农保政策论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇农保政策论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

1.1.1大量农村劳动力向城市的转移为家庭养老带来了挑战。随着社会的发展进步，如今大部分农村青壮年劳动力并没有选择留在家乡务农，而是去城市打工赚取生活来源。老人与子女在生活上的分离不仅使老人的生活缺乏照顾，也造成了情感的疏远。

1.1.2观念的改变对农村家庭养老方式产生了影响。随着改革开放后社会结构的迅速变迁，养老的观念也在变化。农村后代对于父母的依赖减少，传统的伦理孝道观念也有淡化的迹象。观念的改变也影响着农村家庭养老方式。

1.2新农保政策的推行

新型农村社会养老保险制度是国务院根据党的十七大和十七届三中全会决议从2009年起对广大农村居民开展的一项社会政策，具有“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。其“新”在于：一是筹资结构的“新”。与老农保自我储蓄的模式相比，筹资渠道更丰富。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的方式。二是支付结构的“新”。支付结构的设计为两部分：一部分是基础养老金，这部分由国家财政保证支付，即农民60岁以后都能享受到的国家普惠式的养老金；另一部分是个人账户的养老金,月计发标准为个人账户全部储存额除以139。两部分相结合的待遇支付模式。

2新农保制度下空巢老人养老需求现状

2.1农村空巢老人的缺失养老需求

首先，生活保障需求不足。目前新农保水平还太低，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，各地政府可依据实际情况调整。55元对于农村空巢老人来说要满足基本生活是较难实现的。其次，日常照料服务断层。社会信息化、工业化的发展改变了农村家庭原有照顾结构，子女大多外出打工使得空巢老人的日常照料成为空缺。第三，精神慰藉空缺。在物质养老都不一定能满足的农村环境中，养老更侧重于填补物质空缺。但这不能否定农村空巢老人存在精神方面的诉求，甚至精神养老的欠缺给老人带来的影响远远大于物质的匮乏。

2.2农村空巢老人需求缺失的成因

首先，养老金水平低。我国农村人口偏多，但收入低，多选择最低的缴费档次。而地方政府对于新农保的补贴有限，因此新农保制度的替代率并不高，较低替代率导致参保老人实际到手养老金很有限，农村老年人生活水平的保障是低层次的。其次，社会化养老机构在农村推行困难。由于花费较高及主观排斥，集中供养的社会化养老方式不能成为解决我国农村空巢老人养老问题的主要路径。第三，精神养老的忽视。农村空巢老人子女少有时间陪伴老人，对养老更多集中在物质层面的吃饱穿暖。就农村空巢老人而言，家庭的精神赡养功能已经弱化甚至丧失。

3新农保视角下对于农村空巢老人养老方式的建议

3.1大力完善新农保制度完善方法

主要可以分为两部分：首先，扩大覆盖范围，使广大农村空巢老人普受惠。取消“捆绑参保”的限制，60岁以上老人均能享受。其次，提高养老金水平。加大财政投入，并开发如基金、债券等筹资渠道，增加养老保险收益率，将这部分资金来源转移到老人的基础账户中去。

3.2积极发展农村社区养老农村社区

养老在村落中依托政府、社区和家庭，为农村老年人提供各方面支持。优势在于合理配置现有资源，更重要的是，社区养老模式更灵活，更能适应老人的需求。老人在熟悉的环境里享受这些服务，一些低龄身体状况良好的老人还能在村社区从事力所能及的劳动，实现老有所为。

3.3加强新农保政策与其他政策联结

加强新农保政策与当地就业、社会救助政策的联结，为农村家庭争取更多资源。因地制宜地提供就业机会，为有能力照顾老人的家庭提供便宜条件。不可否认，在社会化养老日益成为发展潮流的当下，家庭保障仍然在我国传统养老方式中占据了重要地位。将新农保险政策与其他相关政策联结能为家庭养老提供更好的支持。

篇2

根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。

一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确

为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。

二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循

各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。

三、农民的自主投保意识参差不齐

农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。

四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。

目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。

五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数

政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制

各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。

七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限

在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。

八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策

除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：

1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。

2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。

九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据

国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。

做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

十、专业技术和人才缺乏

篇3

农业是基础产业，又是弱势产业。发展农业保险是市场经济国家扶持农业发展、稳定农民收入的通行做法。但我国农业保险业务自1982年恢复以来，一直发展缓慢。2006年农业保险费收入8.5亿元，仅占全国财产险保费收入的0.56%。导致我国农业保险发展缓慢的原因是多方面的，选择什么样的经营模式却是一个重要因素。

一、农业保险经营的客观困境及其障碍

由于农业保险标的——农作物及家禽家畜在生长发育过程中面临自然力和人力的作用，其风险远远高于其他产业。农业保险具有高风险损失率和高管理费用率的特点，由此导致农业保险市场的有效需求很难形成。世界各国对农业这一特殊领域如何更好地开展保险进行了长时期的探索，目前基本上形成了两种不同的发展路径：

（一）商业性保险经营模式

这种是保险人选择农业中不需要补贴或只需少量补贴的项目，按商业性原则经营农业保险。商业性农业保险多为私人公司经营，西欧国家是典型代表。他们按照真正意义上的保险经营要求，针对农业中经济价值高的标的，选择损失机会发生少但强度大的风险为承保对象。在西欧，由于地理和气候的原因，农业的雹灾损失十分严重，农作物雹灾保险成为商业性农业保险的主要险种。另外还有火灾、风灾等，这些灾害发生机会虽然不多，却具有毁灭性。毛里求斯承保甘蔗等糖类作物、牙买加承保香蕉。这些都属于高价值的经济作物。对于高价值的农作物，选择适当的风险承保，采用商业性经营原则，完全可以获得经营的成功。经营模式下，保险人与被保险人的权利与义务对等，农民要支付足额的保险费。因而该模式在农业中的可承保面较狭窄。

（二）政策性保险经营模式

这种模式完全是在政府的推动下，把农业保险作为一项保护农业和农民的政策来开展的。主要特点是中央或地方政府对农业保险的经营管理费用及纯保费给予大量补贴，投保农民只需交部分保险费用。一般讲，农民从农业保险中所得到的赔款收入大于他们所交付的费用支出，即从农险中得到了政府的净收入转移。因此，这种经营模式实质上是灾害救济与保险机制的结合，又可称为灾害救济性农业保险。该模式作为政府保护农民收入的一项重要政策，多为政府机构或政府指定的公司经营。

在该经营模式下，农民对保险的有效需求迅速扩张，农业保险得以在广大地区普遍开展。北美国家和日本是这种模式的典型代表。他们承保了大多数主要作物的所有主要自然灾害及病虫害，即主要开展农作物一切险。美国政府早在20世纪80年代初就全额补贴联邦农作物保险公司农险业务的活动管理费用，同时，为了弥补农险基金的不足，还提供了1亿美元的资本捐助。日本既直接补贴管理费用又直接补贴净保险费。在1947～1977年间日本农险业务总支出为4953.83亿日元，而政府提供了其中的3265.59亿日元，占65%。农业保险早已成为他们提高农业生产投资和稳定农民收入的重要政策。政策性农业保险模式不是完全意义上的保险，但却能使保险在农业领域广泛推行。

对于我国，灾害救济性的政策性保险模式无疑是一种最佳选择，但它是建立在政府大量补贴的基础上的。选择该模式的国家，大多是工业化发展比较成熟的国家。所谓工业化，实质是资源在农业和工业之间的动态再配置过程，是工业生产的资本化不断扩张并在经济总体和社会生活中不断取得支配地位的过程。在这个过程中，生产资源不断由农业向工业和服务业转移，工业份额上升，农业份额下降。当工业自身的剩余除了可以支持工业化进一步完善外，还可以用于支持其他产业发展时，工业支援农业，农业受到保护，政府对农业保险进行大量补贴才有了可靠的物质基础。也只有在此时，农业只是作为人类社会生存基础的地位会显得特别突出和光荣，农业将受到整个社会的关怀，农业成为关系到整个社会生存的大问题、小行业。大问题应当受到关怀，小行业能够得到关怀。工业化的成长过程一般划分为三个阶段，即农业支援工业阶段、农业与工业平等发展阶段以及工业支援农业阶段，不同阶段的工农关系是不相同的。

据资料显示，2005年我国农业与工业的净产值比例为14：86，城市人口率为40%，人均GDP为1300美元左右。据此，大部分经济学家认为我国经济发展开始进入工业化第二阶段，但由于区域发展的不平衡性，部分地区还处在工业化的第一阶段。第一阶段是农业补助工业，也就是说，目前我国部分地区的工业发展仍然需依靠农业提供的剩余积累推动。这一阶段的政府政策取向是农业挤压，通过不平等的税收、价格、资金投入等手段挤压农业以支持工业。第二阶段是平等发展，这时农工贸易条件得到改善，农业与工业各自独立发展，农业发展依靠自身积累。总体上看，我国经济发展离以工补农即农业保护阶段还存在一定距离，因而还不可能依靠工业收入来全面补贴农业。而且一些欠发达地区仍然需要通过挤压农业来发展工业。

那种认为目前我国应全面推行农业保护政策的观点，显然是一种超前意识。它只认识到了农业发展和农民需要保护的必要性，却没有认识到工业化阶段的可能性。美国、日本及加拿大等发达国家，工业化阶段早已完成。农业保险实际上是他们以工补农的大政策之中的一项具体政策。把我国的农业保险放在国民经济的大背景下来考察，现阶段农险要得到国家财政的大量普遍补贴，在当前是很不现实的。我国20世纪80、90年代的众多农业保险经营模式没有可持续性，就是由于受到了工业化发展阶段以及相应的政府政策取向的客观制约。二、发展我国农业保险的现实选择及构想

在20世纪80年代末、90年代初，我国农业保险曾经一度繁荣，当时形成了四种重要的农业保险经营模式：一是中国人民保险公司等商业保险公司自营，单独核算模式；二是保险公司与地方政府共办或代办模式；三是保险公司组织农民之间的互助保险合作社的模式；四是民政部门办农险的模式。这些改革，一方面通过险种间互补、政府财政资助或民政补贴等方式部分解决了农业保险基金不足的问题；另一方面，保险公司通过与政府合作、组织保险合作社等方式减少了自身所承担的经营农业保险的风险，一度在90年代初使农险迅速发展。特别是1991年全国农险保费收入达到5.17亿元，比1990年增长1.5倍。

然而，这些保险发展模式都只是权宜之计，其制度设计本身存在致命的弱点，因而后来大都没能长久。主要原因就在于，有些事实上是采用商业性保险模式来经营农险，却没有按商业性经营原则来选择和设计险种，有些在主观上是想按照政策性保险模式以扩大农业保险的经营面，事实上却不可能得到财政补贴资金来源的有力保障。正视我国经济发展阶段的客观制约，同时考虑到保险公司商业性质的经营体制，对我国农业保险的发展应分近期模式和远期模式进行分阶段设计：

（一）商业性保险为主、政策性保险为辅的近期模式

“商业性保险为主”，是指保险公司选择一定的农业险种，完全按商业性原则进行经营。目前的财产保险公司大都是股份制企业，必须为股东利益考虑，不可能容忍农险的长期大量亏损。在保险企业得不到充足的外部补贴来源时，农险要作为一项独立事业继续存在和发展，就必须恢复保险的本性，按照商业性保险的原则来严格选择和设计险种。选择经济价值高的标的、事故发生少但损失强度大的风险作为承保对象。如小麦在田间生长，价值分散，但收割后堆放晒场，价值集中，这时万一发生火灾，干万斤小麦便毁于一旦。因此，众多麦农必然对麦场火灾损失风险的转嫁产生强烈需求。有些经济作物如烤烟、蔬菜、花卉、果类等，商品价值较高，对已形成规模经营的农户来说，他们也存在对生长期风险的忧虑和损失转嫁的需求，并且他们有足够的保险费支付能力。随着我国“三高”农业、外向型农业的进一步发展，商业性农业保险的发展前景是广阔的。

“政策性保险为辅”，是指除了商业性农业保险项目外，允许少数经济发达地区通过保险公司内部的其它险种盈余补贴、地方财政补贴等手段对主要农作物或牲畜实行统保。其目的是为将来实行远期模式广泛开展的农业保险探索规律和总结经验。政策性保险的组织形式以商业保险公司承办、地方政府支持模式为最好，也可采用合办或代办模式。补贴应是固定的和事先确定的，补贴金额与农民所交保险费之和应与预期赔付额与管理费用之和相平衡。政策性农业保险要作为独立的地方经营险种单独立账、单独核算，免缴营业税、所得税，并且结余留存，作为农业保险专项基金专户存储积累。政策性保险应由保监会统一规划和安排，选择有条件的发达地区试办。

（二）政策性保险为主、商业性保险为辅的远期模式

近期模式不能使农民普遍受惠。随着经济的加速发展，工业化进程进入农业保护阶段，政策性保险即可广泛发展，并在农业保险体系中占居主导地位。远期模式要改变以商业保险公司为主体的农业保险经营体系，这时的商业性农险只是政策性农业保险的补充，为农民承保那些政策性农险以外的险种，或者为农民提供更高的保障。政策性保险体系的设想是建立事业性质的中国农业保险专业公司经营农险及其再保险；通过国家农业保险立法建立农业保险专项基金，并实行法定保险的经营方针；国家给予政策性农业保险和再保险以必要的优惠政策。远期模式的具体设计为：

1、中央设立中国农业保险专业公司，各省、地、县设立其分支机构。由该公司经营全国政策性农业保险和再保险。此外，允许农村合作组织经营某些政策性农业保险，但必须按一定比例向专业公司分保。

2、通过农业保险立法，建立农业政策性保险专项基金。由中国农业保险专业公司负责筹集、分配和管理专项基金。政府和有关部门应提供该专项基金的一定份额。政策性农业保险和再保险独立核算，免征一切税赋，经营结余全部留作总准备金积累，以备巨灾风险。

3、确定政策性农业保险的险种。对有关国计民生的主要粮食作物、经济作物和牲畜商品的生产全部实行法定保险，政府对法定保险项目给予保费补贴。法定保险由中国农业保险专业公司及其指定的农村合作组织垄断经营。除法定政策性农业保险外的商业性农险项目，全部实行自愿投保。各商业保险企业及农村合作组织对商业性农险项目可竞争经营，国家农业保险专业公司为之提供再保险。

远期模式是发展农业保险的一种理想化目标。虽然现阶段它不可能在全国同时实现，但是少数发达地区可以通过地方立法提前实行。另外，远期模式必须在省范围内统一实施，并要进行农业风险区划和费率分区，承保范围太小了，风险难以有效分散。

参考文献：

1、李军,FrancisTuan.农业风险管理和政府的作用——中美农业保险交流与考察[M].中国金融出版社,2004.

篇4

国外农业经济比较发达和农业保险制度相对成熟的国家都比较重视农业保险法律制度的建设，而且具有比较完善的相关法律制度。农业保险的立法意义远远超过一般的商业规范性法律制度。如农业保险发达的美国，1938年就颁发了《联邦农作物保险法》，1980年又修订了《农作物保险法》，1994年又通过了《联邦农作物保险改革法令》，2000年又出台了《农业风险保护法》等，通过建立完善的法律制度对开展农作物保险的目的、性质、开办主体等明确规定。

(二)发展政策性农业保险具有一定程度的强制性

美国的农业保险原则上实行自愿保险，但1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等，农民必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险，这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。日本的农业保险也体现出了强制性特征，如日本通过法律明确规定，对具有一定经营规模的农民实行强制保险，对达不到经营规模的农户，实行自愿保险。之外，还在一定程度上实施强制，如1994年美国《联邦农作物保险改革法令》就明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能等得到政府其他的福利计划，这在一定程度上造成事实上的强制性。

(三)发展政策性农业保险需要强有力的政策支持

从国外发展农业保险的经验分析，农业保险发展离不开政府的支持和适度参与。世界大多国家对农业保险发展的支持体现在二方面：一是提供财政支持。主要是提供保费补贴、费用补贴和相关行政费用。美国保费补贴按照险种不同而有差异，其中巨灾保险补贴全部费用，政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险的推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20-25%的业务费用补贴。日本保费补贴比例依据费率不同而有差异，费率高，补贴比例也高，政府还对农业保险经营者提供业务费用补贴，并承担农业共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。二是提供再保险支持。农业风险的特点决定农业保险风险具有巨灾性，使农业保险的再保险显得更为重要。国外农业保险相对成熟的国家都建立了各种再保险组织对农业保险进行分保。美国联邦农作物保险公司就行使政府职能，专注为参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供农业保险再保险支持。

(四)发展政策性农业保险需要建立专门的组织机构

国外政策性农业保险一般从商业保险中分离出来，建立了专门的政策性农业保险机构。在加拿大，联邦政府对农业保险的支持实行分级负责制，即设立农业部和省两级农作物保险局；法国设立农业相互保险集团；日本设立农业共济组合联合会；菲律宾设立农作物保险公司；美国设立联邦农作物保险公司等，都是政策性的农业保险机构。他们或者指导农业保险经营，或者参与农业保险经营，或者为农业保险提供再保险服务。

二、国内农业保险实践的启示

全国各地各个时期农业保险的经营模式或做法虽有不少共同点，但更有很大不同，这说明农业保险经营模式、组织模式可以多种多样，因而构不成农业保险是否生存与发展的关键。理论上对农业保险制度建设在以下几点值得重视：

(一)地方政府的行政干预与政策支持是发展农业保险的重要前提。

通过对国内不同地区不同模式经营农业保险情况进行比较，充分证明了政府行政干预和政策支持是农业保险可持续运行的根本原因。如果缺少政府支持，即使经营管理水平再高的保险公司，出现经营困境也在所难免。

(二)地方农业保险的政策性业务与商业性业务的划分应考虑到国家需要。

农业保险实践中，各地结合自己的财政实力、农业特色、发展农业保险的目标，以及实施中的可操作性确定了不同的险种作为政策性业务。这些业务地方性特征明显、稳定性差，不利于该业务的长期运作。具有明显地方性特征的保险业务与国家政策性业务不可能完全吻合。目前的政策性业务与商业性业务均由一个保险公司经营，即使专业性的农业保险公司也是以利润最大化为目标，这会削弱政策性农业保险的力度。

篇5

实施政策性农业保险的目的是为了分摊和转移农业风险、保护和改善农民生活、维护和促进社会稳定。这些目标的公益性、救和安全性可能与保险业的盈利性相冲突。没有或者牺牲保险的盈利性，政府还要鼓励开办农业保险，原因在于农业保险属于可以增进社会福利的经济活动。

一、种养业是政策性农业保险的范畴

政策性农业保险的范畴包括种植业和养殖业，种植业的粮食食品，是不可替代的、人们生活必需的；养殖业的肉蛋食品也是不可替代的、人们生活必需的。商业性农业保险应包括政策性农业保险以外的涉农的可保风险，如财产险、人寿险等。政策性农业保险应为以下几方面提供保障：

一是为植物食品安全提供风险保障。涉及全民植物食品安全的农作物应包括：水稻、玉米、小麦、大豆等粮食作物；花生、油菜等经济作物；蔬菜、水果也应考虑适用政策性农业保险。至于棉花等作物，虽不危及食品安全，但因为是重要的、关系国计民生的大宗农作物，也应进行政策性农业保险。

二是为动物食品安全提供风险保障。涉及全民食品安全的动物应包括：牛、猪、羊等家畜；鸡、鸭、鹅等家禽；养殖的鱼、虾、蟹等水产品。

三是为渔民渔船安全提供风险保障。从事海洋、大河捕捞的渔业生产，需要保险的保驾护航，应对渔民的人身伤亡和渔船进行政策性农业保险。

在上述政策性农业保险范围内，政策性农业保险应主要承保旱灾、水灾、雹灾、风灾、冻灾等自然灾害造成的损失，主要承保日常性疾病等动物死亡风险。对超出一般水平的巨灾，国家应另行安排救济和帮扶。

政策性农业保险的最大受益人是农户，但是农户获得保险利益是有一定前提条件的，一是需要支付一部分保费购买保险，二是要在出现灾情损失时才能实现政府补贴带来的好处。农村可以实现人人有低保，但是人人皆保险尚需时日。所以，即使在政府补贴、龙头企业帮扶的情况下，农户购买保险也需要动员。在日本，加入政策性农业保险是需要一定条件的，例如，水稻、陆稻及麦类的栽培面积合计超过1亩或3亩(日本制，下同)，才有资格加入。同时，一定经营规模以上的农户又必须加入农业保险，例如，北海道地区的麦类耕作面积4亩至10亩的，必须加入农业保险。在我国，保险公司可以采取以下模式扩大政策性农业保险的覆盖面。

一是对基地型农户进行保险。以农业产业化龙头企业为载体带动农户参加保险，对基地型农户进行保险。基地型农户是指根据订单为农业产业化龙头企业进行农作物种植和动物养殖的农户。这些农产品作为工业原料从农户的田间、地头和院落、场房进入大型农产品加工企业。广大农户与龙头企业形成了比较紧密的生产流程上的上下游关系、原材料和产成品的基地与前沿关系。农业保险通过对订单农户提供保险服务，能够有效保障产业化生产基地的稳定发展，稳固产业化链条源头。农业产业化龙头企业可适当给订单农户部分保费补贴，组织订单农户参加保险，降低了农户的保费负担，扩大了保险覆盖面；为订单农户提供保费补贴，加强了公司与农户联系的紧密度，保证订单农户生产稳定，龙头企业原材料供应充足，有利于龙头企业扩大再生产，把农业产业做大做强。

二是对专业农户进行保险。以农村合作经济组织为载体带动农民参加农业保险，对专业农户进行保险。专业农户是指种养业规模较大、技术较先进、适应现代农业发展的农户。专业农户往往与农民专业合作组织有密切联系，保险公司可以以农民专业合作经济组织为载体，向合作组织内的成员提供保险，充分发挥社员之间信息比较对称、联系比较紧密的特点，相对集中地开展较大规模的保险业务。合作社社员比较集中，养殖规模较大，多数社员已成为种、养专业户，风险意识较强，投保积极性较高，农户之间的示范作用较明显。同时，农业保险还对合作社的发展起到了积极的促进作用。比较规范的合作经济组织，一般都有一个经营实体支撑，如饲料加工厂或屠宰加工厂，还有稳定的销售渠道，在保险的开展上，有的合作社对参加保险的饲养户给予饲料或销售上的一些优惠，这就吸引了更多农户加入合作社，从而扩大合作社的规模。

三是对传统农户进行保险。以县级为单位对大宗农作物进行统保，对传统农产进行保险。我国的农业生产依然以传统方式为主，生产经营相对分散、地域差异较大，特别是大宗粮食作物保险的承保和理赔难度较大。对传统农户的保险难度更大，而传统农户经营的往往是传统的种植业，急需保险来分担和转移风险。

二、政府对政策性农业保险的帮扶方式

(一)政府通过财政补贴支持农业保险

政府通过财政补贴支持农业保险，是全社会分散和转移农业风险的重要渠道。农业保险的开办历史表明，没有政府的财政支持，任何国家的农业保险都无法维持下去。美国作为世界级的农业生产大国，农业保险也办得较好，政府的财政支持更是一大亮点。目前美国政府对农作物保险的经济支持大致包括：保费补贴，各险种的补贴比例不同，2000年，补贴额平均为纯保费的53%(保费补贴额平均每英亩为6.6美元)，其中，巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%；业务费用补贴，向承办政府农作物保险私营保险公司提供20%—25%的业务费用(包括定损费)补贴；另外，政府还承担农业部联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。联邦农作物保险法明确规定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。

(二)政府通过条件救济支持农业保险

即便政府为农业保险提供补贴，农户还是有不愿意购买农业保险的，保险对于农户来讲首先是一笔支出，然后才有可能在出险后获得补偿，农民并不踊跃参保。即使在美国，也在实行了把购买农业保险作为获得政府其他支持的条件后，农业保险的覆盖面才获得突破性发展。1994年通过的美国联邦农作物保险改革法令，鼓励农场主购买农业保险，进而降低农场主对灾害救济的潜在需求。它规定，除非农场主购买了农作物保险，最少也要购买巨灾保险保障，否则他们不可能得到农业保护计划中的其他好处，即取消了政府救济计划。通过提供基本保障的巨灾保险(新设立)、提供较高保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物保障计划等四大险种把所有农作物生产者都纳入了农作物保险计划。该法令还规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到福利，如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等，对农作物保险实行了事实上的强制参加。该法令的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种，农作物保险的投保率迅速提高，1995年，农作物保险承保面积达到2.2亿英亩，占当年可保面积的82%，是美国历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。

(三)政府通过立法支持农业保险

通过法律确定农业保险的标的、范围、机构、补贴等各种内容和环节，使农业保险能够获得稳定、持续和透明的发展，不因政府官员的更迭而起落，不因市场的变化而消长。日本自1929年以来，有关农业保险的立法、制度及修改多达10部之多，对农业保险作物的品种、农业保险的准入条件、保险范围、承保方式、财政补贴、保险费率计算方法、保险费国库负担方式等方方面面，都进行了规定，有力地推动了农业保险的发展，也合理地利用了国库的财政资源，有效地保护了农户。

三、农业保险公司的营销渠道

中国保险监督管理委员会批准的三家试点专业农业保险公司，经过几年的探索和实践，从对农业保险的政策研究、立法劝说、机构设置、产品设计开发、销售渠道建立、人培训、定损人员培养、统计、精算、资料收集加工，以及农业保险的宣传、推广和教育等方面，逐渐获得了经验和方法，试点公司也渐趋成熟。试点公司承担了农业保险的直接业务，通过开展农业保险的经营活动(销售、签单及其他服务)，具体实施政府补贴的农业保险计划。试点公司还培训、管理、监督和使用保险人和农险查勘核损人。农险查勘核损工作由农险专业核损人来进行，查勘核损人需经过专业农业保险公司长时间的培训，通过考核取得资格后才能从业。专业公司有动力、能力和愿景，将作为主业来看待，必将推动政策性农业保险的发展。

试点公司对农业保险的专注，不只是停留在领导的一般号召与员工的象征性响应上，而是深入实际探索农民的需求、要求政府的财政支持、教育员工精做农业保险。试点公司应根据区域特点制定农业保险发展规划，并在农业保险业务上始终坚持按照试点区域的特点进行设计和规划。例如安华农业保险股份有限公司，根据吉林省是以传统农业生产方式为主的国家重点商品粮基地i对国家粮食安全起决定性作用的实际情况，尤其是该省近年来的畜牧业和农业产业化发展较快的现实，公司在吉林省内主要规划开展玉米、水稻、大豆种植保险和规模化养殖保险，并主要依托农业产业化龙头企业为载体开办农业保险业务；根据畜牧业发达，要建设中国乳都的实际，公司在自治区主要规划开办奶牛等养殖保险品种，并与当地重点产业化龙头企业相结合开展农业保险业务；根据山东省种植业、养殖业均比较发达，小麦等粮食作物在全国占有重要地位，同时还是蔬菜、水果等农产品出口基地的实际，公司规划在山东探索开办小麦、棉花、蔬菜、水果等种植保险和奶牛、肉鸡、水貂等养殖保险；根据北京在发展都市农业方面取得了较好的成效，郊区农业比较发达的实际，公司在北京地区探索以奶牛养殖和水果、蔬菜种植为主开办政策性农业保险试点。通过两年多试点，农业保险业务取得了较好的成效。试点公司坚持围绕试点区域特点研发农业保险产品。比如安华农业保险股份有限公司针对吉林省等试点地区玉米、水稻、大豆等作物是种植面积最大、关系农民数量最多、事关国家粮食生产安全的品种，公司集中研发玉米、水稻、大豆等大宗粮食作物的巨灾保险产品。由于内蒙、山东、吉林、北京的畜牧业也都非常发达，各试点省区的畜牧业生产都逐渐呈集中化、专业化的发展态势，公司相继研发了肉鸡、生猪、奶牛、肉牛、梅花鹿养殖保险，并根据各地养殖成本、风险特点等因素在具体条款中进行调整，体现区域特色。同时，公司还针对试点地区农业经济特点，相继研发了经济作物草莓、烟叶等种植保险条款和朗德鹅、水貂等特色养殖保险条款。作为试点公司之一的安华农业保险股份有限公司为降低农业保险开办成本，为农民提供方便快捷的保险服务，通过两年多来的探索，主要开辟了五个营销渠道。

一是与农业经营管理部门相结合的渠道。省农委领导的农业管理部门与农民联系密切，并在各个乡镇都有机构网络，人员专业性较强，素质较高，是农业保险业务的良好渠道。在吉林保监局和省农委的大力帮助下，公司与省农经管理总站签订了保险合作协议，全面启动并推进了试点工作的开展。

二是与农村信用合作社相结合的渠道。公司与省农信社联社签署协议，利用其在农村的营业机构网点优势和人员优势广泛开展业务。公司在开业当天即与省农信联社签订了全面协议，公司各分支机构与当地农信社关系十分紧密。2006年，农信社代办农村小额贷款保证保险业务，全年为200多位死亡和伤残的贷款农户进行了赔偿。

三是与其他农村金融机构结合的渠道。公司已经与中国农业银行、省邮政系统等机构签订了协议，并与省农业发展银行正式合作。农村金融、邮政机构的兼业方式，在公司广开渠道建设的同时，也为农业保险在更深层次上的开展埋下了伏笔，探索了路子，奠定了基础。事实上，国外成功开办农业保险是和农村金融政策紧密相连的。

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我国农业发展还处在初级阶段，绝大部分农户种植的土地面积相对较小，个别农户种植的面积甚至不在同一个地块，农业保险标的的分散特点导致承保时风险评估复杂、成本高。由于农业保险标的的特殊性，农业保险承保理赔时间集中，工作量大，涉及面广、手续繁琐，对从业人员政策水平和能力要求较高，再加上农村交通不便的客观现实，都给保险人造成了不小的困难，从而导致承保成本较高、覆盖面不广。

2.产品本身方面。

目前，政策性农业保险产品的特点是三低和三高。三低指的低收费、低保额和低保障。低收费是指向农户收取的保费较低。有些种植险农户只需要交几块钱，有些保险机构为快速承保，会出现村委或者乡镇企业等单位代为农户缴款进行投保的情况，造成理赔纠纷。低保额带来的低保障让农户缺乏投保意愿。三高指的是高风险、高成本和高赔付。我国自然灾害频繁，农业经营风险大，种植业农户大多为小农经营，种养业农户大多规模较小，承保理赔技术含量高，灾情判断和损失估算程序复杂，赔付率很高。

3.资源投入方面。

农业保险业务特殊，涉及面广，相关农业保险业务规定的操作细节还不多，指导性不强，公司缺乏对开展农业保险业务的培训和指导。农业保险承保理赔需要保险公司贴近农村一线，需要基层机构和大量人员亲力亲为。目前，保险机构的基层组织建设还不能适应农业保险的迅速发展，基层网点铺设不够，从业人员数量不足，素质不高，都影响了农业保险发展，距离实现“不出村办保险、不出村办赔款”还有差距。

二、下一步促进政策性农业保险发展的建议

农业保险惠及千万农户，涉及国家根基。政策性农业保险能有效转移农户经营风险，提升农户抗风险能力，为农民增收“保驾护航”，为农业和农村发展起到“四两拨千斤”作用。建议从以下几个方面促进政策性农业保险健康发展。

1.坚持现行农业保险制度。

《农业保险条例》从体制上确定了我国现行的政策性农业保险制度，即政府与市场合作的制度模式，不仅包括政策性保险，还包括商业险保险。农业保险不仅有政府政策支持，还有各部门共同协助。这是中国农业保险多年发展，不断尝试而得到的正确选择，符合农业保险历史的演变结果。这种制度也符合我国国情，符合当前市场化改革的大背景，且已显示出巨大的制度红利，促进政策性农业保险发展要坚持现行农业保险制度的顶层设计。

2.完善政策扶持机制。

农业保险作为政策性险种，必须发挥政府支持作用。根据当前财经现状，可适当加大中央、省、市财政补贴比例，减轻县级财政压力。农户自缴部分可适当降低，甚至取消。可采取村庄或乡镇集中投保形式，降低业务成本，激发保险公司承保热情。建议加大政府对保险公司的支持力度，为保险公司提供经营管理费用补贴，节约经营成本，或者实行税收减免和其他经济手段，鼓励商业保险公司开展农业保险业务。

3.提升创新驱动力。

从体制、销售渠道、产品等方面创新，构建各具特色的政策性保险模式。在现行农业保险制度顶层设计框架内，鼓励不同区域创新机制，灵活运用多种形式，建立适合当地实际的农业保险模式。如试行农业保险无赔款优待制度，即对未发生赔款或未达到赔付比例的种植业保险按一定比例无赔款优待，返还给农民一部分保费用作下年度保费，提高农民投保积极性。如简化农险承保理赔程序，提高工作效率。创新销售渠道，突破现行直接销售模式，发展间接营销，适度发挥机构、农村合作组织等中介机构优势，提升推广力度。创新产品，农业保险可根据当地具体情况，有针对性的开发合适的农业保险品种，尤其是具有地方特色的农作物险种，从传统的种养扩展到农民生活的方方面面，也可以根据经济发展的状况，制定不同的保险费率，满足不同层次农户的需求。

4.加强机构人才等基层建设。

农业保险技术性强，不仅需要大量精算、管理等复合型人才，更需要懂农业技术和保险技术的一线人才。我国农业保险的发展历程导致农业保险基层机构人才断层，队伍薄弱，发展受限。支持承办农险公司在乡镇铺设基层农村网点或者建设三农服务站。支持通过引进和自己培养等方式吸引人才进入农业保险领域。注重发挥行业协会组织作用，探索切实可行的高效农业保险承保理赔技术，积极推广。为从业人员提供交流学习机会和平台，提升人才队伍素质，加强队伍建设，为农业保险奠定发展基础。

5.提高农户保险意识。

农民是农业保险的参与主体，没有农民参与，农业保险是发展不起来的。由于我国农民收入水平低，生活水平差，农民参与保险的积极性不高。有些农民认为支出加重家庭负担，没有必要，有些农民认为灾害短期内不会发生，保费白交了。政府和保险公司应加强宣传，向农民宣导农险保费的重要意义，让农民了解投保的益处，切身感受参保的积极作用，逐步由依赖政府意识向自我保障转变，提高参保积极性。农业保险的发展在于真正提高农民风险防范和自愿投保意识，只有农民真正了解保险、选择保险，才能有效推进政策性农业保险的快速发展。

6.加强服务能力建设。

农业保险也是一种商品，要想让更多的农民购买这种商品，必须提高商品服务质量。商业保险公司应该强化农业防灾防损服务，提高农业抗风险能力，将农业风险防线向前移。按照发达国家通用的做法，农业保险应该是“一条龙”服务，即把科学技术、信贷、供销、气象等服务统筹运作，全方位、立体化地提高农业保险服务水平。

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对大多数农业保险的险种来说，不存在一个完全的农业保险市场。一方面，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方面，农业保险的低收益甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给。

1.从农户的角度来看，农业保险的参与程度不高。首先，由于农业生产的高风险性使得风险损失率较高，按照这种损失率厘定的保险费率，对于收入水平较低的大多数农户来说是难以承受的或者说是不愿意承受的。其次，如果农业的预期收益相对于从事乡镇企业或外出打工的收入来说很小的话，农户也很少有投保的意愿。试想一下，农户如果连农作物本身的收入都没有兴趣了，又怎么会对农业保险感兴趣呢?第三，按照福利经济学的观点，农户参加农业保险，增加农产品的供给量，在其他条件不变的情况下必然引起农产品价格的下降。从长期来看，农户的生产者剩余会减少，这也影响了农户的参保率。

2.从商业保险公司的角度来看，农业保险的供给程度很低。首先，由于信息不对称，农业保险的道德风险和逆向选择始终是阻碍商业保险公司提供农业保险服务的“瓶颈”因素之一。其次，我国农业生产的高风险性以及地区差异性使得商业保险公司面临极大的技术和管理难题。第三，对于以利润最大化为经营目标的商业保险公司而言，在经营其他保险业务的边际收益大于农业保险业务的边际收益的情况下，退出农业保险市场是一个理性的选择。

3.从农业保险自身属性来看，农业保险具有明显的社会效益。一方面，农业保险对于分散风险、促进农业资源的合理配置、促进农产品总量的增加和质量的提高，对于保障农业的再生产和扩大再生产具有重大的意义；另一方面，农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点，农户购买农业保险和保险公司提供农业保险，可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处。因此，从总体上来说，农业保险的最终效益是外在的，是属于全社会的。农业保险的这种正外部性直接表现在农户对农业保险的需求和商业保险公司对农业保险的供给两个方面。

从以上三个角度的分析可以看出，农业保险要真正发挥好为农业生产保驾护航的作用，政府必须提供相应的扶持和优惠政策。正是从这个意义上说，我国的农业保险必须是政策性的，政策性农业保险制度是发展农业保险的最基本的制度安排。

（二）当前我国的政策性农业保险仍然面临问题

农业保险的政策性定位决定了农业保险的发展需要政府行为的介入。但政府行为的介入对农业保险发展的推动作用在当前仍然面临着重重困难，我们仍然可以从以下的两个角度加以具体分析：

1.农户农业保险参与率的角度。农户的农业生产只有具备了一定的专业化和规模化水平，他们才具有比较强的投保农业保险的意识和购买农业保险的能力，因此，帮助农户提高他们的专业化和规模化水平是政府发展农业保险的途径之一。但是，农户专业化和规模化水平的提高除了农村社会化服务体系的完善以外，还涉及农村产业政策、农村土地制度、以及农村社会保障制度等一系列的问题，是一个系统工程，并非一朝一夕就能解决的。那么，在当前绝大多数农户还处于小规模经营的情况下，政府对农户提高保费补贴也许是唯一的选择。一方面，这种补贴必须达到农户对农业保险有足够的购买力水平；另一方面，这种补贴在使得农户买得起的前提下，还必须使农户感到购买农业保险划得来，即在政府补贴的情况下，农业生产的预期收益相比较其他非农收益足够高。要在比较短的时期内达到这种补贴水平，就我国目前的经济实力来说，政府的财政是无法做到的，即使能够做到，这种财政投人结构的安全性和经济性也是令人担忧的。

2.商业保险公司农业保险供给率的角度。农业风险的复杂性和农业保险的高赔付率使得商业保险公司不愿意直接经营农业保险业务。只有在政府对商业保险公司提供的优惠扶持政策使农业保险的利润率与公司其他财险的利润率基本持平的情况下，商业保险公司才有动力开办农业保险业务。要达到这一目标，政府的财政补贴必然是难以为继的，政府当前对商业保险公司的财政补贴是有限的。而且，政府的这种有限的优惠和扶持政策如果掌握不当，不仅不能解决农业保险中较严重的道德风险问题，甚至会加重，即形成投保农户与保险机构之间以及保险机构与政府之间双重的道德风险，由此产生的损失最终将由政府承担，政府财政将面临极大的压力。

因此，在政策性制度的基本框架下，必须寻求进一步完善政策性农业保险的措施。基于以上的分析，本文创造性地提出政策性农业保险模式的一个新的构想－－基于农商合作的“联合体”模式，以有效地避免以上提到的政策性农业保险的不足。

二、基于农商合作的“联合体”模式的构想

（一）“联合体”模式的基本涵义

本文所提出的“联合体”模式，既不是指多家商业保险公司共同经营农业保险业务的“共保体”模式，也不是指类似于日本、法国等国家的合作保险模式，而是指在我国政策性农业保险的基本框架内，将农村基于农户合作的各种经济合作组织，包括生产合作社、行业协会等与商业保险公司组成“股份制联合体”的一种新的政策性农业保险模式。首先，政府根据农村不同地区的生产特点和区域差别按照农户自愿的原则，通过一定的手段，将农户归人各种不同类型的经济合作组织；其次，在政府主导下，这种合作经济组织与商业保险公司建立由商业保险公司控股、合作经济组织参股的“股份制联合体”；第三，在具体经营农业保险业务时，政府除了对商业保险公司提供一定的支持以外，对农户的保费补贴等措施不再直接面向广大分散的农户，而是面向农户所在的合作经济组织，商业保险公司承保的对象也不再是单个的农户，而是以合作经济组织为单位进行承保。

（二）基于农商合作的“联合体”模式成立的基本依据和主要做法

根据制度经济学的观点，不同的产业规模需要不同的组织机构与之相配。我国农村具有深厚的互助合作传统，这种“联合体”型的政策性农业保险模式在我国广大农村有着天然的基础和适应性。接下来，本文将从当前农业保险“市场”三个层次的行为主体的角度出发，深入、详细地分析这种“联合体”模式之所以能比较好地适应我国当前农村实际情况的主要原因以及这种模式在实际操作中的主要做法。

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根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。

一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确

为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。

二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循

各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。

三、农民的自主投保意识参差不齐

农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。

四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。

目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。

五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数

政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。

六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制

各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。

七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限

在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。

八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策

除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：

1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。

2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。

九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据

国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。

做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

十、专业技术和人才缺乏

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农村居民的养老问题一直是社会关注的焦点，但也是一直未解决的老问题。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。推行新型农村社会养老保险制度，解决广大农村居民养老问题，是落实科学发展观，统筹城乡发展，改善民生，建设社会主义新农村的重要举措。

一、困难和问题

新农保开启了农民养老保险新篇章，但在推进过程中，也遇到诸多困难与挑战。

（一）宣传力度不大，群众参保意识不强

一是由于老农保存在的问题很多，所支付的养老金也起不到养老的作用，造成部分群众不愿参保；二是有的群众将社会保险与商业保险混为一谈，使之失去信任感；三是有的将新农保与社会救助政策相比较，认为即使不参保，年老后生活无着落还可以享受低保；四是从老农保到中农保再到新农保，制度变化快，群众认识跟不上，导致以下两个问题的出现：中农保参保对象认为和参加新农保的人相比，自己多交了钱，享受待遇却差不多，自己吃了亏，所以思想上有排斥；前后对比新农保的普惠制增加了群众的社保社会依赖性，许多农民认为，现在不参加新农保，以后会有更优惠的参保政策；五是大部分农村居民经济条件并不宽裕，加上历史形成的传统的家庭养老观念――“多子多福，养儿防老”的思想根深蒂固，认为养儿防老、储蓄防老比较可靠；六是一些年龄大的农民认为，短期内要缴大几千，领取时每月才一百元左右，划不来；年轻的农民则因短期内只有缴费义务，得不到可见利益，而采取等待观望态度。这些问题的出现，仅凭电视、报刊、散发宣传资料等形式宣传，不深入到农户讲深讲透政策，很难增强群众的参保意识。

（二）工作人员不足，办事效率不高

一是随着扩面工作的开展，新增参保的农村居民会越来月多，面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理，如此庞大的工作量，仅靠目前经办机构工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员去完成，已远远不能适应业务发展的需求。而且服务队伍建设滞后，一般乡镇主管，服务人员一共就两到三个人，而新农保工作重，事情杂，很多工作人员都感到力不从心，这必然要影响到新农保工作开展的质量。二是部分工作人员由于缺乏专业的培训，未能深入到群众中去了解群众的想法和参保的阻力所在，没有真正做到政策联系实际，联系群众，因地制宜，实事求是，致使阻力越来越大。三是参保宣传工作由村干部及村小组来完成，然村干部或小组长缺乏对政策的深入了解，知其皮毛，不知其精髓，很难传达出中央所要表达的文件精神。

（三）办公设施不齐全，基层网络不健全，成为扩面的不利因素

目前，电子平台先是实用性差，后是断档时间长，造成了工作开展的诸多不便和安全管控效率低。对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和以后参保人员的管理缺乏详细的考虑，显得相对滞后。加之系统设计中也存在一些问题，有的系统功能设置与实际操作应用不配套，有些功能设计本身存在缺陷，这一切已成为迅速扩大新型农村养老保险覆盖面的不利因素。

（四）农村社会养老保险缺少法律保障

从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。依据劳动和社会保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》出台的地方性农村社会养老保障专项制度，标志着农村社会养老保险立法向专项化方向发展。如四川省颁布了《四川省社会养老保险实施细则》和《四川省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民轮换工应参加社会养老和工伤保险。

二、对策与建议

新农保是政府为农民办的一件好事、实事、大事，也是一项政策性强，影响深远，涉及千家万户的难事。针对目前存在的困难与问题，我建议：

（一）因地制宜、循序渐进发展社会养老保险

新农保政策执行应坚持因地制宜原则，强制性与自愿性相结合，即应该立足于我国国情，根据各地的经济发展水平，根据各地农民对社会养老保险的需求，缴费能力的不同适时、适当地建立农村养老保险。只有当地区经济的总体实力能够提供剩余积累，而且从积累中提取的资金用于社会养老保险对地区的经济发展和人们当前的生活消费没有影响时，建立社会保险才具有可能性，在尚未解决温饱问题时就谈建立社会养老保险是不现实的。还应坚持循序渐进原则。第一，逐渐扩大农村社会养老保险的覆盖范围。第二，资金的筹集在现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。今后，随着农民收入的不断增加，集体和国家支持的份额逐渐减少。第三，逐渐与城镇社会养老保险体系衔接，实现城乡统一的社会养老保险体系。第四，现阶段应建立多层次的养老保障，与家庭养老等保障制度相结合，今后慢慢过渡到完全的以社会养老保险解决养老问题。

（二）加快社会保障特别是农村社会养老保险的立法

制度的合法性、实施的强制性最终需要以立法来保证，尽早制定社会养老保障是十分必要的。各国养老保障实践表明，依靠法律推行社会保障制度已经成为一种国际惯例。但我国目前还没有一部统一的社会保障法，社会保障方面临时性的决定多于法律、法规，即使在某些方面颁布了行政条例，也多因注意局部而忽视了全局的协调和统一。以德国为例，德国的养老保险是通过国家立法强制推行的，依法参加养老保险已经成为雇员和雇主的自觉行动。目前我国养老保险的参保率不高，覆盖面不广，当前群众对新农保的不信任，主要原因是国家还没有立法，就使得一些企业的法人代表千方百计，想方设法提出种种理由不参加社会保险。社会保障立法工作的滞后，消弱了政策规划的权威性，导致了政策执行中的不规范现象，大大提高了实施的成本，降低了制度的实施效率，极大地阻碍了制度改革的进程。因此，当前迫切需要在保证政策制定的合理性、可行性的基础上，加快社会保障的立法工作，使政策制定最终具有法律的统一性与权威性，从而有效地减少政策执行过程中的不规范现象，提高政策执行的绩效。建议国家尽快出台社会保险法或养老保险条例，逐步扩大覆盖面，提高养老保险征费率，增强养老保险基金调剂能力。

（三）基于实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系

在新农保实施过程中必须充分考虑农民享受新农保金额的实际购买力， 建立动态的新农保标准计算体系。所谓实际购买力（real purchasing power），是指货币能够买到的实际商品和劳务的数量。货币的价值不再用其本身的含金量而是用其购买到的商品和劳务来衡量。随着社会经济发展水平的不断提高，货币的实际购买力也会发生相应的变化。近年来，国家连续8次下调银行存款利率， 利率水平已从1993年的10.9%下降到现在的2.25%。再加上通货膨胀的影响，基金要保值已相当困难，更不用说增值。从新农保的资金筹措来源看， 三方共筹的实际额度是依照当前社会消费水平作为参照标准的， 三方承担的金额比例也是依照这个标准确定的。应当明确的是， 固定金额的实际购买力是伴随着整个社会经济状况变化的，今天每月100元的生活保障标准可能给予农村养老以基础性支持， 但15年之后这一额度是否具有当前的基础性作用应该引起理论界与实务界足够的重视。所以，中央和地方财政预算有必要每年确定一定比例来充实农村社会养老保障基金， 而且要随经济的发展同步增长。目前，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因， 大多数农民的投保金额都集中在最低档次的投保水平上。在不考虑通货膨胀等因素的情况下， 如果农民在缴费15年后开始领取养老金，每月可领取100元，这对农民来说很难保证其基本生活。因此，从长远发展来看，必须要建立一种动态的计算方法，充分考虑购买力变化的因素，以确保新农保资金对农村养老支持的有效性。这种计算方法应该在试点阶段逐渐引入并进行多区域的试验。

（四）继续发挥家庭在养老问题上的重要作用

赡养和孝敬父母是中华传统文化的核心之一，我国《宪法》和《老年人权益保护法》对赡养老人问题都有明确的规定。虽然，随着计划生育基本国策的推行，家庭结构的变化，家庭养老保障的功能有所削弱，但是赡养老人仍是一种责任、一种美德。同时，社会经济发展带来的收入上的提高也为家庭养老提供了经济基础。此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度推进社会保障而带来的家庭危机，从而有利于维护良好的社会道德规范，促进农村社会进步。

（五）进一步完善政策，健全新型农村养老保险制度

一是按照效率优先、兼顾公平的原则，出台强制或激励参保与自愿参保相结合的政策。对年龄在45周岁以下有经济承受能力的农村居民实行强制或激励参保，同时政府补贴（基础养老金）与缴费年限长短挂钩；对45周岁以上的农村居民实行自愿参保。这样，既可增强新型农保政策的严肃性，使政府行为变得更加强力有效，又能够使新型农保事业的发展持续推进。二是在《新型农村社会养老保险试行办法》的基础上，尽快出台《新型农村社会养老保险实施细则》、《新型农村社会养老保险规范化操作程序》、《新型农村社会养老保险档案管理办法》等系统的法规和制度，严格规范管理。

（六）搞好新型农村养老保险与其他社会保障制度的协调和衔接

农村养老保障制度是由新型农村养老保险、新型合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济等制度组成的完整体系，各项制度功能各异，不可或缺。同时，各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系，搞好各项工作之间的协调和衔接十分重要。因此，在推进新农保制度建设的同时，应着眼长远，立足当前，从最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发搞好统筹协调，要按照“保基本，广覆盖，能转移”的原则，做到与其它社会保障制度有接口，好衔接，可转移，并确保转移过程中参保农民的权益不受损失，真正为农民群众筑起一道科学、便捷、顺畅、牢固的社会保障防线。

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