传统公共行政理论模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇传统公共行政理论，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。

在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。

在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在

二、价值中立和价值祛除的荒谬

传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等问题。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，因为公共行政的理论和时间决不仅仅技术或管理的问题，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只强调有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。因为公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失去方向性，甚至“误入歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。

在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：

(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科

公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。因为公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在现实的公共行政实践中，政治和行政并不是完全分离和经纬分明的。政治和社会是公共行政必须考虑的影响因素。公共行政作为政治和社会生活的一部分，不能仅仅考虑技术和量化的方法，它还必须考虑公共生活，“促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现”。

三、倡导价值回归：对传统行政的突破及价值中立的挑战

认识到公共行政中价值中立的缺陷，一些学者提倡在公共行政研究和实践中引入价值因素。沃尔多曾指出，对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价。罗伯特·达尔也认为，公共行政领域不同于其他领域，公共行政的体系是人的行为体系。因此,公共行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，它不仅要关注效率问题还要关注甚至更要关注伦理问题和政治价值。

要是谈到在公共行政的研究中倡导价值回归的“革命性”事件，我们不得不提到新公共行政学。新公共行政学诞生于1968年的明诺布鲁克会议。新公共行政者们对传统的政治行政两分提出质疑和批判，他们认为纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且会误导行政学的研究。他们倡导在公共行政的研究中应该将价值放在优先考虑的地位。与传统的公共行政理论对效率的重视不同，新公共行政学者们认为效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝对不是其核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。

另外，还要提到新公共服务理论。新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。登哈特认为政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。而公共行政最重要的性质和精髓就在于重新审视社会价值并确立自己最重要并且最有价值的使命——“为公民服务以增进共同的利益”。不同与官僚行政理论的X人假设和新公共管理的自利人假设。新公共服务理论采取了一种人本主义的取向，尤为关注人类的行为要素——例如人的尊严、归属感、服务以及共同理想和公共利益的公民意识等。这就肯定了团体规范、价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共组织中的重要作用。

篇2

可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。

在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。

在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在

二、价值中立和价值祛除的荒谬

传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等问题。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，因为公共行政的理论和时间决不仅仅技术或管理的问题，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只强调有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。因为公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失去方向性，甚至“误入歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。

在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：

(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科

公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。因为公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。

(2)公共行政的政治性和公共性

在现实的公共行政实践中，政治和行政并不是完全分离和经纬分明的。政治和社会是公共行政必须考虑的影响因素。公共行政作为政治和社会生活的一部分，不能仅仅考虑技术和量化的方法，它还必须考虑公共生活，“促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现”。

三、倡导价值回归：对传统行政的突破及价值中立的挑战

认识到公共行政中价值中立的缺陷，一些学者提倡在公共行政研究和实践中引入价值因素。沃尔多曾指出，对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价。罗伯特·达尔也认为，公共行政领域不同于其他领域，公共行政的体系是人的行为体系。因此,公共行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，它不仅要关注效率问题还要关注甚至更要关注伦理问题和政治价值。

要是谈到在公共行政的研究中倡导价值回归的“革命性”事件，我们不得不提到新公共行政学。新公共行政学诞生于1968年的明诺布鲁克会议。新公共行政者们对传统的政治行政两分提出质疑和批判，他们认为纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且会误导行政学的研究。他们倡导在公共行政的研究中应该将价值放在优先考虑的地位。与传统的公共行政理论对效率的重视不同，新公共行政学者们认为效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝对不是其核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。

另外，还要提到新公共服务理论。新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。登哈特认为政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。而公共行政最重要的性质和精髓就在于重新审视社会价值并确立自己最重要并且最有价值的使命——“为公民服务以增进共同的利益”。不同与官僚行政理论的X人假设和新公共管理的自利人假设。新公共服务理论采取了一种人本主义的取向，尤为关注人类的行为要素——例如人的尊严、归属感、服务以及共同理想和公共利益的公民意识等。这就肯定了团体规范、价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共组织中的重要作用。

可见，在公共行政中引入价值因素已经得到了公共行政学家越来越多的认可,也必将成为未来公共行政发展的趋势和方向。

参考文献：

［1］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.

［2］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中国人民大学出版社,2003.142.

［3］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.

［4］张成福.论公共行政的“公共精神”——兼对主流公共行政理论及其实践的反思.中国行政管理,1995,（5）.

篇3

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-5981（2012）02-0016-06

尽管在以追求实用为主要导向的公共行政学界，套用语言哲学的名言“没有语言学的本体论和认识论皆无效”来说明公共行政学的语言问题的重要性，不免显得危言耸听，但是当语言哲学的历史已跨过整个20世纪，将语言哲学的重要原理引进（同样具有百余年历史的）公共行政学，也许恰逢其时。本文正是基于上述考虑的一项尝试，即运用语言哲学的图像论、游戏论、修辞论，来说明公共行政学的语言与行政世界的关系，从而分别揭示出公共行政学语言的图像性质、游戏性质、修辞性质以及此三项性质的相互关系。

一、公共行政学语言的图像性质

语言的图像论，是前期维特根斯坦的核心观点。这一观点认为，语言如同图像那样摹画世界：语言与世界具有同构关系，语言具有意义和真假之别，伦理学（绝对价值）不可说、从而必须对其保持沉默。因此，依据语言的图像理论，可以推知公共行政学语言的图像性质，并需要基于公共行政学语言本身的特点对其予以说明。

（一）公共行政学的语言与行政世界同构

维特根斯坦所说的“世界”，不仅包括实际发生的事实，还包括在逻辑上可能的事态。他基于分析思维认为，事态由基本事态构成，基本事态由对象和对象组合而成。在与世界相对的另一面，语言由基本命题构成，基本命题由名称和名称组合而成。因此，语言与世界的同构关系表现为：名称代表对象，基本命题代表基本事态，在总体上，语言就像一幅图画那样，表现整个世界（包括逻辑上可能的世界）。

公共行政学语言所摹画的世界，同样包括已经发生的行政世界，以及还未发生的但在逻辑上可能的行政世界，前者构成公共行政学的实证研究对象，后者来自公共行政的“乌有乡消息”，它反映人们要在现实的周遭世界重建公共行政“乌托邦”的愿望。而无论对于公共行政的真实世界、还是对于公共行政的可能世界的描画，公共行政学的语言均可以被沿着“命题一基本命题一事物名称”的分析路径，追溯至公共行政的现实世界的具体对象。

对于公共行政的实证研究而言，泰勒、吉尔布雷斯夫妇等人在进行动作研究过程中，不仅记录了不同工人的动作流程，并且将这些动作流程分解成最小分析单位，然后进行定性和定量比较，最终得出“科学”的工作动作和流程。在此过程，他们使用的典型语言：“生铁搬运工弯下腰，搬起大约92磅重的生铁，移动数英尺……一名最优秀的适合从事这种工作的工人，一天中只有42%的时间有负荷”，直接由事物的名称和名称组合成基本命题，然后由基本命题，经过逻辑连接，得出一系列科学管理原理。西蒙在其《行政行为》第1版前言中说道：“我们必须能够用文字精确地描述管理型组织的面貌和运转状况。我试图构造一套能够进行上述描述的词汇，本书就记录了我从中得到的结论。”在这本前身为《行政科学的逻辑构造》的博士论文中，西蒙忠实的执行了深受前期维特根斯坦影响的卡尔纳普的语言哲学原理，他从“人类抉择的逻辑学和心理学中”导出“管理理论的词汇”，并逻辑地构造出有限理性决策理论。从宏观角度而言，我们可以列举里格斯行政生态学说、布坎南公共选择理论、奥斯本企业家政府理论等，这些理论均形象地为人们呈现出相应的公共行政图画，（例如里格斯借用光的折射图，摹画转型社会的行政模式；企业家政府理论认为某些优秀的政府部门正在像企业那样运作），这些图画或理论深刻描画了公共行政的真实世界的运作过程。

另一方面，公共行政学语言对于公共行政的可能世界的描画，不仅表达了公共行政在逻辑上的可能事态，而且同样可以分析为公共行政的真实世界的具体对象。在公共行政思想史上，新公共行政学集中地摹画了逻辑可能的公共行政的公平世界。对于作为公平行政世界要义之一的“比例公平”原则来说，不仅公共行政领域的任意两个人的收入和付出，均是现实世界的真实对象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在逻辑上具有相等关系。同样，作为新公共行政学所倡导的机会公平、代际公平等原则的理论基础，罗尔斯的正义论的两个原则，也完全具备对象的真实性（宪法上的基本自由、每个人的经济、社会利益等）及其在逻辑上（如罗尔斯所说的那样）进行合理组合的可能性。同时，从上述例证也可以看出，新公共行政学理论志于在现实的行政世界构建“比例公平”、“机会公平”、“代际公平”以及罗尔斯在“无知之幕”下构建出来的“自由平等”、“差别原则”等理想状态之旨趣。

（二）公共行政学的语言具有意义和真假之别

维特根斯坦认为，语言中的名称的意义，是它指称的对象；由名称和名称合逻辑的组成的基本命题的意义，是它表达的基本事态（包括可能事态）；基本命题和基本命题符合逻辑地连接，组成（复合）命题；“命题只是就其在逻辑上有秩序的而言，才是事态的图像。”因而，命题的意义，就在于符合逻辑地表达事态（包括可能事态）。此外，命题的真假，取决于它所表达的事态是否与实在相符合：“若一个基本命题为真，事态就存在；如果一个基本命题为假，事态就不存在。”

由此可得，符合逻辑的说出一句公共行政学语言，是“有意义”的，即它逻辑地表达了某种公共行政的（可能）事态。它一方面意味着此句公共行政学语言包含着某种符合逻辑的“语义”（即“意思”），另一方面在其表达可能事态（或应然事态）的维度，还意味着此句公共行政学语言有“价值”。但是，符合逻辑的公共行政学语言，如果要是真的，还需要追加一个条件，即其表达的公共行政事态必须客观存在。如果人们无法确证公共行政学语言所表达的事态的真实性，那么就无法确证公共行政学语言的真假，这对于追求建立公共行政“科学”的人们来说是无法接受的。

在公共行政思想史上，表达公共行政应然事态的规范研究，确实是“有意义”的。正如作为一种典型的规范研究，新公共行政学不仅表达了公共行政的可能世界（公平世界）的语义，而且对于公共行政实践具有重要“价值”，它在事实上使得一社会公平，俨然已经作为当代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。而对于行政“科学”或实证研究来说，不仅需要其“有意义”，而且需要基于事实鉴别其“真假”，从而获得某种关于行政过程的真理性命题。例如，关于政治与行政二分的命题，古德诺既基于“政府机构的分立”的事实，证明其真理性，又基于“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’”的事实，证明政治与行政二分的虚假性，进而得出“政治与行政相协调”的命题。而西蒙作为行政科学研究的杰出代表，在其《行政行为》附录中直接表达了他关于管理科学的信念：“关于管理过程的命题若是科学命题，就可以从事实意义上判断其正误。反过来说，关于管理过程的命题若可以判断其正误，就是科学命题。”众所周知，西蒙的《行政行为》也确实是他关于管理科学的信念的真实写照。

（三）公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默

维特根斯坦哲学关于语言图像理论的一个重要特色，是它提出了伦理学不可说的观点。他在《逻辑哲学论》中指出：“伦理是不可说的。伦理是超验的。”而“对于不可说的东西我们必须保持沉默。”需要指出的是，维特根斯坦所说的伦理学，其实是指表达绝对价值的伦理学，不包括表达相对价值的伦理学，即维特根斯坦关于“伦理学不可说”的观点，是指“绝对价值不可说”，或者说“我们需要对于绝对价值保持沉默”。

如果以维特根斯坦关于伦理学不可说的标准，衡量公共行政思想史对于行政伦理的言说，可以得出：行政伦理学对于“相对价值”的言说，实际具有行政“科学”的属性，而行政思想史上存在的关于公共行政的“绝对价值”的承诺、争论和阐释，则由于越出语言的界限，成为一种无意义（无指称对象）的胡说。

例如，库珀在其饮誉全球的著作《行政伦理学：实现行政责任的途径》中，对于行政伦理的论述始终保持在“相对价值”的范围之内。库珀无论是对于行政伦理的思考层次、决策模式，还是对于行政责任的来源、责任冲突的化解途径、内外部责任控制机制等的论述，均以某种“事先设定的标准”，诸如具体的道德和法律规则、上级指示、公民利益、内心信念等，作为评判行政行为的伦理依据，从而均成为了相对价值判断。他至多在多元主义的后现代背景下，声称“我们还是需要自我组织起来”，“通过对话和协商来确定（具有相对价值属性——笔者注）价值观、信仰和伦理准则等行为标准，从而确保我们的生活世界富有意义”。对于“普遍的、‘神授’的价值观和伦理准则”，库珀认为其在后现代社会已“不再具有最终的立足基础”。由此可见，具有“相对价值”意义的行政伦理的确立，均可以被还原为特定的事实之间的关系（作为的事实的行政行为和作为事实的具体伦理准则之间的相对价值关系）或者具体的“对话协商”过程，从而正如维特根斯坦所言，“这里只有事实、事实，还是事实，而没有伦理学”，因而，作为纯粹事实判断、探讨“相对价值”的行政伦理学，便具备“科学”的性质。

另一方面，在公共行政思想史上，也存在关于公共行政的绝对价值的承诺、争论和阐释。在传统公共行政学时期，古利克宣称“效率是行政价值尺度上的最高原则。”到了新公共行政学时期，作为该学派哲学基础的罗尔斯正义论宣称：“公平的自由处于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代传统的“效率至上”，成为新公共行政学的“核心价值”。但是，如果依据维特根斯坦关于绝对价值不可说的观点来看，新公共行政学和传统公共行政学关于公共行政“核心价值”、“最高原则”的承诺和争论，就会由于并不存在指称对象，成为一种无意义的胡说。原因在于，西蒙已经从管理科学的角度，证明处于粗俗世界的人（而不是神），并不具备全面理性或寻求最优的能力，那种关于人类决策的最优化模型“也许可以当作老天爷的心理活动模型”。维特根斯坦也指出：“我们不能写出这样一本科学著作，它的主题在本质上就是最好的，是在其他主题之上的。”因此，如果要合理阐释新公共行政学和传统公共行政学的“公平至上”、“效率至上”价值观，我们就必须将其转变为或还原为特定语境下的相对价值判断来理解，即诚如古利克自己所说：“我们最终被迫根据政治价值尺度和社会秩序调节纯粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所说：“在效率和经济之外，将社会公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我们就从正反两方面论证了公共行政学的语言在阐述行政伦理之时，必须保持在相对价值的范围之内，或者说，公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默。

二、公共行政学语言的游戏性质

语言的游戏性质，是后期维特根斯坦和日常语言学派的重要观点。这一观点将语言置于日常生活之中，考察语言的多种多样的用法、语言的实际使用规则以及语言与日常生活之间的互动，得出了“意义即用法”、语言存在不同使用规则以及“言语行为”等重要原理。如果结合公共行政学语言本身的特点，那么公共行政学语言的游戏性质，可以表述为：公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法；公共行政学语言确认或修改行政生活的规则；公共行政学语言同时包含语义、语行、语效。

（一）公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法

后期维特根斯坦将语言与人类交往活动联系起来，动态地考察语言的意义，他把“语言和那些活动相互交织在一起的整体称为‘语言游戏’”。由于人类的交往活动或者生活形式纷繁复杂，因而，镶嵌在人类交往活动或生活形式之中的语言的用法（语言游戏）也就具有多样性。就是说，“要理解语词的意义，就是要掌握该语词是在怎样一种确定的活动中被使用……一个词的意义就是它在语言中的用法”，或者“一个名称的意义有时是通过指着它的承担者来说明的。”

运用“意义即用法”的原理，考察公共行政学语言，可以得出：公共行政学语言的意义，是它在行政生活中的用法。这意味着，公共行政学的语言不存在先验的固定的含义，它随着人类行政实践类型的变化而变化。例如，作为公共行政学的关键词，“行政”语词就存在不同用法。它在拿破仑时期的法国。是指对于“国王”意志的执行，在威尔逊时代的美国，是指对于“国家”意志的执行。在“洪宪帝制”（大帝）时代的中国，行政还具有“法外治权”的含义。在实行“议行合一”制的社会主义国家，行政往往具有表达国家意志的功能。在当前的行政学教科书中，一方面存在关于公行政与私行政的区分，另一面企业家政府的理论与实践又表明，企业管理方法同样可以被用来管理政府。凡此种种，我们均称之为“行政”。这实际上表明，存在多少种行政实践的类型，也就存在多少种“行政”语词的用法或意义。如果仅仅将“行政”单调地解释为“国家意志的执行”，那么无疑错过了“行政”语词的更为开放多样的意义或用法。

（二）公共行政学语言确认或修改行政游戏的规则

后期维特根斯坦在日常生活之中关注到语言与实践的互动关系，将语言与实践相交织的整体称为语言游戏。既然语言与实践遵循互动（而非受动）关系，就意味着语言既可能与实践玩一种同质性游戏（直接遵守实践游戏规则），又可能与实践玩异质性游戏，即语言试图对于实践游戏的规则作出修改。

公共行政学的语言在与行政生活互动过程中，同样会确认或修改行政生活规则。而且，基于行政思想史来看，公共行政学的语言往往同时具备上述两项功能，即特定的公共行政理论在确认（或修改）某种行政生活规则的同时，往往意味着试图修改（或确认）他种行政游戏规则。依据公共行政理论是以确认行政游戏规则为主、还是以修改行政游戏规则为主，我们可以将公共行政理论划分为三种类型：

其一，以确认行政游戏规则为主的公共行政理论。韦伯在迈向现代性的社会背景下，抽象出神秘型组织、传统型组织、官僚制组织的运作机制，倡导资本主义和社会主义均应当主要实行官僚制的组织形式，同时又希望借助于神秘型组织的“超凡魅力”，来补救官僚制组织的机械性和沉闷性弱点。里格斯在二战之后，经过实地调查，描述了农业社会、过渡社会和工业社会的行政游戏规则，但在其整个进化论式（现代化是由农业社会迈向工业社会的发展过程）的理论框架中，暗含着行政游戏规则应当从农业社会向工业社会转变的要求。西蒙基于人们的实际决策过程，发现了有限理性的决策模式，并进一步论证了制度理性的限度，从而也暗含对于全面计划经济的管理模式的批驳。

其二，以修改行政游戏规则为主的公共行政理论。它们以倡导规范性理论的新公共行政学和黑堡学派为代表。这两个学派均反对传统公共行政的管理主义模式，同时均倡导建立以主义、贤明治理和高度公民精神为主要特征的行政游戏模式。

其三，确认与修改行政游戏规则并重的公共行政理论。泰勒将“第一流工人”的动作流程制作成标准化的操作方法，强制性地推广到整个工作场所。麦格雷戈既认可对于贪婪、消极的庸人实行“强硬的”管理方法，又主张调动人性中的积极因素，实行温和的、参与式、授权式管理模式。登哈特基于美国传统的社区实践、公民精神和服务理念，批评企业家政府的“掌舵而不是划桨”模式，提出“服务而不是掌舵”的公共行政模式。

（三）公共行政学语言同时包含语义、语行、语效

语言游戏的“言语行为”理论，是深受后期维特根斯坦影响的日常语言学派的重要观点。这一观点道出了一个简明道理：人们说一句话（表达语义），通常怀有一定目的（语行），并希望取得相应效果（语效）。用语言哲学家奥斯汀的术语来讲：人们借助于语言表达，主要履行三种行为，即“以言表意行为”、“以言行事行为”（说话就是做事）、“以言取效行为”。

将公共行政学语言置于日常行政生活之中，考察作为一种学术语言的公共行政学语言的语义、语行、语效，可以得出：公共行政学的语言不仅包含理论上的含义（公共行政学的语言表达了一系列理论命题）、也不纯粹是一种理论活动、并会取得相应理论效果（做出理论创新），更重要的是，它同时包含对于日常行政生活的语义、语行和语效。

首先，公共行政学语言的语义，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政学语言符合逻辑地说出了具有指称对象的命题，这些指称对象均现实地存在于行政生活之中，所以它们均能够获得日常生活意义上的语义。甚至那些（在科学意义上）对于公共行政的绝对价值的“胡说”，也可以在日常生活当中得以合理地理解，因为所谓公共行政的“核心价值”、“最高原则”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意义上，不过是说效率或者公平对于公共行政“非常非常”重要（人们在日常生活之中通常并不进行严格的逻辑分析），因而它们必须获得足够地重视才行。

其次，公共行政学语言包含对于行政生活的“语行”和“语效”。但需要说明的是，以改造行政生活为主的公共行政理论，通常明确地表示其对于行政生活的语行和语效，而以解释行政生活为主的公共行政理论，其对于行政生活的语行和语效，便往往是一种言外之意。例如，威尔逊、泰勒、法约尔的公共行政学语言，明显地符合“说话就是做事”并取得相应语效的标准。威尔逊通过宣扬政治与行政二分，推进文官制度改革，取得了减少行败的效果。泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理理论本身即产生于工厂管理的实践，因而其理论生产和工场实践直接地合为一体，从而更为直接地表现出理论的“语行”、“语效”特征。另一方面，尽管在以解释行政世界为主要旨趣的西蒙决策科学理论、里格斯行政生态学等理论中，难以找到“祈使语句”，但如上所述，西蒙决策科学理论和里格斯行政生态学说，分别暗含对于全面计划经济管理模式的批驳以及行政游戏规则应当由农业社会向工业社会过渡的言外之意。另外，鉴于这些理论本身对于现实行政世界的巨大影响，因而对于解释世界的行政科学理论而言，也可以套用阿尔都塞的名言“理论也是一种实践”来说：行政科学理论也是一种实践。

三、公共行政学语言的修辞性质

科学语言特别是社会科学语言的修辞性质，是伴随科学语用学、科学社会学的兴起而获得人们重视的。它在当代全面复兴了亚里士多德的修辞观：“修辞学是辩证法的对应物”，“修辞术是分析科学和伦理方面的政治学的结合”，通过科学、修辞、伦理、民主的联姻，祛除了柏拉图一脉对于修辞的贬低态度。在柏拉图看来，修辞是运用语言技巧，进行煽动情感和鼓动舆论的活动，它传达具有相对性、或然性的“意见”，而不能发现普遍性和必然性的“知识”，从而修辞至多在其善说的意义上，成为表达真理的佐料，如果往坏里说，修辞干脆就是邪恶的诡辩。可是，当后现代科学语用学、科学社会学突显科学的语境性、协商性和伦理性（应然人际关系），科学也就成为一种相对性、或然性的“意见”；修辞则借此机会蜕变其诡辩气质、以符合伦理的认知面目跻身科学殿堂。至此，科学和修辞的结合，能够为我们认识公共行政学的语言提供情境性、或然性、劝说性、伦理性、辩证性等多方面的洞见。

（一）公共行政学语言基于特定理论或实践情境进行言说

作为一种修辞的公共行政学语言，是在特定的理论或实践情境之下，有意识地针对特定问题进行的相对性言说，它无意于也无法超脱具体的历史情境、说出永恒真理。在公共行政思想史上，每一种公共行政理论均具有独特的修辞情境。传统公共行政学时期，威尔逊为了改进美国行政系统的工作效率，同时在理论上倡导创立一门“前所未有的行政科学”，发表了《行政学研究》。在这篇行政学的开山之作中，威尔逊提出了著名的政治与行政二分的假设。这一假设成为了古德诺的《政治与行政》的重要理论情境，即古德诺不仅对于政治与行政二分假设作了经典阐述和扬弃，而且基于美国总统制的政治情境，强调政党对于美国实现政治与行政相协调的独特功能。泰勒和法约尔均是在受雇于企业主的情境下，创立他们的管理理论的，因而他们的理论当然以追求效率、秩序、利润为基本目标。韦伯在工业化背景下，描述了组织的三种纯粹形态，并提倡现代社会应当主要实行官僚制组织形态。到了20世纪30年代，传统公共行政（学）的泰勒制、官僚制及其制度主义路向、经济人假设，开始遭到全面批判。在此情景下，梅奥、西蒙率先运用在当时社会科学界确立起来的行为主义方法论，分别创立人际关系理论、有限理性决策理论。二战以后的公共行政学，呈现出了更加复杂多元的修辞情境。里格斯在美国强行推销政治与行政文化遭到阻力之后，推出了行政生态学说；布坎南、奥斯本在政府应对财政危机过程中，推出了公共选择理论和企业家政府理论；福克斯、米勒在后现代的哲学旋风中，推出了后现代公共行政理论。由此可见，所有上述理论，均是置身于特定情境之下的真理，均带有显著的修辞情境印记，同时也均放弃了柏拉图式的寻求永恒真理的野心。

（二）公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说

行政世界的或然性，是指行政生活具有多样性或者不确定性。它归因于行政生活中的人们，能够对于行政生活作出多种选择或者筹划，从而能够创造出多种多样的行政生活形态。以行政组织为例，它具有官僚制、扁平型、网络化等不同组织形态，可能采取寻求满意、最优、改进等不同决策路径，还可能追求效率、法治、公平等不同价值观。这意味着，在具有多种可能性的行政世界，人们并不必然地选择过某一种行政生活。那么“行政生活向何处去”的问题，就给追求“语效”的公共行政理论，提供了一定的修辞或劝说空间。就是说，公共行政学面对行政世界的或然性，需要从中选择某一种行政生活样态，运用特定修辞策略展开劝说。从公共行政思想史来看，公共行政学基于行政世界的或然性进行劝说所运用的修辞策略，可以归纳为三种情形，即基于或然性的前提，经过或然性的推理，得出具有或然性的实践路向。

第一，公共行政学基于或然性的前提进行劝说。例如，在政治与行政的关系方面，传统公共行政学基于政治与行政二分假设，认为公共行政应当主要是一个关注技术理性的事务性领域。而后现代公共行政学基于政治与行政对话假设，认为公共行政应当走向民主治理模式。

第二，公共行政学通过或然性的推理进行劝说。这一点即便对于逻辑实证主义者来说也不例外。因为逻辑实证主义者的实证，只能是部分实证、或遵循不完全归纳逻辑，因而它在根本上就是可错的。西蒙经常以下棋为例，论证决策的有限理性；布坎南也将政治选择模拟为市场交易。可是，决策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作进一步疑问。因而，在其不完全归纳意义上，我们甚至可以说西蒙、布坎南运用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“类比”进行科学理论的论证，而比喻和类比已经是两种重要修辞格。其他诸如弗里德里克森、艾赅博、百里枫等人文主义者，常常阔绰地运用想象（弗氏援引“无知之幕”）、讲故事（百里枫讲述“大屠杀”）等手法，劝说行政人员乐善好施、弃恶从善，这使得公共行政学的人文主义著作，通常表现出更加显著的修辞特征。

第三，公共行政学得出具有或然性的实践路向。尽管法约尔的一般管理理论，似乎得出普适性的管理原则，但是在西蒙看来，这些管理原则其实是一些相互矛盾、成对出现的谚语，甚至法约尔自己也宣称“在同样的情况下，我们几乎从不重复使用同一原则”，况且“事态的变化决定了规则的变化”（此处规则即原则）。可见，一般管理理论得出的“一般性”管理原则，同样具有“或然性”，诚如法约尔所说：“管理方式绝不是死板和绝对的东西……重要的是应知道如何运用它，这是一门艰辛的艺术”。而在传统官僚制“破产”以后，公共行政学在精心诊疗“死了的政府”过程中，更是提出主义、社群主义、新管理主义以及话语模式等诸多甚至相互冲突的实践路向。这种状况集中表现了公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说的特征。

（三）公共行政学语言基于行政世界的辩证性进行辩护

行政世界的辩证性，是指行政世界存在相互冲突、对立统一的行政生活样态，并且在历时性上呈现出不断扬弃的否定之否定进路。作为一种修辞的公共行政学语言，正是基于行政世界的辩证性，才能为相互冲突的行政生活模式提供辩护，同时避免公共行政学落人“怎么都行”的诡辩陷阱。

从共时性来看，同一时代的公共行政学，需要基于行政世界的对立统一性，为相互矛盾的行政生活样态提供辩护。在传统公共行政学时期，法约尔的一般管理理论提出了诸多管理原则，这些管理原则后来被西蒙批评为只是相互矛盾、成对出现的行政谚语，但是法约尔在创立一般管理理论之初，就已声明这些管理原则“完全取决于一个‘度’”。因而，法约尔的本意在于，人们需要辩证对待每一条管理原则的“度”，以使它能够与另外相对立的管理原则并行不悖。在新公共服务时期，登哈特夫妇依据“新公共服务运动”，提出“服务，而不是掌舵”、“服务于公民，而不是服务于顾客”等原则，与企业家政府理论倡导的“授权而不是服务”、“满足顾客需要，而不是官僚政治的需要”等原则，形成对垒之势。但是，新公共服务理论并非意图、实际上也无力将新公共管理理论置于死地而使自己获得新生。正如登哈特夫妇所说，新公共服务理论只是构成“思考公共行政的备选方法”。公共行政理论与实践的发展状况也表明，“新公共管理”与“新公共服务”实际上构成了公共行政（理论）世界的“双螺旋”结构，前者注重寻求公共行政的技术理性，后者逼问“谁来掌舵”、“为谁服务”等价值理性问题，从而使得二者均能够在公共行政世界的对立统一之中，为各自存在的合理性进行辩护。

从历时性来看，公共行政学需要通过扬弃手法，解决不同时代的行政生活模式之间的冲突及其在理论上各自获得同时代的公共行政学的辩护的悖论。由于后一时代的公共行政学、特别是后现代行政学，往往可以被看做对于传统公共行政学的颠覆史，因而，如果循着理论发展的脉络逆向检视，那么传统公共行政学对于传统行政生活模式（在当前看来已失去合理性）的辩护，就带有强烈的诡辩色彩。这显然是看待行政生活变迁的非辩证态度，并且是对于公共行政学语言的修辞性质的错解。原因在于，即便以政治与行政二分假设、官僚制、泰勒制等为代表的“传统治理模式已经死亡，尽管学术界不停地为其举行送葬仪式，但其灵魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理论方面以及在几乎每一个实际的公共机构中都能看到它的影子。”所以，无论作为传统治理模式特征的政治与行政二分假设、森严机械的官僚体制、单调偏狭的价值追求在现在看来多么不合理性，现今的人们也不愿重回政治与行政不分、腐败盛行、效率低下的前公共行政学时期（这正是传统公共行政学努力消除的弊端），而且当前行政学所倡导的政治与行政对话、分权治理、多元价值观，实际均以更加灵活的形式吸收了传统公共行政学的合理之处。因此，如果重回每一时代的公共行政学的历史情境，它们对于各自公共行政理论与实践的辩护，便会被看做一种正当的修辞、而非邪恶的诡辩；同时后一时代的公共行政学对于前一时代的公共行政理论与实践的批判，也会被看做一种扬弃而非抛弃。

（四）公共行政学语言基于行政世界的伦理性进行沟通

所谓行政世界的伦理性，是指行政世界的主体之间的应然关系属性。作为修辞的公共行政学语言，基于行政世界的伦理性进行沟通，不仅使得公共行政学的语言摆脱了传统修辞的邪恶认知面目（把坏的说成好的），而且使得行政世界的真理或者知识具备了协商、共识性质。传统公共行政学，在政治与行政二分的前提假设下，以追求效率为“首要的善”，经过泰勒的论证，效率更被说成是雇主和雇员的共同利益（相对于前公共行政学时期来说，以科学方式追求效率，的确增进了全体或几乎每一个人的利益）。由此便在当时情境下，赋予传统公共行政理论与实践以符合伦理的性质。但是，在政治与行政二分的假设之下，作为纯粹事务性领域的公共行政的真理，其实是由政治与行政过程的领导者（包括泰勒、法约尔那样的管理天才）以法律、命令、原则的形式“给定”的。这在相当程度上削弱了传统公共行政学语言的修辞性质，即传统公共行政学语言作为传统行政世界的主客体关系（行政雇员和行政相对人仅仅作为客体）的理论镜像，并不关涉行政世界的弱势群体对于应然行政关系的吁求。到了新公共行政学时期，弗里德里克森开始追问，优秀的管理为谁而做？为谁有效率？为谁符合经济的要求？从而明确提出行政世界的“主体间”关系问题。在弗里德里克森的影响下，行政民主理论、治理理论、话语理论等迅速登场，纷纷呼吁行政世界应当建立平等、对话、协商的主体间关系。这意味着后现代公共行政学对于行政世界的真理的设定，不再依赖于某一类主体的绝对命令，而是取决于行政世界的平等主体间的对话、协商和共识。由此，经过新公共行政学直至后现代公共行政学的努力，公共行政世界的真理或者说公共行政学的知识，越发取得社会建构或话语建构的属性（真理是主体协商和利益博弈的结果），从而使得公共行政学语言的修辞性质一时得以前所未有的勃兴。

四、公共行政学语言的三重性质的关系

辨析公共行政学语言的图像性质、游戏性质和修辞性质，可以得出公共行政学语言的此三重性质实际遵循辩证互补的逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。

一方面，在公共行政学的语言与行政世界的关系维度，公共行政学语言的图像性质，意味着公共行政学语言作为行政世界的理论镜像（亦称逻辑图像），静态地反映了行政世界的现象或游戏，但其本身并不参与行政世界的游戏活动。公共行政学语言的游戏性质，不仅要求人们返回公共行政的日常生活世界，动态考察公共行政学的语义；而且意味着，公共行政学能够借助语言手段，参与到行政世界的游戏活动中去，它还可能表达对于行政游戏规则的修改要求，并主动追求相应的行政游戏效果。公共行政学语言的修辞性质，表示公共行政学的语言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，对于行政世界的游戏活动作出镜式的静态“反映”，同时对于行政世界向何处去及其伦理属性，作出动态“反应”——劝说、辩护、沟通。质言之，公共行政学语言的图像性质，使得行政世界能够通过逻辑渠道、井然有序的进入语言世界成为可能；而公共行政学语言的游戏性质和修辞性质，使得公共行政学能够反过来通过语言的方式进入行政世界、并获得符合伦理的话语效果成为可能。

另一方面，在公共行政学语言的图像、游戏和修辞性质的相互关系维度，作为图像的公共行政学语言是“前提”，作为游戏的公共行政学语言是“目的”，作为修辞的公共行政学语言只是“手段”。首先，人们只有遵守公共行政学语言的语法——镜式反映行政世界的规则，才可能基于正确而非误解的语义进行交流，也才可能顺利实现公共行政学的语行和语效。其次，人们发明公共行政学语言，并不只是为了正确反映行政世界，而是为了进一步对于现实行政世界作出合理反应。因此，作为游戏的公共行政学语言，以劝说人们遵守或修改行政世界的游戏规则为目的，从而使其呈现“语行力”性质。最后，作为修辞的公共行政学语言，基于特定理论或实践情境进行言说，并分别基于行政世界的或然性、辩证性、伦理性，进行劝说、辩护和沟通，均是运用修辞手段，以求达到公共行政学的“语行力”目的。换言之，作为修辞的公共行政学语言，仅是人们进行公共行政学语言游戏的手段。

五、结语

公共行政学语言具有图像、游戏、修辞三重性质。此三重性质遵循辩证互补逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。基于上文论述，我们可以得出如下启示：

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二、公共行政理论的发展过程

（一）初创阶段

现代的公共行政理论开始于十九世纪末，在这个时期，对行政理论的研究有着非常鲜明的时代色彩。可以说西方社会的转型及社会进步造就了公共行政理论，其理论的诞生与发展也是应西方国家政治经济以及社会发展的需要。十九世纪中期，西方一些国家诸如美国、英国、法国等国家的经济得到了飞速的发展，经济形态由自由资本主义转向了垄断资本主义。同时，无产阶级以及广大劳动者由于为积累国家资本付出了很大的代介，因此也不断的要求提高自身的政治地位，改善经济条件，于是社会矛盾日益突出，在复杂的社会关系下不断发生阶级冲突。正是这样严峻的社会现实促使资本社会的统治阶级对其管理方法以及统治思想进行重新修正，于是一系列对经济、社会以及政治的改革开始大力推行。十九世纪以来，一直占据着指导地位的自由主义政治理论受到了前所未有的挑战，人们不再信奉“管最少的政府是最好的政府”这一理念。社会统治者为了化解社会矛盾，缓和阶级冲突，稳定社会秩序以及促进发展，就开始对社会生活进行主动干预，一改以往“消极国家”的形象，将其政府职能发挥到更为广阔的范围内。一旦国家的行政权力有所加强，政府的行政职能被提到了工作日程，那么旧有的行政管理思想及管理方法就比较难适应新的变化，这时，现代的公共行政理论就应运而生。资本主义社会经济及科学技术的高速发展，其工商企业的管理也面临着改革与发展。可以说工商企业科学管理运动的发生使得社会的生产面貌发生了很大的改观，一些新的管理理念、组织以及管理方法不断涌现，于是政府在加强行政职能的同时，对这场管理革命也越来越关注，越来越适应。这场运动所催生的科学的管理理论、管理方法对政府的行政思想和行为又有着直接的影响，从而使政府的行政观念得到大幅度的改观，促使其进一步加强行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在这种情况下，工商企业的科学管理促进了行政管理理论的发展，而公共行政管理理论也在其发展的初级阶段找到了可供借鉴参考的内容及模式，于是现代公共行政理论的基础就自然形成。概括来讲，行政理论的初级阶段大致可以总结为三个内容，首先是政治和行政的关系；二是行政理论的基础为科学管理理论，则官僚组织以及行政效率也成为行政理论研究的内容；三是对行政规律进行总结，行政理论的发展逐渐呈现出模式化以及体系化的特点。

（二）修正阶段

上个世纪三十年代中期，公共行政理论进入其修正阶段。由于上述初创阶段时期，公共理论更多的是强调行政管理的技术性，因此并生很多行政原则，尽管这些原则对于提高行政效率也起一定的积极作用，但是处在西方资本主义社会经济大萧条以及工人运动频繁爆发的历史背景下，这种理论及方法就体现出其不适用性。旧的公共行政管理理论侧重的是技术以及机械的效率，因此在方式方法上更为注重规章制度的纪律性，而对被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，这样做的直接后果就是不仅行政效率会受到负面影响，而且发生管理危机的机率也相应提高。此外，二战对于西方国家的行政职能、体制以及行为也有着深刻的影响，于是旧有行政理论的新问题、新现象都需要一个新的行政理论去指导、解答，以往的行政管理理论也体现出缺乏生机与活力的弊病。因此如何使得公共行政理论更好的顺应历史的发展，各个行政学者就开始对旧有的行政管理的理念及思想进行彻底的反省，并对其进行修正与完善。修正阶段的公共行政理论的主要内容包括两个层面，其一，行政管理的政治性被充分强调，对初创阶段管理与政治分离的理论进行修正；其二，加强公共行政管理理论中旧有倾向的讨论和研究，以更广阔的视野对行政实践中出现的问题及现象提出新见解。

（三）拓展阶段

上个世纪六十年代，公共行政理论进入了拓展阶段。上世纪六十年代以来至今，世界经过半个世纪的发展，其格局已经有了很大的变化，西方资本主义国家经历过二战的创伤之后，进入了一个恢复发展时期。在发展经济的同时，现代科学技术体现出其强大的作用和力量，在更大的范围内推动经济的发展，于是人类迎来了第三次技术革命。系统论以及信息论和控制论就成为科学技术理论新的代言名词，并在非常广阔的范围内得以运用。科学技术空前的发展及运用，使得各种管理理论与技术得到了长足的发展，其中的公共行政理论也不例外。自然科学理论越来越多的应用于公共行政管理理论中，拓宽了其研究领域，公共行政管理理论的面貌也发生了彻底的改变。随着上世纪七十年代后自由主义政策的彻底破产，很多非常严峻的社会问题就摆在了政府面前，尤其是美国，各种反战运动、民权运动等再加上新的经济危机，对其社会的发展和稳定都带来了极大的冲击。因此，政府的行政活动就面临着更多的问题，于是公共行政理论的应用性就成为这个时期的主要研究方向，一种全新的公共行政管理理论以及实践模式应运而生。其不仅是一种尝试着代替旧有公共行政学的理论，它还代表着一种新的公共管理的模式，以及在现代公共行政领域内持续发生着的改革运动。在这个时期的公共行政管理理论主要内容包括以下三个方面：第一，对自然科学以及社会科学的全新理论进行借鉴、吸收和采纳，合理运用诸如系统论以及生态论或者权变论等新的理论来辅助行政管理理论的发展，公共行政理论的研究领域向着更深、更广的方向发展；第二，对于现代公共行政管理理论的发展再做进一步思考，并提出新的研究内容，寻找新的研究方向；第三，增强公共行政管理理论的应用性，这种应用性体现在政策分析理论的产生以及决策科学理论的发展等方面。

三、我国公共行政管理的发展走向

在研究西方国家公共行政管理理论发展的基础上，借鉴其较为成熟的管理理论，结合我国的实际情况，可以对我国的公共行政管理发展走向做出分析。未来我国的公共行政管理的发展方向将向着传统行政理论和现代行政理论相结合、本土行政理论和西方行政理论相结合的方向发展。尽管公共行政理论的发展与变革与社会文化的心理提升以及行政人员价值观的定位等微观因素有着密切的关系，但这些因素只会决定其为渐进发展过程。随着我国加入世贸组织所带来的积极影响，我国的公共行政理论的发展走向大致可以体现在以下两个方面：

（一）管制型向着服务型转变

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【关键词】

古典公共行政；理论；现代价值

1 对古典公共行政理论的批评

在比较新的公共行政理论中，对传统的公共行政多是一种否定的态度。这里的传统公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威尔逊、韦伯为代表。他们分别是科学管理原理、行政学、组织管理学的重要开创人。对其否定的依据是泰勒的科学管理原理寻求机械效率忽视了人性，威尔逊的政治行政两分法与现实中的行政管理相去甚远，韦伯的官僚制是不民主、低效率、文牍主义的。形成这种观点有可能有两方面的原因：1）忽视了古典理论形成的背景。2）把作者的部分文本与全文割裂开来去看。这两个方面的误读往往是相互联系的，最终导致对原作者观点不甚客观的看法。

2 古典公共行政理论的核心内容

泰勒的科学管理是从对工厂基层观察开始的。泰勒所要解决的是基层工人磨洋工、敌视管理者的问题。为了解决这些问题泰勒试图通过科学的计件工资制、工时研究、职能工长制、动作研究等来提高工人工作的能动性，以尽可能少的投入来获得高回报，以此来提高工人和工厂主的收入。泰勒认为科学管理的本质在于劳资双方的合作，通过合作给劳资双方带来收益。把泰勒思想的应用到公共行政中，最为重要的是如何通过对工作的研究克服公务员磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的与政府机构合作以更好地服务公众等，这才是泰勒科学管理的本质。韦伯思想的重要性被人发现比较晚，一个很有可能的原因是其思想往往并不具有直接应用价值。韦伯所要构想的是理想的组织结构——官僚制。放在更为宏观的视角去看韦伯的组织理论，我们会发现韦伯往往试图以理性的精神去构建社会事物的理想的“型”。这与柏拉图的哲学思想有相似之处，认为存在一个理念的完美的形而上的类型，以此来审视现实中的事物。如在韦伯的宗教思想中认为有理性精神的基督教新教是一种理性的完美的宗教，以此来审视其它宗教。理性的官僚制同样也是韦伯所设想的组织机构的理想状态，如稳定的层级结构、正式的考试录用、固定的薪酬，个人不能占据组织中的岗位等。官僚制是一种理想状态在现实中是不存在的。其官僚制对现代的行政管理有直接的借鉴意义，但更为重要的是韦伯对组织机构思考的一般方法。根据环境的需求用理性的精神构建理想的官僚制，以此来对现实中的组织结构进行改善。组织的外部环境是时时变化的，理想的官僚制也是不一样的，重要的是如何以一种理性的精神构建一种理想的官僚制来指导实践，这也是韦伯组织管理理论最为核心的部分。大型而复杂的组织开始出现时，韦伯首次对其进行了总结，也因此其组织理论具有深远的意义。相比泰勒和韦伯，威尔逊对行政学这门学科的影响更为直接。他第一次界定了这门学科的研究目标、研究范围、研究方法，提出了一些行政学的基本命题如政治与行政之间的关系、民主与行政、政府与公众、文官制度与行政等。泰勒所面对的是企业，其目标往往容易界定。而政府的目标并不是很容易界定，所以威尔逊把界定政府目标作为其研究对象。政府一般不面临市场竞争，其重要目标是在民主的舆论与行政效率之间取得平衡。同时，他们也有内在的一致性，即用科学理性来代替经验性的混乱——行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性的试验的混乱中拯救出来，并使它们植根于稳定的原则之上。

3 古典行政理论的现代价值

古典公共行政理论奠定了公共行政学的基础。他们所讨论内容的许多方面都有许多相关专著出版，许多争议也围绕着早期的公共行政学思想，如1）政治行政是否能够两分？2）官僚制是否是一种过时的模式？3）行政管理的质量是否与公民参与的程度成反比？4）标准化的行政操作是否是对人性的背离，不利于发挥人的积极性？5、政府与公众舆论是否永远是对立的，怎样能使民众与政府团结一致面对共同的问题？这些是古典公共行政理论现代价值的直接方面。回到他们试图解决的公共行政问题，对今天我们思考公共行政有重要的启示：1）科学管理原理：怎样实现公共管理者与被管理者的合作，最终以最俭省的方式实现共同的利益？2）官僚制：怎样以理性的精神构建现代社会的官僚制，在一个知识经济、网络化、全球一体化进程加快的时代，一种与之相适应的官僚制的类型是什么样的？3）威尔逊的行政学思想：现代政府的职能是什么？怎样以最有效率的方式实现这种职能？面对不断变化的公共行政环境，我们对以上问题的回答在不断变化，中国与外国也会有或多或少的不同。综上，我们可以把古典公共行政理论的现代价值归结为三个方面：1）提出了公共行政学的基本问题。对这些问题的不同回答形成了现代公共行政理论体系的基本内容。2）他们对这些问题的回答对当今行政管理理论与实践具有直接的借鉴意义。3）对古典公共行政理论的批判继承是今天行政管理理论创新的基础。

【参考文献】

[1]王利清.后现代公共行政视域下的乡镇政府合法性构建[J].内蒙古社会科学（汉文版）.2012（06）

[2]邓剑伟.“后现代”公共行政话语下的公民参与问题研究[J].华东经济管理.2012（06）

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中图分类号：F830.99 文献标识码：A

一、后现代主义概念的起源与发展

“后现代”这个概念最早是在1870年前后由英国画家约翰・瓦特金斯・普曼提出的，他用“后现代绘画”来指称那些据说比法国的印象主义绘画还要现代和前卫的绘画作品。自20世纪60年代后，随着科技革命的推进和资本主义的快速发展，西方社会进入一种“后工业社会”，信息技术高度发达，文化形态上也随之产生变化，“后现代”在西方开始逐渐成为一种流行的话语和普遍化的社会思潮，更深一层面来说，后现代指的是一种思维方式，是基于对现代主义的反思与批判而产生的，对于现代主义中诸如宏大叙事、权威视野、价值理性等观点的反对构成了后现代主义思维方式的基础。

二、后现代主义在公共行政领域的影响

（一）后现代公共行政理论产生的背景。

首先，后现代主义对当代公共行政的冲击和挑战并非完全来自于其先天的批判与反抗精神，同时也因为现代公共行政自身已陷入困境，面临一系列危机，比如政府财政危机、信任危机、官僚制危机等等。后现代社会背景下行政环境日益复杂化，这导致传统的公共行政理论在实际运用中显得颇有些力不从心，因而具有创新和批判精神的后现代公共行政的理论方法或许能够为解决这些问题提供一条新思路。

其次，后现代公共行政的相关理论适应了时展的要求。福克斯和米勒在《后现代公共行政―话语指向》一书中对其话语理论做了详细阐述，他们认为，在当前公共行政体制下“独白式的对话”基础上产生的公共政策，只能是政府和官僚精英们的政策偏好，而不是公民一致认同的，公民基本被这一话语所支配，且没有正常表达的渠道。对于此福克斯和米勒提出了基于真实和坦诚的部分人对话基础上的话语论，倡导形成公共行政话语机制，通过各种话语之间对抗性的交流来解决公共行政问题，形成公共政策，同时公共行政主体要切实保证群众普遍的有质量的参与。

（二）后现代公共行政理论对现行公共行政理论的批判。

1、对现行公共行政普遍主义的批判。

后现代公共行政主张从经验的具体上升到本质的抽象，再从本质的抽象回到更高实践的具体。而现代公共行政从具体中抽象，企图从过去的实践归纳出一般化的解决方案，并宣称具有普遍的适用性。后现代公共行政认为这种普遍主义理论是用虚拟的“宏观话语”来解释历史，是一种宏大叙事。这种理念掩盖了公共行政主体代表权力的本质。

2、对现行公共行政理性主义的批判。

首先，现代公共行政强调理性至上，它以韦伯的理性官僚制为根基，追逐等级、制度、秩序，后现代公共行政却认为其结果必然是忽视人的个性，从而导致人的异化，人与人之间关系疏远，个人生活意义丧失。这时，如果理性主义者再以不完备的知识和理智试图重新设计世界，就会走向极权主义。

其次，现代行政的主要目标是效率，而在后现代公共行政语境下，供选择的价值譬如公正、平等、自治权等却更加具有活力。法默尔探讨了如何解构官僚的效率问题：首先，官僚效率取决于人们怎样对它进行解释，它是一个文化特有的概念，并且与生产的提高相关联；其次，效率与无效率间的二分法是含糊的，它不能确保一个合理的结果，效率概念只有在强调控制的社会里产生优势。对于后现代主义而言，效率并不是那么的重要；而对于现代主义而言，效率概念却成为其中心话语，因而后现代解析使得公共行政人员重新审视他们的价值评判标准。

三、后现代公共行政学对我国行政改革的启示

（一）要切实加强民主，保障人民群众的话语权。

社会主义和谐社会应该是一个充满创造活力的社会，是各方面利益关系得到有效协调的社会，这就需要公民社会或第三部门参与到公共政策制定中去，表达各方面的话语，其中参与对话的双方之间应该既是平等的，同时又是对抗的，因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，利用他们真实参与的责任来加强民主。

（二）要保障与尊重私权，实现多元共治。

后现代公共行政是对传统公共行政绝对权威的挑战，它赞成论战性、多元文化论的观点，利用解构的方式分散官僚制的权力。社会的和谐要求政府、社会组织、公民社会等多种力量的共同治理，这也要求政府公共权力、社会权力、个人私权三者能够和谐共存，而这其中最重要的也是最基础的构成是公民每个人，只有个人的权利即私权得到保障与尊重，公共行政可以响应每个公民个性化的公共需求，切实替老百姓办实事，和谐社会的基础才能稳固，从这个意义上说，国家必须尊重和保障公民每个人的权利，这样才能真正建设民主的社会主义和谐社会。

从以上几点来说，后现代主义公共行政理论对于我国当前的行政改革建设还是有很大借鉴意义的，后现代主义理论正在越来越深地影响着公共行政管理理论和实践的转型。

（作者单位：安徽大学管理学院）

参考文献：

[1]王洪波,李颖.现代性与后现代主义.北方工业大学学报,2007,(04).

[2]景君学.差异与和谐:后现代主义的自我超越.北方论丛,2008,(02).

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White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。

其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。

最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

（三）公共管理多元化扩散流派

20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

（四）公共管理价值重塑流派

历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。

Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

GaryWamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

（五）公共管理思路创新流派

任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。

20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

意义及启示

公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：

（一）政治与行政

公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。

（二）公共与私人

篇8

公共管理，译自英文“Public Administration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。

 

王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。

 

一、相关概念

 

(一)钟摆效应

 

钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应(Pendulum Effect)。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。

 

(二)公平与效率

 

对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。

 

效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加;微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。

 

公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。

 

二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应

 

自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率;第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平;第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率;第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。

 

(一)传统公共行政理论

 

传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。

 

威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。

 

三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。

 

传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。

 

(二)新公共行政理论

 

新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。

 

1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。

 

新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。

 

与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性;二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。

 

(三)新公共管理理论

 

以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。

 

新公共管理理论，常与“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理;管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：

 

第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;

 

第二，社会拥有的政府：授权而不是服务;

 

第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去;

 

第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织;

 

第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;

 

第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要;

 

第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费;

 

第八，有预见的政府：预防而不是治疗;

 

第九，分权的政府：从等级制到参与和协作;

 

第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。

 

新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。

 

但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。

 

(四)新公共服务理论

 

新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特·登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：

 

第一，政府的职能是服务而不是掌舵;

 

第二，公共利益是目标而非副产品;

 

第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;

 

第四，为公民服务，而不是为顾客服务;

 

第五，责任并不简单;

 

第六，重视人，而不只是重视生产率;

 

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。

 

新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。

 

三、结论

 

关于“效率至上”还是“公平至上”，在各个历史阶段的各个理论，均给出了相应的答案。我们也可以看出，不论是“效率至上”还是“公平至上”，总会随着经济社会的变化，政府职能的重新定义而有所改变，就如同钟摆一样，来回摆动。但与此，我们也可以发现，不同理论的学者们虽然在公平与效率的重视程度上有所侧重，但如何兼顾两者则是学者们更加热衷的话题。如新公共服务理论虽然不赞成新公共管理理论注重效率的观点，但它在自己的理论观点中，仍肯定了效率的作用，并考虑将效率与公平结合，以实现公共管理的最佳状态。

 

篇9

20世纪七八十年代初，西方各国政府开展了一场前所未有的、声势浩大的政府改革运动。对于这场运动，学者们有着诸多不同的称谓，“管理主义”、“新公共管理”、、“企业家政府”等。尽管它们的称谓不尽相同，却内在本质地一致，即针对传统公共行政范式所存在的问题.提出市场化方向、社会化方向的改革措施。这场声势浩大的改革运动，在西方取得了巨大的成功，“对政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响”。习新公共管理运动的影响在于它对传统公共行政范式的成功替换，使人们看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是传统公共行政范式存在的种种弊病及新公共管理范式示范效应，使人们坚信新公共管理范式是未来公共行政的发展目标模式，新公共管理范式取代传统行政范式是历史的必然。

在当代中国，这种思潮同样存在，将新公共管理范式作为未来中国行政改革目标模式选择的呼声不断。“从表面上看，中国政府也面临同西方发达国家类似的困境。行政效率低下，政府规模庞大。’，阴因此.我国许多学者通过研究认为，中国应该进行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作为未来中国行政改革的目标模式。我们无法否认新公共管理模式在西方国家所取得的成就，但这并非意味着它就能够作为我国行政改革的目标模式。“当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。’，闻对一个国家公共行政的研究，“不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政。正如里格斯所言:“只有以生态学的观点—亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治和行政。”满以，对新公共管理运动必须进行生态分析，找出其成功背后的决定因素，从而为我们对新公共管理模式提供更为深人的认识。

一、公共行政发展过程中存在的三种范式

澳大利亚学者欧文·E"休斯在其(新公共管理的现状》一文中将公共行政的发展分为三个阶段，即前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段，并相应地存在着三种公共行政模式，即前传统模式、传统公共行政模式和新公共管理模式。冈传统行政模式主要特点是“官僚制”，这是与工业社会相适应的。科层制为代表的传统的公共行政模式的建立，极大地促进了行政机构的高效运作，正是传统公共行政模式所获得的巨大成功，使得它成为全世界各国政府广泛采用。阶‘传统的公共行政学理论及实践是与西方工业社会的政府管理相适应的。’，IN随着社会的发展，西方各国逐渐由工业社会向后工业社会过渡。传统公共行政模式逐渐显示出与社会的极大不适应。无论是在理论上还是在现实中，传统公共行政学的理论、原则都受到了社会民众的普遍怀疑和指责，以“官僚制”为基础的公共行政模式被认为是政府众多问题的根源，公共行政遭遇严峻的挑战。

20世纪八九十年代，随着各国行政改革的不断深入，在公共部门中出现了针对传统行政弊病的新管理方法。这种新的管理方法在很大程度上可以克服传统行政模式的缺陷，同时也使公共部门的管理发生巨大的变化。“这种新的管理方法有着许多名称，‘管理主义’、‘新公共管理’、‘以市场为基础的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企业型政府’。无论它的名称有多少种，都是在描述着同一个现象，即对以“官僚制”为基础的传统行政模式的批判，主张用私营部门的管理思想、方法、技术来管理公共部门.将市场竞争机制引人公共部门中，强调市场取向等等。学者们把这一新的公共行政理论称为“新公共管理”或“管理主义”。

我们可以看到，西方在工业时期向后工业时代过渡时期.一方面是传统公共行政模式表现出了极大的不适应;另一方面是新公共管理运动在公共部门获得巨大的成功。这种巨大的反差.便得西方许多国家纷纷开始构建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成为一种国际思潮”。新公共管理的兴起，不仅仅是对传统行政模式的革新，更是代表着一种新的模式的建立，它代表着公共行政的发展进人了新的历史时期阶段。正如休斯在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)。层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形成。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统公共行政在理论与实践上都已受到怀疑，新公共管理的采纳意味着公共部门的领域中新范式的出现。”

二、新公共管理运动的背景分析

我们知道，传统行政模式是以“官僚制”为基础，与工业社会的发展相适应的。休斯把传统行政模式的特点归纳为七点:"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在详尽方面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。3.官僚服务。4.在政治、行政二者关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。S.公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公共服务是无私的付出。6.职业化官僚制。7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。从传统行政模式的特点可以看出，“在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会，科层制模式的公共行政府和需要。20世纪70年代特别是80年代之后，随着后工业化时代的到来，高科技、信息技术的发展和普遍应用，全球化日益加强，这都深深地影响和改变着整个社会。新时代对政府提出了新的要求，而在社会变革的要求面前，传统行政模式却显示出力不从心。“与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝，而且使行政机构和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。时代变迁呼唤着新的公共行政模式。”rug于是，新公共行政模式应运而生。 针对新公共管理模式成功的原因，大多数学者认为来自四个方面:1.经济和政治因素将行政改革提到议事议程;2.经济全球化推动了西方政府和新公共管理的产生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的动力之一;4，传统官僚制的实效以及私营部门成功的示范性。ns}我们无法否认上述四方面在新公共管理模式产生过程中的巨大作用，但是笔者认为这些因素只是表面的。事实上，在新公共管理模式的产生过程中还存在着根本决定性的因素，而这些因累则构成了新公共管理模式产生的根本因素。或者说，如果缺乏这些必备的因素，即便存在上述四方面的所谓动因，新公共管理模式也不会产生。这些因素是:I.官僚制的高度发育;2.市场经济的高度发达;3.市民社会的发展及强大。

首先，高度发育的官僚制是新公共管理模式产生的直接因素。在西方社会由工业社会向后工业社会过渡中，传统行政模式所遭受到的严厉抨击的起因便是高度发达的官僚制，这也成为新公共管理产生的起点。事实上，建立在官僚制基础之上的传统行政模式，不仅能够确保行政的统一性，更能维持行政组织的稳定性。但是，过度发育的官僚制使得行政组织变得僵化、迟钝，无法及时、快速地回应社会发展的要求，与后工业社会极不适应。于是，对官僚制的不满日益增加，同时对新的行政模式的要求也日益强烈。在这种社会背景之下，新公共管理在对传统行政模式中的官僚制进行抨击，并在此基础之上提出了新的管理思想。所以，对高度发育的官僚制的抨击成为新公共管理的开始，是新公共管理产生的直接因素。在这个意义上讲，过度发展的官僚制成为新公共管理运动发起的导火索，为新公共管理运动的发起奠定了致变因素，为新的行政模式的产生埋下了成长的种子。

其次，高度发达的市场经济是为新公共管理提供生存的土壤。从市场经济制度的建立到后工业化社会时期，市场经济已经经历了相当长时期的发展，市场经济已日趋完善。市场经济的高度发达使得市场成为社会中资源分配最为有效率的手段，市场已经成为政府之外的私营领域中的唯一分配主体。与此同时，在公共领域中，传统行政模式下的政府其运行效率却是十分低下，与高效运作的市场极其不适应。正是二者之间的巨大反差，使得人们反思传统行政模式。一方面，高度发达的市场经济下的私营部门取得了管理的巨大成功，市场经济使得私营部门走向社会的前台。另一方面，传统行政模式与高度发达的市场经济之间的冲突为新公共管理产生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私营部门的成功经验，把市场规则引人公共部门。可以说，新公共管理脱胎于市场经济，同时它又回归市场经济，根植于市场经济。它的思想是来源于市场经济，它的主张又要依靠市场经济来实现。因此，无论从新公共管理产生的思想根源还是其主张的措施来讲，市场经济是新公共管理的生存土壤，离开市场经济，新公共管理便无法生存。

篇10

    关键词:公共行政 公共管理 流派

    流派归类与公共管理理论的历史沿革

    (一)公共管理原则导向的流派

    White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

    首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。

    其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。

    最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。

    (二)公共管理“理性”质疑的流派

    20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

    社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

    理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

    (三)公共管理多元化扩散流派

    20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

    系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

    系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

    行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

    (四)公共管理价值重塑流派

    历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。

    Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

    Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

    (五)公共管理思路创新流派

    任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

    公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。

    20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

    新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

    意义及启示

    公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:

    (一)政治与行政