开办的高职学院，以及民办新设改制院校。我国高职院校发展的时间短、来源复杂和规模庞大决定了其行政组织结构的复杂性。本文只是对我国高职院校行政管理体制作了一般的探讨，具体到每一所高职院校，在上述研究的基础上，须作具体的研究。

参考文献：

［1］李小芬。新形势下高校行政管理体制创新研究［J］。中国高新技术企业，2009，（7）：46-47.

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【摘要题】行政管理体制改革

【正文】

党的十六大报告提出了深化行政改革的目标和主要任务，在许多方面都有较大突破和发展。改革的目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。重点是转变政府职能，依法规范中央与地方的职能和权限，推进政府机构改革、行政执法体制改革、事业单位改革和国有资产管理体制改革，建立和完善决策机制、权力监督和制约机制，大力推进电子政务建设等项内容。

（一）建立服务型政府

建立服务型政府是近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。将建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，将有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入。在实践中，已有越来越多的地方政府认识到建立服务型政府的必要性，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标，并在创新服务、社会评议、减少管制等方面进行了有益探索。

我国中央、省级政府的主要功能要于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求；省以下地方政府直接面对社会、企事业单位和公众提供公共服务。因此，不同层级政府的职能定位应有所不同，中央和省级政府可以作为以宏观管理为主的“决策——服务型政府”，省以下地方政府应为以公共服务为主的“服务型政府”。

（二）建立面向市场的政府

建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变。政论要起好“掌舵”作用、催化作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用；也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。

（三）建立责任政府

责任政府的提法，主要是为了按照依法行政的要求，强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权力而忽视承担责任，注重虚置监督形式而忽视追究责任。

现阶段推行依法行政的关键，在于强化政府责任，使权力的责任挂钩，建立责任政府。为此，下一步行政改革应力争取得以下突破：一是赋予权力的同时必须明确责任；二是健全政府责任制度，制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度；三是推行行政执法责任制度，并与政府外部评议制度相挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。

（四）依照公共管理理念转变管理模式

公共管理是从发达国家引进的管理理念，核心涵义在于公共性，突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。

在实践中，各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。