公益诉讼的法律规定模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇公益诉讼的法律规定，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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近年来，从最初的公民个人邱建东诉公用电话亭案，到以检察机关提起的维护国有资产流失案件，再到后来不断出现的群体性纠纷案件，表明公益诉讼已进入司法领域以及人们的社会生活之中。本文主要对此问题进行分析，从我国检察机关、有关组织以及公民个人三个方面论述了我国公益诉讼制度主体资格认定问题。

一、公益诉讼的概念和类型

公益诉讼（Public Interest Litigation），从字面上理解，是指维护公共利益的诉讼。对其涵义理论界存在较大的争议，比较成熟的观点主要有两种：第一种观点认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。其主体只能是国家机关，在我国就是检察机关代表国家提起；第二种观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院以追究违法者法律责任的诉讼，它是法院在当事人及其参与人的参加下，按照法定程序，依法对个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

综合上述观点，以及新修订的《民事诉讼法》？第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，我们将公益诉讼界定为：有关机关和组织依据法律授权，对侵害或威胁环境、众多消费者合法权益等社会公益的行为向法院提讼，由法院依法进行处理的司法活动。

公益诉讼目前主要有以下两种大的类型：第一种类型：当事人的诉讼请求具有公益性。维护公共利益的目的是公益诉讼区别于私益诉讼的标准，非以公益为目的的诉讼就不是公益诉讼。这种公益诉讼又有三种类型：一是纯公益诉讼即当事人的诉讼请求完全以公共利益为内容，如云南铬渣污染公益诉讼案；二是半公益诉讼即当事人的诉讼请求包括了公益和私益两部分，如诉当当网违约案；三是扩散性利益公益诉讼即当事人的诉讼请求超越了当事人的个人利益形成对扩散性利益的维护。第二种类型：原告方的诉讼请求不涉及公益内容，但也没有个人的、专属性的利益。如近年来济南市民政部门以自己的名义提起的维护无名氏利益的公益诉讼案件，为无名氏受害者索赔，维护了无名氏的尊严，彰显了对社会弱势群体的权益的保护。

二、我国公益诉讼的发展

1、新法颁行前的情况

1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元，索赔1.2元的“一块二官司案”成为“中国公益诉讼第一案”。从此到2003年，属于我国公益诉讼的萌芽准备阶段。理论界对公益诉讼关注度不高，理论研究不成熟；实务界对公益诉讼的提起多是自发的、零散的，未形成系统的诉讼平台；2003年党的十六大报告强调加强法律援助，关注弱势群体利益，维护社会公正，之后公益诉讼得到整体发展，理论体系日趋成熟，相关组织机构不断涌现，公益诉讼成为各大媒体争相报道的热门话题，公益诉讼已形成了一种社会氛围，得到较快的发展。就整体看，中国公益诉讼在此阶段的发展状况令人欣慰，在短短的十几年间里，我国的公益诉讼就从事的人员、组织、所取得的成果以及社会影响力等方面来看，发展得比较迅速，已经形成一种多层次、多架构、多方协同的公益性活动。

2、新法颁行后的情况

2012年，公益诉讼写入《民事诉讼法》，从而成为我国的公益诉讼元年。新修订的《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体“法律规定的有关组织”界限不明；民诉法修正案对主体的规定由“有关社会团体”、“法律规定的有关社会团体”变更为“法律规定的有关组织”，而且给人民法院出了“民间环保组织是否属于法律规定的有关组织”这样的难题。立法规定不明在一定程度上抑制了公益诉讼的发展，公益诉讼主体资格的认定问题成为公益诉讼的重大问题。

2013年是公益诉讼“合法化”的第一年，但近半年来公益诉讼案件并没有像人们期待的那样增加。我国目前的公益诉讼仍处于低潮期，根本原因在于法律对主体规定不明确，立案难，胜诉也难，影响了原告的诉讼积极性。可见进一步明确法律对民事公益诉讼的相关规定特别是主体资格的认定是相当迫切和重要的。

三、我国公益诉讼主体资格的探讨

1、法律规定的有关机关

检察机关提起民事公益诉讼的制度在公益诉讼体系中占据着重要位置，并具有悠久的历史。在我国，检察机关是指人民检察院，是我国的法律监督机关，赋予其提起公益诉讼主体资格已在国内外各界达成共识。其主要法理是“检察总长职权的双重性”，指检察总长代表国家提起所有的诉讼，并且参加涉及一般公共利益的诉讼活动。

检察机关主要通过抗诉的方式对民事公益诉讼进行法律监督，很难最大程度的发挥其作用。如果明确建立检察机关在民事公益诉讼中的当事人主体地位，充分肯定检察机关参与诉讼活动，将有助于检察机关更加有效的维护社会公益利益。

2、法律规定的有关组织

依新《民事诉讼法》第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在这里如何界定“法律规定的有关组织”的范围至关重要。

据权威统计显示，至2011年在民政部门登记的社会组织有 462000 多个，其中 25 万左右是“社会团体”，约 20 万是“民办非企业单位”，还有 2000 多个是基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。可见如果将“法律规定的有关组织”狭义的规定为依据社团登记管理条例定义的“社会团体”，即官办的社会组织，那么大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外，这对推进我国公益诉讼进程的工作是有弊而无利的。

结合司法实务，我们对“法律规定的有关组织”的确定不宜过于严格，应从以下几个方面来把握：一是合法性条件：依法设立或者登记备案；二是事实条件：符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业；三是人员要件：须配备专职的专业技术人员及相关的法律专业人员；最后是提起公益诉讼的有关要件：提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。

3、公民个人

公益诉讼制度入法后没有重视公民个人在公益诉讼中的作用，而且此次民诉法大修也未将公民个人作为公益诉讼主体，实为立法的不足。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民个人通过针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，实现对国家和社会事务的管理，才能体现公民的主人翁地位。在大多数公益诉讼中，公民都是直接受害者，其利益与社会公共利益休戚相关，特别是侵害消费者合法权益案件。我们认为，只有赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格，形成一种规则和一种市场监督机制，才能够更大化的发挥公益诉讼的价值。此外，赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。比如，国家机关和有关组织可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益诉讼，致使公益诉讼制度无法运转。

当然公民个人不能任意运用公益诉讼来实现所谓的“维权”，否则很可能会产生滥诉现象，浪费诉讼资源。因此我们建议，在法律层面须给以公民个人提起公益诉讼的主体资格一定的限制，例如：在环境侵权案中，要求公民个人出示证明该污染环境的行为给自己造成了事实上的侵害；在侵害消费合法权益案中，要求公民个人出示证明该消费行为与自己的损害之间存在因果联系等。

我认为公益诉讼的典型意义就在于通过个案推动社会进步。案件无论胜败，重点是问题已经由理性的方式被提出来让大众所感知，用个案来触动制度的不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个不足，在思考的过程中，人们逐渐意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程。另外，目前我国的确认之诉的范围只能是确认法律关系是否存在，不能直接确认某个行为是否违法，如果我们扩大了这个确认范围，对违法行为的认定一旦进入判决主文，就能产生既判力。这样至少产生两个作用：一是为行政机关处罚该违法行为奠定基础；二是后来的诉讼者可以直接主张争点排除，为以后的诉讼扫清障碍。

四、结束语

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新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是修改以后的民事诉讼法对保护社会公共利益方面做出的一条特别的规定，这一规定形成了我国民事公益诉讼制度指定的法律依据，具有重要的作用。

一、民事公益诉讼的概念

民事公益诉讼指的是，在民事或者经济活动中，公民、法律规定的机关以及有专门组织，对违反民事、经济法律法、侵害国家社会的公共利益，破坏社会主义市场经济发展秩序的公民、法人或其他组织提起民事诉讼，要求人民法院通过审判程序，来维护国家或者社会的公共利益的诉讼行为。

民事公益诉讼的特点：第一，民事公益诉讼保护的是社会的公共利益。它的目的是保护国家，社会公共利益，维护我国社会主义市场经济秩序，保障我国社会主义事业的发展顺利进行；第二，民事公益诉讼涉及不特定多数人的利益。由于民事公益诉讼覆盖的范围面比较广，由此决定它侵害的公共利益是对不特定的多数人的；第三，民事公益诉讼的原告可能不是利害关系人；第四，民事公益诉讼被告一方大多是具有强势地位。造成环境污染或者侵害众多消费者权益的主体大多为大型的企业单位，因此被告方往往是比较强势的群体。

二、我国民事公益诉讼的适用范围

根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从这条规定可以看出，我国民事公益诉讼的受案范围是采取了列举加概括的方式。法条中列举了两项民事公益诉讼的受理事项：环境污染或者侵害众多消费者合法权益的行为。我国民事公益诉讼的适用范围应当是某种行为侵害了社会公共利益，该行为就具有可被诉性，属于我国民事公益诉讼的适用范围。

民事公益诉讼不同于私益诉讼之处在于，公益诉讼超越了对个人利益的保护，它涉及到公共利益的事项。民事公益诉讼的原告可能并不是利害关系人，但是他所请求的是保护社会公共利益。人民法院在受理此类案件时，应当在受理时审查原告提供的初步的证明材料，鉴定该事项是否涉及到社会公共利益，最后决定是否受理此项公益诉讼案件，以防止出现滥诉现象，造成我国司法资源的浪费。

三、我国民事公益诉讼的主体

根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定，有权提起民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。

（一）关于法律规定的机关。法条中并没有具体的列举出哪些机关具有的权力，但是笔者认为，在我国所有的机关中，监察机关应该是最适合代表国家和社会的公共利益的诉讼主体。第一，这是由检察机关本身的地位决定的。检察机关在我国的机关中处于一种法律监督的地位，检察机关它代表了国家的利益，有义务维护国家和社会的公共利益，并且有义务促使我国社会公共利益的实现；第二，这是由检察机关本身的条件决定的。检察机关在调差取证，收集证据，担负诉讼成本等方面具有本身的优势，监察机关内部拥有很多具有优秀法律素养的高级知识分子，在维护社会公共利益方面具有专业方面的优势。检察机关在实践方面积累了大量的经验，对民事公益诉讼的提起也拥有很多经验，以上是其他国家机关所不具备的。综上所述，检察机关应当担负起提起我国民事公益诉讼的责任。

（二）关于有关组织。苏子和我国经济的发展，有关的社团组织在我国经济的发展起着越来越重要的作用，在我国的法律活动中也扮演着重要的角色，在提起民事公益诉讼方面有关的组织也拥有的权力。但是并不是所有的组织都可以提起民事公益诉讼，必须具备必要的条件：（1）该组织必须是依法成立或者依法登记或者备案的；（2）提起的民事公益诉讼必须符合该组织的章程（3）必须拥有具备相关领域或者专业的法律知识的人才；（4）应该加强对有关组织的法律监督。

四、我国民事公益诉讼制度的不足及完善建议

（一）该法条对我国民事公益诉讼的规定仅仅放在诉讼参加人这一章中，并没有形成一个完整的程序，显然不能与现实需要相匹配。缺乏对有关的条件、受理条件、管辖范围、证据、举证、审判程序、以及最后的执行等相关的审判程序明确的规定。虽然民事公益诉讼也属于我国的民事诉讼，它的执行大多使用一般的民事诉讼程序，但是由于我国进来公益诉讼受到越来越到的关注，应当将民事公益诉讼制度单独列为特别的程序，与审判监督程序、督促程序等列为并列的程序来规定。

（二）在法条中并没有规定公民个人提起民事公益诉讼的权利。这可能是立法者出于以下的原因才做出这样的决定：第一，我国公民个人的公益诉讼的意识还不够高；第二，我国公民个人的法律意识以及法律知识水平不高；第三，防止滥诉。但是民事公益诉讼所涉及的不特定多数人的利益，宪法也规定了公民具有管理公共事务的权利，我们应当为公民个人开辟这样的道路，让他们参与到保护社会公共利益中来。

五、建立民事公益诉讼制度的意义

（一）填补了我国程序法方面的空白。我国之前对民事公益诉讼制度的规定是空白、确实的，虽然仅仅通过民事诉讼法第五十五条的规定并不能完善我国民事公益诉讼制度的构建，但是它为我国民事公益诉讼的构建提供了法律的基础，起到了法律奠基石的作用，我国民事公益诉讼在此基础上会更加完善。

（二）维护了弱势群体的合法权益。民事公益诉讼制度的提起，更加有利于与维护弱势群体的合法权益。民事公益诉讼的被告往往是具有强势的群体，个人在维护自己合法权益时显得势单力薄。民事公益诉讼的提起，正是为弱势群体提供了一条维护自身合法权益的道路。

参考文献

[1] 伍玉功.公益诉讼制度研究（第1版）[M].长沙：湖南师范大学出版社，2006.

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2012年8月新修订的《民事诉讼法》正式确立了公益诉讼制度，但对于公益诉讼提起的主体，学说上一直存有争议，它也是公益诉讼中讨论最多的话题，焦点主要集中在是允许检察机关、行政机关、社会团体、公民中的某一类还是某几类主体提起诉讼。更多的学者倾向于起诉主体多元化，以便更好地发挥公益诉讼的作用，最大限度地满足维护社会公共利益的需要。

二、现行法律规定

2012年新修订的《民事诉讼法》第55条首次明确规定了公益诉讼制度，并将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织，这一概括性的规定并未给出明确和具体的起诉主体。因此，对于公益诉讼的起诉主体看似有法律规定，实质上却并无规定。 2013年新修订的《消费者权益保护法》第47条将消费者公益诉讼的起诉权赋予给中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，从而使消费者公益诉讼起诉主体的争论暂时告一段落。

三、存在的不足及完善

(一)法律条文的缺失

2013年新修订的《消费者权益保护法》第47条将消费者公益诉讼的起诉权赋予给中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，它们对侵害众多消费者合法权益的行为，可以向人民法院提起诉讼。有学者认为，该法律规定中可以应改为应当，这并不是可为可不为的，而是不可放弃的法定义务。当然，这种说法更严谨，更符合消费者公益诉讼制度的建立目的。然则，若立法者的立法本意就不在于将消费者公益诉讼的起诉权赋予给中消协和省一级消协独有，那么这种说法就实属不必要。2012年新修订的《民事诉讼法》将公益诉讼的起诉权赋予给法律规定的机关和组织，这一规定具有高度的概括性，但是模糊性反而更强，目前针对消费者公益诉讼，只有《消费者权益保护法》规定了消费者协会这一社会组织。根据立法原意，民事诉讼法司法解释及今后的立法会对法律规定的机关和组织作进一步明确的规定和解释，可能赋予其他机关或者组织以消费者公益诉讼起诉权，因而消费者公益诉讼的起诉权尚不能理解为消费者协会所独有。对于法律条文规定的缺失，这需要司法解释和今后的立法来加以解决。

(二)缺乏对消协起诉权的监督机制

消费者协会是社会组织，它的起诉主体资格来源于法律的授权，但这并不足以改变它与具体的消费者公益诉讼案件并无直接利害关系这一事实，因此消费者协会在消费者公益诉讼案件中存在懈怠的可能，这就需要对消费者协会的起诉权进行监督。有人认为，若消协不起诉，消费者个人可以不适用消费者公益诉讼，而以个人的名义向法院起诉，但是消费者公益诉讼制度建立的目的就是为了给符合条件的消费者诉讼提供一条新的救济途径，若仍然回到个人起诉，那么建立消费者公益诉讼就失去意义了。对于消协的懈怠或者不当行为，我们可以考虑由工商行政管理部门对其进行处罚，甚至取消其消费者公益诉讼的起诉资格，由其所在地工商行政管理部门或检察院代为行使。

(三)消协能力不足

消费者协会己经承担了足够多的社会责任，而将消费者公益诉讼的起诉权赋予给消费者协会之后，消费者协会在原有的责任基础之上，还需进一步承担消费者公益诉讼原告的责任。这对消费者协会自身来说，存在一些困难。一方面，需要更多的经费支持:另一方面，自身的能力有限。案件多，还需要一定的专业知识和法律常识。以广东省消费者协会所公布的数据为例，2013年全年受理消费者权益保护案件118132件，平均每天324件，若其中10%是消费者公益诉讼案件，以现阶段民事诉讼审理的时间来看，这都需要耗费大量的时间以及人力物力，而这完全超出了消费者协会的能力范围。因此，需要给予消费者协会以更多的人力物力和专业知识支持。

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一、民事公益诉讼原告资格之概论

（一）民事公益诉讼原告资格之内涵及特点

民事公益诉讼原告，即何人具有提起民事公益诉讼的资格，主要有以下几个特点：第一，民事公益诉讼的原告不要求是直接的厉害关系人。第二，在普通民事诉讼中原告之所以，目的是为了维护自己本身受侵害的私人利益，而民事公益诉讼的原告则是为了保护或恢复受侵害的公共利益。第三，民事公益诉讼原告处分权受限。

（二）民事公益诉讼原告资格之理论研究

1. 社会团体组织具有民事公益诉讼原告资格之法理基础

相对于被告而言，民事公益纠纷中的普通受害者无论在的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位，难以与被告进行诉讼抗衡，而社会团体组织具有公民个人不可比拟的良好组织性、法律性与专业性，其参与社会管理的能力和积极性与日俱增。社会团体组织在其性质和职能范围内，具备提起民事公益诉讼的原告资格。

2. 检察机关具有民事公益诉讼原告资格之法理基础

检察机关自产生以来，就是以国家和社会公共利益代表者的身份出现，在国家和社会公共利益受损时，能够忠实地维护社会公益。作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然。所以检察机关的派生职权则必然包括提讼的权利。毫无疑问，检察机关要在民事公益诉讼中实现自己的法律监督职能，就应该具备提起民事公益诉讼的原告资格。

3. 公民个人具有民事公益诉讼原告资格之法理基础

民事公益诉讼的目的在于保护公共利益不受非法侵害，公共利益一般来说都是与不特定的多数人相关的，在受到侵害的公共利益中，公民个人的私人利益必然是公共利益的组成部分，若要限制公民提起公益诉讼的权利，也就不可能真正维护公共利益。赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格，这有利于激发社会成员参与社会管理的活力，提高公民的权利意识，充分发挥公益诉讼的作用，最大限度地保护社会公共利益。

二、我国民事公益诉讼原告资格之现实立法考察

（一）我国民事公益诉讼原告资格之立法现状

《民事诉讼法》修正案的通过，其中五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在立法层面中关于民事公益诉讼原告资格问题的讨论也应该“尘埃落定”。这就说明，根据法律规定，具有民事公益诉讼原告资格的是法律规定的“机关”和“有关组织”，公民个人不具有单独提起民事公益诉讼的资格；对于“法律规定”：目前，只有《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

（二）我国民事公益诉讼原告资格之立法缺陷

1. 社会团体组织民事公益诉讼原告资格法律地位不独立明确

虽然《民事诉讼法》修正案将民事公益诉讼的原告主体从原来的“社会团体”改为“有关组织”，此条规定这在一定程度上为众多公益组织降低了无门的担忧，但是我们不得不忽略的是，该规定在“有关组织”前加了“法律规定的”这一定语，这就可能使这些公益组织再次陷入“无权”的危险。

事实上，并非所有的组织都适宜作为原告提起民事公益诉讼。在国外，对于团体提起民事公益诉讼也都付于相对严格的条件以防止其滥用诉讼权利。尤其在我国，社会团体组织并没有形成与政府、市场相对均衡的第三种力量，各种社会团体组织也良莠不齐的情况下，多数社会团体组织无论是从法律地位，还是从实际经济生活中所起的做用来说都尚处于模糊的地带。同时在我国那些已被“正名”了的社会团体同样存在问题。目前我国关于社会团体组织的法律法规中，使用的是“社会团体”这样的称谓。《社会团体登记管理条例》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”[这样我国法律就把社会团体组织归入了既存的政府体系，成了政府部门的法律附属物。这不仅背离了设立社会团体组织的初衷，使其丧失了应有的民间性与独立性，难以发挥相应的中介作用。对于已经具备“法律规定的”这一条件的社会团体组织，正如前文所述，在我国现行的法律规定下与其他西方国家相比还有诸多不完善的地方，尤其不能独立于行政部门是最大的弊病。

2. 检察机关民事公益诉讼原告资格立法模糊

《民事诉讼法》修正案五十五条规定中另一需要明确含义的有“法律规定的机关”。“法律规定的机关”一般包括立法机关、行政机关和司法机关，但基于立法机关和审判机关自身职能的特殊性；以及在行政公益诉讼与民事公益诉讼交叉的领域，对于行政机关而言，大多数情况就是因为其职能部门没有很好的尽到行政管理责任，相关行政机关很可能自己本身就是公益诉讼的被告――立法机关、审判机关和行政部门并不适宜做民事公益诉讼的提起主体。所以，具有民事公益诉讼原告资格的有关机关应仅限于检察机关。但是，正如我们所看到的一样，现行的法律体系中，无论是《民事诉讼法》还是相关的司法解释、亦或是实体法规定，都没有一个明确的界限来规定民事公益诉讼的原告资格，这无疑降低了本条法律的司法效果。

3. 公民个人民事公益诉讼原告资格立法缺失

正如上文所述，在我国公民个人不具有单独提起民事公益诉讼的资格。然而我们不得不承认立法者是有局限性的：法律中虽然没有规定我国公民个人的民事公益诉讼原告主体资格，但不论从域外立法还是国内外司法实践中，公民个人在民事公益诉讼中所起的作用越来越受到关注。我国否定公民个人提起民事公益诉讼的资格，无疑是一大缺憾。现行的《民事诉讼法》公民个人只限于与自身有“直接利害关系”的案件中有作为原告的资格，这一规定使得大量侵害民事公益的违法行为因法律的缺失而无法得到有效的救济，从而引发上访、暴力抗法甚至重大的发生，成为社会的不稳定因素。

三、我国民事公益诉讼原告资格之确定

（一）社会团体组织民事公益诉讼原告资格之依据及完善

1. 社会团体组织具有民事公益诉讼原告资格之现实依据

根据民政部2012年6月21日在京《2011年社会服务发展统计公报》显示，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中，全国共有社会团体25.5万个，其他社会组织20.7万个。这些社会中间层主体将成为弥补社会转型期间政府作用失灵的不可小觑的力量，也使民事诉讼制度承担起了更为广泛的社会管理职能。《民事诉讼法》修正案将民事公益诉讼的原告主体从原来的“社会团体”改为“有关组织”，一定程度上意味着各种民办非经登记的企业单位和基金会都会被纳入民事公益诉讼主体的范围。由此，“自然之友”、“绿家园”等环保组织都将有权以公益组织的身份提起民事公益诉讼。

2. 社会团体组织民事公益诉讼原告资格之完善

鉴于前文关于我国行政机关不适宜具有民事公益诉讼原告资格的论述，以及我国社会团体与行政机关的联系，为使我国社会团体更好的发挥其在民事公益诉讼中的作用，现在此作出以下几点建议，以完善社会团体的法律规制：第一，在准入资格方面，改革传统的政府独占模式，取消主管单位之规定。第二，在法律定方面，消除行政隶属弊病，转变政府职能。第三，在注册审批方面，打破区域垄断之规定，引入竞争机制。第四，在微管理方面，削弱社会团体的财政、人员依附关系，赋予其真正的权利能力和行为能力。对于非社会团体的组织，使其具备相应民事公益诉讼原告资格应当从以下两方面予以努力：其一，在将来制定相关法律，以进一步明确其法律地位。其二，在司法实践中逐步进行探索。例如进一步细化其社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定，等等。

从世界发展的潮流来看，社会中间层主体在市场与政府之间扮演的作用越来越大，但从我国国情来看，完全的社会中间层主体体系的建立还需经济政治文化等方面的支持――发展我国社会中间层主体虽然必要但是需要相当一定的时间。所以对于以社会团体组织提起的民事公益诉讼原告资格问题，以其良好组织性、法律性，与专业性等优点无疑是应该予以肯定的，但是在现阶段不应成为民事公益诉讼原告的主要形式，随着各方面的不断成熟，使其在民事公益诉讼中发挥越来越大的作用。

（二）检察机关具有民事公益诉讼原告资格之优势及依据

正如前文所述，检察机关作为民事公益诉讼提起的主体在域外有着广泛的立法与司法实践。在此部分，笔者从我国现实出发，来确定检察机关具备我国现行阶段民事公益诉讼最适宜原告资格。

1. 社会团体组织和公民个人行使民事公益诉讼原告资格之现实局限

随着我国社会和经济取得不断进步和发展，公民个体利益与国家和社会整体利益之间的摩擦和碰撞也越来越多。主要表现为一些社会个体以牺牲国家利益和公共利益为代价，来满足自己的一己私欲，导致许多既涉及当事人利益但更加关系到国家利益和社会公共利益的民事问题大量出现，典型的有国有资产流失、环境公害及消费者权益损害问题。

从国有资产的流失过程来看，很多都是通过恶意串通、共同欺诈甚至是以合法形式进行的，这些“当事人”常常非富即贵，掌握着普通群众所不具有的“职务便利”，出于对权力的惧怕与“事不关己高高挂起”的态度，普通群众一般不可能站出来发动民事诉讼以追回流失的国有资产，同时也难以有相应的“名正言顺”的社会团体组织以原告资格身份提起民事公益诉讼。再从环境污染事件来看，往往由于受害群众多，或者受到损害威胁的人群并不具体特定，致使许多受害人都不愿意主动站出来发动诉讼而意图让其他人提起坐享其成，同时一些公益团体组织一方面没有“法律规定的”主体资格，另一方面由于环境污染诉讼常常涉及实力雄厚的企业，造成的环境污染范围也非常广泛以至于这些公益诉讼团体组织缺乏足够的时间、精力和财力来进行诉讼而只得听之任之，造成一些地方的环境污染日趋严重。而在涉及到众多消费者权益的纠纷中，经营者依靠损害众多消费者权益虽然获利巨大，但这种损害分摊到每个消费者的身上，则损害相对轻微，一旦付诸诉讼，消费者难以承担时间的耗费及相关费用的支出，同时目前关于消费者协会的规定还并未赋予消费者协会提起消费者民事公益诉讼的原告资格，使得众多消费者权益没有受到应有的保护，违法行为没有得到应有制裁。

2. 检察机关具有民事公益诉讼原告资格之现实依据

全国各地检察机关以原告身份提起民事公益诉讼的实践方兴未艾，如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案，为民事公益诉讼的规范化提供了鲜活的实践样本。事实上，在此次民事诉讼法修改之前，部分地区已经展开了民事公益诉讼制度化的有益尝试，并积累了一定的经验。例如 2008年，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。2009年，云南省高级人民法院也颁行了类似的规范性文件，确认检察院提起公益诉讼的原告主体资格。

现实情况中检察机关相较于社会团体组织而言具有专业的机构保障，其运行费用由国家负担，并配备熟悉法律的专门人员，具有调查事实、收集证据的优势，能够及时、有效地对侵害公益的行为进行追诉等多种优势。因此，如果主要依靠个人和社会的力量来提起公益诉讼，存在着许多的困难。而由检察机关代表国家和社会提讼，不仅可以解决财政和法律资源问题，而且可以提高胜诉的机率。加之目前我国社会团体组织相关法律还不够完善，司法实践还有待探索，检察机关作为我国民事公益诉讼的提起主体是必要的。

作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然，其中既有《宪法》、《人民检察院组织法》等法律规范的依据，又有诉讼担当理论等法理的支撑。如果将检察机关的职权仅仅局限于抗诉被法院作出的误判上，那么我们可以肯定，检察机关将无法全面履行宪法赋予的法律监督职能。因此，赋予检察机关民事公益原告资格，把案件提交法院判决，有利于实现其法律监督的目的，以维护国家、社会的利益，有利于强化国家对社会公共利益的保护。检察机关作为民事公益诉讼的原告主体不但名正言顺且责无旁贷。

（三）公民个人应具有民事公益诉讼原告资格之依据

诚然，公民个人提起民事公益诉讼，正如由上文分析所言，与检察机关和社会团体组织相比存在消极诉讼，精力、财力、专业性不够强的弊端。但是，我们不能因噎废食，忽视公民个人保护自己合法权利与维护社会公共利益的正义性。

事实上，很多推动公共利益的案件都是个人在诉，例如推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕、涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。此外，在域外，公民个人提起民事公益诉讼更是程扩大的趋势。赋予公民以民事公益诉讼原告资格，可以有效地补充公共执法所存在的不足，同时可以对公共执法状况进行监督。此次修正案把个人排除在公益诉讼主体之外，实为不明智之举，更有人批评直言说这是一种倒退。不过，为了避免公民个人滥用公益诉权，对公民个人提起民事公益诉讼应当加以适当限制，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为规定相应的法律责任。

四、结论

实际上，无论是社会团体组织、检察机关还是公民个人作为民事公益诉讼原告，都存在各自的优势和劣势。因此，建立一种互补的多元制主体模式将更符合现实所需。所以在“法律规定的机关和有关组织”这一立法框架下，综上文所述，检察机关和社会团体组织具备我国民事公益诉讼的原告资格。同时由于我国社会团体组织本身相关法律制度的不健全与缺陷，对于其在民事公益诉讼中的原告资格在司法实践中应采取较为谨慎的态度。所以我国现在的民事公益诉讼原告应以检察机关为主，社会团体作为辅助。随着相关社会团体组织的立法健全，民事公益诉讼制度施行一段时间，积累一定司法经验、配套条件成熟时扩大社会团体组织的原告资格范围，确立公民个人原告资格势在必行。

参考文献

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作者简介：周圆，华东理工大学法学院2012级法学专业本科生。

近日，中华环保联合会对德州晶华集团振华有限公司污染大气的行为提起公益诉讼，索赔近3000万元，这是全国第一起针对雾霾污染行为的环境公益诉讼案件 ，一时间环境公益诉讼成为公众关注的热点话题。时隔25年的重新修订，新《环保法》较旧法有了极大突破。其中，与一般民众关系密切的当属争论许久的环境公益诉讼制度。如果说新《民事诉讼法》（以下简称新《民诉》）开创了我国公益诉讼有法可依的先河，那么新《环保法》、2015年1月7日起施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）和《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（以下简称《通知》）便是对公益诉讼制度在环境保护方面的进一步明确和细化，与新《民诉》有着一脉相承的内在逻辑，为当下我国环境公益诉讼“受理立案难”的困境提供了一条较为明确的出路。

一、我国环境公益诉讼概述

（一）回顾我国环境公益诉讼的历史沿革

在法理研究方面，环境公益诉讼的争论也是持续存在并不断深入，关于环境公益诉讼的概念众说纷纭。本文认为环境公益诉讼是指为保护环境公共利益，任何公民、法人或其他组织（包括国家机关中的行政机关和法律监督机关）在认为环境已经或正在或将来受到直接或间接的损害时，以自己或起诉辅助人的名义代表国家或公众对环境公益侵害人的行为提起诉讼，要求停止侵害，弥补过失，赔偿损失的诉讼制度。

（二）环境公益诉讼中原告资格的特殊性

环境是人类生存和发展的必要物质基础，每个人与周边的生存环境有着密不可分的联系，因而环境权益涉及的主体十分广泛，一旦某一特定环境系统遭受人为破坏，那么系统定群体的环境权益会受到直接或间接的损害。对于有直接利害关系的群体可进行私益救济，而对于那些有间接、潜在利害关系的群体，就需要进行公益救济，环境公益诉讼应运而生。可见环境公益诉讼产生之初便要求原告主体需足够广泛。

二、我国环境公益诉讼之原告资格分析――范围较窄

（一）“法律规定的机关”不明确

结合新《民诉》第55条的规定“法律规定的机关和有关组织”，新《环保法》对“有关组织”的资格进行了明确的细化，但是“法律规定的机关”未做解释。据法理推断，“机关”大体可分为权力机关、行政机关、审判机关、法律监督机关和军队中的各级机关等，而能够提请环境公益诉讼的应为行政机关和法律监督机关，即政府主管部门和各级检察院。“法律”应该涵盖我国整个环境法律体系，上至《宪法》、《环保法》，下至单行法及管理条例中涉及环境保护的条款。例如，《大气污染防治法》第4条中“环境保护行政主管部门”、“公安、交通、铁道、渔业管理部门”，《海洋环境保护法》第5条中“海洋行政主管部门”、“海事行政主管部门”，《水污染防治法》第8条中“水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门”等。其中与环境公益诉讼关系最为密切的是《海洋环境保护法》中第90条第2款中“由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。损害赔偿作为民事权利救济的重要手段，该条本质上等同于代表公众提起环境民事公益诉讼，可推断“法律规定的机关”应如此类部门。

（二）“公民”是否符合原告资格尚无法律规定

（三）条件设置有待考量

三、探究结论――原告主体范围需继续拓宽

（一）公民应纳入适格主体范围

首先，公民作为适格主体是符合内在法律逻辑的。我国宪法中明确规定“国家尊重和保障人权”，“环境权”虽未明确列为公民的基本权利，但其属于人身权的范畴，可纳入人权领域。同时，新《环保法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，据法理推断，“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”，公民在履行保护环境的义务的同时，应享有对环境的权利，其中包括对环境资源的利用权、环境状况的知情权和因环境破坏的损失求偿权。

其次，公民作为提请环境公益诉讼适格主体符合现实逻辑。一方面，周边环境状况恶化，第一时间反应的便是社会最小单位的个人，我们的生理状况会在第一时间发生变化，自己切身利益也会造成损害，因而放开公民原告资格对于防治环境问题是最经济有效的。另一方面，由于现阶段对社会组织的监管并不完善，很可能会出现社会组织与有关企业的私下交易，以致公民权益受到侵害又无其他途径维权。

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1.构建环境公益诉讼制度的意义

随着社会经济的不断发展，工业生产的不断提速，我国环境污染问题日益加剧，环境侵权案件日益增多。环境侵权责任为无过错责任，即只要污染环境造成损害，不能证明其污染行为与损害结果之间不存在因果关系的污染者就应当承担侵权责任。但是由于环境侵权一般是大型工业企业给不特定的社会群众造成大面积人身损害和重大财产损失，案件具有难以预测的复杂性，使得普通的个人很难作为诉讼主体提起环境侵权的诉讼。仅依靠政府环保部门的力量又难以及时有效的整治潜在的污染问题，环境公益诉讼制度的构建就显得十分必要。

2.我国法律对环境公益诉讼主体的规定及产生的争议

我国新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这一规定使公益诉讼在立法上首次得到确认，但是对于何为“法律规定的机关和有关组织”并没有做出明确的阐释，在司法活动中，我们只能根据其他调整专门社会关系和事物的法律法规予以确定。

2014年修订的《环境保护法》第58条规定了具备提起环境公益诉讼资格的民事主体为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织。该条规定为我国环境公益诉讼的提起提供了法律依据，关于诉讼主体的规定也较新《民事诉讼法》更为确定。

但是《环境保护法》关于环境诉讼主体资格的规定存在一些争议：

2.1严格限制适格的环保社会组织

《环境保护法》 第58条的规定严格限制了哪些社会组织具有提起环境公益诉讼的资格。这一规定排除了绝大多数环保组织具有提起环境公益诉讼的主体资格，在一定程度上有违人民群众的意愿。[1]我国环境污染问题频发，给社会的可持续发展和人民的生活带来了多方面的不良影响。整治环境污染，严惩环境侵权已刻不容缓。从人民群众的视角来看，有权利提起环境公益诉讼的组织当然越多越好，不应进行严格限定。

但是从立法目的上来看，这样规定主要是为了防止权利的滥用。正是因为环境侵权案件多且复杂，如果放宽了提讼的主体限制，就会造成司法实践中环境侵权案件剧增，给司法机关增加过多负担，造成司法资源浪费。因此法律仅赋予一些优中选优的环保社会组织以权利，作为代表为了公共利益提起环境公益诉讼。在司法资源有限的社会条件下，只有经过精细筛选的权利请求才能通过诉讼程序得到保护。[2]

2.2未规定提起环境公益诉讼的机关

新《民事诉讼法》第55条规定提起环境公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”，《环境保护法》第58条仅规定了“有关组织”而未规定“法律规定的机关”。学术界就这一问题的争论主要集中于检察机关能否作为该“法律规定的机关”提起环境公益诉讼，针对这一问题出现了截然不同的看法。

支持检察机关可提起环境公益诉讼的人认为：我国环保社会组织起步晚、数量稀缺，新《环境保护法》对其作为环境公益诉讼主体的资格又进行了严格限制，使得环境公益诉讼少有提起。在我国环境侵害频发的情况下公益诉讼力量极为匮乏，而检察机关作为国家法律监督机关本身就具有公益属性，能够独立客观的对待侵害环境公共利益的行为。[3]

反对检察机关作为原告提起环境公益诉讼的人认为：在我国，检察机关受制于地方政府的意志，检察机关提起环境公益诉讼将与行政机关的执法活动相重叠；让原本作为控诉方的检察机关充当诉讼的原告将使传统的民诉程序失衡；依靠现有的检察机关机构设置无力承担提起环境公益诉讼的职责，如果增设新的机构有必将导致检察机关的膨胀。[4]

3.关于我国环境公益诉讼主体规定的建议

3.1完善配套法律法规和相关政策

根据现行《环境保护法》，能够提起环境公益诉讼的主体仅限于具备一定条件的环保社会组织，但是符合规定的社会组织数量有限，依靠民间力量很难形成具有相当规模的诉讼力量。因此，在规定适格的提起该类诉讼的社会组织的同时，应当制定新的法律法规要求各地方拥有一定数量的符合提起公益诉讼条件的环保社会组织，并出台相关政策指导环保社会组织的设立、具备相关专业知识的人才培养等活动。

3.2赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利

检察机关担任环境公益诉讼的原告虽然有一定的弊端，但是综合来看，它是最适合承担该职责的机关。比如关于《民事诉讼法》第55条所指“法律规定的机关”，有人提出可以为行政机关，在环境公益诉讼领域当然就是环保机关。但是对环境保护工作进行监督管理本就是环保机关的职责，出现环境侵权案件可谓正式环保机关未积极行使其行政职能的后果，若其能够享有环境公益诉讼的主体资格则难以证明它在诉讼中持中立态度，相反，环保机关很有可能掩饰其过错导致的严重后果，从而不利于案件的公正审理。因此，与环保机关等其他机关相比，检察机关更能中立的作为原告提起环境公益诉讼。为了有效促进我国环境公益诉讼制度的发展，也应当赋予检察机关这一权利。

3.3有顺序的选择诉讼主体、救济环境侵害损失的途径

检察机关和环保社会组织的诉讼主体资格不应当并行，而应当有次序的进行选择。与此相对应，针对环境侵害案件，行政救济手段和司法救济途径也不能并行，而要有先后顺序。具体来说：当环境侵害发生时，行政机关有义务采取行政措施对公共利益的损失予以救济；如果行政机关未采取救济措施，检察机关行使监督职能发现该情况就应当及时向行政机关反映，若行政机关经督促仍不履行职责，才可以有检察机关提起环境公益诉讼；当检察机关也未提讼时环保社会组织才能提起。[5]

4.总结

新《环境诉讼法》虽然明确规定了提起环境公益诉讼的主体，但是由于它所限定的范围过窄，仅限于能力有限的一部分环保社会组织，尚不能有效推动我国公益诉讼制度的发展。在将来的立法活动中我们必须进一步完善该规定。让能够提起环境公益诉讼的主体更多元化，让更多环境侵权问题能够通过诉讼程序得到合理解决。

参考文献

[1] 蔡彦敏：《对环境侵权受害人的法律救济之思考》，载《法学评论》，2014年第2期.

[2] 张锋：《环保社会组织环境公益诉讼资格的“扬”与“抑”》，载《中国人口・资源与环境》 2015年第3期.

[3] 徐金军：《 检察机关参与环境民事公益诉讼的思索》，载《法制与社会》 2014年第3期.

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摘 要：目前我国的环境问题日益严峻，环境资源纠纷日益增多，环境公益诉讼是和环境问题的凸显密切相关的一种典型的现代型诉讼。2012年新修订的《民事诉讼法》单独规定了公益诉讼，对我国公益诉讼发展影响巨大，但仍与我国环境现实要求、理论发展现状不协调。2014年修订2015年实施的新的《环境与资源保护法》具体规定了环境公益诉讼，使环境公益诉讼的原告明确具体，具有可操作性。为了更好的落实我国环保法的规定，将从环境公益诉讼的概念、特征进行论述，分析，重点研究新法规定和在研究新法的基础上找到法律缺陷，从而完善环保法在环境公益诉讼方面的规定，使新环保法能更好的切合保护环境的目标要求。

关键词 ：环境权；环境公益诉讼；社会组织

中图分类号：D925；D922.6文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）01-0066-03

环境权法律规定的空白是我国环境公益诉讼在之前的很长一段时间处于空白状态的重要原因之一。环境权日益成为一种公权和私权相结合的权利，但是依据现有法律规定，环境权尚不是法定权利，只是作为应然权利而规定。从实体法的规定看，我国《宪法》没有对环境权加以明确规定，而从环保基本法《环境保护法》到《水污染防治法》《大气污染防治法》等单项环保特别法也没有对其加以规定。以此同时我国生态环境呈现不断恶化状态，环境公益诉讼日益成为解决环境问题和保护国家、社会以及公众利益的有效途径。目前环境公益诉讼已被许多国家和地区所采用，为适应环境生态保护的迫切需要，新民事诉讼打破这一僵局，率先规定公益诉讼，紧接着新环保法也响应民诉法规定，进一步具体规定“哪些社会组织可以向法院起诉”。但是从我国环境保护要求和其他国家相关规定来看，不难发现我国的环境公益诉讼还存在一些问从我国题和一定模糊性和不确定性。起诉权问题一直是很多诉讼制度的争议焦点，同样，环境公益诉讼被告方面我国法律不存在很大分歧，鉴于此，本为将主要讨论环境公益诉讼主体中原告主体的问题。

一、环境公益诉讼主体概念和特点

公益诉讼的法律制度产生时间较早，发展比较缓慢。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益和不特定他人利益的行为，追究其法律责任的活动。①最新修订民事诉讼法新的规定，为我国环境公益诉讼的发展又提供了一个新起点。环境公益诉讼作为一种公益诉讼，同时作用在环境领域，目前学界普遍认为是指法律规定法人、自然人和社会团体，为维护自身的环境权，保护资源、环境和生态，当其认为环境公共利益遭受到侵害或即将遭受侵害时，以自己的名义向法院提起诉讼，请求判令违法者停止侵害环境的行为及赔偿公共利益损失，法律依照法定程序进行审判，依法追究责任的诉讼制度。环境公益诉讼主体是指在环境公益诉讼活动中享有权权、负有义务、须履行责任的人。

环境公益诉讼作为一种作用于保护环境的公益保障行为，与为了保护自己的私权免受损害或者弥补受损的私法保障行为相比，其本身具有如下特性：

（一）起诉条件更宽。第一，环境公益诉讼的诉权是环境权，审美和优美的环境也成为具有原告的资格的充分理由。因此，人身和财产直接受到损害的主体不再是我国环境公益诉讼的原告：第二，不以法律上的权利受到侵害为要件，将法律上的权利软化为实际上的损害，且这种损害是多么的间接都可以取得原告的资格。②

（二）环境公益诉讼具有较强的专业性。起诉人在证据收集、损害后果鉴定等方面需要运用专业知识和技术手段解决的环节要求比较高，环境公益诉讼需要较强的专业性和技术性。③

（三）环境公益诉讼以公益为目的。环境公共利益并不是某个或某些人的利益，也非社会个体成员环境利益的总和，而是整个社会和人类的整体环境利益。

（四）环境公益诉讼具有提前性和防范性。由于环境的特殊性，其一旦受到损害，恢复成本是巨大的，有些时候甚至是不能弥补的。与一般的社会公共利益存在经济成本上的本质区别。为此，环境公益诉讼提起不以发生实质性的损害为要件，“即将遭到侵害”也可以成为起诉的依据，即根据有关的情况合理的判断，甚至在科学不确定的情况下，认为行为人的行为如果不加制止会导致实际的环境损害，此时有关的法定组织就可以基于这种可能性的概率较大为理由提起环境公益诉讼。

综上分析环境公益诉讼特点，其目的是得出环境公益诉讼的特殊性，基于具体问题具体分析之原则，环境公益诉讼在适格主体方面不应当严格参照三大诉讼的起诉标准，应当有自己一套适格主体标准，以期更好的达到保护环境的目的。

二、我国环境公益诉讼方面的规定和存在的问题

新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度。新环境保护法在民事诉讼法的基础上，具体规定了环境公益诉讼的主体，其五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”但是对比我国严峻的环境生态损害形势，借鉴发达国家和地区先进的经验，不难发现我国环境公益诉讼仍存在一定的局限性和地域性：

首先，环境公益原告限定在法律规定的社会组织，并没有赋予公民个人主体资格。环境权日益成为公民的一项基本权利，环境问题首先侵害了公民个人的权利，而且由于公民与环境的特殊性，其更容易发现环境出现的损害，能切身感受到环境的变化。与遥远而又触不可及的社会公益组织、国家机关相比，更多情况下是私人较易提起诉讼。将公民作为原告,可以最大限度的发挥公众参与的力量保护。如果不赋予公民个人环境公益诉讼起诉的权利，将使他们的权利无法获得保障，也损害公民的参与环保事业的积极性，进而阻碍了我国环境公益事业推进。环境权从应然到必然再到实然的关键在于获得环境诉讼资格。环境权的公益属性决定了环境诉权的广泛享有性。环境法的重要原则就是实现环境民主和公众参与，因此不管从理论还是从实践上我都认为忽视公民对环境公益的作用是此次修改的一大缺陷。

其次，新环保法较民诉法缩小主体范围——限定在社会组织的行为的立法合理性？新民事诉讼法五十五条规定公益诉讼（包括环境公益诉讼）原告主体是法律规定的机关和有关组织，而新环境保护法规定环境公益诉讼原告主体是从事公益活动连续满五年且信誉良好的社会组织。新环境保护法就民事诉讼法规定的有关组织进行了明确的法律规定，但是没有就法律规定的机关作出规定，其次作为同位阶的法律，环境保护法作为新法，在环境公益诉讼方面要依从新法规定，于是机关是否有提起环境公益诉讼资格又成为一个新的问题。而从我国实践证明，我国的绝大部分环保法庭公益诉讼的“破冰”都是所在地法院、检察院、地方政府联合推动的结果，其中检察院作为环境公益诉讼原告起了很大作用。再次就我国环境事故发生现场来看，我国环保机构应对环境公益损害事件更加积极和有效，也更加愿意代表受损公益提起诉讼。

第三，法律对主体的规定较为模糊不清，新环境法规定能够提起环境公益诉讼的主体是社会组织，但是纵观我国立法会发现，我国法律对“社会组织”的定义是比较模糊的。随着我国经济的发展，各种组织、各种集体正在我国经济、社会和环境中发挥重要作用。可是我们必须看到无数个人假借社会组织和公众集体的名义维护的是个人的私益。而且由于现阶段我国对社会组织管理还比较松散，使得我国现阶段社会组织名目混乱、功能各异、关系复杂。令一方面，很多学者、专家把《社团登记管理条例》中的社会团体等同于社会组织，细查《社团登记管理条例》中的社会团体的定义发现，该定义采用狭义的团体概念，实际上将团体限定于附属在业务不管部门之下了，这样很多实际上的非盈利非政府环境公益组织和一些环境基金会是被排除在定义的范围之外的。可实际上这些组织才是社会组织的主体，是能切实履行环境公益诉讼的“组织”。即使按照《社团登记管理条例》的狭义定义行为，那么义务主管部门与附属的社会团体谁更有权提起环境公益诉讼呢？是否仍有可能导致环境公益诉讼在“有关组织”方面导致诉讼主体的混乱呢？

四、对现行相关规定的完善建议

从环境发展需要出发、从保护环境实践出发、从我国公益诉讼法律规定和理论出发，我认为我国法律还应该从以下几个方面完善我国公益诉讼。

（一）赋予公民个人环境公益诉讼原告资格

公民的环境公益诉讼原告资格来源于公民的人权——享受优美环境的权利、获取生活资源生存下去的权利、可持续发展繁衍生息的权利。这应该是一项基本的权利，一项即使没有单项法规定也应该具有的权利。而要落实这项权利，应该从我国根本大法——宪法着手，在宪法中规定公民的环境权，为公民获取环境公益诉讼奠定基础。很多学者反对把环境公益诉讼的原告主体资格赋予公民个人，主要是怕出现滥诉和累诉现象，从而导致我国司法资源的浪费和司法机关压力。通过调查研究国外发达国家规定环境公益诉讼赋予公民现状，发现并没有出现很多学者所担心的问题。其实这种担心是一种根本不了解环境公益诉讼的表现，环境公益诉讼是一种公益诉讼，公益性决定了其不可能出现累诉现象，即使如许多学者所言出现了“搭便车”现象，我们也不是去苛责那些具有经济头脑的“搭便车”者，在面对这种现象时我们唯一要做的是鼓励那个敢于“吃螃蟹”的第一人。

（二）赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，将“法律规定的机关”定性为检察机关

首先，检察机关的性质符合环境公益诉讼要求。有近年来，环境污染事故时有发生，给国家和社会公共利益、生态环境造成极大的损害，但是就新民事诉讼施行至今，我国环境公益诉讼并没有出现让人们所担心的“滥诉”等失控现象，部分环保法庭甚至为了环境公益诉讼的破冰而不得不多方奔走。④究其原因主要在于环境公益诉讼有较高的专业性和公益性特点，这对于提起环境公益诉讼主体而言即使一种要求也是一种考验。针对以上情况，检察机关完全符合我国环境公益诉讼对原告的要求。其拥有足够有效的法律手段和权威，能够而且适合代表国家、群体、公民有限度地提起诉讼。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。⑤

其次，实践中，近些年来检察机关在环境公益诉讼制度方面做了很多有益的探索。近年来为深入贯彻《人民检察院关于充分履行检察职能，全力促进生态环境保护的若干意见》精神，有效制止、制裁危害生态环境资源的民事违法行为，保障环境公共利益不受侵害，地方检察院联合地方法院出台了一些关于环境公益诉讼的司法解释。2010年昆明市中级人民法院与贵州市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》。1997年河南省方城县人民检察院首开我国检察机关提起公益诉讼的先河，自此拉开检察机关代表国家和社会公共利益提起诉讼的大幕。2002年四川省阆中市人民检察院诉群发骨灰粉厂案、2003年山东省乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2009年湖南省望城县人民检察院诉水泥厂案。

（三）明确规定“社会组织”的含义、范围

我国新环境法规定只有社会组织具有提起环境公益诉讼资格，因此明确“社会组织”的含义和范围具有非常重要的作用。

非政府非营利性环境组织属于社会组织。非政府非营利性环境组织具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然方面能发挥举足轻重的作用。由于环境公益诉讼的公益性，其要求的社会组织必须以公益为目的。非政府非营利社会组织的非营利性，使其不会受成本所影响，其行为的纯粹性和目的性更强，更愿意提起环境公益诉讼，其行为的效果也会更加明显。由于非政府非营利组织的非政府性，其行为是不容易受政府等权力机关引导的，代表了一部分的民义，行为具有更强的自主性。

四、总结

通过国家、社会组织、公民三个渠道上对环境公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面、体现了环境法公众参与原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。扩大环境公益诉讼主体范围是当今环境保护的要求，是今后环境公益诉讼的必然趋势。

注 释：

①张黎.论我国环境公益诉讼[J].山东省农业管理干部学院学报，2012.

②邓一峰.论我国环境公益诉讼之构建[J].晋阳学刊，20006.

③张镝.公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析[J].学术交流，2013（2）.

④陈亮.环境公益诉讼"零受案率"之反思[J].法学，2013（7）.

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（17）梁亚，赵存耀.从“康菲事件”看检察机关开展环境公益诉讼[J].河北法学院，2012（1）.

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关键词：环境公益诉讼；归纳总结

一、环境公益诉讼的概述

1.环境公益诉讼的概念界定

就环境公益诉讼的含义来看，蔡守秋教授将环境公益诉讼界定为，由自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织在其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。另外，汪劲教授还指出，环境公益诉讼是指原告并不是因为自身利益受到侵害，而是以环境的社会公益可能受到侵害为目的，以环境与资源开发利用行为者或者许可开发利用环境与资源的政府机关为被告，向法院提起的请求判决停止开发利用行为或宣布行政许可无效的诉讼。简而言之，环境公益诉讼的概念可以概括为：当环境权利或者因法律保护的公共环境利益受到外在认为的不正当侵害时，法律规定的有关机关、组织可以代表受害者就环境侵害问题向法院，从而进一步保护受损害的公共利益以及有效弥补各个具体的受害者由此产生的实际损失。

2.环境公益诉讼的特征

（1）环境公益诉讼保护的对象比较特殊

环境公益诉讼不仅保护被侵权人的权益，比较重要的是其还保护了社会公共利益，在众多的环境污染案件中，最大的受害方实际上是整个生态系统，但从实质上讲，公共利益才属于环境污染的最终侵害对象，如近两年不时出现的雾霾天气就是典型的证明。

（2）环境公益诉讼的原告主体较为特殊

环境公益诉讼作为最新《民事诉讼法》规定的公益诉讼这一制度的一部分，与一般的民事，行政诉讼的原告主体有所不同，因为在一般的环境污染案件中，受损方人数较多，所造成的损害往往波及面比较广，单靠个人或行政手段有时并不能对生态环境提供有效的保护，因此只有充分调动公众参与到环境保护中来，借助行政或司法手段才能更好地保护环境和解决已有问题。

（3）在一定程度上起到了防御作用

环境公益诉讼制度的出现，在一定程度上遏制了生产者的污染行为，对于已经发生的环境污染问题，赔偿惩罚机制能有效的提高保护生态系统恢复的资金问题，在环境保护方面起到了很大的预防功效

二、有关环境公益诉讼的法律规定

最新《民事诉讼法》就打破了我国法律上的空白，其第五十五条规定没有明确说明环境公益诉讼的具体应用，但“公益诉讼”一词的出现表明我国在这方面已有了相关的重视；最新《环境保护法》第五十八条的规定，在一定程度是对《民事诉讼法》第五十五条的补充，民事诉讼法并没有规定提起公益诉讼的主体应当具备什么条件，而新修订的环境保护法就主体做了进一步的细化，明确规定符合主体的条件，这是我国法律规定相对完善的表现。

三、环境污染公益诉讼案例归纳总结

本文主要以云南首例环境公益诉讼案为代表并结合以上案例评析来阐述环境公益诉讼在司法实践中所汇聚的案件争议与审判结果。

1.诉讼归纳总结

（1）证据规则

在民事诉讼中，举证责任的一般原则为“谁主张，谁举证”。但根据我国《侵权责任法》第六十五条可知，因污染环境发生纠纷，污染者应该就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，即通常所说的举证责任倒置。这样规定是源于原告举证能力的有限性；另外，在我国目前的司法鉴定体系中，并无专门的环境损害鉴定机构，这导致环境公益诉讼中当事人举证、法院采证中存在一定的困难。就云南首例环境公益诉讼案来看，关键性证据就是昆明市环科院出具的评估报告。

（2）诉讼请求

在一般的环境公益诉讼中，原告的诉讼请求并不是单独的要求污染者（被告）承担因污染所造成的直接损失，还包括其必须肩负起治理因污染物排放所造成的后续环境治理与恢复生态环境平衡的工作。治理被损害的环境问题，是一件很浪费人力和财力的事情，根据最新《环境保护法》的相关规定，法院一般会责令被告承担限期治理，停产整改，恢复环境安全等要求的判决，这样的运作不仅明确了被告的责任，在一定程度上来说也是对污染者的一种惩罚。如云南首例环境公益诉讼案，昆明市环境保护局以公益诉讼人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院判决两被告立即停止对环境的侵害，同时赔偿为治理水污染所产生的全部费用暂计417.21万元的诉讼请求。

2.处理结果归纳总结

环境问题的复杂性决定了环境案件的判断处理除了需要法律知识外，还需要相关的环境科学知识，这是对法官要求极高的。从案例可知：法官在判决环境污染侵权案件时一般会判决被告承担赔偿损失，限期治理等措施；同时，就环境污染案件，行政机关也可以根据环境保护法第五十九条、第六十条的相关规定对污染者进行处罚，从而进一步弥补法院判决的不足。

（作者单位：西北政法大学）

注解：

① 蔡守秋：“论环境公益诉讼的几个问题”，《昆明理工大学学报（社会科学版）》，2009年第9期，第1页。

② 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

③ 别涛：《环境公益诉讼》，北京：法律出版社，2007年版，第41页。

④ 云南首例环境公益诉讼案：自2009年9月开始，被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司，在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，陆续允许养殖户进入养殖小区养猪，废水渗入地下水系统，导致距养殖小区不足1公里的嵩明杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭变坏，2009年11月初开始出现发黑发臭现象，人畜无法继续饮用。昆明市环境保护局以公益诉讼人，检察院以支持人身份状告两家养猪企业污染环境，请求法院依法作出判决。案件基本信息来自于云南网。

⑤ 申杰：我国环境公益诉讼制度探析，《法制与社会》，2012年第1期，第4页。

参考文献：

[1] 胡传鹏.我国环境公益诉讼的限制因素研究[D].西南政法大学论文，2012.6.

[2] 高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制[J].河北法学，2011年，（3）.

[3] 李义松，苏胜利.论环境公益诉讼的制度研究[J].中国软科学，2011年，第4期.

[4] 唐东楚，卢娜娜，环境公益诉讼原告资格研究[J].社会科学版，2014年，（3）.

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中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0150-02

一、我国公益诉讼原告资格研究现状分析

民事公益诉讼中首要解决的就是原告资格问题，就是要解决什么样的民事主体在具备了什么样的条件下，可以依据民事诉讼法的规定向法院提起公益诉讼。当事人适格是引起民事诉讼程序发生的重要条件，原告适格问题也就成为了公益诉讼的核心问题之一，而整个公益诉讼制度能否最终得到确立也就取决于原告资格标准的认定。

在我国的民法理论当中有些学者认为，公益诉讼的原告资格指的是在公益诉讼具体案件诉讼中，公益诉讼原告所享有的相关法律的身份及地位。笔者认为，此概念也就是属于民事诉讼法中当事人适格问题。当事人适格也就是在各个具体的诉讼案件当中，有权作为诉讼的主体来提讼或者被，并且有权获得相关案件判决，享有诉讼法上的地位和权能。

民事公益诉讼原告主要有以下几个特征：首先，民事公益诉讼原告不一定与案件有利害关系，公益诉讼保护的是公共利益，其保护对象是特殊的，而且公共利益被侵害的受害人一般来说都是不特定的。其次，在公益诉讼当中原告之所以目的是与普通的民事诉讼的被告有所区别的，在普通的民事诉讼当中原告之所以目的是为了维护其本身的私益，而公益诉讼原告则是为了维护公共利益。最后，原告的处分权相对于传统的民事诉讼当事人来说受到了一定的限制，因为其主要维护的是公共利益，理应受到一定的限制。

二、我国民事公益诉讼及其原告适格问题的现状分析

1.实践中的问题

目前在我国，公益诉讼仍然没有相关专门法律进行规定，只是在2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案中规定：对于各种污染环境以及侵害众多消费者合法权益等情况的损害社会公共利益的行为，有关机关和组织可以根据相关的法律规定向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。新的《民事诉讼法》对公益诉讼制度的规定，是对传统的当事人适格理论和制度的重大突破。但是实践中涉及公益诉讼的案件也越来越多，新《民事诉讼法》的规定只是一个开端，我国在公益诉讼原告适格这个问题上仍存在着很多缺陷，许多案例的发生还无法有效的解决。而且在公益诉讼中，原告提讼可能不但要支付案件相关费用，还要耗费大量的精力、时间，更可能要承受来自被告、家庭甚至社会方面的压力，即使最终胜诉，所获的赔偿也往往很少，现实也打击了人们的积极性，导致很多公共利益无法得到保护。

2.立法现状及问题

在《民事诉讼法》修正案通过之前，我国目前立法中没有明确规定公益诉讼这一概念，也尚未确立公益诉讼制度，对于民事公益诉讼的原告资格也无明文规定。从我国目前法律上看，我国现行民事诉讼法对公共利益的保护是有缺陷的，仅有一些实体法有针对公共利益保护的相关规定，例如《民法通则》的第7条就做出了如下规定，在民事活动不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序，应当尊重社会公德等等一些相关规定。而我国的《民事诉讼法》也在第15条做出如下规定，各企业事业单位、机关、团体、对损害国家、集体或个人的民事权益行为，受损害的单位或者个人可以向相关法院提讼。但具体到公共利益受到侵犯时由谁维护、如何去维护并无相关法律规定。

以上这些立法缺陷也就涉及原告的适格问题，在我国现行的《民事诉讼法》中第108条做出了如下的规定，在诉讼案件当中原告必须是与本案享有直接利害关系的公民、法人及其他组织。而在实践当中，由于公共利益一般情况下都是由多数人共同享有，所以公民个人一般不被认为具有直接利害关系，所以个人的原告资格往往也就不被认可。

而且在实践当中，由于民事诉讼法没有规定检察机关提起民事公益诉讼的相关权利，使得检察机关在发现国家利益、社会公共利益遭到侵害时候也显得无能为力。特别是在保障国有资产和社会利益的任务面前，检察机关只能够通过行使刑事手段来保护国家利益这就显得力不从心。

3.司法现状及问题

在现在的司法当中，公益诉讼的受害者往往不愿意或者也没办法提讼。特别是在现在的司法实践当中侵权者一般都是拥有高先技术和大量资本的企业，而受害者一般都是普通的消费者或者市民，两者之间的力量对比相差悬殊。其次，由于我国之前尚无任何明确的法律规定，法院一般不予受理或驳回或判决原告败诉，这也是无法可依的现状下必然会出现的问题。再次，即使与案件有直接利害的关系人为了维护社会的公共利益提讼，他们的诉请送到法院后，法院支持的往往只是与案件当事人有关的部分，对其他公共利益部分的诉请一般都不予支持。最后，虽然检察机关和公民个人提起民事公益诉讼已逐渐增多，但社会团体所提出的公益诉讼也是屈指可数，即使这部分公益诉讼的提出根据的也只是《民事诉讼法》第15条的相关规定即机关、社会团体、企业事业单位对于损害国家、集体或者个人民事权益的行为，受损害的单位或者个人可以向相关人民法院来行使的相关权利。

三、建立公益诉讼制度和扩张公益诉讼原告资格的必要性

我国对公益诉讼一直采用的是当事人适格制度。当事人适格的标准在理论上主要包含两点，一是要有管理处分权，二是当事人要有诉的利益。由于传统的私益诉讼的制度，很多公益诉讼案件最终都因为原告不适格而被裁定不予立案。因此，建立适合我国的公益诉讼制度尤为必要。

1.我国诉讼制度与公共领域利益的发展及秩序保护的要求发展不平衡

在我国，现有的民事诉讼制度与公共领域利益的发展及秩序保护的要求发展不同步。

在现代法治国家当中，公共领域是一个重要标志，它的出现及发展是法治现代化的重要特征。它是在个人与国家权属当中，在一些特定语境当中并列于国家、集体、个人这样的称谓。公共领域在特定环境下即可以表现为社会的公共秩序，也可以表现为社会公共事务，甚至在某种情况下代表着一定范围内不特定多数人的利益。由于传统私法及公法的发展跟不上公共领域的出现及发展诉讼，使得我过现有的诉讼制度已经滞后于保护公共利益的要求，现有的诉讼制度已经满足不了保护公共利益的要求了，因此设立公益诉讼就显得迫在眉睫。

2.我国法律监督制度要求及时建立完善公益诉讼制度

在我国现在的司法实践当中，我国的检察机关只有对法院生效的民事判决和刑事判决进行监督，即对民事和刑事案件进行事后监督。就目前来看，显然这种事后监督制度是有巨大的缺陷的。而为了完善我国法律制度，保证民事案件和刑事案件的公正客观的处理，建立公益诉讼制度，加强我国检察权对行政权及审判的监督力度是必要突破口。

3.公益诉讼制度是我国诉讼制度完善的必然要求

在我国司法实践当中，民事诉讼和行政诉讼虽然不断的进行了完善，不断地进行相应的修改，但由于司法的相对滞后性还不能解决所有的民事及行政纠纷。在民事诉讼当中，如果相关民事行为侵害了社会公共利益时，大部分公民都不会提起民事诉讼。即使愿意提起的，也因为实际困难无法提供有效的证据来维护自己的合法权利。因此，我国现行的一般民事诉讼制度尚存在一定的缺陷，要弥补民事诉讼制度的不足，就应当建立公益诉讼制度。

四、我国公益诉讼之原告适格问题的构建

各国都开始逐步适用现代意义上的当事人适格理论，当事人适格理论认为诉讼当事人是一个程序上的概念，在判断诉讼当事人是否适格这一问题上，不需要从实体法的角度去分析与诉讼标的的关系，只需要看当事人是否拥有提出诉讼的权利。我国在新《民事诉讼法》中对公益诉讼的规定是对传统当事人适格理论的一个重要突破，但对于新《民事诉讼法》规定的原告主体资格为“法律规定的机关”及“有关组织”，应有进一步的明确规定，否则可能会增加我国公益诉讼的实际运作难度。因此，我认为可以构建以检察机关提起公益诉讼为主，其他社会团体和公民个人为辅的公益诉讼原告多元化制度。

1.检察机关

在两大法系大多数国家中都规定了检察机关有权提起公益诉讼以维护公共利益，但一般在法治发达的国家中，检察机关在本质上是政府的组成部门。但是，我国的检察机关是法律监督部门，监督法律的执行。因此，很多学者就认为作为监督机关，其不应当提起公益诉讼。但是有学者认为，正是由于行使司法权，我国的检察机关作为法律监督机关，不单单要监督法律的执行，更有责任保护整体社会的利益，保障社会公共利益不受侵害。而且由于检察机关独立于相关部门，更为起提起公益诉讼提供了相关便利及制度给予了保障。从本质上看，检察机关提起公益诉讼正体现了其法律监督机关的性质。而且，由检察机关提起了公益诉讼，检察机关作为诉讼主体，这就导致其与法律监督权割裂开，也就不会与其的角色形成冲突。

2.社会团体

根据中国社会现实需要以及社会团体的发展水平，可以适当赋予符合条件的社会团体提起公益诉讼的原告资格。我认为，社会团体一般来说是以公共利益等群体利益的维护为己任的，社会团体提起民事公益诉讼有一定的合理性。

并且，我国民事诉讼法也有相关的法条规定支持的原则，即针对侵害国家、集体和个人利益的行为，支持受侵害的单位或个人向法院提讼维护相关权利。但是，由于这样的规定过于模糊与抽象，因此在司法实践当中难以得到贯彻实施。如果法律规定能明确赋予社会团体公益诉讼的权利，就能充分的弥补立法上的缺陷，完善相关立法。

3.公民

公益诉讼的目的在于保护受到侵害的社会公共利益，公共利益一般来说都是与不特定的多数人相关的，若要限制公民提起公益诉讼的权利，也就不可能真正维护公共利益，因此，应赋予公民对于与自己无利害关系的案件有提讼的权利。在民事公益诉讼原告扩张理论当中，主张允许任何个体（包括公民、私法人和非法人组织）为维护社会的公益提起相关诉讼，这也是公益诉讼的一大典型特点。而且在我国，公民提起公益诉讼的案例也层出不穷，因此，在我国赋予公民提起公益诉讼的权利无论在理论上还是在实践中，都是十分必要的。

参考文献：

[1]刘清泉.浅谈公益诉讼[J].传承，2010，（12）.

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中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-082-02

一、环境公益诉讼的概念界定

（一）公益诉讼

早在古罗马时代，就已出现公益诉讼和私益诉讼的区分。私益诉讼是指为了保护个人所享有的权利而提起的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼则是相对于私益诉讼而言的，它是指为了保护社会公共利益而提起的诉讼，除法律有特别规定以外，任何市民都可以提起。如今在我国，随着市场经济快速繁荣的发展，人们的观念已经有所改变，除了自身的权利和利益之外，公共利益也成为人们关注和关心的焦点。公益诉讼的出现所反映出来的就是人们对公共利益、社会利益的重视和维护。①

（二）环境公益诉讼

所谓环境公益诉讼，是指根据法律的规定，特定的国家机关、社会组织和公民为了环境公共利益保护的需要，防止环境污染或其他公害，针对实施或可能实施污染和破坏环境行为的主体，像法院提讼并要求改主体承担相应的责任的一种活动。环境民事公益诉讼有其明显的法律特征，主要包括以下几个方面：

1.环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，它与传统的民事诉讼和行政诉讼相比，即便提讼的原告是环境侵害行为的直接受害人，其诉讼请求也要针对整个社会公共利益提起，而不是不是仅仅救济其个人权益，是使不特定多数人直接或间接受损的利益共同得到救济。

2.环境公益诉讼的主体广泛。基于环境侵权的社会性、潜在性、广泛性和不特定性等特征，被侵害主体之间往往是无联系无组织的，但他们的个人利益均被侵害。因环境民事诉讼中侵害行为侵害的是社会公共利益，对被侵害主体可能只有不利影响，并没有使其直接利益遭受损失，因此其主体可以是任何组织或个人，并且不需要与本案有直接利害关系

3.环境民事诉讼具有明显的预防性。与私益诉讼相比，环境公益诉讼并不以造成实际损害为成立要件，由于环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点，其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定立即表现出来，可能需要相当长的一段时间才会实际爆发，但这种损害结果一经造成便很难消除，事后的补救不仅需要耗费巨大的财力物力，甚至有可能无法挽救。因此，环境公益诉讼容许公民在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时提起并对其加以排除。

二、我国的立法现状

现代社会物质经济文化的高度发展，极大地改善了人们的生活环境，给人们带来了丰厚的物质回报，但随之而来的一系列环境污染、食品安全问题也令人忧心，如三鹿奶粉事件、淮河、松花江水污染事件、内蒙古赤峰自来水污染事件，多起这类事件的连续曝光也反映出我国立法上关于公益诉讼方面的缺失，导致诸多公民投诉无门、有求无应。因此在我国建立完善的公益诉讼在是势在必行、刻不容缓的。

自2003年第一起环境公益诉讼以来，我国环境公益诉讼经历了从无到有、由少渐多的逐步发展历程。时至今日，在不断的理论探讨和实践论证下，其存在的必要性与合理性已经不具有太多争议，而其合法性也在我国新修改的《民事诉讼法》第五十五条中得到了规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提讼。”这表明我国首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度，它是对民事诉讼程序制度的一大突破，具有里程碑式的意义。此项规定虽然为环境公益诉讼打开了一扇立法大门，但是关于如何确定原告主体资格的具体标准，如何界定社会公共利益的范围，如何完整建构公益诉讼的运行机制，仍然需要落地生根，需要继续研究与探讨。

三、新修改的民诉法中主要存在的问题

从司法实践看，公益诉讼面临的最大困难是法律对原告资格的限制。传统的民事诉讼强调当事人适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这严格地限制了公益诉讼原告主体资格的范围，也成为环境公益诉讼最难突破的一个瓶颈。新修改的民事诉讼法对环境公益诉讼的原告主体资格，给予了一个概括性的界定，即有权提起公益诉讼的主体是“法律规定的机关、有关组织”，至于“法律规定的机关、有关组织”的范围是什么并没有一个明确的解答，同时，没有赋予公民作为原告主体资格以个人名义提起公益诉讼的做法，则显得有些谨慎和不足。

（一）“法律规定的机关、有关组织”的范围

1.对于“法律规定的机关”。目前唯一明确的法定原告主体就是海洋环境监督管理部门。对于其他机关的原告资格，只能从污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为相对应的管辖部门来界定。而对于“有关机关”的表述也比较含糊。环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或者国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。②此外，环境行政机关在技术、信息方面具有充分救济环境公益的有利条件，具备良好的专业素质、先进的环境监测设备，所以环境行政机关也应当被赋予提起环境民事公益诉讼的权利。

2.对于“有关组织”。在一定的程度上，社会公益团体如消费者协会、环保组织相较于单个的公民在提起环境公益诉讼的时候更具优势。尤其是以环境保护为宗旨、不以盈利为目的环保组织更是积极关注环境问题，也可以解决单个的公民诉讼中可能出现的诸如不具备专业的知识与技术、信息渠道不畅通、影响力不大、诉讼费用过重等问题，更重要的是，可以与实力强大的公司或企业形成法律上的对抗与制衡。2009年7月29日，全国首例以民间组织身份提起的环境公益诉讼―――中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局收回“国有土地使用权出让合同案”在贵州省清镇市人民法院获得立案，这意味着环保团体作为环境公益诉讼的原告身份已从理论走向实践。在对待公益团体提起环境公益诉讼的原告资格确认的问题上，应当借鉴国外法律规定，凡环保组织或其他团体、其他集团中的某一成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。③这样一来便可以促进环保等民间公益组织作为合法的主体平等而积极地参与环境民事公益诉讼。

（二）检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格

检察机关是我国宪法法律明确规定的法律监督机关，以维护国家利益和社会公共利益为职责，但是对于检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格是一个颇有争议的问题。检察机关可以取得环境公益诉讼的原告资格，检察机关是最适合代表社会利益和公众利益的国家机关，环境污染和破坏行为所带来的危害，直接损害的是不特定多数人的环境公共利益，此时赋予检察机关在环境公益诉讼中提讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点。从我国的司法实践上来看，早有一些地方的检察机关对于提起环境公益诉讼做了有益的尝试，例如，早在2003年，山东省乐陵市检察机关就对非法炼油污染环境提起了民事诉讼，近些年的还有2008年的广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂环境污染案，2009年的广州市番禺区检察院诉东泰皮革染整厂案。因此，从理论上到实践上，“检察机关代表国家或公众就成为必然的选择”。④但检察机关之于环境公益诉讼，并不等同于公民之于普通民事诉讼，为防止检察机关滥用诉权、恶意诉讼，从而侵犯被告合法权益，一旦检察机关提起了环境公益诉讼，就不得随意处分诉讼权利，比如不得随意撤诉，撤诉须经法院批准，否则就应该承担相应的国家赔偿责任。

（三）不应剥夺公民个人的原告主体资格

在民事诉讼法修改之前广大专家学者就一直呼吁必须扩大环境公益诉讼的原告主体范围，要赋予更多的个人和组织拥有提讼的权利。但新修改的民事诉讼法并没有赋予个人以提起公益诉讼的权利，也有一些学者指出，若公民成为公益诉讼的主体有可能引起“滥诉”的发生。但比较国外的立法，公民个人也是环境公益诉讼原告资格范围的一个不可或缺的部分。比如美国的《清洁空气法》其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起环境公益诉讼，在此之后陆续制定的关于环境保护的法律如《清洁水法》、《噪声控制法》中也都制定了公民诉讼的条款，印度也在S.P.Gupta v. Union of India案中明确规定“即使没有专门损害，任何公民都有权提起环境公益诉讼”。⑤德国法律虽然只赋予与环境侵权案件有直接经济利益的公民以提起环境公益诉讼的权利，但只要证明自己与此案件有直接联系仍可以参加诉讼。而我国的立法这一规定则是完全将公民个人排除在外。基于环境问题具有的特殊性，赋予公民个人原告主体资格，有利于调动公民参与环境保护、监督和推动政府开展行动的热情，而不能被动地完全依赖于政府的行政。因此，只要是自然人，不论是直接受害人还是可能受到不利影响的社会一般公众，不论其是否出于私利，只要其结果客观上有利于对环境的保护、对受害人的补偿、对环境侵害者的惩罚，都应当被认定为适格原告，都享有进行环境民事公益诉讼的权利。

四、结论

对公共利益的尊重、对环境的重视和保护能够体现一个国家的社会文明和法治文明，而环境公益诉讼正是保护环境和社会公共利益的一个有效途径。新修改的民事诉讼法将环境公益诉讼从立法层面上给予了肯定，结束了我国环境公益诉讼缺乏合法性的局面，并且确定了法律规定的机关和有关组织可以作为原告对污染环境和侵害社会公共利益的行为提讼，但遗憾的是并未将公民个人纳入环境公益诉讼的原告范围。而环境公益诉讼原告主体资格的进一步扩展，已经成为世界各国环境立法的普遍趋势，对于更好地保护环境具有十分重要的意义。而对我国特殊的国情来说，环境公益诉讼是一个新的课题，原告主体资格制度的构建也不是一朝一夕就能完成的，还需要更加深入细致地研究和创新。

注释：

①李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示――关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[J].中国人民大学学报，2003（2）.

②张旭东.环境公益诉讼法律制度研究――以环境民事公益诉讼为中心[J].齐齐哈尔大学学报，2007（2）.

③黄霞，常纪文.环境法学[M].机械工业出版社，2003：276.

④齐树洁，林建文.环境纠纷解决机制研究（第2辑）[M].厦门：厦门大学出版社，2005：234.

⑤Schrepfer，Susan R.Establishing Administrative“Standing”：The Sierra Club and the Forest Service.1897-1956[J].The Pacific Historical Review，1989（1）.

参考文献：

[1]周.罗马法原理（下册）[M].商务印书馆，1996.

[2]叶俊荣.环境政策与法律[M].中国政法大学出版社，2003.