公共行政学论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇公共行政学论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

公共行政学的发展历史只有一百多年，它的科学性很难在短时间内人们得出科学的结论。公共行政学，属于社会科学，社会科学的非常复杂。其次，由于人们自己认识自己，其主观性也很难克服，在自己研究自己的同时，本身在心里就某个实验有了一定的预期，使社会实验有了人们的思想活动而变得异常复杂。因此，当今公共行政学正处在幼年时期，他们的某些结论或许都是正确的，但这种正确性是相对的，是有一定客观条件限制的。

公共行政学如何走向科学性？笔者提出了自己的思考。物质决定意识，科学原理必须来源于物质世界，必须对物质世界有真实的观察、切实的反映。科学的理论必须接受实践的反复检验。研究科学问题，必须首先对客观因素进行分析，其次对意识领域的结构进行剖析，找出意识领域与物质领域连接的桥梁和方式。因此研究公共行政学，必须对里面最主要的客观因素进行分解和确定，找出各因素之间的联系，再延伸到思想领域。公共行政学，属于社会科学。社会科学中最重要的客观因子就是单个的人。必须对人是什么、人为什么存在、人存在有什么意义进行研究，然而这些都是哲学的终极命题，至今没有统一的答案。这个基础没有统一，社会科学中答案的不唯一性也就司空见惯。然而，我们可以通过曲线研究法，避开这个最直接最基础的命题，通过向内研究。社会科学归根结底是研究人与人之间关系，人与人之间关系的总和构成社会，人与人之间的关系归根结底是利益关系。沿着这三个已经统一的、公认的三个“公理”，可以试着构建公共行政学大厦的框架。公共行政学似乎只有首先研究，人与人的关系结构（第一物质层次），人与人之间的行为互动（物质与意识的重叠区域，连接真理和现实的桥梁），人的思想意识（意识领域）、人与人的互动效果（对三者关系的总评价，是一种价值判断）。下面，我们来分述一下这四个研究结构演变。

人与人的关系结构是研究公共行政的逻辑起点。何谓公共，它是与私人领域相对的，至少涉及到两个人以上，进而延伸到人与人之间的关系。从中国历史的脉络中，我们大概抽出人与人关系的演变路径，这种人与人之间的关系结构大致折射出某种社会形态。可见人与人之间的关系结构，是政治领域，特别是公共行政领域一个特别重要的变量，研究它对于简化公共行政现象，构建公共行政互动模型具有重要意义。原始社会时期，社会中存在奴隶主和奴隶两大阶级，奴隶直接为其私有财产，毫无独立人格可言，身体、生命都不是自己所掌握的，睡觉都要锁链锁着，防止其逃跑，体现出完全的依附和绝对服从的关系结构；到了封建社会早期，实行劳役地租，在一星期中的几天，其自身归封建主所有，其终身不得迁移，虽然获得了一定的自由，但还是有很强的依附烙印，社会中存在着大量的奴婢，在封建社会中期，实行实物地租，人与人之间的依附关系进一步松动，以对于人身的控制，逐渐变为间接的以对财产的剥削；在封建社会末期，张居正实行一条鞭法，赋税征银，直到雍正废除人头税，封建政府放弃了对其人身的控制，人与人之间的关系逐渐由束缚变得流动、由等级森严变得相对平等；进入资本主义社会，劳动者已经完全获得在法律上的人身独立，自由、平等、生命安全是不可侵犯的天赋人权，劳动者完全可以支配自己的身体和意志达成商业契约式的关系，然而建立在生产资料资本私有制的社会基础上，其劳动者自身必须屈服于资本，事实上的自由并没有真正达到。

在短期人与人之间的关系结构，从根本上制约人与人之间的互动行为。反不是由一个人所能完全控制的行为都可以是公共行为，它涉及到两个以上的人与人之间的关系。如果人与人之间的关系式完全拥有与被拥有的关系，那么一个人完全可以随意杀死另一人（夏主把人当座椅）;如果人与人之间是依附与被依附的关系，那么君臣父子夫妻都有严格的等级，而且关系稳固且世袭，连婚姻都不能自主，是依附的产物；如果是自由的交换式关系，会受某种物质或精神匮乏做自己不愿意做的事；如果是平等协作团结的关系，每个人可以自由选择与他人应该又怎样互动的关系；如果是友爱奉献的关系结构，人与人之间不不有搭便车、犯罪等行径，取而代之的是相亲相爱的互动。公共行为长期重复着某种固定模式，不仅会形成行为惯性，而且会形成思维惯性。例如，古代君要臣死、父要子死，不得不死，不仅被当事人双方看做是正常的，而且在整个社会也是支持的；如果放在现在，就是犯法，丧失人性；再论婚姻观念，古代都是“父母之命，媒约之言”连面都没有见，就结婚，都没有自由选择过，何谈幸福，但仍然是允许的。

作者：章晓爽单位：中南大学公共管理学院

篇2

Civilservantisthedirectexecutorofadministrativepowerownedbygovernmentaccordingtotheconstitutionallaw.Intheoperationsystemofallthepowersorrights,theyaredoubleortri-or-multi-qualificationentityandaregrantedothersrightsthatviewthequalificationrightasthecoreandlogicalstartingpoint.Theserightsarethelegalgroundsandsafeguard,andonlybyperformingappropriatereliefcanrightsberealized.So,rightandreliefisapairofstaticparadigm,thereflectionandrequirementofright’sinternalnatureandlaw.

【关键词】公务员；权力；权利；救济；身份权

civilservantpowerrightreliefqualificationright

自从有国家以来，便有了从事专门管理公共事务、行使行政权的人员。因而古今中外的历史上都有文官制度的记载，然而其意义和作用均与近代以来产生的公务员不尽相同，在我国就更晚。公务员在行政法上是一个特殊的主体。其不仅直接享有宪法规定的公民权利，而且还间接拥有行使行政权的权利。即他集“权利”和“权力”于一身（一体两权），既与国家立法、行政、司法机关发生关系，又与公民及其他主体发生关系。这一特殊性是其他行政法律关系主体所不能拥有的。因此，赋予其什么权利、怎样的救济，对其他的主体就会产生不同的作用和结果。可以说，其是一个“牵一发而动全身”的特殊主体。法国著名法学家孟德斯鸠曾言，“一个拥有权力的人必然会滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[自从有国家以来，便有了从事专门管理公共事务、行使行政权的人员。因而古今中外的历史上都有文官制度的记载，然而其意义和作用均与近代以来产生的公务员不尽相同，在我国就更晚。公务员在行政法上是一个特殊的主体。其不仅直接享有宪法规定的公民权利，而且还间接拥有行使行政权的权利。即他集“权利”和“权力”于一身（一体两权），既与国家立法、行政、司法机关发生关系，又与公民及其他主体发生关系。这一特殊性是其他行政法律关系主体所不能拥有的。因此，赋予其什么权利、怎样的救济，对其他的主体就会产生不同的作用和结果。可以说，其是一个“牵一发而动全身”的特殊主体。法国著名法学家孟德斯鸠曾言，“一个拥有权力的人必然会滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”]那么，一个权利的主体会怎么样？

一、权利和权力的法哲学

权利和权力，一向都是法学和政治学的两个基本概念，也是社会和法律生活运转所围绕的轴心。权利是一种支配力量，即按照主体的意志去影响、支配和控制他人的意志和行为的能力。所以彼得·布劳说，“权利是个人和群体将意志强加于其他人的能力”。[所以彼得·布劳说，“权利是个人和群体将意志强加于其他人的能力”。]R·H·陶奈曾说：“权利可以比定义为一个人和一群人按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”[R·H·陶奈曾说：“权利可以比定义为一个人和一群人按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”]现代法哲学的研究同样表明：“权利在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权利未受到控制时，可以把他比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权利的行使，常常以无情和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，他极易造成紧张、摩擦和突变。再者，再权力可以通行无阻的社会中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”[现代法哲学的研究同样表明：“权利在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权利未受到控制时，可以把他比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权利的行使，常常以无情和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，他极易造成紧张、摩擦和突变。再者，再权力可以通行无阻的社会中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。”]而权利则是人们为满足一定的需要，获求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性，或说是正当的利益和允许的行为（自由）。[而权利则是人们为满足一定的需要，获求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性，或说是正当的利益和允许的行为（自由）。]所以孙国华教授说，“权利是最能把法与现实生活联系起来的范畴，权利是在一定的社会生活条件下人们行为的可能性，是人的自主性、独立性的表现，是人们行为的自由，权利是国家创造规范的客观界限，是国家创造规范时进行分配的客体。法的真谛在于对权利的认可和保护。”[所以孙国华教授说，“权利是最能把法与现实生活联系起来的范畴，权利是在一定的社会生活条件下人们行为的可能性，是人的自主性、独立性的表现，是人们行为的自由，权利是国家创造规范的客观界限，是国家创造规范时进行分配的客体。法的真谛在于对权利的认可和保护。”]因此权利和权力的本质关系是：权利是权力的基础和来源，一切公共权力都是由权利转化和派生而来的。即权力是权利的衍生物，是集中化、公共化、强烈化了的权利。[因此权利和权力的本质关系是：权利是权力的基础和来源，一切公共权力都是由权利转化和派生而来的。即权力是权利的衍生物，是集中化、公共化、强烈化了的权利。]同时，权力是实现权利的手段，权利是权力存在的目的；没有权利作为目的，权利就失去存在的意义和价值。两者相互依存，是对立统一的关系。[同时，权力是实现权利的手段，权利是权力存在的目的；没有权利作为目的，权利就失去存在的意义和价值。两者相互依存，是对立统一的关系。]但是，两者更有显著的不同，这也就是其对立性的表现。首先，权利有所谓“剩余权利”，即法律上未规定为权利，而有未加禁止并且符合社会成员和社会公共利益的事，可以推定为权利主体有权利做，即“法不禁止即可为”。这实际上允许从应有权利推定出法律权利，称之为权利推定原则。而权力则不能，其具有普遍性、垄断性、强制性和扩张性的特点。若不对之加以严格限制，他就可以凭借其强大的力量滥施于社会，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主体的合法权益。因此，法律必须对权力的行使加以严格限制、界定，规定其职能，确定权利行使的方式和范围。即权力必须依法行使，不存在“剩余权力”，不应允许“权力推定”。其次，权利行为不具有直接强制性。当权利受到侵害或损害时，权利主体只能向国家司法等相应机关请求救济，而不得自行向侵害人施以强制。相反，权力的强制性是国家机关直接行使的。而权利的强制性必须以国家强制力作中介，是间接的。最后权利与权力的主体及其行为性质不同。权力的主体是国家机关或授权组织；权利行为的性质是职权或授权行为，或成公共权力行为。其以社会公共利益为目的，不能。这种公共权利的行为具有直接强制性。权力行为的对象必须直接服从权利的施行者，否则便会受到权力行为者的干预。权利的主体一般是公民和法人，其行为的性质直接体现其利益，并以获利为目的。[但是，两者更有显著的不同，这也就是其对立性的表现。首先，权利有所谓“剩余权利”，即法律上未规定为权利，而有未加禁止并且符合社会成员和社会公共利益的事，可以推定为权利主体有权利做，即“法不禁止即可为”。这实际上允许从应有权利推定出法律权利，称之为权利推定原则。而权力则不能，其具有普遍性、垄断性、强制性和扩张性的特点。若不对之加以严格限制，他就可以凭借其强大的力量滥施于社会，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主体的合法权益。因此，法律必须对权力的行使加以严格限制、界定，规定其职能，确定权利行使的方式和范围。即权力必须依法行使，不存在“剩余权力”，不应允许“权力推定”。其次，权利行为不具有直接强制性。当权利受到侵害或损害时，权利主体只能向国家司法等相应机关请求救济，而不得自行向侵害人施以强制。相反，权力的强制性是国家机关直接行使的。而权利的强制性必须以国家强制力作中介，是间接的。最后权利与权力的主体及其行为性质不同。权力的主体是国家机关或授权组织；权利行为的性质是职权或授权行为，或成公共权力行为。其以社会公共利益为目的，不能。这种公共权利的行为具有直接强制性。权力行为的对象必须直接服从权利的施行者，否则便会受到权力行为者的干预。权利的主体一般是公民和法人，其行为的性质直接体现其利益，并以获利为目的。]由此可见，权利尽管具有本源性，但相对权力的直接强制性，其间接的强制性决定了权利主体往往处于被保护的弱势地位，但是权利却是对权利主体进行保护或救济的前提、基础和依据，也是维护和主张自己权益的根据。因此权利主体享有怎样的权利、多少权利是权利主体法律地位和人格的外在表现。然而，另一方面权利亦会产生消极作用或具有负价值。权利主体往往也会在依权利主张、要求和保护自己的权利时，侵犯或损害他人的权利。是故，法律必须对权利的内容和范围作一定界定，并使权利推定原则合理推衍，以避免和防止权利主体依权利滥主张和保护其权利。而作为间接行使权力（行政权）、执行公务的公务员，其是“一体两权”的特殊主体，其权利就更凸现出法律理论和实践的价值。鉴于此，世界各国都对其公务员赋予不同的权利，并规定了不同的救济。

二、公务员权利的法律定位及价值

法律权利，是指法律关系的主体依法享有的某种权能或利益，它表现为权利享有者可自己作出一定的行为，也可以要求他人作出或不作出一定的行为。公务员的权利是作为行政法的部门法——《公务员法》中的作为公务员法律关系主体的公务员，依法所享有的权能或利益。它在公务员法中处于核心地位，是公务员法的灵魂。在整个公务员法中，不论“入口”、“出口”或“管理”都必须以权利为衡量之法律准则。在与立法、行政、司法机关的法律关系中，亦应以权利为依据；在与相对人（公民、法人或其他组织）的关系中，亦应以它为限度。所以，公务员的权利是公务员法的“核心”和“灵魂”。它是宪法赋予行政主体的行政权，由静态转化为动态的连接点。只有通过这一连接点，才能实现行政权的价值或作用，完成行政管理目标，实现“公权为私权”服务的目的。据此，公务员的权利是指公务员依法行使行政主体所拥有的行政权、行使职权、履行职责、执行国家公务过程中能作出或不作出一定行为，要求作出或不作出的权能或利益。

价值，简单地说，是客体对主体的满足和需求，是主体和客体的对立和统一。法律价值，是以法律为客体对主体的满足，它是以主体与客体的相互关系为基础和核心的，是人关于法的绝对超越指向。再次，客体是既定的（常量），主体却是个变量。对不同的主体，其价值不同。公务员权利的价值是以公务员作为客体对主体的满足和需求，是公务员权利对不同主体的绝对超越指向，体现的是公务员权利与不同主体间的对立统一关系。其内容应包括：它对公务员自身的价值，对主体、行政、司法机关的价值及对公民、法人或其他组织（相对人）的价值。

（1）对自身价值。权利的存在或有无，是公务员法律地位的标志，使其执行公务、保障自身权益、寻求法律救济的依据。反之，如果丧失权利，那么其执行公务就因主体的不合格而受阻；或公务活动不能运转及效益的最大化受损或受阻。因此，其价值表现为利益（人身或财产）和自由。（2）对立法、行政、司法主体的价值。权利是由立法主体设定和赋予的，其设定必须权衡各方主体，以最大限度发挥公务员的作用和价值。因此，公务员权利对立法主体的价值应是公平和秩序。通过权利的设定和赋予实现社会的公平和秩序，就是立法主体的最大满足。行政主体通过公务员的法律行为使行政权向外发生作用和效果，没有权利，公务员以行政主体的名义行使行政权的效率或效益，就得不到保障。这样行政权的价值也不能张扬和实现。所以公务员的权利，对行政主体的价值是效率或效益。如果公务员的权利受到侵害，请求保护的最终主体只能是司法主体，而其救济的依据只能是其权利。因此公务员权利对司法主体的价值是公正、正义。（3）对相对人而言，表现为依法抗辩、抵制、救济等。其以逆向的负价值借以实现正价值——保障人权。因此，对相对人的价值是人权。

综上所述，公务员的权利不是臆想的或凭空产生的，它源于法律实践中，是行政权运作的必然结果。只要有行政权存在，它必然就会介于行政主体与相对人之间，并与立法与司法主体发生关系，成为一个独立的实体，并随之产生一种特殊的法律关系和相应价值。如图：

（公平、秩序）立法主体权静行政权

（效率、效益）行政主体动公务员权利态相对人（人权）

（正义、公正）司法主体力态权利

可见，公务员的权利在整个行政法中处于核心地位，是行政权通过公务员与其它法律主体发生作用和价值的主体资格的法律根据，也是取得救济的法律依据。

三、公务员权利和救济的行政法理思辨

1、理念的转变要求政府行政理念的转变

基本人权或立宪精神是现代法治进入或者对抗特别权力关系的最基础的理论。在人权的理念下，现代的世界政治思潮最明显的特色是在于大幅度和广泛地保护公民的基本权利。限制“公权”，保护“私权”是世界的主流。而特别权力关系的理念已相对弱化，并呈显出新特点：第一，法律保留原则逐渐适用于特别行政关系。所谓法律保留是指当行政主体行使公权力时，如果涉及公民权利义务方面的事项，只有在法律明确授权的情况下才可进行。第二，司法最终原则逐渐适用特别权力关系。“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。……故实质意义的法治国家就是司法国家。任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”[：第一，法律保留原则逐渐适用于特别行政关系。所谓法律保留是指当行政主体行使公权力时，如果涉及公民权利义务方面的事项，只有在法律明确授权的情况下才可进行。第二，司法最终原则逐渐适用特别权力关系。“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。……故实质意义的法治国家就是司法国家。任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”]所以，司法最终解决原则是现代法治社会的一项基本原则。

理念的发展要求政府行政理念的转变。19世纪末20世纪初，由于科技进步和生产关系的调整导致社会经济迅猛发展，大量的社会问题和矛盾纷至踏来。随之，行政权力扩张，职能大大增加。在19世纪以前的警察国家里，国家行政不过是御敌治安以及确保与之相应的财政的消极行政。但是，进入20世纪以后，社会国家、福利国家、服务国家理念随之确定。相应，它的政府的功能不仅仅在于管理社会成员，更重要的是为社会成员服务。而作为从事行政的公务员也就有了新的理念和要求，即必须以“服务”为理念和要求。

2、公务员之检讨

（1）公务员与国家、政府

公务员是体制下国家行政权动态运作过程中的具体操作者。尽管其是以行政主体的名义行使行政权，且在法律规定的范围内并不承担相应的法律责任。但这并不影响其在整个行政权力或权利运作系统中的法律地位。纵观行政权力的运作框架体系，行政主体在其中所享有的仅只是静态的行政权，而且并不对相对人发生任何直接作用。可以说，其作用和价值仅是观念形态。而真正起作用并产生动态效果的是公务员。所以，公务员在行政权的运作中是积极富有活力的第一主体因素，其宛如人体中的血液一般。但是，它从何而来呢？因此，必须首先界定或定位其与国家或政府的关系问题。就此，有些学者认为是公务员与政府的关系。笔者，对此持异议。因为首先政府是国家权力之一的行政权的拥有者和间接行使者，是依法设定的。因此，它从属于国家，并不是国家的全部；其次，公务员，它既可以表现为集体概念，又可表现为个体概念。表现为集体，其是行政法律关系或公务员法律关系中的独立主体，是整个国家机器的构成部分之一；表现为个体，公务员首先是公民，然后才是公务员。公民是其第一身份，而公民是国家构成的重要因素之一。公民权是国家的政治生活及理念和体制的核心和灵魂。故此，公务员应首先与国家发生法律关系，属第一位，是上位的。然后才和政府发生法律关系，属第二位，是下位的，而且这种关系必须由法律规定。这一点，从世界各国的《公务员法》均由立法或代议机关制定可以明证。最后，这与人民、在民及保障人权的理念和宪法原则也是不相吻合的。公民依法成为国家的公务员是公民政治权利的实现，参政、议政、管理国家和社会公共事务是公民的基本权利。所以，应是公务员与国家的关系。[笔者，对此持异议。因为首先政府是国家权力之一的行政权的拥有者和间接行使者，是依法设定的。因此，它从属于国家，并不是国家的全部；其次，公务员，它既可以表现为集体概念，又可表现为个体概念。表现为集体，其是行政法律关系或公务员法律关系中的独立主体，是整个国家机器的构成部分之一；表现为个体，公务员首先是公民，然后才是公务员。公民是其第一身份，而公民是国家构成的重要因素之一。公民权是国家的政治生活及理念和体制的核心和灵魂。故此，公务员应首先与国家发生法律关系，属第一位，是上位的。然后才和政府发生法律关系，属第二位，是下位的，而且这种关系必须由法律规定。这一点，从世界各国的《公务员法》均由立法或代议机关制定可以明证。最后，这与人民、在民及保障人权的理念和宪法原则也是不相吻合的。公民依法成为国家的公务员是公民政治权利的实现，参政、议政、管理国家和社会公共事务是公民的基本权利。所以，应是公务员与国家的关系。]同时，学者们把政府与公务员的关系归纳为几种关系说：服务关系、主仆关系、关系、雇佣关系、委托关系、代表关系。这几种关系说尽管在各国都有体现，但都与现代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民与公务员绝对割裂开来，忽视了公民与公务员之间的关系，以及公民、公务员在国家政治生活中的不同地位。这样，在实践中公务员的法律地位的不到应有的保障，反而会使其形成一种“做一天和尚撞一天钟的思想和作风；在理论上，公务员法作为一个部门法及法律位阶的作用和价值也不能充分构建和展现。因此，不论在实践和理论上都是不足取的。所以，笔者认为，公务员与国家之间本身就是一种宪法关系。因为，公务员是公民的衍生物，是从公民中分化派生出的一个特殊主体。所以应当考虑将公务员作为一个特殊主体纳入宪法。关于公务员与国家关系的性质，理论上有三种学说，即国家单方行为说，国家与公务员的双方行为说，以及以公务员同意为条件的单方行为说。[同时，学者们把政府与公务员的关系归纳为几种关系说：服务关系、主仆关系、关系、雇佣关系、委托关系、代表关系。这几种关系说尽管在各国都有体现，但都与现代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民与公务员绝对割裂开来，忽视了公民与公务员之间的关系，以及公民、公务员在国家政治生活中的不同地位。这样，在实践中公务员的法律地位的不到应有的保障，反而会使其形成一种“做一天和尚撞一天钟的思想和作风；在理论上，公务员法作为一个部门法及法律位阶的作用和价值也不能充分构建和展现。因此，不论在实践和理论上都是不足取的。所以，笔者认为，公务员与国家之间本身就是一种宪法关系。因为，公务员是公民的衍生物，是从公民中分化派生出的一个特殊主体。所以应当考虑将公务员作为一个特殊主体纳入宪法。关于公务员与国家关系的性质，理论上有三种学说，即国家单方行为说，国家与公务员的双方行为说，以及以公务员同意为条件的单方行为说。]就此，笔者倾向于双方行为说。因为其决定于国家公民与公务员的关系。马克思认为，事物的性质是由事物的主要矛盾的主要方面决定的。这一朴素真理体现在这个问题上，就是必须充分透视国家和公务员的生成及与公民的渊源关系。首先，成为公务员是宪法赋予公民的政治权利的实现。权利可以放弃，公民完全可以根据自己的意愿做出决定。其次，国家是否授予某一公民具有公务员资格也不是无条件的，而是必须按照一定的条件和程序进行。因此，公务员与国家之间是一种双方行为、双向活动。

（2）公务员之检讨

公务员在本质上是法律关系（公务员法律关系）的主体。因此，它同其他法律关系的主体一样，应该具有共同的性质和特点。主体是法律关系的根本要素。没有主体、权利、义务便失去依附的实在载体。但是，什么是主体呢？通常人们把法律关系的主体解释为法律关系的参加者，即权利义务的享有和承担者，但随着哲学和包括法学存内的各门社会科学对主体、主体性的深入研究，这一概念更加科学和丰富。无论在哲学，还是在各门社会科学中，“主体”总是意味着某种自主性、自觉性、自为性、自律性，起着主导的、主动的地位。法律主体的这些特征和地位集中表现为，凡是法律关系的主体，都应具有能够依法享有权利和履行义务的法律资格，即权利和义务能力，简称“权利能力”。权利能力分为一般权利能力和特殊权力能力。一般权力能力指主体自出生（成立）到死亡（解散）时止都享有的权能和资格。特殊权利能力是指主体在特定条件下，具有的权能和资格，这种权利能力要受到年龄或者条件的限制。具有权利能力的人要独立地享有权利、行使权利、履行义务，还必须具有行为能力。可见，公务员不仅是主体，而且是特殊的主体，那么相应的，其应当具有特殊的权利能力和行为能力，即特殊的法律资格。

能否成为法律关系的主体，是否拥有这种特殊的法律资格，不是任意或随意的。因为关于什么人或组织可以成为法律关系主体以及何种法律关系的主体，是由一国的法律规定或确认的。而这种规定或确认是由该国的社会制度即由经济结构和政治结构决定的。因此，不是任何公民或者自然人都能成为公务员，必须由法律规定或确认达到一定的标准或符合条件的公民才能成为公务员，具有公务员特殊的权利能力和行为能力。此时，其才享有相应的权利。当然，由于各国的政治、经济、文化、历史传统等因素的影响，各国的公务员所具有的权利能力和行为能力是不同的。可见，公务员的法律主体资格，是其拥有权利的先决条件。也就是说，如果一个公民没有取得这一法律资格，其不可能享有或拥有这些权利。这一法律资格与其他法律关系主体相比较，它首先表现为一种身份即身份权。因此，我们称之为第一位的权利，它应是公务员权利的核心、灵魂和基石。显而易见，判断和识别公务员的唯一标准也就是这一身份权，如果丧失身份权，就不是公务员，相应也就不享有其他的作为公务员应享有的权利。

然而，在行政权的实际运作过程中，却也存在着一种特殊的现象。作为某一组织成员的公民，（如中国的授权或者委托组织，法国的公务法人等），他们实际并无公务员的法律资格，即不享有身份权，但他们却在以不同的名义行使着行政权（行使职权、履行职责）。也就是，他们并不是法律规定的公务员，但可以说是法律确认的，对他们的权利如何界定？各国至今没有明确的法律规定。为了便于研究和识别，我们将国家法律规定的，谓之国家行政公务员；将法律确认的，谓之准国家行政公务员。相应的，前者具有了法律资格，后者具有准法律资格。可见，任何一个公务员，其首先必须是一个公民，这是成为公务员的首要条件和基本要求，也是宪法和理念的必然要求。因此，对国家行政公务员而言，其具有双重身份；对于准国家行政公务员而言，其有三重身份或者多重身份。两重者享有两重权利，三重或多重者享有三重或多重权利，其关系应由各源于的不同法律来调整和规范。

3、公务员权利之解析

“权利”一词，中外法学家、学者各言其意、其道，各执一词，莫衷一是。我国著名法学家周永坤教授集百家之长，领悟其实质，将其定义为：是为社会或法律所承认和支持的自主行为和控制他人行为的能力，表现为权利人可以为一定行为或要求他人作为、不作为，其目的是保障一定的物质利益或者精神利益。从这一定义，我们不难看出，权利只是围绕着主体，为主体设定、行使并回馈反归于主体。因此，权利与主体具有不可分割性。如果分离，权利也就失去存在的价值和实体。公务员是行政法中的一个特殊主体，其具有多重身份或多重角色。其权利必然与其身份相称，相对位，并紧密围绕公务员这一主体。那么，何谓公务员的权利？对其概念的定义，不仅要反映和体现权利的共性，更重要，也是最重要的必须映射和突出公务员主体的特殊性。只有这样，才能凸现公务员权利的内在实质和灵魂。对此，国内外学者也有多种表述，但其基本含义是一致的。因此，围绕其共性并把握特殊性，我们作一概括：

公务员权利是指依据法律规定，具有特殊法律资格的公务员在以行政主体的名义行使行政权的过程中，所作出的为法律所规定的自主行为或控制他人行为的能力。其表现为公务主体可以为或要求他人作为、不作为并求得权益的正位。据此，公务员权利具有以下几层涵义：①主体性，是基石和起点。权利体系中，权利是公务员的，不是公务员就不得享有此权利，两者不可分离；②资格性，是核心和灵魂。只有具有公务员的身份或法律资格，才享有此权利；③准行政权性，是公务员的外在标志，其具有公示公信的作用和价值。只有具有这一外在标志，权利才能达到实体价值和形式价值的统一，权利才能得以实现。某种意义上说，它是动力；④权益性，是归宿、目的，也是出发点和落脚点。权利追求的最大效益或目标，就是实现权益的正位。否则，权利没有任何意义和价值；⑤法定性，是准绳和标尺。尽管我们不能说权利源于法律，但相对宪法可以说法律是公务员权利的次级渊源。衡量和识别一个公务员是否享有某项权利，必须以有无法律规定为准则。这五个方面是有机的一个整体系统，缺一不可，并相互联系和制约。公务员的每项权利都必须同时具备并透视出这五个要素或涵义。否则，将不成为其权利或曰权利不成立。

公务员权利的定义和生成，只是解决公务员权利是什么或在怎么样的条件下，才具有公务员权利的问题。一个简单而且常见的问题是，公务员的权利是哪里来的呢？或曰为什么？正如我们中国人所说的那样，“知其然，知其所以然。”这就是公务员权利的渊源问题。渊源，本指出处。法学常用之表述表现形式。在此，它应包括实质渊源和形式渊源。形式渊源是它的法律表现形式，包括宪法、法律、行政法规等；而实质渊源是什么呢？学界尚无论述。我们认为：公务员的权利是法律规定的。因此，应当先从法谈起。一国之中具有最高法律效力的当属宪法。是故，它是寻找答案的唯一法律依据。它的制定、实施和内容反映了一国的理念和指导思想。最根本的是，它要决定赞成什么、反对什么、保护什么、禁止什么。纵观现代世界各国的宪法，无不反映出在民和保障人权的基本理念，并且各国均把保护公民的基本权利置于宪法的首章。可见，宪法的起点和落点、目的和归宿都是公民的权利。正如马克思所言，宪法是人民权利的保障书。而公务员的权利是体制下行政法中政府行政权运作过程中的占优势的一方主体（公务员）所享有的，而且，称当这一主体的只能只是公民（人民）。在在民的国家，国家权力属于人民，国家机构的设定、设置和组建，行政权等国家权力都是人民意志的反映，即权力主体的行权也是人民的授权。因此，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约。可见，权力与权利是渊与源的关系。权利是第一位的，权力是第二位的、派生的。权利是本源性的，权力源于权利。③既然这样，公务员首先是公民，其必然首先享有公民的权利，然后才享有公务员的权利。而且世界各国的宪法大多规定，公民是公务员的先决条件，并且各国宪法中又不同程度的规定着公民参与管理国家、社会事务、公共事务的政治权利。据此，也不难看出，公民的权利与公务员的权利，也是一种源与渊关系。但是公务员毕竟是一种特殊的法律身份，其权利源于公民权利，却又表现出本身的特性，两者之间表现出严格的界限性，即其所享有的权利要么是公民所不享有的，要么是优于公民的权利。当然，在一定条件下，其享有权利的要求和条件甚至高于或严于公民享有的权利。这是公务员这一特殊主体在公权力——行政权运作中的地位和作用所决定的。根据其特殊性，我们认为公务员的权利的特征表现为：1、身份性。2、派生性。3、集合性。4、优益性。5、限制性。6、准行政权性。7、不可转让性。

因此，我们认为，应以公务员的特殊身份性为基准，以公民权利作为参照系，根据公务员权利与公民权利的渊源关系，确定公务员权利的内容。这样，应包括：（一）作为公务员特殊身份的特有权利；（二）作为公务员从公民权利中衍生出的一般权利。其主要包括：1、身份权（法律资格权）；2、平等权；3、政治权利和自由；4、社会经济权利（劳动、休息、休假、培训、工资、津贴、福利、待遇、退休等等）；5、文化教育权；6、执行公务权；7、救济权；8、人身权。其有权利包括身份权、执行公务权、特别的社会经济权利；一般权利包括平等权、政治权利和自由、部分社会经济权利、文化教育权利、救济权、人身权。

4、公务员的权利与救济

“没有救济，就没有权利”。有权利就必须救济，否则权利难以实现和保障。权利与救济密不可分，是内容与形式、实体与程序的关系。然而，救济不同于救济权。救济是权利受到侵犯所采取的事后的补救措施、方式、方法和手段。它以救济权为核心和基础。如果没有救济权，它就失去了进行救济的法律依据。因此，救济权是一种实体性的权利，它在程序上可以表现为各种权利，如告知、抗辩、抵抗、申诉、控告等。对此，各国宪法及公务员法规定不一。有的明确规定了救济权，有的则以控告、申诉权明确规定。显然，不同的规定，对于权利保护的程度和范围是不同的。同时，由于公务员的多重身份（法律资格），其救济也表现出本身独有的特点。它与公民权利救济相比较，其法律调整的范围广、大于公民的调整范围。因此，我们认为其不仅有外部救济，而且应有内部救济。即公民权利的救济一般有宪法救济、行政救济、民事救济、刑事救济，而公务员权利的救济不仅限于此（一些国家没有），而且有内部救济（即行政系统内的申诉和控告）。一个关键而且致命的问题的是：什么情况下适用公民权利救济？什么情况下适用公务员的权利救济？两者有无竞合的情况？既然我们认为，不论公民或是公务员，都是一种法律资格（身份），那么正确合理地识别他们的身份就是这个问题解决的焦点。对于公务员由于本身身份的特殊性对其救济，应优于且严于公民的救济；其身份竞合，救济不应竞合。因为公民是一种相对永久性的身份，而公务员却是一个相对稳定性的身份。失去或丧失公务员资格，其只能获得公民权利救济；反之，以公务员身份救济。或者在法律关系中，以公民身份作为法律关系的主体，则以公民救济之；以公务员身份作为法律关系的主体，则以公务员救济之。这样，在对公务员救济时，必然对其身份作识别。只有是在公务员身份时，其权利的侵害才得到相应的救济。

综上所述，公务员是“一体两位”的逻辑范式。一体，既是权利主体，又是救济主体。前者享有以身份权为核心的权利内容；后者在不同的法律救济关系中，享有不同的救济，权利不同，救济不同，前者决定后者。两位，即权利——救济，也是一对逻辑范式。而这一外现和表征归根结底是由权利的属性和机理决定的，从而形成其自身独有的机制。因此，我国的公务员法的制定和构建，应既容纳和凸现权利和权力内部性之机理和机制，又应兼容和彰显其外部性之机理和机制，使其内部之良性互动和外部之良性互动平衡而又均衡，从而使帕雷托最优和纳什均衡并存。

【注释】

[1]（法）孟德斯鸠：《论法的精神》[M]上册，商务印书馆，1961年版，第154页（中译本）

[2]文正邦：《法治政府建构论：依法行政理论与实践研究》[M],北京：法律出版社，2001，12，第7页。

[3]彼得·布劳：《社会生活中的交换与权力》，[M],华夏出版社，1988年版，第137页。

[4]R·H·陶奈：《平等》[M],(伦敦)：艾伦和恩温出版公司1931年版，第229页。

[5]（美）博登海默，邓正来译：《法理学——法律哲学与法律方法》[M],（中译本），中国政法大学出版社1999年版，第360页。

[6]文正邦：《论权力与权利》[J],载《外国法学研究》（重庆）1996年，第1期。

[7]孙国华：《法的真谛在于对权利的保护》[J]，载《时代评论》1998年创刊号，第79页。

[8]同[2]，第18页。

[9]吕世伦、文正邦：《法哲学论》[M]，北京，中国人民大学出版社1999年版第322页。

[10]吕世伦、文正邦主编：《法哲学论》[M]，北京，中国人民大学出版社1999年版第324页。

[11]沈宗灵：《法学基础理论》[M]，北京大学出版社，1987年版，第412页、414页。

[12]卓泽渊：《法的价值总论》[M]，人民出版社，2001年9，第25---27页。

[13]董鑫：《我国公务员人事权利诉讼救济可行性探索》，[J]载《政法论丛》，2004年8月第4期。

[14]翁岳生：《法治国家之行政法和司法》，[M]月旦出版公司，1994年版，第392页。

[15]祁少明、周铁华：《论公务员与政府的法律关系》[J]，载《法律评论》2004年第126期。

[16]同[15]。

[17]张淑芳主编：《公务法教程》，[M]——北京：中国大学出版社，第44页。

[18]张文显：《法哲学范畴研究》[M]——北京：中国政法大学出版社，2001年7月版第100页。

篇3

一、行政法学基础理论问题的提出在1978年以前，我国的行政法学研究尚处于“史前阶段”，行政法的研究几乎为空白。

1978年决定实行改革开放以来，行政法研究却成了法学领域最具有活力的，这得益于政府职能的转换，我国经济体制的转变和法律实践。1983年，也就是我国行政法的创建阶段，<<北京政法学院学报>>刊发了应松年教授、朱维究教授撰写的<<行政法理论基础的探讨>>一文，此后学界对此问题的研究几乎再也没有中断过，倍受学者的关注。武汉大学周佑勇教授甚至认为，行政法基础理论的研究标志着我国行政法学已经冲破传统的规范分析，走向理性思维的发展阶段。⑴

对行政法学的基础理论的研究，已经形成了比较丰富的有代表性的观点，主要有管理论、控权论、平衡论、服务论、公共利益本位论、控权论、公共权力论、新控权论、控权加平衡论、控权加服务论、行政职责本位论⑵等等。这些研究，对于深化对行政法的认识具有非常重要的意义，在这些观点当中，承载了我国行政法学者对行政法价值的考量与本质的理性探究。在行政法教材中，对这一问题的阐述也多放在“行政法的概念”一节，目的显然，为了彰显“什么是行政法”这一问题的本质所在，也就是，行政法何以为行政法？

行政法学基础理论问题的探讨，在一定程度上等价了“行政法理”的的命题，凡是一种基础理论，它对于学科的影响是全方位性的，这区别了我国早期行政法对行政法规范的分析。正是因为行政法基础理论的问题的重大性，使这一问题在行政学界有不少的争议。尽管理论成果众多，但是并没有形成一种主流的观点，也或者说没有形成流派。一元价值论强调对一个问题的正确回答只有一个，而一元价值论受到后结构主义和后现代主义追问，我们对于行政法学的研究，在很大程度上是借鉴了国外行政法研究的成果，而西方后现代主义对整个社会的影响却又是全方位性的。后结构主义和后现代所关心的是多元价值，这些多元的价值本质上必须是异质的。⑶我们如果要形成真正的系统的行政法学体系，就必须对基础理论承载的方法论功能进行反思。

笔者认为，要对行政法的基础理论探讨，必须首先认识这一问题的内涵是什么，只有了解了问题的实质，我们才能在这一问题进行更深入的探讨。

二、行政法基础理论问题的内涵诚如以上所述，行政法基础理论对于行政法学科的影响应该是全方位的，这种全方位的影响在一定程度上就是“行政法理”。

笔者认为，行政法基础理论至少应该回答了以下问题：

1行政法的概念，也就是什么是行政法行政法的概念是行政法学遭遇的第一个问题，如果第一个问题不能展开，或者表述含糊的话，就很难想象对行政法学研究的角度。对这一问题的回答，也表述了行政法学的价值，对实际的影响是：我们需要一门什么样的行政法学？或者说，我们所期望的行政法应该是怎样的？正因为对行政法学这个本质的问题很难全面或进行本质的阐述，有的学者刻意回避了行政法概念本质的表述，从行政法的表现形式入手进行。⑷

2行政法学基础理论决定了行政法学研究的领域以行政法母国法国为例，最初采纳的是公共权力说，但是随着行政的发展，一些行政行为很难依据这个标准纳入法律视野，以布朗戈案件为转折，狄骥建立了的公务说，随着行政职能的扩展，传统的公共权力和公务说已经不能说明整个行政活动，于是出现了公共利益、新公共权力等多元标准说。对我们来说，这一问题的回答也直接关系到整个行政法学学科体系的建构，一个学科体系应该包括哪些内容？每部分的内容应该涵盖哪些法律？例如，依据什么原理把行政诉讼法纳入行政法学体系？⑸行政程序法应该纳入哪一部分进行研究？如果缺乏行政法学基础理论的指导，行政法学只能是一些杂乱材料的堆积，行政法学研究者也只能是众多法律现象的“仓库管理员”。同时，行政法学体系应该是一个开放的体系，它能兼容将来行政行为更多的不确定性发展，将一些新的行政行为及时纳入行政法律的视野，而不必忙于修正得以建构行政法学体系的基础理论。

3行政法学基础理论应该成为行政法原则的理论支撑当今行政法学界和务实界对行政法的基本原则已经达成了很大的共识，即行政法的原则为行政合法性原则和行政合理性原则，然而这两个原则却是建立在对国外行政法比较研究的基础之上，缺乏“本土化”的理论支持，以合法性原则为例，对这一原则的理论支持仅是宪法上的“法治原则”，“合法性原则渊源于法治原则并以后者为基础，但法治原则属于宪法原则，合法性原则属于行政法原则”⑹。以宪法原则推演出行政法原则并没有错，但是我国是一个缺乏法治传统的国家，不像西方国家一样有着“契约论”和“自然法”的等理论的支撑，坦白说，我们根本没有自己独立的体系化的理念，在某种意义上，“”一词被赋予了工具性价值，单以宪法第五条来作为行政合法性原则的理论支持未免显的有点势单力薄。

4行政法学基础理论应当符合行政理念的发展趋势在大陆法系国家，公法私法是传统上对立的两极，但随行政职能的扩张演变，笔者认为“公法私法化”已经初露倪端，仍以法国为例，在80年代以前，行政机关在行政合同方面享有较对方合同当事人有无可比拟的优越权，包括对行政合同履行的指挥权、单方面变更合同权、合同解除权、对方违反合同的制裁权⑺，行政机关享有超出一般民事权利的权力，表现了强行政权力色彩，而在近二十年法国行政法的发展中，行政合同与往昔相比已经变的“面目全非”，“现在行政合同完全适用合同法（法国行政合同方面有公共工程特许合同，占用公产合同和公共采购合同——笔者注），行政机关与对方当事人地位平等，不再享有特权，行政机关违约必须承担责任，过去实行过错责任，现在国家更多承担无过错责任”；在近20多年的法国行政法发展中，公共服务部门也在努力提高自己的竞争力，不要求政府拨款，做到自治自足，而且公众与国家独立存在⑻。还例如，传统行政法学认为行政强制的单方性、高权性、命令性、支配性，这种传统的观念源自于大陆法系国家行政行为权力性和不可处分性，而有学者出于对公共利益的全面考虑，对参与型和互动型的行政理念的关注，对这种传统的观念进行了置疑，认为行政强并非绝对没有和解的必要性及可行性⑼。而有观点认为，市民社会与国家的分离和互动发展，奠定了法治运行的基础，中国要真正走上法治，就必须重构国家与市民社会的关系，确立多元权利基础、公权力权威和良法之治，并实现依法治国与市民社会理性规则秩序的回应契合⑽。有学者更指出，透过市民社会的建构逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成良性互动关系，才能避免历史上反复出现的两极摆动，推进中国的政治体制和经济体制的改革⑾。

三、行政法学基础理论中的范畴对行政法基础理论研究的范畴

笔者认为主要包括：

1现代行政理念与行政职能行政理念与行政职能的转换是行政法学领域的一个老问题，现代的行政已经从管理的行政向服务的行政转变，从命令的行政向合作的行政转变，从强权行政向弱权行政甚至非权力行政转变，我们需要思考的是，是什么内在的动力推动着行政理念与行政职能的转换？有无规律可循？

2个人与群体在西方思想史上，我们不难发现“个人”与“群体”是许多思想家进行叙事的角度。，如共和主义阿伦特关于“公共领域”和“私人领域”的对立，个人自由主义的旗手哈耶克关于“个人主义”与社会的对立⑿。公民个人权利与行政权力、公民个人利益与公共利益入题都应从这个角度入手。

3公共利益与公民个人利益传统的行政法观念认为公共利益与公民个人利益的冲突是现代社会最常见的现象之一⒀，公共利益与个人利益的关系因对宪法关于为公共利益而对征用的补偿的修改再次成为学界关注的问题，什么是公共利益？公共利益界定的标准是什么？这个词汇给人一种“只可意会不可言传”的神秘，而法律要求的不能是很含糊的表述，任何很含糊的表述都会成为权利或权力滥用的借口。用法律给“公共利益”进行规范的表述已经显示它的必要性⒁。而且我们也需要全面对传统行政法观念中的公共利益于个人利益的关系进行分析，究竟是否公共利益与公民个人利益之间存在着不可消弭的张力？18世纪法国唯物主义者爱尔维修认为道德就在于“最大多数人的利益”，他说：“道德主义者不断地谴责人性中的恶，但这只能表明他们在这个问题上是多么无知。人并不恶，他们只是由其利益所驱动。道德主义的谴责自然不可能改变人性中的这种动力。需要谴责的不是人性中的恶，而是立法者的无知，因为他们总是把个人利益放在与共同利益对立的位置上。”⒂

在处理公共利益与个人利益问题上，应该冲破传统上公共利益与个人利益对抗的这种惯性思维。我们认为行政机关是公共利益的代言人，当某项为公共利益进行的行政任务因个人利益的阻碍而难以完成时，行政机关可以采用其他路径完成，如果采用的路径可以完成这项任务但成本过高或者除非公民个人对公共利益做出“特别牺牲”才能完成任务的话，也应该重新考量公共利益本身，公共利益是一些公共的资源，如果量化平均分配的话，公众中每个人分的的份额是否非常可观？也或者公共的利益是一种远期的利益，大部分公民个人对应该分配的这份利益不是非常急需或者近期的意义不是非常重大，这种因为公共利益做出“特别牺牲”的个人却因此遭受了重大的损失的话，那么这种“特别牺牲”应该就是非正义的。同时，公共利益也不是一元化价值的载体，是多元价值的聚合体，如果为了某一两种价值的实现而牺牲了其他的价值，那么这种“公共利益”也是非正义的。

4公民个人权利与行政权力公民个人权力应该是行政权力行使的界限，对这一点，国内和国外的行政法学都给于了应有的尊重，也是当代行政法学的轴心所在。笔者以前比较赞成以行政权为核心建构行政法学体系，但是应该注重“效率”与“公平”，功利主义代表边沁把功利原理称“最大多数人的最大幸福或最大福乐原理”，这也应该是当代行政理念之一，同时要注意被罗尔斯所批判的功利主义对“效率”和“公平”的埋没：只痴迷于社会的整体利益而漠视弱势者的自由权遭受的恶待⒃。相对于强大的行政权力，公民个人权利当属弱者。特别是我国在经济蓬勃发展，人民的物质利益快速增长的时期，我们应当特别尊重非物质方面的权益。笔者认为，应该扩大行政诉讼法的受案范围，把被行政权力侵犯的其他非人身和财产的权利纳入救济范围。超级秘书网

5与行政法行政法素有活宪法、小宪法、动态宪法之称，行政法是宪法最重要的实施法，观念、制度、价值以及制度的设置对行政的发展的作用自然也应该纳入行政法学的视野，也是行政法学基础理论同样不可回避的问题。

6本土法律资源与国外法律资源不可否认，对国外行政法的比较研究对我国行政法学的发展起了非常重要的作用，但是我们也不能忽视当前我国建设的实际，要根据我国的历史传统、行政法的发展现状、以及我过当前的建设实际相结合，唯有此，才能更好地利用对国外行政法比较研究的成果，也才能更好地为我过当前的法治建设把脉，找到一条适合我国国情的行政法与行政法学的发展路线。

参考目录：

篇4

性别公正通常与西方的女权运动、女性解放运动相联系。西方女性主义理论繁杂、流派众多，并且在不同时期的关切点有所不同，因此很难给性别公正下一个确切的定义。但不可否认，性别公正一般包括性别平等、尊重差异、自由选择等三方面的内容。

性别平等是性别公正的首要内容。性别平等的含义通俗点说就是，男女两性在价值上是没有高低、优劣的区别的，两性价值是无差别的，是平等的。但在人类历史的长河中，一直存在着男女两性价值的不平等，男性是高尚的，处于统治地位，而女性则是低下的，处于被统治、顺从的地位。这种观点维持着男性长达千年的霸权地位，而对于女性则一味地贬低，使女性弱化，从而安心于自己的地位。如果要对两性的不平等找寻依据，常常落脚于男女两性在生理上的差别，这种生理上的差异与社会分工相联系，导致了男女的社会差异，进而成为两性在价值上不平等的社会依据。客观地说，男女两性在生理上的差异是生存与繁衍的需要，我们必须承认这种差异，但不应该扭曲这种差异，它仅仅是造物主赋予的一种自然天赋，在社会价值上没有任何区别，不应该以此为理由将女性从某种生活领域中排斥出去。在人类活动的领域内，不论是公共领域、私人领域还是社会心理领域，从性别平等的要求出发，都应该平等地向两性开放，不能为特定的性别设置障碍与限制，这就是我们通常所说的“领域无界”。

尊重差异，是性别公正的进一步要求。人们一般认为影响男女不平等的原因主要有两个：自然生理上的差异以及社会文化的不同。反对男女不平等的原因就在于，从道德上讲，社会文化的任意性和自然天赋的偶然差异性所造成的男女不平等是不应该的。不是因为人生而平等，男女平等才有其正当性的根据，而是因为男女生来就有差异，男女平等的要求才需要正当性证明。男女平等的要求和主张所针对的乃是差异，其所主张及其正当性要求的出发点并不是人生而平等，而是男女两性之间或是每个个体之间的差异。因此主张性别公正，在提倡性别平等的同时还要提倡尊重差异。这种尊重差异也包括两个方面的内容，即生理上的差异，以及社会文化所赋予的性别差异。我们知道，“性”与“性别”是两个不同的概念，“性”是指男女身体解剖和生理方面的特征，是指人的生物性别；“性别”是指男女两性之间心理、社会、文化的差异，是指人的社会性别，是社会所赋予的。因此，可以说，我们天生有性，但并不是天生而有性别。社会上认可的男性特征与女性特征都会通过潜移默化的学习而获得，长期的积累，则会被人视为自然。因此，对于男女两性生理上的差别是无法改变的，我们应该尊重。对于男女两性社会性别的差异，我们要关注差异背后的历史、文化因素，这种两性的差异是历史、文化濡染的结果。既然男女两性的性别特征是社会文化在漫长的历史过程中早就存在的，从性别公正的要求出发，就应该尊重社会文化所赋予的这些特征，尤其是对待女性。在一定的历史时期内对于女性要给予一定的补偿优惠待遇，特别是对处于弱势地位的女性，比如生育孩子、从事家务等的补偿，让两性得其所得。

自由选择。既然男性特征与女性特征都是人性的表达，是在社会文化历史中形成的，那么人们就可以从男性特征与女性特征中进行选择，以使人类优秀的品质集中于自身。因此，更深层次的性别公正则主张两性，特别是女性，拥有自主自愿的个性选择的平等机会，让两性特别是女性去实现自己的理想和追求。换句话说就是，生物性别不是决定性别特征恰当性的基础，每一个人都可以从纯粹的女性特征到纯粹的男性特征这一跨度内进行选择以实现自己人性的最优化，我们将之称为“男女共享体”，其精髓就在于，不强求一个人要么具有女性特征，要么具有男性特征，也不强求一个人同时具有男性特征和女性特征，而是使一个人不因为自己的生物性别而失去从所有的人性表达方式中进行自由选择的权利。两性之间并没有明确的界限，并不能说某种特征一定是男性的，某种特征一定是女性的，对方就不能拥有。对于这些优秀的品质，男女双方都可以根据自己的需要来获取。在此基础之上，性别公正要使机会对所有的人开放，比如保障女性有权利去做某些排除生理上要求的适合男性的工作，比如公司CEO，往往被认为是男性的特权，女性如参与其中就会被冠上“女强人”的称号，这就是一种性别不公正的体现，只要没有生理上的特殊要求，所有的工作就应该面对全体，必须保证所有人包括女性都有参与其中的可能性。这都应由女性个体自主选择、自我决定，不能从观念或体制上强制或排斥女性的自由选择和发展。

综合上述内容，可以看出性别公正既要求男女两性人格、机会的平等，也包括个性的自由选择，在一定情况下还要注重给予弱势群体以一定的补偿。

二、学校教育中的性别不公正

虽然当今女性的地位不再像波伏娃写作《 第二性 》时那样，而是在各个方面都有了较大的改善，但不可否认，长期的男权统治造成的影响不是可以一扫而去的。女性依旧处于弱势地位，性别的不公正普遍存在。学校作为主要的文化机构，正如布迪厄所说，“被学校制度传输的文化，无论是哲学、文学、医学、法学，直到最近还一直不停地输送陈旧的思想方法和模式，如使男人成为积极成分、使女人成为消极因素的亚里士多德传统”。[2] 同样不是无性别的，或是超性别的，不仅再现着社会文化中的性别不公正，而且在建构着这种不公正，并在不知不觉中传输给下一代。学校有自己一套机制与方法来建构这种不公正，但主要体现在课程与教师两方面。

1.课程中的性别不公正

学校课程通常分为显性课程与隐性课程，显性课程通过学科的学习来传输性别的偏见，隐性课程则通过学校日常生活的方方面面来潜移默化地影响学生，在不知不觉中将这种性别的偏见传递出去。

显性课程的性别偏见既包括学科上的偏见，也包括学科内容上的偏见。在学科上，很多人认为女生的抽象思维、空间想象能力等方面天生不如男生，某些学科不适合女生学习，比如数理化，而使女生怀疑自己能否学好这些科目，丧失信心，转而学习人文社会科学。人们又常常认为人文学科的地位低于自然学科，人文学科只是读读背背，而不像自然学科那样需要大量的实验验证、逻辑推理等，从这方面说，女性的地位再次降低。这种性别偏见在学科内容上表现更加明显。我国关于中小学生课本及课外读物的多项研究发现，各种课本都或多或少地存在着男性出现的比例远远高过女性的情况。单单想想我们学习的历史课本，就可得到这一结论，厚厚的历史课本中女性的个数屈指可数，淹没在男性的海洋中。这或许可以以男性在历史上长期占据统治地位来解释，但是在现代学习的其他课本上，男性依旧远远多于女性就很难解释了。同时，在课本中出现的女性形象往往比较单一，被限定在特殊的领域、特定的行为之上，强化着社会中已经存在的性别刻板影响，比如教师、家庭主妇、售票员等。而男性角色较为丰富多样，基本上涉及各个领域，尤其是人们评价较高的职业领域，比如领导者、科学家等。更为严重的是，一些教材甚至存在着歪曲、贬低女性的倾向，比如将女性描述为目光短浅、毫无远见、爱慕虚荣、软弱、懦弱、胆小等特征的人。也就是说，学生从课本上主要学习的是男性的经历和成就，学习的是男性的优秀品质，而对于女性的成就则是知之甚少的，结果就形成了男性优于女性的偏见。

隐性课程在学校中的存在更为广泛，涉及到学生生活、学习的各个方面，因此对于学生的影响更为深刻。第一，在人员结构上，学校的领导者往往是男性，而具体的操作者——教师则往往是女性，在中小学尤其明显。这就对学生形成了一种心理暗示作用，即女性的地位是较低的，是一种服从的地位，适合从事辅、执行性的工作，而男性的地位较高，适合从事指导者、领导者的工作，这才是一种正常与合理的职业安排。第二，学校设施的男性化特征。从表面上看，学生处在同一所学校，面对同样的教师与同学，使用同样的教学实施、活动场所，似乎没有什么不同，但是学校的软硬件设施、各项规章条例等无不散发着性别信息。最明显的例子就是校服的款式，往往是不考虑女性特征，统一裁剪成适合男生穿着的肥肥大大的运动服。第三，学校男性化的教学方法。不可否认，男女生在认知方式上是存在差别的，并没有优劣之分，只是双方擅长不同的学习方法而已。一般认为，女生擅长合作互动的方式，男生则擅长独自思考，女生的描述性思维较好，男生的抽象思维较好，但是在课堂中，通常采取的则是适合男生的竞争式的教学方式，教学内容的呈现方式更多的也是以男生更擅长的线条、图表等抽象方式呈现的。单从学习方法上说，女生就已经处于劣势了。另外，日常交往中的语言也暗示了性别的不平等。语言是社会文化的载体，社会文化中的性别偏见常常被无意识地带到语言文字中。这些语言经过长时间的使用已经被人们所接受，并成为通用语。许多与女性相关的语言暗含着轻视、反对、讽刺、消弱女性以及与女性相关的事物，进而起到贬低女性的作用。许多与男性有关的词汇则往往与理性、成就等相联系，暗含一种赞扬、欣赏。这些带有性别暗示的语言在儿童的心灵深处扎根，并在交往中表现出来。比如，一些不符合社会期望的男孩往往被同伴讽刺为“娘娘腔”等，男性的优越，不尊重差异，表露无遗。

2.教师教育行为显示的性别不公正

教师作为社会文化的主要传递者，同时也是深受社会文化的影响者，不可避免地存在着一定的性别偏见。这种性别偏见，有意或无意地在教学过程中、在与学生的交往中体现出来。伍德通过研究发现，教师对于男女生的重视程度始终存在差异，一些常见的行为最为反复出现，比如：教师对于男生的名字比对女生的名字更清楚；与男生谈话时，教师有更多的眼神接触和关注的表情；教师向男生提出更有挑战性的问题；教师对于男生的发言给予更长的时间和更重要的言语和非言语上的回应；教师在课堂上叫男生的次数更多；教师更愿意花时间与男生讨论问题；教师对女生的贡献更容易忽视或不屑一顾；教师经常会接着男生的话说或者鼓励男生发表评论，等等。[3] 教师的这些行为很可能是无意识的，是社会文化长期熏陶的结果，但作为社会文化的主要传递者，教师的这种行为强化了性别的不公正，并将其传送给下一代。

总的来说，学校教育中的课程内容、教育方法、组织机构、教育语言等方面都在彰显着性别的不公正，优化男性地位，贬低女性地位，与社会中广泛存在的性别不公正问题一脉相承，甚至在对此进行强化与传播。

三、走向性别公正的学校教育

学校中存在着性别不公正的问题是无需置疑的。学校作为传递社会文化最重要的场所，同时也作为为社会培养年轻一代的教育机构，应该努力改变这种性别的不公正，以期去引起社会中性别不公正的变革。

学校的这种功能主要体现在两方面：一方面是修正学校教育工作者的教育理念，进而来消除学校中存在的各种性别不公正现象；另一方面，也是更重要的则是唤起学生对于现存性别不公正的意识。学校教育应该将性别公正作为一种价值追求，在学校教育中使女生意识到自己的不利地位，力求摆脱这种不利处境。这种对于性别公正的追求也需要男性的共同努力，学校教育应该使男生认识到社会文化对于自己有太多的偏向与要求，从而产生帮助女性摆脱这种不公正待遇的意愿，这种努力也是帮助自己实现公正的过程。学校教育的引导者教师只有明白了自己在其中的地位与作用，从自我做起，消除自身所有的性别偏见，才能引导学生去追求性别的公正。

（作者单位：南京师范大学教育科学学院，江苏 南京，210097）

参考文献：

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公共关系学是高校行政管理专业的必修课，应该说，在行政管理的课程设置中，还是占有比较重要的地位。公共关系学本身虽然是一门独立的学科，但在一定程度上却仍依赖于其他学科的发展，尤其是管理学。于是，就产生了这么一种情况，一方面，公共关系学是行政管理专业的必修课，很重要，应该引起高度重视；另一方面，它的学科地位还不够高，缺乏相对的独立性，制约发展的因素太多，直接影响到了行政管理学的发展。根据对此现象的分析，笔者产生了三个疑问：一是公共关系教学对高校行政管理专业而言，究竟具有什么意义？毕竟，如果只谈意义的大小和重要程度未免过于抽象，研究成果也会流于形式，缺乏价值。二是在现实的行政管理专业的公共关系教学中，公共关系学本身究竟是处于一个什么样的现状？为什么会这样？因为充分地了解现实有利于我们对问题的进一步分析并得出解决方案。三是如果现状不容乐观，如何才能走出困境？这是本文最关注的问题，也是本文写作之最终目的。

一、公共关系教学对于高校行政管理专业的意义

考察公共关系教学对高校行政管理专业的意义，首先应该从两者的研究内容入手，寻找它们的共同区间，找到了这个区间，意义就显而易见了。行政管理学的研究内容比较广泛，是由其研究对象所决定的。随着这门学科的发展，其研究内容也不断丰富和发展。概括地说，包括政府自身的结构、功能及其对社会公共事务的管理活动的规律，具体地说，包括行政职能、行政环境、行政组织、行政首长与领导群体、国家公务员、行政决策与执行、行政监督、行政法制、行政机关管理、行政管理的方法与技术、行政效率与改革等等。由此可见，行政管理学关注的面极其广泛，但它不可能真正做到面面俱到。而公共关系学是研究组织与公众之间传播和沟通的行为、规律和方法的一门科学。它旨在通过塑造良好的组织形象，利用有效的传播和沟通手段，达成公众对组织的了解、认可与合作［1］。公共关系学既有较强的理论性又有较强的应用性，这就决定了学习这门学科必须注意理论与实践的结合。因此，公共关系学所关心的内容恰恰是行政管理学所需要的，在行政管理学看来，公共关系学是一种极其有用的工具，行政管理学只需要提出需要的内容，公共关系学则根据需要去完成。所以，在管理类专业设置这门课程就显得十分重要，没有了公共关系学，行政管理就如同断了一臂。归纳起来，公共关系学使攻读管理类专业的学生认识到公共关系在现代管理中的性质、意义和作用，学习和理解公共关系管理的概念和基本原理，了解和掌握组织与公众沟通的过程、手段和方法，最终的目的是努力培养现代公共关系意识，完善自身的公共关系素质，提高实际公共关系能力，将所学的理论知识和操作技能运用到工作实践和社会实践中去。

公共关系学是行政管理专业中必不可少的核心课程之一，其理论部分是对行政管理理论的重要补充和完善，其实务部分是行政管理学生所必备的技能。

二、在当前高校行政管理专业中公共关系教学的现状

既然公共关系教学在行政管理专业中的意义举足轻重，那么，它是不是真的就处于这么一个良好的现状呢？当然，成绩首先是不应该被回避的。应该说，通过努力，高校公关教学成绩显著，呈现出这样几个特点：

一是发展的速度快、规模大。全国大部分高校的行政管理专业都开设了公共关系课程，教师和学生数量都有较大增长，为我国行政管理人才的培养立下了汗马功劳，由此也在一定程度上带动了公共关系学作为一门独立学科的发展和壮大。

二是与行政管理学形成了良好的互补关系，互相促进，共同发展，与此同时，公共关系教学水平有一定的提高，配套的系列教材建设已经开始，师资水平也直线上升。

三是无论在校内还是在社会上，公共关系的教学效果已得到普遍认可和重视，培养出的学生在人才市场受到欢迎，而社会和企业对高层次公关人才的需要正呈现上升趋势［2］。

当然，高校公关教学虽然成绩显著，但同时也存在不少的问题，必须下决心、花力气尽快解决，这也是本文写作的意义之所在。

第一，教师队伍整体素质有待提高。

尽管现在我们拥有一支数量巨大的专业教师队伍，但是，由于我国高校专业设置上的问题，基本上就没有科班出身的教师，这就使得教师整体素质参差不齐，这种情况在行政管理专业的教学中尤其明显。因为一般院校都没有公共关系专业，公关教师大多是由其他学科、专业的教学科研工作转而从事公关教学，主要精力仍用于原来的专业研究，所以行政管理专业中公共关系的教学任务实际上是由其他学科的教师在承担，这必然会对整个公共关系学的发展产生影响。

第二，教材的编写和使用问题重重。

目前的教材种类繁多，但质量上乘者则少之又少，况且，大部分教材是为公共关系专业教育或者职业教育服务，很少有适合于行政管理专业学生使用者［3］。虽然公共关系专业教材有一定的广泛适用性，但对于不同专业的学生也应区别对待，毕竟不同专业对于同一门课的要求不一样。

第三，公共关系的理论研究水平亟待加强。

一方面，学习公关专业的教师很少，在很大程度上影响公共关系理论研究的进行；另一方面，国家在该学科的研究经费投入较少，国际国内学术交流机会寥寥，教师就某一问题进行切磋的机会太少，也不利于学习借鉴国外的新理论和新经验。理论可以指导实践，理论水平的欠缺自然也会导致实践水平的降低。整个学科的研究水平欠缺，对于日常教学来讲，受到制约和影响也是必然的了。

三、走出公共关系教学的困境

首先，加强师资队伍建设。师资队伍是学科发展的核心，学校应有组织、有计划、分步骤地逐渐完善公关教师队伍，可以以院系的名义聘请一些公关经验丰富、长期从事公关活动的资深专家作为校(院)系外聘教授或名誉教授，每年给学生开课，由此也带动教师教学水平的提高。有条件的话可以引进一些既有公关实践经验、又有深厚理论素养的公关人才，补充到高校公关师资队伍中来。同时，鼓励教师参加一些全国性的学术交流活动，不定期或者定期地举行一些针对教师的培训活动，不断提升队伍素质水平。要注意对教师进行专业教育和培训，将不利条件转化为有利条件。

其次，在教学方法和教材建设方面加大投入，争取突破。公共关系学是一门实践性很强的应用性学科，这就要求理论教学必须结合中国实际，特别是要结合中国行政管理的实际，形成独具特色的教学方法和配套教材。在教材建设方面，要组织有经验的专家学者编写适合于不同专业的公共关系学的示范教材，鼓励教材多样化，不仅采用书本教材，还要采用影音教材等多媒体手段，能够化说教为感知、化抽象为具体、化枯燥为生动。在教学方法上，要鼓励教师之间互相交流，还要充分注意到公共关系学的学科特点，有意识地将说教式教育转变成实践式教育［4］，一方面要保证学生理论水平的提高，另一方面又要注意学生动手能力的培养。例如，可以开展案例讨论，举办学生模拟创业大赛、商务洽谈策划、新闻会等情景模拟［5］。这需要公共关系学教师不懈努力，不断进行教学创新改革，挖掘学科潜力，实现教学模式多样化，多设计、安排课堂技能训练，灵活把握教学内容和教学方法，实现师生互动，充分调动学生学习的积极性。

再次，重视公共关系学理论研究，鼓励创新性成果。国家和学校应对公共关系学的基础理论研究给予高度重视，加大投入，加强师资队伍建设，多创造学术交流机会，争取我国的公共关系学研究与国际上接轨和对话。同时，又要保持自身的特色，发挥优势。行政管理学是一门中国特色非常强的学科，相对应的公共关系学自然也不例外，公共关系学理论的发展，必然为行政管理专业的建设和发展添砖加瓦。

[参考文献]

[1]杨晓峰.把“公共关系学”课作为高等学校全面推进素质教育的切人点[J].大同职业技术学院学报,2001（3）.

[2]张克非.对当前高校公共关系教学的若干思考[J].科学·经济·社会,1994（4）.

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二、研究设计

一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。

三、结果分析与比较

（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。

（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。

（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。

（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。

（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。

笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。

学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。

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公共行政学的价值追求是行政哲学上的一个重要理论问题，是公共行政实践的灵魂和核心，效率和公平这两大公共行政的基本目标自古以来就是人类社会面临的重大问题。由于追求效率的同时可能会影响公平的实现，追求公平又可能妨碍效率的提高，所以二者常被视为一组相互对立的目标。树立正确的公共行政价值观，引领公共行政的发展和行政人员的行为，对实现政府高效运作、社会公平稳定与和谐发展具有重要意义。

一、效率与公平的单摆模型

从1887年美国学者伍德罗・威尔逊发表《行政学研究》至今，公共行政学已走过了125个年头，回顾公共行政学百余年来的发展历程，可以大致将其划分为四个阶段，从l9世纪末、20世纪初的传统公共行政学到20世纪70年代的新公共行政，再到20世纪80―90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服务理论，公共行政学的价值追求呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平的循环往复现象，就像物理学中不断来回摆动的单摆一样，如图1所示，本文将其形象地命名为效率与公平的单摆模型。

图1中的圆球代表公共行政学，图形的左侧代表效率，右侧代表公平，中间虚线位置代表效率与公平的平衡点，当效率被过分强调而忽视了公平时圆球处于左侧较高的位置，此时圆球处于不稳定的状态，在细线拉力和自身重力的作用下开始向右侧公平摆动。同样，当公平被过分强调而忽视了效率时，圆球处于图中右侧较高的位置，此时的圆球也处于不稳定状态，受细线拉力和自身重力作用开始向左侧效率摆动，只不过不同时期单摆摆动的幅度和频率不同罢了，公共行政学价值追求的百年演变正是在效率与公平之间来回摆动的循环往复过程。

二、公共行政学发展的四个阶段

关于公共行政学百年演变的阶段划分，不同的学者有不同的分法，大部分都是按时间划分成不同的阶段，学界最熟悉当属武汉大学丁煌教授划分的六阶段，也有部分学者按研究范式和研究途径来划分，如陈振明教授的三范式与巴瑞・波兹曼教授的二途径，还有学者按思想与流派划分，如竺乾威教授的四学派，本文采用主流的时间阶段划分法将其大致划分为以下四个阶段，分别论述其各自的价值追求。

1.传统公共行政（19世纪末―20世纪70年代）：效率至上

行政管理学界公认1887年美国学者伍德罗・威尔逊（后任美国第28届总统）在行政学季刊上发表《行政学研究》一文标志着公共行政学作为一门独立学科的创立，在文中威尔逊强调强调对一般的组织与管理问题的研究，关心组织的有效性和效率。此后，卢瑟・古利克也认为效率是行政管理的价值尺度中的头等公理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。马克思・韦伯将官僚制看做是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，其不仅满足了传统公共行政追求效率的需要，也使得效率成为传统公共行政的主导价值。

这一时期的公共行政学主要受到弗雷德里克・温斯洛・泰勒科学管理理论的影响，其强调标准化的工作流程，对提高公共行政的效率起了很大作用。20世纪30年代以后公共行政学开始受到行为科学影响，认为公共行政应当把人看成社会人，通过发挥人的创造性来提高工作效率。20世纪40年代以后，公共行政管理思想又先后受到决策理论、系统和权变理论以及管理科学学派的重大影响，产生了许多新的特点，但其追求效率的目标并未改变。此时的公共行政学处于图中1的位置，达到了左侧效率的高点，即将向右侧公平摆动。

2.新公共行政（20世纪70年代）：关注公平

20世纪70年代，西方国家出现了长达十年之久的滞胀现象，政府在决策上处于两难的境地，以德怀特・沃尔多为首的一批美国公共行政学者将论文结集，于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名出版。该书被认为是新公共行政学的宣言，集中表述了新公共行政学的基本观点。

新公共行政对传统公共行政效率至上的价值追求进行批判，认为公共行政应将公平、责任等价值注入公共行政过程，形成以社会公平为核心，民主、责任、效率并存的价值体系。正如新公共行政的代表人物乔治・弗雷德里克森所说，社会公平是一组价值的前提，社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。此时的公共行政学处于图中2的位置，达到了右侧公平的高点，即将向左侧效率摆动。

3.新公共管理（20世纪80―90年代）：回归效率

20世纪80年代以来，为应对日益严重的社会危机，英美等国出现了新公共管理的改革思潮，代表人物是美国学者戴维・奥斯本和特德・盖布勒，其在《改革政府――企业家精神如何改革公共部门》一书中提出的新公共管理、政府再造和绩效管理等概念已经成为公共管理理论的主要范畴。1991年9月20日，70多位学者在美国雪城大学召开了第一届全国公共管理研究会议，会议确定了新公共管理研究的重点问题。这次会议标志着作为一门新学科的公共管理学的理论构架基本形成。

新公共管理将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，把3E：Economy、Efficiency、Effectiveness，即经济、效率、效能作为其价值追求。澳洲学者欧文・E・休斯指出，经济就是以尽可能低的投入提供与维持既定数量的公共产品或服务；效率就是公共部门投入与产出的比例关系；效能就是公共产品或服务符合政策目标的程度。新公共管理并不是简单地重复效率至上的价值追求，而是把传统的效率拓展为3E在内的全方位绩效，扩展了效率的内涵。此时的公共行政学处于图中3的位置，又回到了左侧效率的高点，但随即将向右侧公平摆动。

4.新公共服务（20世纪90年代至今）：重现公平

20世纪90年代后期，美国学者罗伯特・丹哈特提出了新公共服务理论，该理论认为，把公民当成“顾客”的观念存在着某种局限性，应把传统的对效率和业绩的关注转移到对社会回应性的关注上来。新公共管理强调政府掌舵而非划桨，而新公共服务则认为政府是服务而非掌舵。它重视人而不是生产率，它所强调的社会公平包括公共部门和公民两个方面，体现了政府与公民之间的平等协商新关系。

新公共服务在兼顾效率与目标达成的同时，力图提升社会公平与责任，使公共行政具有适应性和动态弹性以更好地回应社会治理发展，在一定意义上超越了新公共管理。但新公共服务也面临着一些困境，如政府与公民的选择性协商机制会导致讨论过多而行动不足，多元化民主治理与治理者的关系的协调等。此时的公共行政学处于图中4的位置，再次回到了右侧公平的高点，不久就会向左侧效率摆动。

三、小结

公共行政学价值追求的百年演变呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平循环往复的单摆模型，但需要指出的是，公共行政学在不同发展阶段的价值追求在强调某一方面时并未忽视另一方面，只是侧重点有所不同，例如传统公共行政在遵循效率至上的同时也关注公平、责任等价值取向，新公共行政在强调社会公平核心价值的同时并不排斥效率的价值，新公共管理在号召回归效率的同时也关注责任和公平价值，新公共服务在兼顾效率与目标达成的同时，更加强调其目的性，当公共行政学对效率与公平的追求达到两者平衡时，圆球将处于图中虚线的位置，此时圆球将处于稳定状态。正是由于关注的重点在公平与效率之间来回摆动，才形成了公共行政学价值追求百年演变的单摆模型。

参考文献

[1]德怀特・沃尔多.公共行政学之研究[A].公共行政学（上册）[C].北京：中国社会科学出版社，1988.

[2]戴维・奥斯本，特德・盖布勒.改革政府――企业家精神如何改革公营部门[M].周敦仁译，上海译文出版社，1994.

[3]马克斯・韦伯.经济与社会（上卷）[M].商务印书馆，1997.

[4]丁煌.寻求公平与效率的协调与统一――评西方新公共行政学的价值追求[J].中国行政管理，1998（12）.

[5]欧文・E・休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2001.

篇8

    流派归类与公共管理理论的历史沿革

    (一)公共管理原则导向的流派

    White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

    首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。

    其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。

    最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”质疑的流派

    20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

    社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

    理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化扩散流派

    20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

    系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

    系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

    行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

    (四)公共管理价值重塑流派

    历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

    (五)公共管理思路创新流派

    任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

    公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。

    20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

    新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

    意义及启示

    公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:

    (一)政治与行政

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    关键词:公共行政 公共管理 流派

    流派归类与公共管理理论的历史沿革

    (一)公共管理原则导向的流派

    White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

    首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。

    其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。

    最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”质疑的流派

    20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

    社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

    理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化扩散流派

    20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

    系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

    系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

    行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

    (四)公共管理价值重塑流派

    历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

    (五)公共管理思路创新流派

    任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

    公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。

    20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

    新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

    意义及启示

    公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:

    (一)政治与行政

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精神分裂症患者住院期间常伴有冲动和攻击行为，具有很大的危险性，日益受到精神科专业人员的重视。丙戊酸钠，是一种不含氮的广谱抗癫痫药，属GABA转氨酶抑制剂，作为一种情绪稳定剂被广泛用于躁狂症的治疗，并取得了较满意的效果，本文回顾分析我科2008年6月～2010年6月间住院用丙戊酸钠治疗的30例精神分裂症且具有攻击行为患者临床资料，现将结果报告如下。

1 临床资料与方法

1.1一般资料 选取2010年1月～2010年12月间我住院治疗具攻击行为、精神分裂症患者30例，符合《中国精神障碍分类与诊断标准》第3版(CCMD-3)精神分裂症诊断标准，简明精神病评定量表总分＞38分；外显攻击行为量表修订版(MOAS)评分总分4分以上。≥2种抗精神病药物治疗8周以上；排除脑器质性疾病，无严重心、肝、肾等躯体疾病、癫痫、药物过敏、白细胞减少史及严重的慢性衰退症状等。男26例，女4例，患者平均年龄(32.4±5)岁。病程(1～8)年，平均病程(4.5±3)年，住院时间0.5～3年，平均住院时间(2±0.5)年。

1.2方法 治疗以原用抗精神病药物维持不变药学论文，其中氯丙嗪15例，氯氮平8例，利培酮5例，喹硫平2例。加用丙戊酸钠，起始剂量为0.6g/d，平均剂量1～1.2g/d；

于治疗前及治疗后第4周用包括言语攻击、对财物的攻击、自身攻击、对他人躯体攻击4个分量表的MOAS各评定一次。简明精神病评定量表共18项，分别计算加权分及5个因子分，于治疗前及治疗后第4周各评定1次。分别于治疗前及治疗第2周、4周末各检查心电图、肝功能、肾功能及血常规1次。

2 结 果

2.1治疗前后患者在焦虑忧郁、缺乏活力、思维障碍、激活性、敌对猜疑5个因子分比较无显著变化。30例治疗后MOAS比较：降至0分者8例，占26.7%，不同程度改善者10例，占33.3%，无改变12例，占40%，总有效18例，总有效率为60%。

2.2不良反应 加用丙戊酸钠后，检查血常规、肝功能、尿常规、心电图均无明显异常。5例（16.67%）患者在治疗开始的2周出现轻度胃肠反应，饮食差, 恶心，8例（26.67%）患者出现椎体外系症状，7例（23.33%）患者出现嗜睡、口干、头痛，4例（13.33%）患者出现心动过速等不良反应，均经对症处理后减轻或消失。无因严重不良反应而停药者。

3讨论

有研究显示精神病患者攻击行为的发生率高于普通人群，而精神分裂症患者的攻击行为的发生率更高。精神分裂症患者的攻击行为，往往与命令性幻觉、被害妄想、易激惹、猜疑、敌意和怪异行为有关；经抗精神病药治疗，大部分患者其攻击暴力行为会好转或消失，但对部分患者的冲动攻击行为疗效不是很理想。临床上常联合应用苯二氮革类药物治疗，可短时间治疗精神分裂症患者的攻击行为和激惹，但苯二氮茧类药物较快耐受、镇静和成瘾性的问题不易解决。有报道采用改良电休克(MECT)治疗可快速有效治疗精神分裂症的冲动攻击行为[1]。另外，神经松弛剂氯丙嗪、氟哌啶醇急性期应用虽有良好效果，但较易出现锥体外系反应。

近年来，抗癫痫药丙戊酸钠作为心境稳定剂被广泛应用精神疾病治疗中，丙戊酸钠可强化抗精神病药治疗精神分裂症的临床效果[2]。本研究结果显示：合用丙戊酸钠治疗具有兴奋躁动或攻击暴力行为、对抗精神病药物反应不佳的患者，有效率为60%得以控制或显著改善。Casey等通过多中心的双盲研究实验也发现，用奥氮平或利培酮合并丙戊酸钠比单一用奥氮平或利培酮治疗精神分裂症的起效速度快、疗效好，可不增加抗精神病药的剂量，缩短了住院时间药学论文，安全有效，患者有很好的依从性。丙戊酸钠可强化不典型抗精神病药治疗精神分裂症，单一治疗时无效，这些效应显然不能为稳定心境、减少冲动或抑制攻击所解释，而是改善了精神分裂症的核心症状，如阳性症状和阴性症状。本组8例以氯氮平长期治疗，仍具有攻击行为，加用丙戊酸钠1～2周后攻击行为得到控制。原因可能是合用丙戊酸钠后提高氯氮平治疗精神分裂症阳性症状的疗效[3]，阻断了电压敏感钠通道，减少神经递质释放，强化了不典型抗精神病药阻断D2和5-HT2A受体的效应有关。本资料中加用丙戊酸钠后，检查血常规、肝功能、尿常规、心电图均无明显异常。常见轻度胃肠反应，椎体外系症状，心动过速等不良反应，对症处理后减轻。无因严重不良反应而停药者。

总之，丙戊酸钠可强化抗精神病药治疗精神分裂症的临床效果，可不增加抗精神病药的剂量，安全有效，患者有很好的依从性，值得临床进一步推广应用。

【参考文献】

[1]杨孔军，刘铁榜，杨海晨，等．MECT联合治疗伴兴奋攻击行为的难治性分裂症的对照研究[J]．中国民康医学，2005，17(9)：485-486．

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