农村自然灾害模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇农村自然灾害，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

中图分类号 F328.8 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)04-0092-04

建国以来，安徽省因各种自然灾害造成的直接经济损失年平均超过20亿元，约占全省平均社会国民生产总值的10％。20世纪80年代以来，年平均直接经济损失超过30亿元。尤其是进入20世纪90年代，自然灾害发生频次和强度呈加快、加大趋势，截至1997年，累计各自然灾害造成的经济损失近1 000亿元，年平均超过100亿元。由于农户自身抗灾能力有限，一旦遭受自然灾害，在没有风险转移的情况下，绝大部分损失将由农户自己承担。对一般农户来讲，家庭收入较低，遭受灾害以后如果不能够及时得到经济补偿，对其生活和再生产的影响很大。

1 文献回顾

所有贫困现象都是由于区域、群体或个体的经济发展受到一系列内部和外部不良因素制约,造成劳动报酬和财产性收入的不足而产生的。而引起劳动报酬和财产性收入不足的原因是十分复杂的,要从社会、经济、政治、文化、历史、个人等多层次、多方面进行探讨。目前这方面已有许多研究成果问世,其中主要观点有:相对剥夺说、不平等说、价值判断说、政策界定说、权利丧失说、发展不足说、能力缺乏说等等。也有根据贫困产生原因将贫困划分为不同类型而形成贫困成因类型的学说,最为著名的是康晓光根据贫困形成的决定因素将贫困分成三种类型:制度性贫困、区域性贫困、阶层性贫困(康晓光,1995)。制度性贫困是由于社会制度,如政治权利分配制度、就业制度、财政转移支付制度、社会服务分配制度、社会保障制度等决定生活资源在不同区域、不同群体和个人之间的不平等分配而造成某些区域、群体和个人处于贫困状态。区域性贫困是在相同的制度背景下,不同的区域之间由于自然条件和社会发展条件的差异造成的,与区域生活资源的供给程度有关。导致贫困的区域性因素包括自然资源、发展起点、经济结构、积累能力、科技力量、人口素质、制度创新、市场机制、政治结构等。阶层性贫困是指相同制度环境中,在大约均质的空间区域内,某些群体、家庭或个人,由于身心素质较差、文化程度较低、劳动力弱、生产资料不足、生产能力不高等原因造成竞争有限的生活资源的能力较低,从而处于贫困状态(康涛、陈斐,2002)。从已有研究来看，对造成贫困的原因界定上还存在着分歧，但是总体可以概括为：一是由于缺乏发展的机会造成的贫困，即机会贫困；二是由于缺乏发展的能力和素质所造成的贫困，即能力贫困。随着我国农村教育的加强，农民的综合素质得到显著提高，如今形成的贫困与返贫现象更多的是由于机会的缺失导致的，即机会贫困成为农村贫困发生的主要原因。

自然灾害总是与贫困紧密相联，世界银行在20世纪90年代的研究中发现，80%以上的穷人并不是“总是穷（always poor）”，而是“有时穷（sometimes poor）”，原因是他们面临各种自然灾害袭击时难以抵挡，从而陷入贫困或返回贫困的境地。王国敏从定性的角度首次对农业自然灾害与农村贫困之间的关系进行了研究，认为自然灾害总是与贫困相伴随，且呈正相关关系。如何更加明确农业自然灾害对农村贫困的影响，即从定量的角度分析两者之间的关系显得尤为重要，以弥补以前定量研究的空白。

2 样本来源及其描述

巩前文等：农业自然灾害与农村贫困之间的关系――基于安徽省面板数据的实证分析中国人口・资源与环境 2007年 第4期安徽省地形地貌呈现多样性，长江和淮河自西向东横贯全境，将全省分为淮北、江淮、江南三大自然区。安徽地处暖温带与亚热带过渡地区，气候温暖湿润，四季分明。但气候条件分布差异明显，天气多变，降水年际变化大，常有旱涝等自然灾害发生。国家划定的592个国家扶贫开发工作重点县（简称国贫县）中安徽省有17个，占总数的2.9%，处在贫困县比较多的省份行列之中。所以，选择安徽省作为研究对象具有典型性和代表性。

2.1 安徽省自然灾害发生情况

安徽省自然灾害发生频繁，种类主要有洪涝、干旱、干热风、高温热害、低温冷(冻)害、冰雹、龙卷风、动植物暴发性病虫害等。灾害严重时，连续几年或同一年内几种自然灾害同时或交替发生，对人民生命财产破坏性极大。如1998年，先后出现春季低温冻害，夏季持续暴雨成灾，秋后水稻暴发白叶枯病和稻飞虱，大豆暴发甜菜夜蛾，致使全省大部分县市不同程度受灾，受灾人口达1 000多万人，直接经济损失116．8亿元，对农业生产的发展带来了严重影响。自1995年以来，每年成灾面积都在1 000hm2顷以上，而且波动幅度比较大(见图1)。从图1可以明显看出，近年来，受灾面积与成灾面积越来越接近，说明农业自然灾害对农业生产的破坏力越来越大。

受灾面积在农业种植面积中的比例在大部分年份都在20%以上，而同时成灾面积在种植面积中的比重也几乎都在10%以上(见图2)。

2.2 样本数据情况

为了获取足够的样本，我们选取1998-2002年安徽省58个县（市）共283个样本（不包括数据缺失样本）形成面板数据。面板数据既有时间序列数据，又有横截面数据，这种双维的信息可以克服样本数量少的缺陷，而且可以增加估计的无偏性和有效性，在经济分析中逐渐得到广泛的应用。面板数据主要来源于1999-2003年安徽统计年鉴。

3 基本计量模型设定与计量结果分析

3.1 基本计量模型设定

在讨论灾害与中国农村贫困问题的关系时,一方面,可以通过对面上的情况进行一般性的描述来了解总体概况,也可以通过解剖典型案例了解不同的局部情况;另一方面,还可以通过对统计数据的数量分析更准确地把握两者的数量关系（张晓，1999）。张晓（1999）认为农村贫困只与农民家庭平均每人纯收入和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例两个因素有关，所以建立了简单的双对数线性二元回归模型，把农民家庭平均每人纯收入和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例两个变量作为解释变量，即：

式中：PKL是农村贫困发生率(%),I是农民家庭平均每人纯收入(元),ZR是水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例(%)。

但是，笔者认为农民家庭平均每人纯收入（I）和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例（ZR）两个变量之间存在明显的线性相关，因为水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例越大越可能降低农民家庭平均每人纯收入，即农村贫困（主要指经济贫困）可以直接表现为农民家庭人均每人纯收入低下，而人均每人纯收入低下的一个直接原因是受到水旱灾害的影响。为了克服这个缺陷，笔者建立以下计量模型来描述中国自然灾害与贫困发生的关系：

式中：Y表示样本县市贫困发生率；X1是指样本县市农业从业人口占农村总人口的比重（%）；X2是指农村人口中男女性别比例（男/女）；X3是指人均拥有排灌机械数量；X4是指人均占有的基础设施建设资金投入额；X5是指农村人口人均占有耕地面积；X6单位面积粮食产量，用来衡量耕地质量；X7是指自然灾害受灾面积占播种总面积的比重（%），此处自然灾害包括水旱灾害和其它农业灾害。

模型试图说明：农村贫困发生率主要是由于农民自身能力不足和生存的自然环境恶劣造成的，农民自身能力不足主要通过农村人口中男女性别比例X2和人均拥有排灌机械数量X3表示；生存的自然环境恶劣主要用人均占有的基础设施建设资金投入额X4、农村人口人均占有耕地面积X5、单位面积粮食产量X6、自然灾害受灾面积占播种总面积的比重（%）X7等指标来衡量。

3.2 计量结果与分析

运用SPSS统计软件，采用向后逐步回归（Backward）法对计量模型进行回归处理，结果见表1。

从表1结果可以看出，变量中“自然灾害受灾面积占播种总面积的比重”的回归系数为-0.955，t值为-1.746，在0.05水平上显著。在统计意义上，该变量是比较显著的。但是，这个结果与张晓（1999）得出的结论有显著的差别，即张文中得出的结论认为水旱灾害的成灾面积占农作物总播种面积的比重与农村贫困发生率存在正相关关系，而笔者通过利用安徽省的数据所做的计量结果表现为农业自然灾害受灾面积占农作物总播种面积的比重对农村贫困发生率的影响呈负相关关系，即农业自然灾害受灾面积占农作物总播种面积的比重越大，农村贫困发生率的可能性越小。对本文计量结果的解释可能：一是本文使用的数据是每个县市的平均数据，没有考虑到每个农户受灾的差别性，而且受灾不一定会成灾，而国家在对受灾地区的补贴和救助主要是按人口来进行的，这样会造成同一地区受到的灾害对各个农户生活的影响不同，一部分农户会因自然灾害而获得了更多的收入，而一部分农户因自身抗灾能力较弱，而受灾又很严重，显然容易导致极度贫困的发生，即虽然贫困数量没有因自然灾害而上升，但是贫困程度却加剧；二是农业自然灾害主要对农业生产产生影响，而对于受灾农户来说，在受灾后可能会通过从事其他产业或者兼业赚取非农收入以弥补农业自然灾害对农业生产造成的损失，其结果可能是由于农业自然灾害的推动下，一部分农户的收入没有减少反而有所增加。三是农业自然灾害救灾资金的增加和农户抗灾能力的增强。近年来，国家和各级政府在农业自然灾害救助方面逐渐加大了力度，见图3。从图3可以明显看出，无论是全国还是安徽省对农业自然灾害的救助力度都呈逐年增大趋势，全国农业自然灾害救助资金由1999年的355 627万元增加到2003年的529 365.26万元，增加到1999年的1.49倍；安徽省也由1999年的24 012万元增加到2003年的57 118.72万元，增加到1999年的2.38倍。同时，农户的抗灾能力在逐渐增强，主要表现在：一是农户拥有的排灌机械数量增加，1998年全国抽样调查数据为13.37台/百户，安徽省为30.20台/百户，而到了2003年数量全国增加到21.12台/百户，安徽省增加到47.56台/百户。二是目前全国已有19个省（自治区、直辖市、兵团）建立了省级救灾应急预案，70％左右的地、县救灾应急预案也已经出台。

4 结论与政策建议

在运用安徽省的面板数据对农业自然灾害与农村贫困的关系计量分析来看，笔者可以得出以下结论：农业自然灾害与农村贫困之间的关系明显，而且农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系，即在现有生产条件下，农业自然灾害导致的农作物受灾面积占总播种面积的比重越大，农村贫困发生率越低。这个结论与现有的研究存在着很大的不同，笔者在上述中也对产生差异的原因做出了可能的解释。

笔者认为，虽然农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系，但并不是说农户就不用增强自身的抗灾救灾能力，国家和地方政府也无须在灾害发生后对灾区进行救助，帮助恢复生产。情况恰恰相反，农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系产生的原因正是在农户抗灾能力增强和国家与地方政府救助力度增大的情形下发生的一种情况。所以，笔者认为，政府和农户更加要正确认识这种反向关系产生的效用。因此，笔者提出如下政策建议：

(1)政府应加快农村基础设施建设，增强农业生产抵抗农业自然灾害风险的能力。从我们的计量结果可以看出，人均占有的基础设施建设资金投入额越大，贫困发生率越小。农业本生具有较强的自然条件依赖性，因此，降低自然灾害发生对农业生产的负面影响对提高农业生产能力具有重要的意义。

(2)继续加大国家和地方政府对农业自然灾害救助力度，但要有针对性。农业自然灾害的发生对收入低的农户影响更大，因此，在发放补贴时切忌“一刀切”。要遵循灾害成灾多少，补多少，而且政策要向收入相对较低的农户倾斜。

(3)气象和灾害预报部门要尽量提高灾害预报的及时性与准确度。充分利用现代技术，加强自然灾害的预测、预报和宣传工作，使广大群众了解自然灾害是可知、可防、可抗、可治、可避的。

(4)在自然灾害发生后，当地政府要加大生产自救的宣传和引导。一是作物补种，当地政府应协助农户购买优良种子，恢复农业生产；二是鼓励和引导主要农业劳动力转移到其他产业，增加受灾农户的非农收入。

参考文献(References)

［1］ 康晓光．中国贫困与反贫困理论［M］．广西：广西人民出版社, 1995.［Kang Xiaoguang．China's Poverty and Poverty Theory［M］．Guangxi: The People's Publishion in Guangxi,1995.］

［2］ 康涛，陈斐．关于我国农村贫困与反贫困的研究［J］．华中农业大学学报(社会科学版)，2002，(4)：5～11.［Kang Tao，Chen Fei．the Study of China's Rural Poverty and Poverty［J］．Journal of Huazhong Agricultural University(Social Science Edition), 2002，(4)：5～11.］

［3］ 王国敏．农业自然灾害与农村贫困问题研究［J］．经济学家，2005，（3）：55～61.［Wang Guomin．The Study of Rural Poverty and Natural Disaster［J］．Economist, 2005，（3）：55～61.］

篇2

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）33-0061-02

本文关注的农村剩余劳动力转移实际上是针对重大自然灾害所产生的负面影响而言，既包括重大自然灾害发生时的紧急性劳动力转移，又包括在重大自然灾害长期影响下的劳动力转移且应满足以下任一条件者：

第一，转移的人员是因重大自然灾害或因此产生的衍生灾害原因而失去土地无法从事农业生产活动，并且土地在短时间内无法修复和耕作的灾区失地农民。

第二，虽然失地面积并未达到劳动力转移的标准，但随着自然灾害的衍生效应可能导致土地进一步恶化，无法继续靠土地生活的农民。

第三，有就业意向愿意接受安排转移的灾区农民。

第四，因生产生活受重大自然灾害或因此产生的衍生灾害影响严重需要临时性转移的灾区农民。笔者认为，要解决我国重大自然灾害下农村剩余劳动力转移问题，应该从管理的视角进行深入研究。

1 完善各类应急预案

自然灾害事件中，管理体系中的“一案三制”是基本内容。一案是指应急预案，三制是指管理中的法制、体制和机制。根据笔者掌握的资料分析，很多自然灾害应急预案都没有公开简本，难以进行全面分析。在早几年的预案中，大多没有提及关于“重大自然灾害下劳动力转移”的内容，有的甚至连提法都没有。最近几年的预案中相对出现了“劳动力转移”的内容，同时增加了可操作性的措施。随着时间的推移，我国在重大自然灾害预案的修订方面进步非常大，实用性的规定逐渐取代了指导性思想。2008年汶川地震和2009～2012年云南的特大旱灾，这两次重大自然灾害也许是有力推进重大自然灾害后劳动力转移方面内容完善化进程的重要契机。

关于自然灾害类预案需要改进的几个建议有以下几方面。

①在当前我国自然灾害管理体系中，除了自然灾害应急保障预案外，其他种类的总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案都应该明确把“劳动力转移”作为其框架体系下的一个必不可少的内容。

②各类自然灾害类预案中关于劳动力转移的内容应占各类预案的10%左右，笔者认为这个比例较为合适。根据本文前面对部分自然灾害类预案的字数统计，发现在有“劳动力转移”方面内容的预案中，涉及劳动力转移的内容所占比例非常小，大部分都在5%以下，内容过于贫乏和简单，不足以应对重大自然灾害下的劳动力转移工作。

③重大自然灾害下劳动力转移中要明确各个部门的职责与工作内容，制定奖励与问责相结合的激励惩罚机制，并将其细化为具体的可执行的条文，以附件的形式详细展示劳动力转移的工作流程图与后期转移计划等。这样可以大大增强自然灾害类预案的可操作性。

④在今后的重大自然灾害下劳动力转移过程中，还要加强专业处置。因为从目前情况来看，无论是自然灾害总体预案还是专项预案都没有考虑到时间有事中阶段和事后阶段之分，事中阶段主要是临时转移劳动力，而事后阶段是在前者的基础上考虑劳动力长期的就业和生活问题，必须有专业的安排和规划。

⑤在今后的自然灾害类预案修订时，应该综合各类应急预案中关于劳动力转移方面的内容，找出他们可借鉴的地方和能对其他应急预案的修订起到细化或完善作用的方面，相互弥补彼此之间的不足，这可以避免自然灾害类预案制定者和修订者主观臆测的偏差，这是完善各类应急预案一个直接可行的途径。

⑥在某些自然灾害类预案中，应该增加相关国家组织的作用，附上我国缔结的一些国际公约中相关的内容。我国在履行国际义务的同时，在重大自然灾害后也应享有国际权力，积极接受国外援助以弥补国内力量的不足，还可以在互助中增加国际友谊，交流经验。

2 完善管理协调机制

要建立行之有效的劳动力转移管理协调机制，笔者认为应从以下几个方面着手。

2.1 完善我国重大自然灾害下劳动力转移的行政体系

我国应该不断推进行政体制改革，形成有利于重大自然灾害下劳动力转移的行政管理体系。

①应该建立专门的指挥机构，组建国家层面上的全国劳动力转移就业管理指挥中心。

②劳动力转移就业指挥中心要成立专家智囊库以提高决策和方案的科学性，专家智囊库应有辅助政府指挥决策的地位，可以杜绝政府决策出现盲目。

③在地方上建立执行机构，如在地方上可以建立劳动力转移工作办公室，办公室成员平时负责收集各国和本国的自然灾害资料，建立并维护本地劳动力数据库，做好防灾工作，一旦发生重大自然灾害，办公室将以全国劳动力转移就业管理指挥中心的方针和政策为依据，直接负责自然灾害下劳动力转移工作的执行与处置。

2.2 完善重大自然灾害下农村劳动力转移的部门协调

我国应该设置一个独立于各职能部门的综合协调部门，重大自然灾害发生后被赋予权力可以享有决策、协调和调度的权力，把劳动力转移作为重点协调工作来做好。

首先，避免多头管理，设立独立协调部门负责协调特大旱灾后劳动力的转移输出工作，但要赋予其决策、协调和调度的权利。把劳动力转移作为绩效考核的一项重要内容纳入政府就业再就业目标管理考核体系，制定详细的目标管理考核办法，应做到思路清晰、目标任务明确、责任到人的总体规划，为做好农村劳动力输出工作打下了基础。

其次，做好部门协调工作，利用媒体加强宣传。帮助农民更新思想观念，树立正确的发展观、择业观，客服安于现状、不思进取的思想，树立敢闯敢干、奋发向上、不甘落后的精神，消除转移就业的思想障碍。

2.3 健全重大自然灾害下劳动力转移信息管理机制

劳动力信息资源对重大自然灾害下劳动力转移工作至关重要。如何完善劳动力信息资源管理机制，提高政府在重大自然灾害下转移劳动力的能力，笔者认为应该从以下方面健全信息管理机制。

2.3.1 建立信息收集和处理机制

劳动力转移工作是建立在掌握大量信息资源基础上的。因此，我们必须加强对重大自然灾害频发地区的信息收集，包括灾害频发的原因、时期、种类、每年因自然灾害迫切需要转移的劳动力人数等等。掌握自然灾害频发地区劳动力的综合信息，同时进行信息数据监测与定期调研；另一方面要及时更新劳动力信息数据库。我们需要通过调研或者监测的方式对不同地区的劳动力信息进行定期汇总，同时要将掌握的数据信息进行分析、筛选和归档，在此基础上建立劳动力资源管理信息库，以便政府在重大自然灾害后能有效利用数据库中完整信息帮助劳动力顺利转移。其次，完善信息处理机制，对于收集到的信息要进行处理和存储，以便及时查询。为此，我们还需要分析我国重大自然灾害可能出现的地域、持续时间、重大自然灾害出现后会对当地居民造成多大的负面效果以及劳动力转移的影响因素等，这些科学数据将作为政府决策指挥机构重要的参考依据。

2.3.2 进一步完善信息沟通机制

完善信息沟通机制主要是通过政府的力量为农村劳动力转移铺就社会关系网络平台和通道。

①搭建政府部门间的绿色沟通渠道。我们应该考虑搭建政府各部门之间的绿色信息平台，重大自然灾害发生后，畅通的绿色信息平台有利于不同层级的政府部门和相关机构获取劳动力市场信息，以保障劳动力转移的工作顺利进行，笔者认为绿色信息平台应该使用统一标准以便对比信息。最重要的是自然灾害后畅通的绿色通道能为他们提供各种用工单位信息和省外劳动力招聘信息，帮助他们实现转移就业；要加强对劳动力转移管理部门政府工作人员的考核。不能仅仅把劳动力转移的最终处理结果作为唯一的考核指标，还要将他们在处理劳动力转移工作各个阶段的表现、行动力都纳入考核。绿色信息通道既要有信息的采集和汇总功能，又要有主动反馈信息功能和激励各级劳动力管理部门及时沟通和汇报的功能。

②政府要为农村劳动力搭建关系网络。政府部门特别是负责劳动力工作的政府部门掌握着劳动力市场的优质信息资源，应该更好地加以利用建立起有利于劳动力转移输出的关系网络。

篇3

[中图分类号]X43 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0068-04

互联网+自然灾害救助是指利用互联网平台、大数据、智能终端以及云计算等新信息通信技术，建立政府主导、社会参与的多元化自然灾害防灾减灾救助统筹机制与救助服务网络。互联网+自然灾害救助是推动我国当前农业产业结构转型升级和加快农村经济社会快速发展的国家战略，也是我国城乡社会救助工作智能化创新发展的重点方向。2014年至今，尤其在国家《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》后，国内一些科研团队、自然灾害救助等行政部门积极开展理论政策研究与实践探索，提出了互联网+自然灾害预警、互联网+自然灾害金融扶贫、互联网+智慧农村信息等发展方向。这些颇有价值的研究和探索取得了一定实效。然而，互联网与自然灾害救助深度融合、共享发展的理论与政策研究及实践探索尚处于起步阶段，仍存在一些亟待讨论解决的突出问题和重点难点问题。

一、互联网+自然灾害救助存在的突出问题

（一）政府相关部门对互联网+自然灾害救助工作观念转变速度滞缓

一是重视程度不够。农业、民政等自然灾害救助部门虽积极探索互联网+防灾减灾救灾工作模式，但实际上并不十分重视，甚至是抵制，行政层级越低，问题越严重。二是对大数据下的互联网+自然灾害救助工作安全存在担忧心理。尤其对大数据海量资源使用和信息公开存在“不公开是常态，公开是找麻烦”的旧思维。常以涉及国家安全为由拒绝公布社会民众具有知情权的公共数据。三是工作人员排斥互联网+自然灾害救助新兴工作模式，不愿意改变原来的线下工作模式，认为线上和线下频繁转换比较麻烦，抵制互联网+自然灾害救助工作模式，导致线上和线下两种工作模式无法快速融合发展。四是工作人员懈怠学习“互联网+”新知识。不了解其科学内涵和互联网+自然灾害救助的政策思路，有些人甚至歪解互联网+自然灾害救助的国家战略意图，竟然认为互联网+自然灾害救助融合是政府的噱头。

（二）互联网+自然灾害救助基础工程建设滞缓，城乡二元结构特征明显

农村地区是自然灾害的重灾区，农业灾害损失和救助问题比城镇地区更加突出，但是农村地区的数字化基础工程建设却远落后于城镇地区。一是农村地区年度互联网普及率大大低于城镇地区。2008年到2015年，农村年度互联网普及率依次为12.3%、15.5%、18.6%、20.7%、24.2%、28.1%、28.8%、30.1%，分别低于城镇地区年度互联网普及率21.6个百分点、27.5个百分点、31个百分点、33.9个百分点、33.2个百分点、32.2个百分点、34个百分点、34.1个百分点。农村地区年度互联网普及率虽然逐年提高，但是仍远低于城镇地区年度互联网普及率，且城乡差距逐渐扩大。例如，2015年农村地区年度互联网普及率是30.1%，大大低于全国互联网普及率的50.3%。二是城乡地区网民数占比差距总体上呈逐年扩大趋势。2008年到2015年，农村网民数占全国网民总数的比重依次为28.4%、27.8%、27.3%、26.5%、27.6%、28.6%、27.5%、28.4%。城乡占比结构约为7？押3。截至2014年12月，农村网民数占比低于城镇地区占比45个百分点。截至2015年12月，农村网民数占比低于城镇地区占比43.2个百分点。这些突出问题阻碍了互联网+自然灾害救助发展进程。

（三）互联网+自然灾害救助工作机制建设明显滞后

一是目前，国家对互联网+自然灾害救助工作机制建设缺乏科学规范的顶层设计，就连《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》对互联网+自然灾害救助工作机制建设也缺乏应有的表述，地方政府构建互联网+自然灾害救助工作机制缺乏标准和指导。二是政府救灾行政部门对互联网企业参与自然灾害救助仍未给予足够的重视，政府大包大揽的指令性救灾机制未发生根本变化。绝大多数地区的自然灾害救助行政部门并未与诸如百度、阿里、腾讯等各类知名互联网公司建立战略合作平台和共享运行机制。互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面发挥的积极作用仍被政府自然灾害救助行政部门排除制定精准救灾方案之外。三是对互联网+自然灾害救助服务体系全民化趋势缺乏足够认识。

（四）互联网+自然灾害救助法规制度体系尚未健全

一是各部门之间的信息互联互通共享平台和机制暂未建立，部门间信息割据、数据资源不能共享的问题严重。例如气象部门、地震部门与减灾部门、民政部门之间没有建立常态化信息共享机制，数据分割问题严重。即便是同处于民政系统的救灾业务部门和救灾物质储备调度部门之间也是如此。二是互联网+自然灾害救助标准匮乏。现有的自然灾害救助行业标准主要是线下的标准，且标准数量占防灾减灾标准总量的比重太小。截至目前，全国已编制完成的国家标准和行业标准共计353项，其中灾害救助标准只有22项，占比6.2%。国家标准合计135项，其中自然灾害救助标准仅5项，占比3.7%。行业标准合计218项，其中民政行业标准只有17项，占比7.8%。也就是说，在现有的自然灾害救助行业标准中，互联网+自然灾害救助标准基本没有。三是互联网+自然灾害救助大数据资源的保护和确权法规建设滞后。2016年4月份，贵阳市在全国首创大数据确权结算和产权保护试点改革，但多数省份仍在观望，并未启动大数据资源保护和确权法规制度体系建设工作。四是管理机构设置和部门业务分工缺乏统筹性、战略性的法规调节和规范。一个突出表现是法规制度体系设计理念滞后，管理机构层级较低。2014年年初，广东省成立了大数据管理局，不是独立机构，而是设在广东省经济和信息化委员会，属于正处级内设机构。此后的四川成都市、湖北黄石市、广东广州市等地成立的大数据管理局级别都是正处级。概言之，从长远发展战略角度单独设立层级较高的大数据管理局的地区实属凤毛麟角。

（五）互联网+自然灾害救助的技术手段应用较为滞后

一是物联网+自然灾害救助发展滞后。自然灾害救助工作重点、难点和关键点是帐篷、棉衣棉被、食品、饮用水、居住设施、服装、药品等救灾物资应急调度。2013年雅安地震灾害救助物品曾因没有使用RIFD物联网技术致使发放混乱。如今救灾物资网络化联接已成历史大趋势，然而一些地方政府并不重视物联网推广使用工作，对构建地面、高山、水中、空中四位立体化的物联网救灾体系缺乏整体规划设计与大量设备投入，未在致灾因子上普遍安置读写器、传感器及地震带上安装监测装置，且RIFD技术使用推广滞缓。二是移动互联网+自然灾害救助方式的使用滞后。手机报灾APP系统应用范围小，安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统与北斗、GPS等导航定位技术系统融合度低。三是无人机和互联网远程遥控智能机器人等救灾救助工具的使用范围狭窄。影响了监测灾害、图像视频信息传输及灾后搜救成功率。

（六）互联网+自然灾害救助大数据资源挖掘力度小，大数据蕴含的重要价值未得到充分重视和使用

对互联网+自然灾害救助的大数据资源挖掘存在固化思维。未充分理解大数据时代的主要特征，存在重视样本数据而忽视全体数据；重视确定性而忽视混杂性；重视因果关系而忽视相关关系等旧有思维。同时对大数据与自然灾害救助管理之间逻辑关系的发展趋势认识不够。大数据正在推动科学研究向除了以观察和实验为代表的经验研究、以逻辑分析为代表的理论研究和以模型为代表的计算机仿真研究以外的以大数据挖掘和分析为代表的研究范式转变。四是缺乏对基于移动互联网的受灾地区人群行为信息的深度挖掘。

二、互联网+自然灾害救助的应对措施

（一）政府部门应转变并牢固树立互联网+自然灾害救助理念

一是切实提高重视程度。互联网对自然灾害救助工作的冲击是颠覆性的，政府自然灾害救助等行政部门应尽快转变并牢固树立互联网+自然灾害救助理念。尽早构建互联网+灾害预警、互联网+灾情、互联网+社会参与、互联网+灾害救助、互联网+救灾捐助、互联网+舆情应对等重点保障机制和平台。防灾救灾部门和工作人员应改变抵制、漠视、懒政等做法，深刻理解互联网+自然灾害救助工作的大趋势，提高认识，加快推进多元化、社会化、全民化“互联网+自然灾害救助”服务体系建设进程。二是地方政府应改变工业经济时代的工业园区建设思维和认识盲区，禁绝大张旗鼓的招商引资，在本行政区划内自建独立的信息数据库。要具有虚拟全球思维，同等对待本土互联网企业和国内知名互联网企业在自然灾害救助中的作用。

（二）加快互联网+自然灾害救助基础设施建设

一是政府应根据《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，加大互联网基础设施建设以及政策扶持力度。尤其是加大农村地区的网络基础设施建设，缩小城乡差别，提高农业自然灾害救助工作成效。二是加快推进自然灾害救助服务体系与互联网、物联网、通信网、遥感网、传感网等技术系统的深度融合。2013年9月5日，国家发改委、工信部等14部委联合下发了《2013-2015年物联网发展专项行动计划》，10个物联网计划中就包含有“公共安全防范与动态监管”计划，这一个计划的应用领域是“重大自然灾害预警与防灾减灾能力建设”。各地区应抓住这一物联网应用示范和规模化推广专项行动契机，取得新进展、新突破。同时还应注意物联网业务种类细分导致的大量“信息孤岛”现象，促进物联网与自然灾害救助业务快速融合。三是为乡镇、村级组织配备必要的网络设备和技术系统。扩大农村地区APP技术系统覆盖面，使其辐射到村级社区、农户、乡镇企业和其他组织。四是健全自然灾害救助政府门户网站，及时更新信息，清理僵尸网站，发挥部门领导信箱、QQ咨询、微信平台、公众号的作用。五是积极培育建设网络新基础设施。互联网+自然灾害救助体系的新基础设施可归纳为云、网、端。其中应重点发展云技术和智能终端。

（三）构建以政府+互联网企业为主要框架的多方合作防救机制

一是政府应改变大包大揽的救灾理念，充分调动民间力量参与救灾。二是建立自然灾害救助部门与各类知名网络公司的战略合作平台和运行机制。发挥百度、阿里、腾讯等互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面的积极作用，为政府制定精准救灾方案提供有力支撑。三是重视全民参与救灾的时代趋势，充分发挥移动互联网和智能终端在自然灾害救助中的服务功能。最大程度的吸引社会大众参与灾害预警信息传播、受灾情况报送等工作。推广互联网+远程医疗救助服务，提高救助率和人员生还率；推广互联网+金融平台服务，捐赠信息，便于民间捐赠，让捐赠资金接受社会监督。依托互联网，利用视频监控及人脸识别快速搜索需要寻找的人。

（四）健全互联网+自然灾害救助法规制度和标准规范体系

一是依据《自然灾害救助条例》和《国家自然灾害救助应急预案》、《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等制度，健全体制和标准规范。完善基于互联网的全国性防灾救灾救助风险管理信息平台与数字减灾工程建设。二是健全大数据公开、资源使用、数据确权等制度。三是建立健全灾害舆情监测和监管处罚制度。依法监控和打击虚假灾害信息传播行为。四是制定民间志愿者参与灾害救助管理办法等制度。五是依法建立互联网+自然灾害救助互联互通信息共享机制，转变“信息公开是例外，不公开是惯例”的旧观念。破除信息孤岛、数据割据等观念、理念、部门利益保护意识。充分发挥政府海量信息数据资源在自然灾害救助中的重要作用。把气象、地震、农业、民政、国土、海洋等部门存储控制管理的信息整合成一个互联互通的共享平台。

（五）提高互联网+自然灾害救助中的技术手段的使用范围和效率

一是加快移动互联网+自然灾害救助体系建设。首先，移动互联网+自然灾害救助体系建设具备普及率高先决条件。在农村移动互联网接入设备中，网民使用智能手机上网的比例最高。截至2014年12月，农村地区网民使用手机上网的比重是81.9%，远高于使用台式电脑（66.6%）、笔记本（31%）、平板电脑（25.4%）、电视（13.2%）等四种设备接入网络所占的比重。其次，移动互联网+自然灾害救助体系建设具备技术优势。当重大突发农业自然灾害发生时，由于信源通道不同，灾区的电话往往都打不通，而手机微信却能畅通。因此要发挥微信、微博、新闻客户端等移动互联网工具在灾情播报、辅助救援、通信联络等方面的重要作用。最后，移动互联网+自然灾害救助体系建设具有丰富的基层人力资源。加快开发推广村级、乡镇级的移动电话报灾APP应用技术系统，设置干旱、洪涝、风雹、台风、地震、山体崩塌、山体滑坡、泥石流、低温冷冻、雪灾、风暴潮、海啸、森林草原火灾、生物灾害、其他等模块，以文字、照片、视频、语音等形式上报灾情。村级、乡镇级的移动报灾APP应用都要指定专人和负责部门，明确权利、责任和义务，做到据实上报灾情，防止虚假信息引发居民恐慌和灾后救助混乱。

二是完善信息技术系统和救助方式。首先，利用互联网尤其是移动互联网基础设施和工具及时报送灾情，进一步开发推广手机报灾APP系统，使其与安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统融合，并与北斗、GPS等导航定位技术系统融合。其次，使用无人机监测灾害，通过互联网传输采集的图像和视频信息，提高救灾救助综合分析能力。最后，使用互联网远程遥控智能机器人开展灾后搜救，提高灾后搜救成功率。

三是重视物联网+自然灾害救灾物资运输管理。首先，加快储备救灾物品智能化建设进程。对分散运输的救灾救助物品的不同组成部件采用RFID技术，可确保不同部件数量、型号在发放和组装时能完全匹配。尤其需要注意救灾帐篷各部分的智能化问题。对于食品、饮用水等对安全性要求较高的生活物资，借助RFID技术，可快速准确识别生产日期、类型，确保灾民安全放心使用。其次，利用RFID对救灾救助物资进行精准管理，实时了解物资的运输及分配情况，根据实际需要对物资进行及时调配和分发。最后，发挥顺丰、申通、中通等民营物流企业免费邮寄救灾物品作用。

（六）挖掘发挥互联网+自然灾害救助大数据资源的价值

一是充分重视网络大数据下的人类行为信息对自然灾害预防的价值。实时监控、及时统计分析网络信息，深入挖掘人群行为和自然灾害发生之间的相关性。二是充分重视灾后有价值大数据的深度挖掘。这一方面可以借鉴日本和欧洲的一些经验，日本和欧洲的科研团队高度重视基于互联网+自然灾害信息深度挖掘。东京大学科研团队采用东日本大地震灾害中受灾人群使用手机信息研究了人们疏散的时间、方向、距离、道路拥堵、回流等问题，精确地计算出了人们逃离灾区的中长期避难行为的具体里程数、受灾城市不同时间点的人口变化率等数据。意大利、英国等科研人员基于移动互联网研究了海地大地震和阿尔卑斯山受灾人群疏散时间、方向、距离、回流等问题。在关于海地大地震的移动互联网大数据挖掘中，研究人员精确地计算出了人们在灾后一个月内撤离到同一省份的比例（85.5%）等数据，误差仅为0.85%～1.6%。同时应转化国内的科研成果，国防科技大学、电子科技大学、国家减灾中心减灾和应急工程重点实验室等国内科研机构和团队目前也在积极挖掘基于移动互联网的灾害救助数据信息，并取得了积极成果，自然灾害救助部门应加速推广诸如此类的科研成果。

参考文献：

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[2]范一大.防灾减灾从“+互联网”到“互联网+”[J].中国减灾，2016，（3）：12-15.

[3]陶亮.从世界互联网大会看互联网+减灾救灾[J].中国减灾，2016，（3）：28-29.

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自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状， 使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面， 特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力， 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量， 通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。

一、中国自然灾害救助财政投入现状

目前， 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助， 也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助， 另外在遇到紧急特殊的自然灾害时， 还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。

1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比， 比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成， 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。

2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看， 救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势， 但总量和增长速度却极不稳定， 且有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿， 到了2005 年已经达到62.97亿， 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为， 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系， 但也反映出救灾支出的不稳定性。

3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量， 但对于直接的经济损失而言， 国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助， 受灾单位和个人承担了主要损失， 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右， 对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立， 仍然“靠天吃饭”， 因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点， 这更制约了农业的发展。

二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题

1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。

2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。

3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。

4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议

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贵州省容易遭遇的自然灾害包括洪涝、干旱、风雹、地质灾害、农作物病虫害、森林火灾、低温冷冻、泥石流、山体滑坡和雪灾等。

（二）主要特点

1.洪涝灾害频发，受灾面积广，损失严重。从表2可见2007至2009年三年中，由于洪涝灾害导致的经济损失在自然灾害类中分别占73%、4.29%、30%。2008年贵州省遭遇了历史罕见的风雨冰雪灾害，全省88个县、市、区不同程度受灾。其中受灾人口2736万人（次），因灾死亡人口30人，因灾直接经济损失348.85亿元，占2008年因自然灾害类导致经济损失的93.03%，即使是在这种情况下，2008年因洪涝灾害导致的经济损失，仍然高达16.09亿元，约占4.29%。2.风雹灾害频繁，受灾面积广，损失较大。2007至2009年全省分别遭遇大范围大风、冰雹天气4次、8次，19次，由此引起的经济损失分别占13%、1.36%、13%，在当年的各灾种引发的经济损失中分别排第二，第三、第三位。3.自然灾害种类多，发生率高，波及范围广。从表2可见，贵州省经常遭遇的主要灾种有：洪涝、风雹、雪灾、低温冷冻、滑坡泥石流、病虫害、旱灾、地质灾害等。4.自然灾害造成直接经济损失惨重，其中又以农业经济损失为最。从表1可知，2001—2009年9年的时间里，贵州省由于自然灾害造成的直接经济损失约为7460042万元，其中，农业直接经济损失为4874101万元，约占64.97%。这说明第一产业在贵州省经济发展中占有重要位置，也说明贵州省农业现代化、科技化还有很长的路要走。

二、贵州省自然灾害产生的原因

及其与农村贫困的关系分析自然灾害的引发因素极多，但从宏观方面看可以分为主观和客观原因。客观原因不外乎是贵州省的地理地质环境、气候条件、社会经济发展水平等，而主观原因则主要涉及政府能力、公民素质、法制环境等人文社会条件，但主客观原因并不能够非此即彼的判断。

（一）独特的地理环境，大杂居，小聚居的民族分布

贵州省位于中国西南的东南部，地貌属于高原山地，平均海拔在1100米左右。全省地貌可概括分为高原山地、丘陵和盆地三种基本类型，其中92.5%的面积为山地和丘陵。喀斯特(出露)面积109084平方千米，占全省国土总面积的61.9%，土壤面积共159100平方千米，占全省土地面积的90.4%，对于农业生产而言，贵州土壤资源数量明显不足，可用于农、林、牧业的土壤仅占全省总面积的83.7%。受大气环流及地形等影响，贵州气候呈多样性，气候不稳定，灾害性天气种类较多，干旱、秋风、凌冻、冰雹等频度大，对农业生产危害严重。这种先天脆弱、易于失衡的地理环境和气候条件，是贵州省发生各类地质灾害的重要原因：特殊的地理地质条件，如夏季持续降雨使土壤水分饱和，滑坡、坍塌、泥石流等地质灾害频繁发生；喀斯特岩溶地貌使地表土壤层薄，又多为石灰岩的地形，保水性差，水土流失严重，整个生态系统表现出显著的脆弱性和不可塑造性，往往会导致自然灾害既频且强及多灾种同时爆发。

（二）第一产业占比重较大，经济发展水平滞后

贵州是一个农业省份，农业在国民经济发展中占重要位置，2006年贵州第一产业生产总值393亿元，占17.2%，从高到低，在全国列第八位。2007年农业占全省生产总值的16.8%，全国同期平均水平是11.7%，高于全国平均水平5.1个百分点。这说明贵州的工业化水平还比较低，农业处于基础地位，这也就是为什么，2001至2009年9年中，贵州省由于自然灾害造成的直接经济损失约为7460042万元，而其中农业直接经济损失竟高达4874101万元，约占64.97%。贵州经济总量随着整个社会经济的发展而不断发展扩大，但是涨幅的比例和速度都还不尽如人意，在全国的位次几乎没有什么变化，一直徘徊在第24至26位之间。根据上述分析，贵州省较低的经济发展水平势必成为引发自然灾害的重要原因。以2006年为例，2006年贵州省人均GDP相当于1996年全国平均水平，产业结构和就业结构相当于1990年前后全国的平均水平，经济发展水平比全国整体水平落后10至15年。这种状况至少在以下几方面影响贵州省自然灾害的产生和控制，自然灾害的频发及治理不善，又在某种层面上导致或加剧了贫困的出现。

（三）当地居民的生态意识薄弱，缺乏可持续发展理念

当地的老百姓往往认为“靠山吃山，靠水吃水”“河中的鱼我不捞，别人也会捞，不捞白不捞，捞了白捞”“山中鸟儿，水中鱼儿，天上空气，地上土地，取之不尽，用之不尽”这些思想甚至导致人们往往各划其地，各抢其位，谁最快谁获益。

（四）教育的错位

和全国一样，贵州农村已经实施了9年制义务教育，但是即使是在“两免一补”的情况下，其农村中小学的情况还是令人堪忧。据调查，教育过程中的大部分相关主体认为他们的学习状态“非常糟糕”：校长认为教育经费不够、教师编制不足、教师有待培训、学生素质堪忧、老师认为工资太低，无心教学，甚至觉得学校只不过是家长们寻求的临时而又安全便宜的“留守儿童看护所”而自己则仅仅是家长眼中的“高级保姆”；学生则“做一天和尚撞一天钟”有的学生上课聊天睡觉，放学回家做农活带弟弟妹妹；有的家长则觉得老师应该尽可能少的布置课外作业，这样的话，孩子才有时间帮忙做家里的事。一般情况下，如果遇到“家长会”之类的“大事”就叫爷爷姥姥等“闲人”出席一下，甚至完全不理会不参加。总的来说，农村的教育错位直接导致了一批又一批的农村孩子在教育的权利和资源上的贫困，这些孩子成年之后又反过来指导他们采取错误的行为对待自己的家乡和人生，进而产生出新一轮的贫困群体并恶性循环。这也是为什么扶贫攻坚总是那么艰难的关键所在。以海因里希的理论来分析，这样的教学过程自然而然的加剧并固化了人的缺点，并使其所生存的社会环境得以保持、延续和固化，从而使得出现人的不安全行为或物的不安全状态的可能性大大的保持甚至是增加，其后果就是由个体行为变成群体行为，进而成为自然灾害的导火索，最终导致贫困反复出现。

三、关于贵州省农村治贫、脱贫的建议与对策

综合来看，贵州农村的贫困问题不是任何单一因素直接作用产生的，因而也不可能有简单快捷的方式解决之。我们认为，可以从以下几方面加以努力：

（一）建立和完善自然灾害应急救援机制

完善可行的灾害救援机制应该是长效的，而不是“头痛医头，脚痛医脚”式的救火部队，这方面的主体应该由政府来担当，也只有政府才具备这样的能力和资源。社会大众的力量则要充分利用起来，加强宣传和教育的手段和功能是必须的。另外，最关键的就是要培养当地居民的生产自救能力，尽可能将因灾致贫、返贫的可能性降到最低，而这项工作要作为常规性工作来开展。

（二）建立健全农民增收的长效机制

解决贫困的关键环节在于不断发掘和创造农民增收的途径和方法。越是边远穷困的农村，人们越是更多地依赖自然，受制于自然，简单地说就是越穷就越要看老天爷的脸色吃饭。而这种“靠天吃饭”的生产生活方式就越是经不起自然灾害的摧残。在这种情况下，帮助农民寻求新的生产方式以实现增收意义重大。比如贵州省在2009年专项安排财政扶贫资金6000万元，计划培训10.1万人；省扶贫办还为返乡农民工搭建就地转业和创业平台，专项安排财政扶贫资金2.5亿元以上，继续在33个县发展草地生态畜牧业和50个重点乡镇发展特色优势产业，鼓励和扶持返乡农民工积极参与农业产业化经营。这些对于解决农村贫困人口问题可谓是有益的尝试。

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1.1农业自然灾害对耕地的影响。（1）农业自然灾害对耕地的毁坏是导致我国耕地面积减少的主要原因之一，尤其是洪灾冲毁耕地而造成水土流失，将直接导致耕地面积的减少；风雹剥蚀土壤，使耕地沙化。（2）农业自然灾害的频繁发生，将引发严重的水土流失而造成对耕地资源的严重破坏，使土层浅薄，土壤肥力下降，土壤的pH值及微量元素等都遭到改变，严重时可能导致耕地的粮食产出能力发生不可逆转的下降。

1.2农业自然灾害对农田水利设施的影响。

农田水利设施的建设有利于提高人类应对自然灾害的能力，减少粮食生产对自然气候的依赖性，降低水灾、干旱等对粮食生产的影响程度。然而一旦遭遇自然灾害，水利基础设施本身也可能成为被损毁的对象。从总体上看，目前我国不少地区的水利基础设施还比较脆弱，农村水利设施老化失修严重，六七十年代的设施设备还在被广泛使用，因此非常容易遭受自然灾害的破坏。

1.3农业自然灾害对劳动力的影响。

（1）农业自然灾害的发生将直接造成农民收入的减少，使农民因灾而致贫或返贫。调查表明，水灾对农业生产的破坏平均每提高10%，农村贫困发生率将会增加2%-3%，而农民的贫困将造成农村贫困地区基本建设落后，文化、卫生、教育水平差，最终降低了粮食生产要素的投入水平。（2）粮食生产因经常受到低温、干旱、台风、暴雨等恶劣自然条件影响而变得不稳定，粮食作物种了毁，毁了种，加之种植效率低下，农民反复对生产进行投入，同时化肥、农药等生产资料成本不断攀升及人工成本的上涨导致生产成本增加，农民辛苦一年却收入微薄。在自然灾害降临时，农民们可能会无法承受因承种土地而带来的风险与压力，由于劳动生产率很低，农机具闲置浪费很大加上农业自然灾害的影响，以致种一年的地不如打一个月的工，由此导致农民从事农业生产的积极性受到严重挫伤，粮食生产积极性逐年下降，很多农民就宁可让耕地荒芜也不愿耕种，出现弃田荒田的情况。

二、减轻农业自然灾害对粮食生产能力影响的对策

1.改善农业生态环境。

第一，地方政府必须制定严厉的政策规范，禁止胡乱砍伐树木、破坏草地及毁林开荒等行为，加大耕地的保护力度，开展大规模的造林、种草还草的运动，提高森林覆盖率，让其充分发挥生态“稳定器”的作用，从而有效防止发生水土流失和土壤沙化。此外，政府还应该建立生态环境补偿机制，加大对生态环境的财政投入和补偿力度，最大程度上地保护和改善生态环境，建设可以促使我国经济可持续发展的天然绿色屏障。第二，政府要加大财政对农村农田水利设施的投入力度，推进水利工程设施的配套工程建设来确保现有的水利设施充分地发挥其作用，并且加快先进水利设施和节水灌溉技术的研发和推广。此外，在推进农村水利管理体制改革时，一方面要深入认识和理解到水利工程的社会效益与其带来的经济利益之间的关系，在保证各项水利工程能够很好地发挥其社会效益的同时，也不能丢掉市场的竞争机制，因为市场的介入将可能会很大程度上降低水利工程自身的运行和管理成本；另一方面要把水利工程的建设和水利工程的运行管理防灾同等主要的位置，不能只注重工程建设而忽视了管理，而是应该再加大工程建设投入的同时，相应地增加管理资本的投入，做到“建设和管理并重”。

2.提高粮食作物的抗灾能力。

第一，选育抗逆粮食作物。为了切实提高粮食生产能力，从根本上提高粮食作物的抗灾能力，育种工作中在选育粮食作物时要尽可能利用品种间杂交/远缘杂交或人工物理化学方法来挖掘与抗逆相关的新基因，选育耐抗逆性强的粮食作物，确保它们能适应恶劣的生长环境。第二，用物理方法或化学制剂来增加粮食作物的抗逆性。在自然条件较好的环境中，大部分粮食作物具有的性状更适合其生长发育；但当生长环境出现恶化时，粮食作物具有的性状可能就会对其生长发育产生不良影响。人们为减少不利因素对粮食作物生长发育的影响，一般釆用物理方法或化学制剂来改变粮食作物的性状提高其抗逆性（例如施用矮壮素抑制株高来增强作物抗风能力），这就需要科研人员研发出效果更有效、使用更方便、价格更便宜的化学制剂或发现新的物理方法来提高粮食作物的抗逆性。第三，科学栽培管理来增强粮食作物的抗逆性。科学栽培管理能极大地增强粮食作物抗逆性，例如科学灌溉能有效控制小气候湿度，从而影响粮食作物性状发育提高其抗性并减轻病害的发生；合理施肥能提高土壤肥力并改良土壤结构，使其疏松绵软且透气良好，提高土壤保水、保肥能力，从而有利于粮食作物根系的生长发育；合理轮作能调节地力，有利于粮食作物的生长发育。

3.调动农民的粮食生产积极性。

首先，在控制生产资料价格上涨的同时，继续加大对种粮农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴及农机具购置补贴等力度，保护种粮农民的利益，让农民生产粮食能够获得利润。只有建立科学、规范且统一的粮食收购保护价政策，对粮食实行最低保护价收购，在财政、税收及信贷等各方面给予粮农实惠，使农民减产年不减收，丰产年大增收，才能最大限度激发农民种粮积极性。第二，加大粮食生产保险的投入。农业保险属于典型的低收益、高风险产业，而保险公司作为利益主体，难以在低保费、高赔付之间寻求平衡，所以必须依靠政策性支持。因此要以政府为主体，建立农业保险长效发展机制，加快完善农业保险法律法规，发挥政策促进作用，运用保费补贴等调控手段，积极引导和鼓励农户参加农业保险（尤其是水稻保险），建立将农业信贷、救助政策和支农惠农政策与农业保险相结合的机制，建立政策性的农业保险机构和农业自然灾害风险保障基金。这样做，既能增强农民抵御农业自然灾害的能力，又能进一步调动农民种粮的积极性。

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基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目：“辽宁农业自然灾害保险问题研究”（项目批准号：L13DJY090）的阶段性研究成果；辽东学院教学改革与科研项目：“鸭绿江区域经济发展研究”（项目编号：2014111）研究成果

中图分类号：F32 文献标识码：A

原标题：辽宁省农业自然灾害保险制度现状及发展对策

收录日期：2014年3月20日

一、辽宁省农业自然灾害现状

我国是一个农业大国，也是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害每年给中国造成重大经济损失，而最主要的受害者就是“靠天吃饭”的农民。从国内外的经验来看，农业自然灾害保险是国家惠农政策的有效实现途径，是国家对农业支持保护体系的重要组成部分，是保证农业稳定发展的一项重要保护措施，农业和农村经济的发展都迫切需要农业自然灾害保险的支持和保护。多年来，我国农业救灾主要依靠政府救济，虽然农业自然灾害保险已经存在多年，保险市场不仅未能发展壮大，反而日益萎缩。2011年我国保费收入14，339.25亿元，其中农业保险保费收入173.8亿元，占当年保费收入总额的1.2%。这与我国的实际需要极不相称，无论对农业自然灾害保险市场的发展，还是对农村经济的发展都非常不利。辽宁省是国家的老工业基地，同时也是重要的农业生产基地。近年来，辽宁省发生的洪涝、病虫灾害等，给其农业生产带来了极大损失。据统计，2001～2011年的十年间，辽宁省农作物受灾面积达16，389千公顷；成灾面积超过10，791千公顷，农作物受灾率为44.3%，成灾率28.4%。

二、农业自然灾害保险制度存在的问题

（一）自然灾害损失补偿不足。目前，我国对自然灾害的补偿支出主要体现在以下几方面：一是“抚恤和福利支出”下设置的“救灾支出”；二是通过农业支出、抚恤支出、社会保障补助支出、科技支出以及政策补贴支出的一部分进行救助；三是当发生紧急特殊自然灾害时，通过中央和地方专项储备基金进行补助。这种非专门化的救援支持致使我国重大自然灾害补偿的随意性和波动性较大。1997～2010年间，国家财政对灾害损失补偿的比重平均仅为3.5%。

（二）中央和地方政府责任不清。灾害应对分为灾前预防、救灾和灾后建设三部分，但是我国目前只关注救灾和灾后建设，忽略灾害预防。平时中央政府将灾害预防的工作交给地方政府，但是由于地方政府财力有限，所以倾向于将资金投入到见效快、易产生政绩的领域，而灾害一旦发生，地方政府又寄希望于中央政府的财政支持，这种中央和地方政府在灾害应对过程中的博弈行为不利于重大自然灾害的预防和救灾时的快速反应。

（三）我国重大自然灾害保障制度法律规范不健全。为保障救灾工作的顺利开展，国家出台了一些政策法规以规范救灾和灾后重建工作。如2006年《国家自然灾害救助应急预案》实施，明确规定了自然灾害的响应等级；2010年颁布实施了《自然灾害救助条例》，更有利于救灾工作的开展。另外，针对一些具体的灾害，国家政府根据实际需要，临时出台相关措施。但是，我国目前还没有统一的灾害救助法，同时也没有专项重大自然灾害救助法，这种政府文件不利于全国统一的救灾体系的建立，这对救灾工作的效率是一个极大的阻碍。

（四）商业保险补偿功能缺失。从近些年的情况来看，我国商业保险的补偿功能有限。从1996～2005年10次重大自然灾害的情况看，损失最高是1，666亿元，最低的也是14亿元，保险补偿最高的是占到了直接经济损失的9.63%，最低的是2.32%。在欧美发达国家，保险补偿占直接经济损失的比例平均在30%，而我国的平均比例在5%左右。所以，商业保险在重大自然灾害中的作用还有待于提高。

三、解决对策

（一）明确政府在重大自然灾害保险体系建设中的角色和责任。从市场经济制度的原理看，重大自然灾害保险属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，而政府是掌握和控制公共资源的主体，离开了政府，或缺乏政府的实质和有效推动，重大自然灾害保险制度的建设就是一句空话。为此，应从以下三方面着手：首先，应当明确政府为“主导者”的角色定位，国家应当设立专门的机构，协调和推动我国重大自然灾害保险制度建设；其次，应加强政府对重大自然灾害保险制度的介入，政府应该积极推动立法和制定税收政策，以完善重大自然灾害保险制度；最后，在确立政府主导的同时，再充分发挥市场的作用，双管齐下。如日本就建立了直接保险公司基础赔付、国际再保险市场超额赔付和政府支持的三级地震保险补偿机制，并在历次地震灾害事故，充分发挥了商业保险和政策保险的共同补偿功能。

（二）建立健全相关法律规范。要实现自然灾害保险的顺利进行，首先应当加快自然灾害保险立法，构建自然灾害保险的法律体系，以法律约束政府和保险公司行为。可参照日本出台重大自然灾害保险相关法律和重大自然灾害再保险特别会计法案等，以便对其所涉及的相关主体责任、保险的内容、保险费率的确定等方面作较为明确的规定，以确保重大自然灾害保险制度的顺利实施。

（三）建立专业的重大自然灾害保险基金，明确保险给付细则。因重大自然灾害保险属于政策性保险范围，政府应该成立重大自然灾害风险专项基金，以实现及时和有效的保障，同时为各保险公司赔偿限额以外的部分给予赔偿。在减轻保险公司支付压力，分担其赔偿风险的同时，提高了保险公司参与重大自然灾害保险理赔的积极性。此外，要对保险基金实施有效的监督和管理，例如申请的保险要经过国家机关和国家审计机关的审核；最后，要明确保险给付的细则。

（四）调动保险企业的积极性。保险公司应当在重大自然灾害保险制度建设中发挥应有的作用。我国的保险公司应当认识到保险公司作为社会的一分子有责任也有能力参与重大自然灾害保险制度建设。一方面保险公司具有风险管理的专业优势，能够也应当在重大自然灾害保险方面有所作为，而重大自然灾害保险市场对保险公司而言也是一个潜力巨大的业务领域；另一方面现代企业应当正确地认识企业的社会责任，认识到企业自身利益与企业社会责任之间的关系，尤其是在构建和谐社会的总体思路下，保险公司在重大自然灾害保险制度建设过程中应当承担的责任，加快金融体制改革，为重大自然灾害保险制度建设创造条件。

主要参考文献：

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灾害抗御能力大小最直接的评估标准就是灾害所造成的人员、经济损失和社会影响的大小。灾害损失和影响越大，区域灾害抗御能力越弱，反之则越强。对于不能直接度量的区域灾害抗御能力，我们使用区域灾害损失和影响来间接度量。莱斯基（Rasehky)认为仅使用直接经济损失数据难以全面描述灾害损失，因此他增加了因灾死亡人数来表示灾害损失。本文借鉴了其研究同时也考虑到灾害的发生会对正常的社会生活造成巨大的冲击，继而诱发社会生活、工作秩序的非正常状态和间接经济损失，因此进一步以受灾人口数来表征灾害对社会生活的冲击以及由此产生的间接经济损失，从而较全面地对灾害人员、经济损失及社会影响做出描述。因灾死亡人数（Death）和受灾人口数（People）分别指在灾害事件中死亡的人口数量和因为灾害事件而致生活受到严重影响的人口数。直接经济损失（Loss）是指受灾体遭受自然灾害袭击之后，自身价值降低或丧失所造成的损失。其基本计算方法是受灾体损毁前的实际价值与损毁率的乘积。具体包括农业损失、工矿企业损失、公益设施损失以及家庭财产损失等。灾害损失变量数据来源于由灾后流行病研究中心管理和维护的紧急灾难数据库（EM-DAT）。该数据库是国际上影响最大、应用最为广泛，并可免费方便获取的灾害数据库，为国际计划、科学研究提供了大量数据。

2社会经济环境变量

为了准确地对区域社会经济环境做出描述，本文借鉴国家发改委宏观经济研究院于2008年所提出的“经济社会指标体系”，依据科学性、系统性、可操作性及合理性原则，同时考虑到资料的可获得性，选择了人均生产总值、城市居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、全社会固定资产投资总额、GDP增长速度、第三产业产值占GDP的比重、公共教育经费占GDP的比重和每千人医生数8个指标作为研究变量。这8个指标变量从多个角度完整地呈现出一个地区经济发展的成果、人民的生活质量、区域经济结构的合理性及社会结构的合理性。

与已有文献相比而言，其划分较为细致，更符合中国国情且具有可操作性，从而有利于完成对中国区域灾害抗御能力与区域社会经济环境关联性的全面考察。在省级区域的划分上，我们遵循传统意义上东、中、西部的划分，仅将重庆的数据并入四川。此外，由于自治区和海南省数据大量缺失，故将此两个省舍去，未进入样本；因此本文所使用的省际数据样本仅涵盖28个省、市、自治区。上述8个社会经济环境变量数据均来源于各省、市、自治区历年统计年鉴中相关数据。

实证模型

为了论证前述表征区域社会经济环境的各因素对区域自然抗御能力的影响，本文收集了中国28省份1991～2010年的数据对如下三个面板数据模型进行参数估计：模型（1）、（2）、（3）中，i表示某一区域，t表示时间年份，Deathit则表示i区域在第t年的因灾死亡人数，下同；People表示受灾人口数；Loss表示灾害直接经济损失；Rgdp表示人均生产总值；Pcdi表示城市居民人均可支配收入；Pcni表示农村居民人均纯收入；Sfai表示全社会固定资产投资总额；Gdpg表示GDP增长速度；Tior表示第三产业产值占GDP的比重；Efr表示公共教育经费占GDP的比重；Ndp表示每千人医生数。fi是个体省份无法观察到的效应；εit是残差项，我们将一些无法量化或未纳入解释变量但却有可能对灾害损失产生影响的因素比如说地理气候等因素归入残差项中，并假定εit～iid(0,δ2)。

本研究所使用的面板数据分析技术，在不同的时间点上选择省际数据作为样本观测值以构造和检验更为真实的模型，从而克服了在考虑区域社会经济因素不同对区域灾害抗御能力影响的时候未能同时考虑社会经济因素自身发展演变对区域灾害抗御能力影响的缺憾。此外，面板数据分析为我们的研究提供了更多的数据点，增加了自由度，同时减弱了解释变量间可能存在的共线性，使得估计的有效性得以改进。

实证模型的参数估计

本文采用阿雷拉诺(Arellano)和博维(Bover)设计的系统GMM方法对模型进行参数估计，这一方法适用于短时期、大样本的面板数据。为了解决模型中变量量纲不统一的问题，以及改善各变量序列的平稳性，我们取各个变量的自然对数进入模型。模型参数估计结果见表1。

结果分析

我国各区域灾害抗御能力的差异在相当程度上可以由各区域社会经济环境发展程度的不同来加以解释。本文实证研究表明总体而言人均生产总值、农村居民人均纯收入、第三产业产值占GDP的比重、公共教育经费占GDP的比重、每千人医生数对区域灾害抗御能力有显著地正向影响；全社会固定资产投资、GDP增速对区域灾害损失的影响不明显。城市居民可支配收入对因灾死亡人数和受灾人口数有显著的负向影响，而对因灾直接经济损失有显著的正向影响，因而，其对区域灾害抗御能力的影响不能确定。

(1)农村居民纯收入的高低是影响区域灾害抗御能力最主要的因素。

频繁发生的各种自然灾害，不仅会破坏经济发展的基础，而且可以毁坏经济发展已取得的成果。在国民经济的各个部门中，农业生产受自然灾害的束缚和影响最为严重。农村居民的主要收入来自于农业生产，而农业生产是以有生命的动植物为主要劳动对象，动植物的整个生命过程，从生长、发育到繁殖，都必须首先和外在环境相适应、相协调，因此，农业“受自然条件之影响最为深刻”。由此，农村居民是我国社会各阶层中最具灾害易损性的群体。长期以来，广大农村居民收入偏低，除去日常生活开支之外，一方面难以有剩余资金用于防灾减灾设施设备的制备，另一方面无力接受更好的教育而缺乏基本的减灾、防灾常识。与之相对应的现实是大量的气象、地质等自然灾害往往多发于农村区域，造成重大人员和农作物损失，成为影响城市农产品持续供应、社会稳定的一大隐患。因而，在农业人口占绝大多数的中国社会，提高农村居民人均纯收入，增强农村居民的灾害抵抗能力意义重大。

(2)区域每千人医生数是影响区域灾害抗御能力的另一个重要因素。

从实证结果来看，每千人医生数较多的省区其因灾死亡人数、灾害直接经济损失以及受灾害影响人数均相对较少。每千人医生数衡量了区域内医疗人力资源的发展状况，被是联合国、世界银行等组织广泛用于平价各地区医疗服务质量和生活质量。WHO在2000年提出要实现全球每千人口医生数为1人的目标。美国社会学家英克斯尔提出的社会现代化标准中，每千人口医生数为1.25人。从世界范围来看英国和美国，其每千人医生数已达到2.2人和2.4人，而按我国目前每千人医生数与世界平均水平持平，还需要25～30年左右才能达到美国和英国的水平。医疗改革是我国目前正在进行中的一件大事，通过对医疗卫生体系的改革将有更多优秀人员进入医疗卫生队伍，这对增强我国自然灾害抗御能力，减少因灾人员和财物损失有积极的促进作用。

(3)公共教育经费与第三产业产值占GDP比重高低对区域灾害抗御能力大小有显著的影响。

公共教育经费占GDP的比重是教育发展战略研究的一个关键概念，也是衡量一个地区教育现代化水平的重要参数，被用于度量政府对教育投资的努力程度。民众素质体现着防灾抗灾的“软实力”，全面提高民众素质必须从教育入手。“国际减轻自然灾害十年”行动纲领中指出“教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键”。通过教育达到一方面全面提高国民素质形成正确的环境伦理意识、价值观和态度，自觉合理开发、有效保护并持续合理利用资源，减少灾害形成的自然诱因。另一方获得更充分的防灾减灾所必须的知识、技能和行为，以减少人为灾害的发生，提高民众面对灾害时自我保护和生存的能力。我们的实证研究结果也进一步验证了教育投资的增加对减少灾害人员和财物损失，维持社会稳定的重要性。第三产业产值占GDP的比重反映了一个地区所处的经济发展阶段，反映了该地区经济发展的总体水平。第三产业是单位能耗较少的产业，从我国第三产业发展趋势来看，第三产业是最有利于节约能源的产业。经济发展对能 源的依赖性是导致区域气候变化的重要因素，因而是影响区域灾害脆弱性的原因之一。为此，需要从可持续发展的战略高度，优化区域产业结构，加快发展第三产业，特别是发展现代服务业，加强生态建设，节约资源能源，减少区域经济发展对工业增长的过度依赖；积极扶持低碳产业和绿色产品的发展，促进产业竞争力的提高，减轻传统产业的锁定效应；积极推进高技术产业的发展，抑制高耗能、高污染行业；提高市场准入标准，逐步淘汰落后产能，有效降低单位GDP能耗的强度等是实现区域低碳经济发展，增强区域灾害抗御能力。

(4)区域GDP增速和区域全社会固定资产投资对区域灾害抗御能力几乎无影响。

让我们略感意外的是，区域GDP增速和区域全社会固定资产投资几乎与区域自然灾害抗御能力无关。区域全社会固定资产投资的增加还有导致灾害经济损失增加的风险，其中很重要的一个原因是防灾减灾设施设备的投资在全社会固定资产投资中所占的比重严重偏低，无法有效地抵御自然灾害的冲击，提供足够的保护，导致大量的其他固定资产在自然灾害中受损，造成严重的经济损失。中国是一个发展中大国，保持经济增长是增强国家实力和提高国民福祉的重要因素。

篇9

河北省农业自然灾害财政救助存在的问题

（一）财政救灾资金规模有待增加

政府财政救灾支出不稳定。财政的救灾支出增长速度与自然灾害造成的经济损失程度密切相关，近年来自然灾害频繁发生，财政救灾支出总量上也呈上升趋势，但是救灾支出的多与少仅与当年的灾害严重程度有直接的关系，也反映出救灾支出具有很大的不稳定性。以民政救灾支出为例，河北省2007--2009年救灾支出数额为3.97亿元、8.57亿元和5.73亿元，可以看出，各年度救灾补偿资金支出的数量差距较大，和灾害造成损失的大小有关，且救灾补偿资金支出不稳定。

针对巨灾风险，政府灾后重建的补偿资金显得更加不足。洪水、地震、台风等自然灾害造成的巨大损失，从公共基础设施到公民的财产甚至生命都受到了严重的威胁。受灾地区的地方财政支出巨大，基础设施与生产活动受到严重的毁坏，在这样的情况下，地方财政部门只能依赖中央的财政拨款来获得重建的资金，但是救灾的中央拨款也毕竟有限，这些资金往往是仅能满足灾民的日常生活需要，对于社会生产力的恢复则显得力不从心。近年来，河北省加大了对社会救助支出的力度，但是社会救助资金分布于农村社会保障的各个领域中，主要包括灾害救助、五保供养等等各个方面，针对灾害救助的资金规模力度仍然有限，不能完全发挥灾害救助的功能与效果。

（二）财政救灾的作用需要提高

农业自然灾害财政救助仍停留在维持受灾群众的基本生活上。近年来，尽管政府财政加大了农村自然灾害救灾支出的投入总量，但在有限财力情况下，所能解决的仅仅还是受灾群众“临时性”和“紧急性”的救助，不能发挥促进生产发展的作用。

（三）财政救灾的时效性差需要加强

财政自然灾害救助监督体制不完善。根据当前的政策与制度安排，发生自然灾害之后，河北省级政府如果向国务院申请救灾与补偿资金，需要通过农业部和财政部之间的协调。可能会造成救灾资金不能及时发放、不能不及时转拨、滞留救灾资金等问题，延缓了财政资金的补偿时效，更不能满足受灾群众“救灾如救火”的资金补偿的时间要求。

（四）财政救灾资金分配需要进一步完善

当前政府财政救灾中存在资金分配结构不合理的问题。目前全国针对灾情的核定没有具体的标准和参照依据，河北省也基本上没有相应的规范和标准，对于具体的农业作物灾害的评估与灾害标准就更不用说了。各地市可能存在虚报灾情来希望获得更多上级政府财政救灾资金的现象，在政府财政救灾资金总量不足的情况下，地方政府向上级部门“要钱”的能力就代表着当地救灾的能力，导致救灾的资金很难保证资金分配与使用的公平性，也不能保证救灾补偿资金支出分配的合理性。

提高河北省农业自然灾害财政救助水平的对策建议

首先，引入市场救助主体，缓解财政救助压力。引入市场方式规避风险是指以市场为依托，大力发展政策性农业保险，充分发挥保险的经济补偿职能。因此建议：河北省政府从政策上鼓励保险公司经营农作物保险，实行税收优惠政策，或进行经营补贴，形成政府支持，各级政府、农户、保险企业多级分担，市场运作的灾害损失救助与补偿机制。通过财政对市场主体的支持，发挥市场主体农业自然灾害救助的作用，减少财政农业自然灾害支出的负担。

第二，建立河北省农业自然灾害救助基金。政府要建立长效的投入机制，筹建专门的农业自然灾害风险基金，确保在大灾面前，抗灾有力，救灾有序。各级政府在年度经济发展规划和财政支出预算中，预留和拨付救助农业自然灾害损失的财政专项预算，用于建立农业自然灾害风险基金，同时，也可接受社会力量的捐助。该专项基金正常年景只增加不使用，大灾之年用滚存的基金进行救助，这样可充分发挥不同地区和不同年份之间的调剂作用。

第三，改变传统的灾后救助的方式，灾前防范和灾中的减灾资金配置也要到位。财政救助资金或者农业自然灾害风险基金，还可用于风险的防范，比如，通过兴修水利设施来防范洪涝和旱灾的发生，或者对农业生产的环境进行补偿。这样变被动救灾为主动防范，可以在一定程度上减轻财政救助的压力。

最后，提高财政救灾资金的效率与支出的时效性。农业自然灾害发生之后，政府部门可以委托风险评估事务所或者保险公估公司，对灾害发生的损失进行评估，根据评估结果和损失大小支付救助资金，避免由于各部门的灾害损失申报数据不实带来的支出效率较低的问题，还能够根据评估结果得出不同地区灾害程度，确保将财政救助资金及时、准确的发放到重灾区，避免自身的决策失误与管理不畅。

参考文献：

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中图分类号：S42 文章编号：1009-2374（2016）30-0193-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.30.094

1 概述

自然灾害的频发给国民经济和人类社会稳定发展带来了不可忽视的负面影响。据统计，2005～2014年中国因自然灾害造成的直接经济损失年平均达到4300亿元，其中因气象灾害造成的直接经济损失年平均达到3075亿元，占经济总损失的71.5%。2014年，中国因自然灾害造成的直接经济损失达3373.8亿元，死亡人数1583人、失踪235人，农作物受灾面积达24890千公顷，其中因气象灾害造成的直接经济损失为2953亿元，占直接经济总损失的87.5%。可见，气象灾害对国民经济的发展影响非常重要。中国作为一个发展中国家，农业经济在整个国民经济中占据着特别重要的地位，同时农业经济与农业生产受多种因素的影响，特别是在大部分地区农业生产受气象环境因素更大，暴雨、干旱、大风、冰雹、霜冻等气象灾害对农业生产所形成的冲击和造成的损失更明显。河北省作为农业大省和气象灾害多发的地区，每年农业生产因气象灾害造成的直接经济损失可达数十亿甚至上百亿元，因此分析气象灾害对河北农业经济的风险影响对于加强气象防灾减灾和做好为农服务具有重要的意义。

2 数据来源

本文所使用的数据包括自然灾害灾情、社会经济年度统计资料和农村年度统计资料，其中2005～2014年全国气象灾害灾情资料根据《中国民政统计年鉴》整理；河北省自然灾害和气象灾害灾情资料来源于各年度河北省自然灾害会商情况报告和各年度河北省灾情概况及灾情趋势预测报告等材料整理；有关农业方面的干旱损失、洪涝损失、粮食产量、农民收入等数据来源于《河北农村统计年鉴》等。

3 河北省主要气象灾害特征及其影响

3.1 气象灾害种类多、强度大、损失重

河北省地势复杂、地貌多样，属于温带大陆性季风气候，特殊的地理条件和气候类型，在河北省每年干旱、暴雨（雪）、大风、连阴雨、雷电、冰雹、高温、干热风、寒潮、霜冻、大雾和霾等气象灾害均有不同程度发生，同时因气象灾害引发的山洪灾害、地质灾害和森林火灾等也时有发生。据统计，近10年（2005～2014年）河北省因气象灾害造成农作物受灾面积年平均达到1965.7千公顷，因气象灾害造成的直接经济损失年平均达到130.7亿元，占自然灾害经济总损失的比例超过了90%。例如2014年河北省因气象灾害造成农作物受灾面积达2074.63千公顷，因气象灾害造成的直接经济损失达141.45亿元，占全省所有自然灾害经济总损失的98.8%。

3.2 干旱、暴雨洪涝交替发生，灾害损失大

受季风气候影响，河北省降水季节分配不均，干旱、暴雨洪涝交替发生，其中暴雨洪涝、干旱灾害是造成农业生产损失的主要气象灾害，二者造成的损失占气象灾害损失的比例超过了50%。

据统计分析，河北省发生春旱的频率为60%～80%，初夏旱为55%～90%，其中春旱最为频繁，素有“十年九旱”之说，河北省干旱呈现出南多北少，且20世纪80年代以来，全球变暖加剧了干旱旱情，由于用水量增加，地下水位持续下降，导致土地干化、坍塌，干旱和水资源不足严重影响着农业生产和人民的生活。近10年河北省每年由于干旱造成农作物受灾面积平均达863442.2公顷，其中2014年河北省由于干旱造成农作物受灾面积达1578910公顷，因干旱造成的农业直接经济损失达到100亿元。

暴雨洪涝是河北省最主要的夏季气象灾害之一，夏季暴雨、局地强降水多发，而强降水又极易引发山洪、泥石流以及农田渍涝等灾害。据统计，近10年（2005～2014年）河北省每年由于暴雨洪涝造成农作物受灾面积平均达150551.8公顷，其中2012年河北省由于暴雨洪涝造成农作物受灾面积456026公顷，因暴雨洪涝造成的农业直接经济损失达62.8亿元。

3.3 极端天气气候事件多发

在全球气候变暖的大背景下，河北省年平均气温上升明显，极端天气气候事件多发。目前，河北主要大田农作物小麦、玉米以及设施农业生产受天气气候和环境因素影响仍然较大，极端天气气候事件的频发增多趋势使农业生产和农业经济的不稳定性增加，特别是现代农业对气象灾害敏感性增强，受灾害影响损失更大。例如，据1961～2013年资料分析，河北省雾、霾日数以每10年16天的趋势增加，持续雾、霾天气引发的低温寡照灾害给设施农业生产带来严重的影响，而干旱、强降水以及强对流性天气也已成为制约粮食丰产、农民增收能否实现的关键因素。

4 气象灾害对农业经济的风险影响

河北农业生产大多为小麦、玉米等大田农作物生产，而大田农作物的主要生产特点就是充分暴露在气象灾害风险之下，因此小麦、玉米等大田农作物生产受气象条件和气象灾害的影响较大。截至2014年底，河北省拥有3741.35万农民，耕地面积为9842.03千公顷，农业经济在全省经济发展中占有重要的比例。而频发的气象灾害也给农业生产和农业经济带来了很大的风险影响，也成为一些地区长期难以摆脱贫困的重要制约因素。

4.1 气象灾害对粮食产量的影响

河北省旱灾情况严重，特别是春夏干旱对粮食生产影响最大。通过对近10年的分析，河北省干旱频发，旱涝波动幅度大，特别是对降水依赖程度高的夏玉米，由于干旱而导致了玉米单产的降低。通过对每一年全省粮食总产量和全省农作物受旱灾总面积数一一对应分析，可以看到全省农作物受旱灾总面积数对粮食总产量有着较大的影响。全省农作物受旱灾面积数对粮食总产量的影响主要表现在以下方面：一是全省粮食减产比较明显的年份都出现在受旱灾面积比较大的年份；二是农作物受旱灾面积小的年份，全省粮食产量均明显增加。可见气象灾害是影响粮食产量的主要因素之一。据统计，近5年河北省由于气象灾害损失粮食年平均达到137.55万吨，特别是2014年由于出现严重夏旱，农作物受灾面积达到1328千公顷，全省粮食因干旱灾害减产达到244万吨。

4.2 气象灾害对农民收入的影响分析

近几年来，由于气象灾害影响对农民的经济收入造成了明显的影响。据统计，2002年河北农村居民人均纯收入是2685.2元，到了2007年农村居民人均纯收入达到了4293.4元，从2007年与2002年的数据对比来看农村居民人均纯收入增长了1.6倍；而到了2014年河北省农村居民人均纯收入达到了10186元，2014年与2007年的数据对比来看，农村居民人均纯收入增长了2.37倍，2014年与2002年相比农村居民人均纯收入增长了3.79倍。但是由于河北各地自然资源不同，各地农业经济发展也不统一，其中遭受气象灾害影响也是非常重要的原因之一。以2010～2014年农村居民人均收入变化为例，2010年、2011年、2012年、2013年和2014年农村居民人均收入分别为5957.98元、7119.69元、8081.39元、9187.71元和10186元；2011年农村居民人均收入比2010年增长了19.5%，2012年农村居民人均收入比2011年增长了13.5%，2013年农村居民人均收入比2012年增长了13.7%，2014年农村居民人均收入比2013年增长了10.8%。可以看出2012年、2013年、2014年三年的增长比例明显低于2011年，除去其他因素外，其中2012年河北遭受了7.21暴雨洪涝灾害，因暴雨洪涝灾害造成的直接农业经济损失为62.8亿元；2013年河北局地遭受暴雨灾害造成直接农业经济损失为15.5亿元；2014年河北遭受了罕见的夏旱灾害，因旱灾造成的直接农业经济损失为100.1亿元。可见气象灾害的危害程度对农民的收入增长也是有一定影响的。

4.3 气象灾害对农民日常消费影响分析

气象灾害在对粮食生产、粮食丰欠、农民收入等方面带来影响的同时，也必然会对农民的日常消费和日常生活产生一定的影响。在气象灾害多发、受灾严重的年份，以农业收入为主的农民个人收入必然会减少，同时由于连带效应商品价格也有一定的上升，这在一定程度上也制约了农民日常消费支出。据研究，农民花费中在基本生活消费支出上仍然占较大比例，农民花费在生活上的日常消费支出占据着总花费的主要部分。分析近10年河北省农民食品消费和衣着消费平均支出情况，发现其二者占到农民日常消费总支出的41.9%。而2012年农村居民家庭人均消费总支出为5364.14元，其中食品消费和衣着消费合计为2213.58元，占到总体水平的40.62%；2014年农村居民家庭人均消费总支出为8248元，其中食品消费和衣着消费合计为3141元，占总体水平的38%；2012年和2014年的食品消费和衣着消费支出比例均低于近10年的平均值，说明气象灾害比较严重的2012年、2014年在一定程度上也制约着农民日常消费支出。

5 建议

通过以上分析，在气象灾害频发、多发的河北省，气象灾害特别是干旱、暴雨等对农业生产和农业经济发展具有重要的风险影响。因此建议：一是加快推进农村气象灾害防御体系建设和农业气象服务体系建设，加强气象灾害对农业生产和农业经济发展的定量风险评估研究，提高气象灾害预报预警能力，普及气象灾害防御知识，尽量降低气象灾害对农业生产和农业经济的损失程度；二是进一步加大农业基础设施和水利基础设施建设，提高现代农业生产保障能力；三是加大空中云水资源开发力度和地下水超采综合治理，发展高效节水灌溉工程，加强人工增雨（雪）作业经费投入，提高人工增雨（雪）作业效益，建设应对干旱灾害保障工程。

参考文献

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