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乡村治理路径模板(10篇)
时间：2023-06-21 09:19:03
导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇乡村治理路径，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。
篇1
以问题为导向，政府购买服务治理农村环境。乡村环境治理，首要问题就是资金来源问题。全椒县创新推出PPP合作模式，解决资金来源问题，前期投入和运营费用都由中标企业劲旅环境科技有限公司融资解决，政府给予10年运营许可权，期满后设备移交县政府。经测算，首期投资约3000万元，县政府前三年每年支付服务费2579万元，农村居民每人年均67.4元。服务费采取政府主导、群众参与的方式，由县、镇、群众按7∶1∶2比例分别承担，缓解了政府环境治理中的财政负担，也不给百姓生活带来压力。
因地制宜，多措施整合创新治理模式。近年来，我国农村生活垃圾收集处理初见成效，但仍存在区域差距大、处理标准不统一等状况。劲旅环境科技有限公司针对全椒县地广人稀、居住分散，常年在外人员多，垃圾分类、源头减量难度大等特点，结合先进工艺设备，精心谋划顶层设计，创新推出“全椒模式”。
清单管理，纵横双向实现治理方式现代化。全椒县在农村生活垃圾治理的过程中，引入互联网思维，实行“纵横双向管理”模式，纵向管理两条线，一是县管镇、镇管村，二是保洁公司管项目部、项目部管保洁队；纵向管理既可发挥规模化带来的成本优势，又可吸引较大规模企业参与。横向管理三条线，一是县管保洁公司、二是镇管项目部、三是村管保洁队，纵向到底、横向到边，形成全覆盖管理网络。横向管理不仅有利于降低建设成本，还可以为降低运费引导企业通过源头分类实现减量化，实现各环节间协调，为未来“新技术、新工艺”的应用预留空间。
建章立制，双向考核确保治理机制长效化。制修订了《全椒县农村生活垃圾治理考核奖补办法》，实行双向考核，确保治理工作长效、常态化。一方面，政府通过购买服务，把任务推向市场，镇村干部由大包大揽治垃圾，一到检查搞突击的模式转变为日常监督，有效整合公路保洁、物业小区保洁、原有街道保洁、绿化管护和镇村临时使用突击的人员等，释放了干部精力。另一方面，将治理工作纳入目标考核重要内容，各村成立村民理事会，将农村生活垃圾治理工作纳入村规民约。解决了多头管理、责任不明、交叉作业、管理不统一状况，实现乡镇道路“四无四净”。
全椒模式创新治理四大亮点
区域横向一体化，清扫收运纵向一体化。一体化首先体现在区域的横向管理上。采取整县域垃圾治理一体化管理，打破行政区域界限，整县域由一家公司统一负责，设备资源共享，产生规模效应、降低成本。从前端的清扫保洁到收运、转运纵向到底，责任到底。通过科学规划垃圾收运路线，避免垃圾互倒现象，避免交叉污染。同时作业标准、管理标准与考核标准的一致，易于提供均等化的服务。
垃圾收运不落地，农村环保无死角。根据2-3户配置一个垃圾桶，500人配置一名保洁员及电动三轮密封式保洁车，200人配置一套环保数字化深埋收集站，每镇配置一辆数字化多功能转运车的标准，按照日产日清原则，将居民生活垃圾通过保洁车运送到就近的环保深埋桶收集站集中压缩并转运焚烧，整个过程垃圾不落地、臭气不外溢、渗滤液不滴漏，真正做到环保，做到“一把扫帚扫到底”，农村环境无死角。
植入“互联网+”，农村垃圾治理插上智能的翅膀。由中标企业自主研发的智能化管理系统，植入全椒农村生活垃圾治理项目，也是全椒模式方面的一个亮点。垃圾桶、收集站、电动车、运输车、洒水车、扫路车等设备集成在一套数字化管理平台下，实行全过程“数字化、视频化”定位监控，管理中心可以全方位监控整个系统的运转、迅速精确地下达作业指令。采用智能化、数字化监管的方式，对设备、保洁人员进行远程管理，监督垃圾收集、转运全过程，让农村垃圾“无处藏身”，提高了工作效率，降低综合成本。
网格化管理，保障作业精细化。降低运营成本是当前农村生活垃圾治理的难题，因此通过管理提高效益是核心课题之一。全椒PPP模式以网格化管理与数字化管理为支撑，提高了城市管理效率。在全县域范围内根据区位、地形地貌的不同而划分不同的网格，每个网格采取承包制，承担独立责任、接受独立考核；每个网格均具有地理、价值及责任属性；这种多区域、多网格的模式，一方面有利于各单元的积极性，同时又有利于考核机制的形成。基于系统提供的基础信息，可实现全自动化的收集转运，保障了精细化作业的保障。
全椒县农村生活垃圾治理模式探索的现实意义
实现了企业、政府、百姓、环境共赢。传统的“政府包干”环境治理模式存在资金不足、技术落后、效率低下等问题，单靠政府的力量难以实现全范围整治的效果。全椒引入PPP模式治理生活垃圾，采取公开招标的方式购买服务。对政府而言：一方面，可以利用企业充沛的资金和专业技术参与社会管理，创新了社会治理模式；另一方面，降低了农村垃圾治理的成本，有效缓解了政府的资金压力。对企业来说：通过竞标获得参与社会治理的机会，不仅有利于其在项目执行过程中不断改进技术、提高企业产能，更能发挥环保企业的社会影响力、塑造品牌形象，实现经济效益和社会效益的统一。最终实现公众利益最大化，进而促进企业、政府、百姓、环境共赢。
促进执政理念提升和公民意识的培养。乡村治理的落脚点首要是农村生态环境治理，农村垃圾治理是美丽乡村建设的民生工程的重要内容。综合整治农村环境、建设美好家园是一项民心工程，更是一项长期而又艰巨的系统工程，必须得到全社会广大干部群众特别是农民群众的理解支持和积极参与。全椒垃圾治理县域全覆盖模式通过政府购买服务创新社会治理，通过合理配置各主体的治理权利和义务，打破了过去责任不清、任务不明的现状，实现从传统的行政管理向现代契约治理的转变，实现从传统的统治管理向绩效治理的转变，实现从传统的为民做主向我要做主理念的转变。
篇2
一、乡村赌博:一个不可小觑的农村社会问题
赌博自古以来就是一种严重的社会腐蚀剂和犯罪滋生源。1997年我国修订的《刑法》载明，“赌博是指用斗牌、掷般子等形式，靠机运和侥幸拿钱财作注比输赢的行为”。其中，“以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业”的属赌博罪。2005年，最高人民法院、最高人民检察院又出台了《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释}}(以下简称《解释》)，其中规定“不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的活动，不以赌博罪论处”。《解释》的出台，一方面有利于集中焦点打击赌博犯罪，划清了罪与非罪的界限。另一方面，由于许多农村群众特别是基层干部对《解释》中小额赌博活动(即群众日常所说的“小赌，，)的理解不够全面、准确，忽视了小额赌博活动的危害性。以至近年来，乡村赌博在小赌“合法化”的影响下呈蔓延之势，并成为新的犯罪滋生源。鉴于此，本文所研究的乡村赌博即指非罪性的小额赌博现象。毋庸置疑，对于赌博犯罪活动，必须依靠法律手段严厉打击。但也应看到，赌博作为一种有着悠久历史积淀的社会亚文化现象，对人们的心理与行为有着特殊的渗透力和影响力。面对当前乡村大量存在的非罪性的小赌现象，单纯的法律手段往往难以奏效，需要寻找切实可行的治理与疏导之策。
二、乡村赌博:新农村建设的绊脚石
乡村赌风的盛行无疑是新农村建设的绊脚石，赌风的蔓延不利于现代农业的发展，不利于农村社会的稳定发展，不利于乡风文明的建设，也不利于新型农民的培养。在社会主义新农村建设的大背景下，乡村赌风蔓延对个人和家庭产生的负面影响，极易成为影响整个农村经济、社会发展的腐蚀剂。
(一)不利于农村经济的健康发展
自古以来赌博都是对正常的生产劳动具有破坏作用的经济活动，目前中国农村的赌博活动就严重影响着农村经济的健康发展。首先，虽然单个村民在小额赌博过程中赌资不大，但若从全村、全市以至全省来看，每天滞留在赌桌上的赌资相当惊人。笔者为此做了一个调查并进行了大致的估算:以安徽某村为例，该村参赌人员的平均比例为73.7%,现有村民1898人，那么全村大约有1400人参赌，而在这些参赌人员中，如果按照其所在镇几乎天天去参赌的7.1%的平均比例推算，那么一天中就至少有100人左右参赌，而以.安徽平均每天50元赌资计算，其参赌人员的平均比例是59.5%，几乎天天去参赌的比例是6.7%，以安徽全省3750万农村人口为例按照以上方法推算气那么全省平均每天就有7500多万元滞留在赌桌上。这些原本可以用于生产的资金现在只能在赌桌上流动，一定程度上造成了生产资金的流失，阻碍了农村经济的发展和农村现代化的实现。
篇3
（一）通过引进资金要素促进农地利用
一方面，由于农户单一个体经济规模小、势单力薄，金融机构考虑到自身效益和风险对农村单个农户的金融支持行之谨慎。然而放贷给农村经济合作组织则具有一定规模效益和成本效益，加之组织“捆绑信用”的保障，因此信用机构更乐意向农村经济组织放贷，甚至会以比较低的借贷利息借给组织。另一方面，农村经济合作组织通过政府的财政支持、农村领头人的集资和民间借贷等方式积淀资金。土地高效利用要求科学地按照生产要求与资源环境条件去组织生产。如果缺乏资金，土地资源优势就无法形成生产力，也不能转为经济优势。资金要素集约化可以作为促进农村土地集约利用的途径之一。这进一步说明了资金要素的引入，势必加快农田水利基础设施的建设和良种优苗的引进，农业机械设备亦会增多。这样一来，农地利用的适度集约化、规模化、专业化程度则会提升，农地利用的技术方式和结构也会改善，农地利用经济效益提高、农地资源优势转变成经济优势步伐加快的同时，环境和生态效益也显著提高，对于农地的合理可持续发展有重要的意义。
（二）通过引进市场要素促进农地利用
农村经济合作组织在“生产――加工――销售”方面为农户提供了一条龙服务，特别是在销售方面，农村经济合作组织联合千家万户开拓市场，积极加强与市场的联系。管理者或者领头人会通过产品交易网站、农产品交易市场等渠道积极主动联系客户，把客户吸引到田间，与客户进行产品交易合作。更进一步，具有一定组织化程度的农村经济合作组织可以有效抵御侵蚀农民利益的不合理因素，提高农户在产品市场中的谈判能力和农户市场主体地位。市场开拓和竞争力的提高，可以帮助农户及时把产品以合理价格卖出去，农户利用土地进行生产的积极性大大提高，沉睡的荒地和弃耕地终于被唤醒过来，农地利用率大大提升。
（三）通过引进土地要素促进农地利用
农民“带地入组织”，分散的农地就可以集中起来，农村经济合作组织通过对农户条块分割的土地进行整理成块和初步开垦，接下来就是对这部分土地进行最合理的利用了。如果土地是用来进行农户间的互换，则会使组织的成员得到有利生产，方便生活的好处，土地就时刻与农民“生活”在一起了，农民会更用心的经营利用好土地。如果土地是整租给农业能手、生产专业户或者转包给其他使用者，农地的流转则代表这些规模经营主体对土地的经济评价会更高，他们必然会按照农地的最佳方式去利用，农地在那里会充分体现应有的价值，土地利用必将会更充分更高效。如果是可以“拼地”拿去抵押，则成规模的农地就得到了资金支撑，对土地的附加值增加会起积极作用。总体来看，无论是哪种方式，农民经济合作组织通过吸引农民带地入组织，加快农地的整理，为农地利用向适度规模化、科学化、纵深化发展增加了动力，拓宽了农地利用的内涵。
（四）通过引进制度政策要素促进农地利用
农村经济合作组织作为在农村由农民自发形成、自下而上的制度创新和组织创新，在民间盘活土地流转利用的同时，作为一股强大的组织力量也时刻影响着政府的制度和政策供给，在一定程度上推动着政府农地体制、用地规划布局和农业扶持政策的出台和完善。一方面，作为农民利益的代表，农民经济合作组织可以积极开展与政府机构的对话，反映农民的意愿和利益诉求，也有利于增加成功与政府博弈的筹码，促使政府出台一些有利于农地高效利用的农地制度，使农地利用得到政府自上而下强有力的制度保障。另一方面，农民经济合作组织作为政府和农户的中间桥梁，可以把国家的宏观政策及时有效地送到千家万户。另外，政府会依据区域经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织，制定土地利用规划，这样土地利用得到合理的政策导向和指示，使农地向规范化、科学化的方向发展，提高了农地利用的组织化程度，实现农地的和谐利用。
（五）通过引进人才、技术、和信息要素促进农地利用
一方面，农村土地经济合作组织通过引进土地利用专家、人才和高新技术，可以使得组织内成员利用土地的方式和工具得到改善。通过先进机械设备的研发，农地利用的机械化水平得到提高，设施农业得到进一步推广，农地利用水平会向深度发展，农地利用的规模化效益则更加显著。同时，技术进步作为土地利用持续性的技术因素响应指标，农户可以通过先进技术的更新和应用，综合开发未利用地，有效控制土地污染，改善土地质量，可以在合理的土地利用强度下提高土地的产出效益，土地集约利用的程度得到进一步的提高，加速农地利用的科学化，规范化，促进农地的可持续性利用。另一方面，组织通过加强与市场、政府和中介组织的联系，取得农产品，农地政策等方面的信息，建立一个信息服务平台，则会在减少农民信息成本的同时让农民根据信息及时调整作物生产结构和规模，调整土地利用方向。同时由于农产品极受天气影响，组织的信息服务平台如能及时为农民提供有效、准确的气象信息，相信在减少作物灾毁等方面有很好的效果，这样农民则会更加合理安排自己的生产，积极利用自己的土地。
二、农村经济合作组织深化发展的重要启示
农村经济合作组织为农村土地要素与外部要素的有效对接搭建了良好平台，为农地流转和高效利用注入了一股持久活力，使得农地利用的适度规模化、专业化、规范化和可持续发展成为可能。但从现在广大农村地区土地利用的规模效益低下，农地闲置严重，荒地开垦利用效率低等现状看来，通过深化农村经济合作组织来改变农村有资源缺要素现状，进一步促进农地高效可持续利用确有必要。下面就基于农村经济合作组织影响农地利用的路径的分析对农村经济合作组织提出几点建议。
（一）“内聚外宣”
1.“内聚 ”
要引导社员加深对合作制度和组织章程的理解和认识，提高他们的合作意识和对合作组织的认同感和归属感，提高农民组织化程度和联合度。对内要减少内部消耗，杜绝纯粹利益导向行为，众志成城利用好组织内的土地；对外要作为一个整体，用“同一张嘴”说话，争取土地高效利用的最优外部环境。
2.“外宣 ”
土地的二元制度背景下，使得农地不但具有生产功能而且具有社会保障功能，“小农意识”下绝大多数农民不肯带地进组织，把土地视为“保命田”“养老地”，土地依恋情结严重。基于此，农村经济合作组织则应该加大对组织过去取得辉煌成效和相关章程、政策的宣传力度，帮助农民突破思想和认识局限；亦可通过树立典范奖励先进的方法，吸引农民积极带地入组织，从而帮助其提高土地的利用率。
（二）“优内拓外”
1. “ 优内”
要优化农村经济合作组织的利益分配机制、管理机制和服务机制。要建立科学有效的利益分配机制，减少内部摩擦消耗，提高农民利用土地的积极性和主动性。要对组织内的成员进行有效管理，杜绝短期行为和可能发生土地利用外部不经济的行为，监督并及时纠正农民损毁组织信誉的行为。要保证服务的有效性和及时性，强化组织自助服务和信息咨询的职能，要提高组织内部的服务效率。
2. “拓外”
拓外是指要多渠道挖掘销路好，产品吸纳量大的合适市场。组织的管理者和领头人要走进市场， 同时把信誉高的客户带到地去，向他们推广特色农产品，要与客户建立长期合作关系，积极与商家探讨发展产品品牌的好路子。组织要克服封闭性和排他性，主动组织农民走进市场，共同开拓市场，加深他们对市场运作的了解，从而使生产适应市场配置的要求，及时调整生产结构和方式，提高土地利用的广度和深度。
（三）“引技吸资”
1. “引技 ”
篇4
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篇5
关键词:土地流转 基本问题 理路反思
土地流转,是在农民大量流动背景下的一种现实选择。党的十七届三中全会《决定》提出“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”,同时要求“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。
对此,学界展开了广泛探讨,期待土地流转“解放”农民。但是,学界的争论混淆了两类不同用途的土地性质,进而混淆了土地流转的实质问题。土地流转实践不仅仅是追求效率的经济理路,而且是涉及农民公平保障等生产生活方式、农村社区管理的土地社会学和土地政治学问题。土地流转必须区分什么农村的什么农民的流转意愿,必须在现代化进程中理解土地功能和土地问题,需要适时的土地制度和应对各种问题的足够耐心。
土地流转的背景及必要性
20世纪80年代以来,我国推行的以户为单位、双层经营、统分结合的农村土地经营制度,极大地促进了农民经营积极性和农业生产发展。与此同时,土地制度的宏观背景和微观基础发生了较大变化。
大规模的农村劳动力流动是我国社会转型的一种表现。据国家统计局2009年农民工统计监测调查显示,截至2008年12月31日,全国农民工总量为22542万人。今后,随着经济发展和城市化、城镇化进程加快、农业产业结构的转型,必将还有大批农民向非农产业和城镇转移,并将最终脱离农业生产和农村生活。
农村劳动力流动,推动了土地流转进程。据农业部经管司统计,2006年全国农村土地流转面积是5551.2万亩,占耕地面积的4.57%,比上年增加1.5%;2007年全国农村土地流转面积6372万亩,比上年增长14.8%,占耕地总面积的5.2%;2008年土地流转速度明显加快,全国土地流转面积达1.06亿亩,比上年增长66%,占耕地总面积的8.7%。
近20年来,农村居民家庭经营纯收入的比重逐年下降,工资性收入的比重不断提高。农、林、牧、渔业的家庭经营纯收入占农村居民纯收入的比重从66%下降至42%。我国农民正逐步摆脱土地和农业的束缚,为土地承包经营权流转提供了操作空间。
农民流动的不同状况形成了差异的土地流转意愿。土地流转,需要考虑以下方面:土地流转后,基本生活是否能得到保障和提高,能否有一个稳定的职业和土地的相对效益是否能够有所提高。现有的1.4亿流动农民工,绝大部分在城市没有稳定的就业和收入来源,倾向于转包、互换等临时性地协商,且分散、小规模的流转。少部分在城市获得稳定就业和收入的家户,临时性流转土地反倒是一种负担,倾向于一次性流转出去,以获得继续停留在城市的资本。
微观实践中,土地细碎化推动了自发的小块土地流转。土地细碎化通常指称农户拥有多块互不相邻的土地,地块平均面积过小以至于存在未实现的地块规模经济,地块的分割与地形无关,并且可以通过交换实现合并。中国土地细碎化的现象由来已久,无论是唐宋时期政府定期分配、收回土地,还是后来的土地家户经营,土地细碎化现象皆有加剧趋势。
土地细碎化对规模经济与粮食产出具有显著的负效应,但对农户收入又具有一定的正效应,具体表现在农户可以通过增加作物种植的种类来增加收益,通过充分利用劳动时间以及规避自然风险、市场价格风险来提高收入。但在纯粹农业性收入在家庭经营纯收入的比重逐年下降背景下,土地细碎化抵御风险的功能弱化,减少了单种作物(尤其是土地密集型作物)的规模化经营。作为土地细碎化的回应,土地的守望者们自发的相互交换土地或者流转土地、地块,以降低农业生产成本,提高单种作物的生产率。土地细碎化的困境,推动着底层社会的土地流转实践。
土地流转的观点分歧
学界对土地流转的态度截然相反,甚至针锋相对。茅于轼指出每年的农村政策收效甚微,原因就是没有抓住农民对土地的所有权这一根本核心问题。杨小凯认为土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富,我国台湾就是一个典型。与此相反,温铁军认为照搬“私有化+市场化”教条而失败的经验比比皆是,而理论界的不少学者却依然对其深信不疑。
土地流转的观点分歧在于没有区分什么农村的什么农民的土地流转。中国农村存在两种不同用途的土地,非农使用的建设土地和农业用途的农地,而两种用途的土地收益差别甚大。土地的不同区位和用途,形成了不同的土地问题。农业型的农村,土地问题集中于农业型地区的发展、稳定和保障,经济发达或城郊型农村,土地问题集中于土地利益再分配问题。
农业型农村,土地对于不同农民群体仍旧具有十分重要的生存和保障作用,其土地流转是发生于农民内部的变更,是阶层分化群体的不同发展路径的自然呈现。丧失土地经营权的农民群体可通常被称为失地农民。学界、媒体和政策部门目前集中关注大中城市郊区和沿海发达地区失地农民、中西部中小城市失地农民。被征用土地具有巨大的市场价值,出现了围绕土地的多方博弈。被动失地农民,涉及土地非农使用中的失地农民的利益保护和再分配、农民市民化、农村城市化等问题,这就与以农为生的农民在内部发生的土地流转截然不同了。
学界的争论混淆两种土地用途的差异,也就混淆了土地流转与土地征用的差别,并因此误解了中国的农村问题。区分出不同农村的不同农民,才能明确土地的具体时空下的意义。分析中国农村和农民时,才不会错置时空、混淆问题,才能避免情绪化、道德化地看待土地问题。
土地流转:效率追求还是公平保障
土地使用权的家庭承包制是当前农村土地流转的制度基础。对于农产区的农民而言,土地是一种生存资源、经营手段和生活方式,是其生存和发展的最后保障。土地使用权的家庭承包,通常不论面积大小和土质肥瘦,一律按人头平均,实现着基本的公平保障。然而,这一方式仍属于小农经济,零碎、分散的土地难以形成适度规模经营。
中国政府一贯重视稳定土地关系。从土地一轮承包到上世纪90年代初再延长30年不变和二轮确权,政策主题强调稳定土地承包关系,以提高农民投资、经营土地的积极性。另一方面,困于村庄人口不断增长和变动的事实,农村土地一直处于间歇调整之中,以保障村庄变动人口的基本生存。土地制度陷入效率追求与公平保障的困境之中。
作为协调农村土地经营的效率追求和公平保障之间矛盾的方式,土地流转被赋予了多重期待。近年来,宏观背景和微观实践合力推动农村土地流转进程,但并未大量出现预期的适度规模经营。农村土地流转面积普遍偏小,即流转总面积占当地耕地总面积或承包经营耕地总面积的比例偏小。
土地流转规模较小成了地方政府认为需要支持和鼓励的一个问题。对土地流转,地方政府和村民自治组织有着一定的积极性,这与其长期追求的提高农业比较效益,调整农村经济结构,提高农民收入等绩效追求密切相关。在效率追求和公平保障之间,尽管政府支持和鼓励土地流转以追求效率,农村社会的现实还是选择了后者。
土地流转的现状反映了当前的土地依然是大部分农业从业的农民就业、生存保障和社会福利的基本依靠。这是中国现代化进程的最现实的选择。基数庞大的农民城市化是一个要持续多年的漫长进程。在农民收入增长速度长期慢于国民经济发展速度,且增长空间有限、农村社会保障体系建立缓慢、农民非农就业不稳定等现实面前,农用土地承担的福利保障和就业保障功能远远大于土地的生产功能。土地使用权的近乎平均的获得和保留,保障着农民抵御现代化进程的诸多风险,守卫着社会稳定的底线。土地流转对农民总体上缺乏吸引力。
土地流转:单一理路还是多元理路
农村土地流转,在实践中形成了以地方试点为形式、以探索试验为特征的诸多实验,包括以土地股份合作制为特征的南海实验、以两田制为特征的监利实验、以土地换社保为特征的嘉兴实验、以农民集体建设用地使用权流转为特征的芜湖实验、以集资办社为特征的昆山实验、以农地直接入市为特征的广东实验、以农村土地资本化为特征的成都实验等。其中以农业产业化经营项目带动农村土地流转从而实现适度规模经营的流转方式较为普遍和成型。这种流转模式一般发生于经济比较发达或区域位置有利于发展外向型农业的地区,以“龙头企业+农户”或“龙头企业+土地合作社+农户”等形式经营高附加值或高技术含量的农产品。农民土地入股或出租,获得土地的股息、红利、租金和务工收入。
这些方式是土地的第二次“两权分离”,即将土地承包权与经营权分离。现有的流转实验凸显了土地的经济理路,即强调土地的生产资料功能,期待着有限的土地资源合理流动,能够优化土地资源配置,加快土地使用规模化、集约化,从而提高农业比较效益,调整农村经济结构,提高农民收入等效果。
但在微观实践中,土地流转并不局限于经济理路,占据主导的是以保有农地或方便耕作等为目的的流转行为。农村土地流转,出现了转包、互换、租赁、入股等多种流转形式,但临时性地、以口头协议为主的转包是最主要的流转形式。土地流转多在农户,尤其是同一村组的农户之间自发性流转,乡村组织大多远离土地流转实践。
自发的流转实践镶嵌入乡村社会的亲缘网络。在乡村社会中,动产和不动产交易是在不同性质行为,奉行的规则是对亲缘网络的回避与迎合。土地流转对象遵循了直系血亲、邻居、同族人和同一村组的圈层结构。为了保证持续性和稳定性,土地流转规则也加入了各种网络关系。
围绕着土地汇聚交往,产生了一系列的社会行动、组织网络、村社文化等。土地作为治理资源被广泛应用于社区管理和整合之中。这种现象既在历史进程中租佃制度和农村土地制度的分析得到了印证,也在集体制下重新塑造了围绕土地的村庄成员权,构成了乡村治理的合法性基础。
土地流转不应单一化为经济理路,而是多元理路的功能再现。作为多元功能载体的土地,客观上具有除生产资料功能外的其他多项重要功能,从微观角度分析包括农民保障、农民就业、村社整合等。因此,土地流转应有多元流转思路,在乡村治理、村社文化、村庄认同等社会、文化层面可有作为。
中国现代化的进程是农民不断从土地上剥离出来,这将是一个漫长的过程。土地问题只有在现代化进程中才能得到解决,这需要足够的耐心。土地之于农民的意义只能去揭示而不是去代替。土地流转必须区分什么农村的什么农民的流转意愿,必须在现代化进程中理解土地功能和土地问题。
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篇7
[论文内容提要]我国农村弱质性的社会基础以及农民组织化水平低的基本状况，越来越不适应市场经济体制的发展和建设社会主义新农村的需要。所以，要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。农民组织化水平的提高。必然会对农村政治、经济和社会文化产生积极影响，从而影响；村治理结构的改革。因此，要不断扩大农村自治体的规模，逐步实现乡镇自治，实现农村社会自主治理和民主治理。
在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在： "
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。
最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响 "
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
篇8
2018年11月，生态环境部与农业农村部的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》提出，要实现农村饮用水安全有保障；农村生活垃圾和污水得到治理，实现村庄环境干净整洁有序；减少化肥、农药使用量和农业用水总量等一系列目标。就目前来看，由于缺乏行政管理力量的介入，部分地区的《行动计划》完成情况不容乐观。在此背景下，研究行政管理视角下的农村环境污染治理困境与突破路径具有重要的现实意义。
一、农村环境污染行政管理的必要性
其一，随着人类向工业文明时代的大步迈进，人类对生态环境的污染和破坏程度已经远超出环境自身的调节能力，这也对人类的生存造成了极大的威胁。从经济学角度来看，市场价值规律能够支配人们的行为，企业在追求利益最大化的同时会忽略对外部环境的污染和影响。基于这样的现实情况，政府如果不采取必要的强制措施，就会使企业认为肆意排放污染物是理所当然之事，也不可能有企业将资金投入到环保工作中。由此可见，政府强制介入污染治理和环境保护工作是十分必要的。其二，政府通过立法等强制手段不仅能够有效强化企业及个人的责任意识，还能全面解决环保的资金来源问题。在行政、经济、法律等手段的干预下，环境治理和保护问题得到了全面解决，在此期间，政府仍担负着保护生态、治理污染的责任。不仅如此，与环境污染相关的民事、行政、刑事责任，也离不开政府宏观力量的保障。其三，与一般商品不同，环境要素和自然资源不遵循商品流通的一般规律。例如土地转让就不能直接进行市场交易，而是需要符合标准程序同时办理相关手续。对此，政府必须借助强制手段对环境要素和自然资源市场进行管理和监督，这样才能有效避免市场失灵的情况出现。与此同时，对于与经济发展同时出现的环境危机，由于其存在着一定的滞后性和不可调节性，同样需要政府从宏观层面进行调控和监管，这样更有利于经济的可持续发展。其四，环境问题的繁杂性、综合性和重大性决定了政府干预的必要性。各地方、各类别的环境治理，离不开政府的统筹、规划和指导，设计全球的生态问题同样离不开各国家的共同干预。作为经济发展的附属产品，环境保护工作的利益、政策、行动等协调离不开政府这一中心。除此之外，作为一项兼具综合性与公法性的理论，环境保护法拥有多样化的调整方法，其中较为突出的当属环境行政执法，这也全面提现了政府的宏观干预作用。凭借着经济、法律、政治等力量，政府实现了某个成员无法实现的目标，这也全面体现出来政府的作用所在。综上来看，政府在环境保护工作中，发挥着不可替代的功效。政府合理干预经济活动不仅能够纠正人们破坏生态环境的行为，还能引导全民树立起环境保护的意识，营造经济与环境协同发展的社会氛围，从而保障社会实现生态安全。此外，政府合理的行政干预还能对生态破坏和环境污染起到预防作用，有利于从源头处消灭污染，从而实现预防为主的治理理念。
二、行政管理视角下的农村环境污染治理困境
（一）行政管理主体的法律责任不明。首先，各地没有明确各行政指导主体的责任，没有采用纯正的责任分配机制，在遇到行政指导内容违法的现象时，政府仅注重指导主体和被指导者责任的追究，忽略了自身责任，没有视情况给予被指导人合理的补偿，也没有明确不可抗力因素损失的责任归属，这都直接影响到了政府的公信度和乡村人口对政府的满意度；其次，各地对表象行政指导责任的治理力度不足，各地行政指导主体普遍通过强制手段达到目的，致使行政管理手段将会与行政指导脱节，被指导者失去了选择权，这也是影响各地环境污染治理效果的重要原因；最后，各地疏于渐变行政指导责任的监管，一些行政管理主体借助奖励手段达到治理目的，这使得指导主体与被指导者之间形成了利益关系，这也直接导致当地行政指导性质的改变，进而直接影响到了环境污染治理工作。（二）行政管理损害救济方法单一。第一，部分地方政府没有将行政指导纳入行政复议的范畴之中，仅关注行政指导的单独作用，忽略了行政指导要与其他法律行为相结合可能出现的各类问题，因而难以保证行政指导的契合性；第二，部分地区行政诉讼的受案范围较为狭窄，没有为渐变、表象两种行政指导提供借助行政诉讼获取救济的机会，因而也无法帮助司法界端正态度；第三，部分地方政府忽视了行政指导，未能引导行政主体寻找自身在行政指导过程中的各类错误，也没有相关法律条例明确相关补偿细则，这都直接影响到了乡村人口对环境污染治理的信赖程度。（三）行政管理适用范围较小。一方面，政府没有赋予当地村委会行政指导权，无法实现与乡村人口的交流与沟通，无法及时、深入了解到乡村人口的真实困难和需求，没有赋予村委会相应权利，导致其无法制定环境污染治理村规民约，难以调动起村民参与环境污染治理的积极性和主动性，也难以实现环境污染的持续治理；同时乡村污染较为分散，部分地区环境保护部门人手和经费有限，这使得环境污染治理工作无法实现全覆盖。另一方面，各地疏于行政指导案例库的编制工作，没有对行政指导案例进行明确分类，没有制定行政指导案例的实质标准，也没有相关保证案例的实效性的举措，这都直接影响到了行政指导案例的参考价值。（四）缺乏行政管理程序。首先，政府疏于行政指导的决策程序的建立，没有明确各类行政指导的启动方式，没有始终坚持合理合法的原则，也没有全面听取被指导者的意见；其次，各地行政指导实施程序不够完善，没有秉承实守信的原则，经常随意改动行政指导方案，这也直接影响到了乡村人口对政府的信赖程度；再次，各地没有做好行政指的导案底存储工作，没有根据案例的重要程度对其进行分类储存，也没有相关向上级机关备案的机制。
三、行政管理视角下的农村环境污染治理困境突破路径
（一）明确行政管理主体的法律责任。从目前行政管理干预农村环境污染治理的实践来看，政府的行政指导不仅能够单独运用，还能与其他法律行为结合适用。在此过程中，政府应重视各类法律行为的相互性和交织性，不能单独考察某一法律行为，而是要将其视为一个整体的行政管理手段。在乡村污染治理工作中，行政指导的性质会发生改变，这就需要政府根据行政指导的不同形态进行分别考察。首先，各地政府应明确各行政指导主体的责任，积极采用纯正的责任分配机制。各地政府应始终秉承合理合法的原则，明确划分各主体的行政指导责任，具体举措可分为以下几个方面：其一，对于内容违法的行政指导责任，政府不能全部归咎于行政主体，由于被指导者坚信政府的权威性，因此他们有理由相信行政指导的合理性与合法性，虽然存在一定程度的判断过失，但并不应该承担全部责任，政府也应该根据实际情况为他们提供一定程度的补偿；其二，对于内容不合理的行政指导责任，考虑到乡村人口对于政府的信赖，应合理追究行政主体适当的责任，而被指导者由于拥有选择的权利，没有对指导内容进行质疑，也应承担相应的责任，对此，行政指导主体应视情况给予被指导人合理的补偿；其三，对于合理合法的行政指导责任，在行政指导不存在任何问题的前提下，如果村民利益被不可抗力因素损坏的，政府将不会承担相关责任。在这种情况下，由于被指导者自愿选择被指导，因此理应承担相应的风险和责任。其次，各地应对表象行政指导责任进行治理。在乡村环境污染治理工作中，许多行政治理主体会借助行政指导的名义实施行政命令。对于没有按时间、按规定完成任务的被指导者，行政主体会直接采取停业整顿、剥夺营业资格等强制手段。在这样的行政管理模式下，行政管理手段将会与行政指导脱节，从而异化成强制命令模式，这不仅违背了行政指导的本质，损害了被指导者的选择权，还会对环境保护工作产生负面影响，基于这样的后果，行政指导主体理应承担相应的责任。最后，各地应对渐变的行政指导责任进行严格监督。在部分乡村地区，当地政府为了达到行政指导目的，往往会借助一些奖励手段，这也使得指导主体与被指导者之间形成了合同化关系。在指导过程中，行政主体承诺指导者合理的条件使被指导者接受指导。然而，一旦指导主体在兑现利益方面存在问题，双方的合同关系就会被打破，乡村指导主体也必将承担指导内容不合法的法律责任。（二）拓展行政管理损害救济方法。第一，政府应将行政指导纳入行政复议的范畴之中。在乡村环境治理工作中，行政指导并不是独立存在的，而是需要与其他法律行为相结合，这使得其性质发生了改变，内容违法、强制指导等问题也随之而来。对此，政府可通过将行政指导纳入行政复议范畴的方式监督和管理不合理、合法的行政指导。一方面，从目的层面看，行政指导与现有的行政复议相关法律具有一定的契合性，二者都能够保障大众的正当权益，同时强调了对行政主体的监督作用；另一方面，从行政复议法相关规定来看，虽然行政指导没有被纳入行政复议法的范围，但也没有被明确排除在外，这就说明了二者存在一定程度的适用空间。第二，政府应努力拓宽行政诉讼的受案范围，全面制止和杜绝各类具有强制力的行政指导行为，从而为渐变、表象两种行政指导提供借助行政诉讼获取救济的机会。由于行政诉讼通常会采用概括、列举和排除等方法，许多专家和学者对其持质疑或排斥态度。基于这样的现实情况，为了更好地保障被指导人的权益，政府应逐步扩大行政诉讼的受案范围，真正将行政指导纳入其中，这样才能帮助司法界端正态度。第三，政府应为行政指导造成的损失提供赔偿。在行政指导过程中，行政主体应履行自身相关业务，不仅要保证指导内容的合理、合法性，还要坚决杜绝强迫指导的情况出现，同时还要努力寻找自身在行政指导过程中的各类错误，深入剖析错误成因并及时加以改正。基于乡村人口对政府以及行政机关的信任，当出现指导者由于没有按政府要求履行自身义务或指导发生偏差而造成被指导者损失的情况时，指导者理应承担相关责任，而被指导的损失也应该由国家承担。因此，乡政府基于村民在环境污染治理方面的信赖，理应承担各类不合理、不合法行政指导的责任，同时结合相关规定给予被指导者适当的经济补偿。（三）扩大行政管理的适用范围。一方面，对于各乡村的污染治理工作，政府应赋予当地村委会行政指导权，具体原因可分为以下五点：其一，在国家《宪法》《村民委员会组织法》以及《物权法》中，都提到了村委会对于当地污染治理的职责和权利，而且从乡村人口的环境权利角度来看，村委会也理应享有治理乡村污染的权利；其二，作为政府与乡村人口之间的桥梁和纽带，村委会不仅能够切实、全面掌握村民的环境需求和当地的环境污染情况，还能结合相关法规直接向上级政府表达村民的意见，因此，村委会是乡村人口环境权益的最合适代表；其三，村委会有权制定有利于当地环境污染治理的村规民约，使其成为当地村民共同的行为准则，并通过这种道德约束模式全面治理乡村的各类污染现象；其四，村委会参与行政指导能够全面调动起村民参与环境污染治理的积极性和主动性，使各类污染现象以及污染源暴露在全体村民面前，这种方式不仅能够帮助乡村节约环境污染治理工作的开支，还能有效推动污染的持续治理；其五，由于乡村环境污染存在分散性，这就给环境保护部门带来了较为繁重的工作任务，而村委会的参与恰好能够妥善解决这一问题，各类污染也能及时得到有效解决。由此可见，村委会无疑是参与下农村污染治理的最佳组织。因此，政府应尽快出台和完善相关法律政策，明确村委会在环境污染治理工作中的行政指导地位，这样才能实现乡村环境的可持续发展。另一方面，政府应积极为各地编制行政指导案例库。例如，2016年，伊川县出台了《关于印发全面落实行政执法责任制工作方案的通知》，要求认真组织行政指导案例编写工作。第一，各地政府不仅要根据相关标准对行政指导案例进行明确分类，还要在案例中尽量使用精准、规范的词语，同时要为各类别制定标题，这才能保证案例学习与研究的严谨性。第二，各地要积极制定行政指导案例的实质标准，一是要在案例中加入相关法律观点和主观概括，丰富行政指导的内容；二是要保证案例内容符合相关法律精神，秉承相关法律的基本原则，不能脱离法律的本意；三是要保证案例的实效性，定期对案例库中的案例进行审查，及时删除和更新相关案例，从而保证案例指导的先进性。（四）设计科学的行政管理程序。首先，政府应积极建立行政指导的决策程序，明确行政指导的启动方式，一是政府在行政管理工作中根据需要主动启动行政指导工作；二是可由被指导人主动申请行政指导，并由相关部门审核通过后启动。行政指导开启后，相关指导主体不仅要始终秉承合理、合法的原则，还应综合考量被指导者的意见，这样才能保证行政指导方案的有效性。其次，各地应尽量完善行政指导的实施程序。作为行政指导的最重要环节，实施程序能够直接影响行政指导的成效，因此，各地应着重对以下几点加以完善：其一，各地政府应尽量明确行政指导内容，这样更有利于被指导者的理解，从而使他们更好地表达自身意愿；其二，各地政府在实施实践指导时，要坚持诚实守信的原则，不得随意改动行政指导方案；其三，各地政府应加强行政指导主体和被指导者的沟通与互动，鼓励行政指导主体主动为被指导者提供各类咨询服务；其四，各地应努力保证行政指导的科学性，引导当地行政指导机关和部门采用科学的指导方法，当出现被指导者排斥行政指导的现象时，应立即停止行政指导，待双方商榷好解决方案后，再继续进行行政指导。最后，各地应积极建立行政指导案底存储程序。作为行政指导的后续工作，行政指导案底的分类存储能够为之后的行政指导工作提供有价值的参考依据。因此，各地应结合各类行政指导案例的重要程度对其进行分类储存，重点保存涉及范围较广、社会影响力、社会争议较大的案例，详细记录相关方案、措施和成果，同时还要及时向上级机关备案。
参考文献
［1］柴云乐.污染环境罪行政从属性的三重批判——兼论刑法对污染环境行为的提前规制［J］.政治与法律，2018（07）：57-65.
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中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：农村环境污染不同于城市，农村居民的生产、生活存在家庭化、个人化和无序化的特点，污染源小而多、广而散；农村居住分散使得环境设施的铺设需要投入大量的人力、物力和财力，无法形成规模经济，再加上贫困和环境意识滞后，使得农村的环境治理成本畸高。评估农村环境治理的绩效，反思环境治理路径势在必行。
一、我国农村环境问题概述 农村环境问题主要指人类对自然资源的过度开发和不合理利用而造成的生态系统结构破坏、功能衰退、生产力下降、水资源丧失等一系列生态环境恶化以及对农村的社会经济发展、农民的健康和生命产生有害影响的现象。 我国农村环境问题主要有不科学的农业生产、乡镇企业的不合理结构和布局、农村城镇化、城市污染向农村转嫁、盲目的物种引进等等引发了一系列严重的农村环境问题。在生产上，农村对于城市是作为一个原料输入地而存在的，因此也就相应成为了因供应城市原材料而导致生态破坏的直接受害者和部分城市污染物质的接受者。在生活方式上，农村生活、居住以一家一户一院的形式为主，生活废物因为基础设施的缺失一般直接排入其生活的环境中。农村环境污染不仅受到来自农村内部的污染和破坏，还受到外部城市的污染转移，而农村环境治理的范围很大，农村基础生活设施建设因耗资巨大还没有得到普遍展开，因此农业生产、农民生活所造成的环境污染和生态破坏持续性将继续增强。
二、农村环境污染原因分析
（一）粗放型的经济增长 低效率、低产出、高能耗的粗放型的经济增长方式和粗放型掠夺式的传统农业生产经营方式，是导致生态环境恶化和贫困恶性循环的经济根源。传统的经济增长方式以高开采、高消耗、高排放、低利用、难循环和粗放经营为特征，消耗大量的资源取得暂时的经济增长，这既是造成环境污染和生态破坏的根本原因，也是经济效益低下，导致经济和社会发展不可持续的关键因素。 （二）环境保护法制不完善 环境保护法规不健全，导致管理体制不顺、机制不协调，环境保护没有落到实处。我国环境法律法规虽已成体系，但对环境违法行为处罚不严，没有引入刑事责任，基层环保部门监管手段落后，不能及时发现并制止企业的偷排、漏排和超标准排放污染物的行为。加上地方保护主义，造成企业违法成本低、守法成本高、环保执法成本高、环境治理成本更高的不良现象。 （三）环境意识淡薄，社会制度缺失 首先是环保跟不上农村经济社会发展。过去，基层政府的注意力多用在计划生育、义务教育、发展经济等方面， 对环境问题视而不见，看不到环境恶化将会带来的恶果，甚至把环境保护与经济发展对立起来。其次是政府的宣传教育没有重点关注农村。政府只注意到大量重点企业的显性环境问题，忽视了农村的宣传教育，也没有相应的制度及措施来制止大量分散的环境破坏和改善农村生态环境。 （四）环保投入不足 政府对环保的投入主要集中在城市生活及工业污染治理方面，农村环境污染治理及生态保护的投入极少，由于农村环境污染对政府的税收直接影响不大，政府目前不愿也没有足够的财力来治理农村环境。基层环保管理网络没有真正形成，乡镇环保机构不健全，农村环保管理不少地方处于失控状态，造成农村缺乏可靠的社会保障机制。 （五）城市污染向农村转移，乡村企业污染加剧 随着国家对城市环境保护的重视， 污染重的化工、造纸等企业，利用农村环境管理力量薄弱和农民致富心切，纷纷进驻农村。如电镀、印染、造纸、化工、炼焦等重污染行业，布局分散，技术落后，设备陈旧，无人监管，绝大部分企业没有污染防治设施，乡村企业没有形成规模经济，无力承担污染治理费用。目前，乡村企业污染占整个工业污染的比例已由20世纪80年代的11%增加到45%，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上。
三、农村环境治理和保护对策
所谓环境治理，是指在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。
（一）完善农村环保法律法规 首先要完善《环境保护法》，淡化污染防治色彩、增加可持续发展的立法宗旨、增加有关生态保育与资源保护的原则性规定，明确环境保护主体的权利义务和环境保护基本政策；第二，补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法，如农村清洁生产促进法、农村环境保护评价法、农药使用环境污染法与国土整治、农业区域规划、村镇规划、农业植物资源及新品种的保护等；第三，明确农业资源权属，促进资源的综合利用与集约型经营，在法制创新的同时，发挥政府的宏观经济政策的调控作用，改变其对农业资源的掠夺式粗放经营方式；第四，在环境保护基本法中增加综合性的农业环境管理法律，规定环境资源管理体制、明确环境管理机构的权责，克服农村环境立法、执法、守法中的薄弱因素，推进生态城镇、城乡一体化环境管理进程。 （二）加大各级政府环境保护的力度 首先各级政府应重视城镇规划作用，注重小城镇规划和乡村居民点、农田规划的结合。其次，增加农村环境基础设施建设投入，改善农村垃圾随意堆放，污水不经处理随意排放等严重的环境问题。第三，加强环境监督管理力度，规范乡镇企业的发展，通过对企业施加环境压力，促使企业主动进行技术改造和革新。
（三）发展生态农业 调整农业产业结构，发展高效农业、生态有机农业；实行生态平衡施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用；大力推广先进科学的节水灌溉技术，提高农业用水、用肥的利用率；走生态农业的道路，退耕还林，实现水环境和农业的可持续发展。
（四）强化乡镇企业污染治理 对于蓬勃发展的乡镇企业，政府和有关部门要统一规划、合理布局、综合治理；加快企业改造升级，促进乡镇工业规模化、集约化，对危害、威胁城乡水源地的乡镇企业，实行关、停、并、转、迁等强制措施；结合乡镇企业产业结构的调整以及区域布局，做好县级与乡镇级的环境保护规划，并重点制定乡镇企业环境污染治理规划。
（五）逐步增强农村居民环境保护意识 解决农村生态环境保护问题的一个重要举措是让农村居民树立强烈的环保意识。在增强农村的农民环境法律保护意识的过程中，一要打破城乡二元格局,实现信息上沟通；二要加大法律知识的普及力度，加强对农民施用农药、化肥、节水灌溉等方面的科普教育，从而增强农民环境保护法律意识。三要是树立科学的发展观，充分认识“先污染后治理”发展模式的严重后果，切实处理好发展与环境的关系。四要加强对农业科研的投入，制定和执行限定性农业生产技术标准和法规。
结论 各种自然资源、自然生态系统主要在农村，农村环境的日趋恶化会对国家的经济和社会的可持续发展造成巨大的危害。因此，必须加强农村环境保护，制定更加完善的、易于执行的法律制度，在宏观层面上一定要体现农村和城市在享用环境资源和环境容量、承担环境破坏和环境污染后果的区别，以利于农村环境保护和经济发展，努力实现农村地区经济、社会和环境的全面、协调、可持续的发展。
【参考文献】
[1] 李蓓蓓，张雪绸著，《当前农村生态环境的约束与对策》，选自《经济纵横》，2009年8月
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陈敏尔在讲话中指出，这些年来，毕节市坚定不移地贯彻主基调主战略，精准扎实地推进扶贫开发，各方面工作不断有新进展新亮点，对毕节市各项工作取得的成绩，省委、省政府是充分肯定的。毕节试验区开发扶贫、生态建设、人口控制“三大主题”与守住发展和生态“两条底线”的要求是一脉相承、与时俱进的。希望毕节市深入落实的重要批示精神，继续高举毕节试验区的旗帜，坚持艰苦奋斗、团结奋斗、不懈奋斗，按照“两条底线”和“三大主题”要求，抓好改革开放关键一招，推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化和旅游产业化“四个轮子”一起转，与时俱进地把试验区各项工作推向前进。要把握重要时间节点，坚持项目化落实、具体化推进，心无旁骛干工作、促发展，以良好的精神状态抓好经济社会发展各项工作，以优异的成绩向建设毕节试验区30周年献礼。威宁在扶贫开发方面要继续大胆创新、先行先试、敢作敢为、善作善成，让“威宁经验”成为常青树，成为贯彻总书记“6・18”重要讲话精神的新高地。
