财政资金股权投资模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇财政资金股权投资，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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二、我国政府财政资金股权投资实践

2009年4月，科技部和财政部批准的六家创业投资引导基金股权投资项目签订协议书，专门向初创期科技型中小企业进行投资。承担项目的六家创司将分别发起设立六个创业投资基金，重点投资于初创期科技型中小企业，首批融资规模达10.45亿元，其中引导基金参股投资1.59亿元。这是我国财政首次以股权投资方式与投资公司合作。随着经济社会的发展和政府职能的转变，近几年来，政府财政资金股权投资的概念在市场上已经不陌生。清科研究中心《2013年中国产业投资基金专题研究报告》指出，政府引导基金在我国经历了探索起步、快速发展、规范设立与运作三个阶段的发展，到目前已经进入相对成熟的市场化运作阶段。随着国内资本市场的逐渐复苏，由地方政府设立引导基金的热情逐步升温，各省、市、自治区分别制定出台了适合本地的政府创业投资引导基金设立方案。其中，江苏省、广东省的政府财政资金股权投资目标明确、运作规范、管理科学，对其它省市推进政府资金股权投资有一定的借鉴意义。

（一）江苏经验

2011年10月，江苏省财政厅下发了《关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资等使用方式的意见》。各市、县财政局根据《意见》要求，结合实际，确定了重点成长型企业发展扶持规划，拟定了股权投资、融资风险专项资金、定向融资担保等资金运作方案。省财政厅根据评审结果分两批与运作方案相对成熟的31个市、县财政部门签订了为期三年的资金使用协议，共拨付资金3.68亿元，引导各市、县财政出资3.73亿元，共同组成地方区域发展扶持专项资金，并委托江阴市高新技术创业投资有限公司为股权投资管理机构和出资人代表，从2012年开始实施财政资金有偿使用试点。从发展情况来看，江苏财政资金股权投资企业发展态势良好，取得了明显成效。到2013年底，江苏省采取股权投资方式运行的资金额度为12.59亿元，共投资174户企业，已完成投资8.34亿元；2013年被投资企业共实现销售收入206.87亿元，同比增长13%。采用定向融资担保和融资风险基金方式的资金额度为7.26亿元，共为765户企业53.45亿元贷款提供担保和融资风险补偿服务，年均放大倍数5倍以上；2013年被扶持企业2013年度共实现销售收入935.61亿元，同比增长17%；实际上缴税收44.42亿元，同比增长13%；实现净利润63.71亿元，同比增长12%。财政股权投资以战略性新兴产业和高端服务业内企业为主要投资对象，在174户获得扶持资金股权投资的企业中，近140户为江苏省十大战略性新兴产业和高端服务业内企业，新兴产业和服务业企业占比80%，促进了江苏省产业转型升级。江苏政府财政资金实行股权投资的经验表明，财政资金参股企业对于促进企业良性发展具有多方面的作用。

（二）广东经验

2013年初，广东省财政厅出台了财政经营性资金实施股权投资意见等文件，扩大对现有财政经营性领域资金的股权投资改革。广东的主要做法有：1.明确股权投资的范围和比例安排。2013年省级财政用于股权投资的总额约187亿元，其中：注入资本金类项目、用于公路交通、轨道交通、机场建设、水利设施等重大基础设施和重大项目建设的资本金，按不低于专项资金规模70%的比例进行股权投资；产业扶持类专项资金项目，用于支持重点产业和新兴产业项目，按分别不低于专项资金规模的50%和40%进行股权投资;补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设等，具备股权投资条件的，原则上实施股权投资。规定产业扶持类资金投资期限一般为3-5年，最长不超过10年,财政资金投入占股不超过总股本的30%，且不为第一大股东。2.明确股权投资改革的政策导向。一是引导投资方向。通过股权投资方式引导带动社会资本投向基础设施、新兴产业、高新技术产业等政府需要扶持的领域，着力培育科技含量高、创新能力强的先导性产业。二是专业管理，市场运作。委托专业机构实施股权投资管理，以市场化的方式对项目的研判和选择进行运作。三是循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权，确定资金使用的责任主体，实现财政资金的保值增值和良性循环；建立和完善退出机制，适时退出获得合理回报，形成财政资金滚动发展效应。四是防范风险，提高绩效。明确受托管理机构责任义务，引入第三方机构对股权资金投入和使用进行风险评估和绩效评价，建立健全风险防范和激励约束机制。3.明确股权投资的运作模式。一是参股方式，包括直接注资、参与上市公司定向增发、委托管理机构直接投资、委托管理机构与企业合作发起设立专门的项目公司等方式。二是参股程序。产业扶持类专项资金实施股权投资管理程序包括：省级行业主管部门会同省财政厅项目申报指南；开展项目竞争性评审；按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构；受托管理机构开展独立调查；省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金；受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。三是参股项目退出，适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购等，实现财政资金退出。四是管理费用和收益管理，按受托管理财政资金总额的一定比例和管理业绩，每年支付受托管理机构管理费用，并将投资净收益的10%左右作为受托管理机构的奖励资金。省财政股权投资资金退出后形成的收益，除支付管理费用和奖励外，本金和剩余收益部分由受托管理机构负责上缴省财政，按原渠道滚动使用。五是资金管理和考核，引入第三方评价机构对股权投资资金的使用和管理进行风险评估和绩效评价，对受托管理机构实行总体考核，对连续几年未完成财政资金保值增值目标的受托管理机构，采取撤销受托资格等惩罚措施。六是建立资金动态调整机制，对未完成年度股权投资的专项资金或行业主管部门，可减少下年度资金安排金额并作为今后申请财政资金的考量因素，对使用绩效好的资金或行业主管部门，可增加滚动投入资金额度。4.明确界定各方的职责关系。按照参与股权投资的主体划分，省政府是出资主体，享有资金所有者的各项权益；行业主管部门是责任和监督主体，负责股权投资管理的具体实施；财政部门是监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价；受托管理机构是经营主体，按委托管理协议及所持有股权行使股东权利、履行股东义务，并在法定程序内明确所投入财政资金的有限责任，建立市场化运作风险规避和退出机制。广东的改革工作呈现以下几个特点：（1）将用于支持经济社会发展、提供准公共产品和社会有偿服务等方面的财政投入明确为可实施经营性投资的资金，将符合条件的注入资本金类项目、产业扶持类项目、产业园区类等纳入股权投资改革范围，其规模走在全国前列。（2）准确定位财政经营性资金股权投资的方向、重点、方法。（3）将投资的领域确定为重要基础设施、高投入高风险的高科技行业等市场资本不愿投入或投入不足的领域，发挥财政资金对社会资金的带动作用。（4）财政经营性资金以盈利大小为主要目标，政府主管部门不参与企业日常管理，不干预企业经营决策。（5）在股权投资项目管理中引入市场化运作机制，将评审项目交由受托管理机构开展调查、可行性分析、投资方案谈判等，并提出投资方案建议。（6）在股权投资管理中引入退出机制，通过阶段性持股，获取合理回报，实现财政经营性资金的滚动发展。（7）在项目管理中引入第三方风险评估和绩效评价机制，对项目进行分析、判断和价值评估，作为财政资金入股、管理、退出定价的重要依据。（8）明确实施股权投资的财政资金管理权限，仍由相关的主管部门负责实施，实现权责对等。

（三）推行政府资金股权投资中需重视的问题

从江苏省、广东省推行政府资金股权投资的实践可以看出，得益于政府资金规模大、投资目标明确、政策扶持力度大等优势，在实际运行管理过程中取得了良好的扶持效果。但由于缺少可参照的成功经验，在以上两省先行探索过程中，还存在一些需要重点关注的问题。1.资金管理制度有待进一步完善。在资金运行过程中，还存在一些需要解决的实际问题，如，股权投资对企业规模和利税贡献要求较高，需进一步明确投资企业的规模和纳税能力；股权投资的退出方式和损益确认原则需要明确和细化；涉及多方利益主体、多重利益博弈，需要对原有责任机制进行必要改造和重构，并将其规范化，防止出现新的权责不清晰、运转不顺畅、监管不到位等问题。2.资金管理人员的专业能力有待提高。市场化运作的股权投资对管理人员的专业能力要求较高，投资目标企业的筛选评定和投资跟踪管理、绩效评价，需要财政部门和资金管理机构具备金融、财务、投资管理等方面的专业知识。3.需健全风险防范机制。由于我国的市场体系仍然存在法治水平低、发育不完善、信用机制不健全等问题，使股权投资改革有可能面临不少的风险挑战，包括偏离政策方向风险、寻租谋利风险、委托风险、经营财务风险等，因此，需要在改革过程中不断完善制度安排和规范操作细则，切实防范投资运作中的潜在风险。

三、推动我国政府财政资金股权投资发展的建议

（一）进一步完善管理制度

明确界定政府财政资金股权投资的范围，财政经营性资金应逐步退出一般经营性、竞争性领域，转为主要投向重要基础设施、区域开发、战略性新兴产业、高新技术产业、创新创业型企业等社会资本投入不足的领域，防止挤出效应的产生。进一步细化和明确资金运行管理机制，在企业遴选、资金监管、绩效评价、股权退出等各个环节制定既契合市场要求又具有可操作性的管理机制和操作细则。进一步完善责任机制重构及落实办法，明确和落实政府部门、受托机构、被投资企业的权责关系。

（二）进一步体现市场化原则

市场经济国家的实践经验表明，财政股权投资改革必须坚持引入市场化、专业化运作模式。政府应制定和完善政策环境，减少行政干预，把具体经营权交给直接面对市场的基金管理人；调整政府股权投资收益分配办法，合理分配政府、受托机构与企业之间的损失和利得；探索完善激励机制，充分调动受托机构和资金管理人的积极性，进一步提高政府财政资金运作效益。

（三）加快培养优秀管理人才

为了提高资金管理的专业水平，在加强学习培训、提高财政工作人员业务能力的同时，应鼓励和引导财政部门通过引进专业团队和专业人才来打造专业化管理团队，并充分利用第三方机构服务提高资金管理机构的综合投资管理能力，提升政府财政资金管理水平。

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中图分类号：F83文献标识码：A

众所周知，科技型中小企业具有高风险、高投入和高回报的特点，这与风险投资追求高回报的特性是一致的。根据发达国家的经验，科技企业的成熟与发展在很大程度上受益于其高效、成熟的风险投资体系。近三年我国科技型中小企业技术创新基金采用引导创业投资机构共同参股科技型中小企业的方式支持企业创业，这与国外政府行为的风险投资做法是一致的。相对而言，国外风险投资资助中小企业研发与创新在方式、资金来源、外部环境上都优于我国，有许多成功的经验值得学习借鉴。

一、我国财政阶段参股科技型中小企业现状

阶段参股是我国政府主导的科技型中小企业技术创新基金中创业投资引导基金项目的资助方式之一，是对少数具有创新内涵、后续创新潜力、预计投产后具有较大市场需求、有望形成新兴产业的项目，采取股权投资的方式予以支持。《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》规定，引导基金的参股比例最高不超过创业投资企业实收资本的25%，且不能成为第一大股东。引导基金投资形成的股权，其他股东或投资者可以随时购买，自引导基金投入后3年内购买的，转让价格为引导基金原始投资额；超过3年的，转让价格为引导基金原始投资额与按照转让时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率计算的收益之和。

2009年4月，由科技部、财政部批准的第一批创业投资引导基金股权投资项目承担机构，与科技部科技型中小企业技术创新基金管理中心签约，使阶段参股方式得以正式实行。至此，阶段参股方式以引导基金为依托在我国运用开来，2009年融资规模为12.97亿元，引导基金出资额为1.5亿元。

但我国政府主导的股权投资方式仍存在以下问题：首先，政府财政出资的引导基金部分占比较高，2009年引导基金出资额平均占募集金额的平均比例为11.6%，有的项目高达20%，引导示范作用不明显；其次，财政资金的投入基本属于无偿性质，并不按照市场经济规则合理地获取经营收益，财政资金无法保值增值，不利于政府对科技型中小企业股权投资支持的长期开展，也不利于培养企业的回报意识；最后，由于我国资本市场不完善，IPO、股份转让、并购、破产清算多元化的风险投资退出机制在我国尚不能有效运行。

二、国外政府行为的风险投资资助中小企业创新的做法

在西方发达国家，风险投资是一种向具有发展潜力的新建企业或中小企业提供股权资本的投资，是对中小企业技术创新最有效的支持方式之一，因此各国政府纷纷通过风险投资支持中小企业创新与研发。

1、加拿大国有发展银行（BDC）的风险投资计划。加拿大国有发展银行是联邦政府全资的银行（皇家法人），由联邦工业部主管。该风险投资计划主要支持早期中小企业，投资设计原型和概念（R），以促进经济发展，安排劳动就业。在资金管理与使用方式上，一般BDC投资比例占30～60%，5～7年后退出；投资额度在100万加元以上，视企业情况可以滚动；企业上市后BDC股份不低于25%，BDC参加董事会，但根据不同案例决定是否做投资牵头人。

2、英国RVCF基金。英国RVCF基金是由英国贸工部小企业服务局（SBS）在英格兰九个区各扶持一个地区性风险投资基金；基金总规模为2.8亿英镑：SBS出资8，000万英镑；欧洲投资基金出资6，000万英镑；将向私营机构投资者募集1.4亿英镑，占50%。RVCF基金主要面向小企业，为其及时有效地提供资金支持。基金管理公司在九个区内竞标产生的合作伙伴，以有限合伙制形式成立；SBS对RVCF要求6%的固定回报，但在退出时，政府资金拥有优先权；在对外募集资金落实后，政府资金才能到位。

3、新加坡技术开发基金。该基金由新加坡国家科技署设立的技术开发基金管理公司管理，该公司为处于萌芽期和种子期的技术型中小企业提供风险资本，主要面向私人企业者和具有可观发展前景的技术型企业。在资金使用和管理上，完全由技术开发基金管理公司进行决策。

4、德国高技术小企业风险投资计划（BTU）和德国联合投资计划（BJTU）。这两个投资计划均是德国政府由国家银行（KFW）所属技术投资公司（TBG）作为投资主体，并负责具体运作实施的。BTU计划主要向拥有创新产品或服务的企业提供资金，主要面向成立10年之内、雇员最多50名、年营业额低于1，000万马克的企业。政府最大投资额为300万马克，最长期限为10年；先决条件是其他投资者必须投资至少同样数额的股权资本；TBG的股权随时可以按30%的溢价卖出。BJTU计划也是由TBG直接作为风险投资进入小企业，以吸引其他投资，政府最大投资额为100万马克。3年内私人投资者有两种期权可以选择：将全部投资按40%折价卖给TBG；按25%的溢价收购TBG的股份。

5、法国种子基金。该基金资金来源如下：法国研技部投入20%基金资本，国内银行为25%，1/3以上必须是私人资本；国家投入的20%来自出售企业中国有成分回收的资金。法国种子基金主要面向国家科技成果推广署认定的企业，为创新企业提供启动资金。该基金是以招标方式对企业予以资助，投入的种子资金最长12年要退出，退出方式有：卖给其他基金、上市和大集团收购等。

6、澳大利亚创新投资基金计划。该计划由澳大利亚产业研究与开发委员会负责，立项后再由其他机构（包括一般商业机构）管理，管理费为项目投资的3%～4%；政府直接投资于风险投资基金，基金存续期一般为10年。该计划通过直接建立风险投资基金，向处于发展早期的小企业提供权益性的风险资本，以促进研发成果的商业化。资金投入方式为股权投资；资金从项目开始赢利起回收，最长不超过10年；基金60%的资金必须在5年内投出。风险投资成功，政府投资和民间私人投资均应予以偿还，政府优先获得本金加定息（即联邦政府长阶段债券的年利率6.15%）及10%的利润，民间投资人和基金管理公司按80∶20的比例分享其余利润。

7、新西兰风险投资基金计划。该计划的资金通过一系列独立投资基金进行投资；基金由政府的投资和私营部门的风险资本构成，并由私营部门的基金管理人管理。该计划主要面向高技术创业企业，对种子期和初创期的企业进行投资，目的是鼓励更多企业走上全球化发展道路，培养一批风险创业人才，促进创新成果的商业化。

8、瑞典ALMI基金。ALMI基金根据议会法案，由中央政府直接安排预算设立；一般存续周期为10～20年，期满后基金结束，评估其效果，再根据需要重新设立。ALMI基金面向早期发展阶段的企业，目的是提高中小企业的竞争力和鼓励新企业产生。资金使用主要是为企业提供贷款和贷款担保，最小贷款额度为5万瑞典克朗，最多可达现金投入的30%；ALMI国家投资公司与其他商业银行按1∶4比例捆绑投资。

综上所述，各国政府行为的风险投资以计划或者基金的形式对中小企业进行扶持。在运作方面各有特色：以北欧国家为主，较多地采用政府财政资金设立风险投资基金；新西兰等国则采用国家资金与银行金融机构和私人资本结合成立风险投资基金，政府不参加管理，主要委托于基金管理人；加拿大等国以国有金融机构为主特别是国家政策银行开办风险投资业务；另有德国等成立国有或国有资本控股的风险投资公司。运作形式虽然不同，但各国的支持方向和管理方式则大致相同，即对中小企业的支持以新建企业、技术创新为主；政府资金的管理与使用既体现政策导向又要求一定的收益。

三、国外政府行为的风险投资资助中小企业创新对我国的启示

通过与我国财政支持的科技型中小企业创业投资引导基金阶段参股科技型中小企业的状况比较，不难发现，国外政府行为的风险投资对中小企业创新的资助给予我们如下启示：

1、资金来源广，方式多。国外的风险投资既有单一的政府财政资金，也有财政资金与银行和私人资本结合及国有政策银行等，方式多样，灵活多变。如欧盟建立的“政府导向型”风险投资基金，政府出资少量的种子基金，基金的主要来源可以是机构投资者、商业银行和个人投资者，政府只发挥资金的引导和示范作用。

2、风险投资基金大多都按基金或风险投资的方式进行管理。资金的管理和使用，除体现政策的导向作用外，还按照市场经济规则经营并合理地获取经营收益。如英国RVCF基金要求资本有6%的固定回报，德国风险投资计划要求其股份按溢价25%～30%出售，澳大利亚创新投资基金计划要求投资成功后获得本金加定息及10%的利润，此类做法对企业有一定的鞭策作用，也有利于基金规模的壮大，能让更多本国的中小企业在创新研发中受益于财政资金的支持。

3、国外资本市场发达，风险投资能及时退出，而且方式多样。如，IPO、股份转让、收购、破产清算等，完善多元化的资本市场为政府行为的风险投资撤出提供了多种选择，是风险投资良性循环发展的保障。因此，我国财政参股科技型中小企业，应积极引导社会资金广泛参与；同时，财政资金应要求一定的回报，以使其规模不断壮大；还应不断完善我国资本市场，并加强风险投资法律法规建设，使其有一个健康发展的外部环境。

（作者单位：1.河北金融学院；2.河北省科技金融重点实验室）

主要参考文献：

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（一）基金设立的目的及意义我省政府创投引导基金的设立，是省政府稳增长、促发展战略意图的体现，有利于有限的财政资金资源的优化配置，对实施供给侧改革，提高经济增长的质量和效率具有重要意义。它推动了传统的由财政拨款直接支持企业发展的方式向运用市场化手段转变，是财政治理理念和资金管理及分配方式的深刻变革。在当前国家经济发展进入新常态，经济指标步入下行通道，结构性矛盾突出，部分行业产能过剩，财政收支增速明显放缓的背景下，在适应新要求财政资金逐步退出竞争性领域的同时，采用政府引导基金的方式，使财政资金与社会资本结合引导性投入到具有一定外部性的竞争领域，是政府转变职能，提高财政资金使用效率的重要制度创新，可以弥补股权投资领域的市场失灵，吸引社会资本和引导投向，更好地服务实体经济的健康发展。

（二）我省现有政府引导基金的布局截止2015年底，我省省级共有政府引导基金8支，总规模194亿元，其中财政出资39.2亿元，分别设立了战略新兴产业投资基金、旅游文化体育产业投资基金、文化产业发展投资基金、小微企业扶持基金、农业产业发展基金、民营企业创新转型投资基金、中小企业创业投资基金和城市人居环境PPP投资引导基金，主要支持我省装备制造、新材料、新能源、文化旅游、现代农业、现代服务业、城市基础设施建设以及中小微企业发展。

（三）创投引导基金的运行情况截止2015年底，上述政府引导基金合计投资38.85亿元，共投资项目39个，其中战略新兴产业基金投资项目9个、山西中小企业创业投资基金（以下简称“中小创投”）投资项目18个、山西农业产业发展基金投资项目2个、山西省小微企业创业投资基金投资项目10个。从基金运营时间来看，中小创投和山西省小微企业创业投资基金均成立于2013年，成立时间最早，投资难度较大，投资项目较多。同时，也是财政厅相关部门人员参与投资决策最为直接，在基金运营过程中经验最为丰富的引导基金。

二、山西中小企业创业投资基金和山西省小微企业创业投资基金运营的经验

2014年以来，我国经济环境处于体制深化改革、产业结构性调整的关键时期，随着大宗商品价格的大幅降低和淘汰落后产能的持续推进，以煤炭、冶金、化工为主要经济支柱的山西经济急剧恶化，中小微企业生存环境愈发艰难。随着联盛、海鑫等企业债务危机的出现，多数商业银行在山西缩紧信贷政策，融资难问题更为突出。在此背景下，作为以市场化方式运营的政府引导基金在我省应运而生，既兼顾政策引导同时又考虑市场化运作。创新的投资模式，不但要给企业带来资金，更重要的是给企业带来资本市场理念和借助资本市场快速发展的能力。

（一）两支基金的管理模式1.组织形式山西省小微企业创业投资基金是以公司制形式运营，股东分别是山西省投资集团有限公司（代省财政持股2000万）及山西省中小企业基金集团有限公司（投资3000万），投资项目决策机构为董事会。山西中小企业创投基金是以合伙制形式运营，由山西证券全资子公司山证基金管理有限公司以普通合伙人（兼基金管理人）出资1000万元并管理基金，同时山西国信集团（有限合伙人）出资1亿元、龙华启富投资管理有限公司（有限合伙人）出资9000万元，共同发起成立，其中财政资金委托山西国信集团出资。中小创投项目投资的决策机构为投资决策委员会。2.投资流程两支基金在投资流程上几乎一致，通过各自渠道收集项目，做初步接洽后进入项目筛选阶段，一般每10个项目有2-3个项目被选中进入立项程序，项目立项后，基金会同第三方中介机构（包括律师事务所、会计师事务所、评估机构等）对项目展开全面的审慎尽职调查，经过尽职调查的项目在满足一定条件的情况下会进入投资决策阶段，基金通过董事会和投资决策委员会充分讨论后，决定是否投资。通过决策的项目，投资经理会与被投资企业就具体投资协议的条款进行商务谈判，并最终签署投资协议，完成交易。两支基金在成立时的目的就是支持我省初创期和成长期的中小微企业，以市场化的手段促进我省中小微企业健康发展，实现经济的转型跨越发展。基金在尽调到决策整个过程中发现，影响中小企业健康发展及融资困难的一个突出的问题是企业法人治理不完善、财务不规范程度高，规范难度较大，且多数企业未进行股份制改造，这些问题制约了企业与基金的进一步对接，需要政府“下猛药”、中介（包括基金）“下功夫”、企业“下决心”，几方共同努力逐步完善，而单纯的资金支持治标不治本。中小创投投资定位面向行业发展前景良好、具有自主创新能力的、高成长性的省内中小企业。基金团队多数来源于山西证券投行体系，他们通过对企业的培育和引导，使企业逐步实现规范化运营，发掘其内在价值，以市场化运作的思路，着力打造省内细分行业的优秀企业。这些理念在对山西寰烁电子科技股份有限公司和山西精英科技股份有限公司的投资上表现较为突出。以寰烁股份为例，早在2013年在对各地市摸底时发现该企业有一定的基础、盈利能力较强、企业所有者有意愿通过资本市场得到更好的发展。但企业规范程度低，主要体现在：①法人治理上，所有者与经营者不能严格的区分，在野蛮生长时期，老板几乎把所有的精力放在业务、关系、资源上，对法人治理基本没有概念。②财务规范上，老板更多关心的是企业有多少现金，对企业财务结构、资产状况关心不够。③对企业业务的把握没有做到精细化。基金团队通过对企业老板、高管、员工的培训，利用股东资源逐步完善企业法人治理、规范财务管理，并通过基金投资和“新三板”挂牌带动社会资本共同支持企业。在基金投资后，寰烁股份通过各种方式获得资金已逾亿元，经过中小创投和企业的共同努力，寰烁股份已经成为山西在线教育行业的领先者。寰烁股份的变化不是资金带来的，而是遵循市场化方式以资金支持为突破的全方位管理服务带来的价值。

（三）两支基金的投资策略资本市场私募股权投资基金投资天使期和早期项目，多数采用夹层投资的方式，以优先股和可转股债权为主。在优先股投资方面，国务院于2013年11月30日《国务院关于开展优先股试点的指导意见》，决定开展优先股试点；2014年3月21日，证监会《优先股试点管理办法》进一步明确，在试点期间，只有符合条件的上市公司和非上市公众公司（即“新三板”挂牌企业）可以发行优先股。其余普通公司在优先股发行方面仍然受《公司法》中“一股一票、同股同利”等条款的约束。因此，国内人民币基金绝大多数采用可转股债权方式投资。中小创投和山西省小微企业创业投资基金结合上述相关政策、基金设立目标及企业的实际运营情况对企业采用股权投资、可转股债权投资的投资方式，其中中小创投股权投资企业9家、可转股债权投资企业9家；山西省小微企业创业投资基金投资企业10家，投资方式均为可转股债权。在具体项目投资方式的选择上，中小创投经过两年的摸索，形成了适合山西实际的投资策略。1.股权投资策略任何一支私募股权投资基金都有意愿在企业的成长中获取增长带来的红利，并非所有的企业都适合股权投资，在享受高额回报的同时基金也承担着较大的风险。股权投资的风险来源于三个方面：①企业财务、税务不规范；②企业存在较大的政策及法律风险；③企业商业模式不可持续。其中，政策及法律风险最为关键，但经过充分的尽职调查工作，可以判断风险对投资的影响程度。企业财务不规范对投资风险的影响最大，体现在投资前对企业业务真实开展情况的判断、投资谈判时对企业真实价值的评估、投资后对企业的主动服务管理等方面。中小创投对股权投资的要求比较严格，基金团队（包括决策团队）对上述三个方面的尽调非常充分，基于充分尽调的投资决策判断更为客观。2013年中小创投投资决策会上对某科技企业做出商业模式不清晰、可持续经营能力较差的判断，基金团队在持续项目跟进的过程中发现，一年后该企业确实由于运营管理方面的不完善导致业务拓展和客户维护上出现了比较大的问题。从引导基金运作的角度来讲，股权投资带来的回报较高，基金整体收益高更利于资金募集工作的开展。基于此，中小创投对山西澳坤生物农业股份有限公司、中绿环保科技股份有限公司两个企业的投资更大程度上是看重了企业持续高水平的盈利能力和未来从“新三板”转板至创业板的可能性。2.可转股债权投资策略中小创投对暂不满足股权投资条件的企业，采取可转股债权的投资方式，先给予企业一部分资金，让他们在日益恶化的经济环境中暂解燃眉之急，通过投后管理继续引导和培育企业规范化运营，拥有能持续健康发展的基础。中小创投对可转股债权的投资标的判断依据与股权投资的条件相比，仅仅是放开了对财务规范的严格要求，允许企业存在一定程度的不规范行为。为了保障基金资产的安全性，会要求企业提供一定程度的保证措施。中小创投希望通过前期的资金支持，在企业满足规范要求的前提下，能够以较低的价格将前期的债权投资资金变为企业的资本金，基金•工作研究同样在与企业规范、共同成长的过程中。太原恒山机电设备有限公司在我国修磨机领域拥有绝对的技术领先地位，和其他中小企业一样，企业老板很希望通过资本市场特有的影响力和融资环境发展，但企业自身存在一定程度的不规范问题，且受下游钢铁行业不景气影响，企业资金回笼周期较长，中小创投利用可转股债权的形式先期给予恒山机电资金支持，同时帮助企业进行规范，使其像寰烁股份一样得到真正的快速发展的能力。

（四）基金的增值服务策略基金投资企业，给企业带来的不仅仅是资金，更重要的是基金利用各自独特的核心优势和价值创造的方法帮助企业发展。山西省小微企业创业投资基金对已投或未投资企业不遗余力的开展财务、法律咨询服务，同时利用自身资源帮助企业拓展销售渠道。中小创投作为证券公司平台的基金管理公司，以山西证券长期服务资本市场的优势，为所投资企业带来借助资本市场快速发展的能力、在产业链中创造和发现价值的能力、完善资源配置的能力。受经济周期影响，2014年以来山西华晟果蔬饮品有限公司存在下游企业回款周期长、企业经营性现金流不足等问题。中小创投于2015年12月投资该企业后，在努力为企业提供财务规范、“新三板”挂牌等服务的同时，也利用资源帮助企业拓宽国内销售渠道。同时，基金团队也在积极为企业对接信托公司，以土地流转信托的形式帮助企业降低生产成本、进一步提高原料品质的稳定性，使企业逐步实现机械化生产。

（五）引导基金产生的作用以中小创投为例，目前政府引导资金出资1亿元，山西证券出资1亿元，2015年全年投放资金1.5亿元，当年带动社会其他投资人投资4.8亿元，所投资企业发展得到不同程度的提升。中小创投投资的海玉食品通过零售渠道发力，仅用了半年时间通过新渠道带来的收入达到7000万元。目前该企业正在考虑新增一条生产线继续扩大生产和销售规模，新增一条生产线需要新增工人5-20名，新增一个销售渠道需要招聘销售人员2-4名，由于经济效益的提高直接带动了当地用工的需求，产生了良好的社会效益。显然，政府出资设立引导基金的模式，提高了财政资金的使用效益，获得资金支持的企业利润的增长带动了招工需求的连锁反应，都将使这一创新机制的联动效益不断扩大，比单纯“撒胡椒面式”的财政资金投入效果更为明显。

三、两支基金运作以来遇到的问题

（一）引导基金市场化水平较低、募资渠道亟需扩充山西省政府设立引导基金的目的是以“市场化运作，政府引导”作为基金运作的基本原则。但在这两支基金的实践过程中，发现引导基金受限于财政资金属性及当前的管理思路，引导基金被赋予了较多的政策性目标，对基金投资地域、投资范围、投资金额做了不同程度的限制，使得引导基金寻找合适的投资标的变得困难，出现资金沉淀、闲置现象，资金利用效率低下。其次，我国基金投资人发展尚处于早期，社保基金、保险等大型机构基金投资人偏少，民营企业和自然人基金投资人偏多，而且多数基金投资人追求短期收益，长期投资意愿不高，这在一定程度上决定了引导基金的资金来源狭窄。另外，由于山西本地缺乏质地优良的投资项目，导致一些优秀的投资机构不敢与引导基金合作，资金募集受限。长此以往，引导基金的引导作用受到严重制约，无法达到其引导创业投资的目的。

（二）政府和社会资本双方诉求存在利益冲突政府引导基金的设立，希望利用市场化手段支持实体经济的发展。作为出资人的地方政府和社会资本，由于顶层设计的不完善，导致双方在体制机制上无法均衡统一。通常而言，社会资本重视项目投资及基金收益情况，而政府引导资金倾向于普惠金融、管理制度和投资流程规范化，资金安全等方面。另外，政府引导基金的市场化运作过程中，基金管理人与政府双方存在利益诉求的分歧，政府给予财政出资考虑以资金安全为先，而基金本身就是风险投资的业务，基金管理人并不能保证财政出资的绝对安全。双方利益的不一致，会导致“利益共享，但风险不共担”的局面出现，严重影响基金的运作效率，同时也会对基金收益及风险控制等各方面造成不利影响。

（三）基金在项目选择方面的困境从基金运作的角度看，山西省大部分中小企业存在各种规范性问题。数据显示，全省13.5万家中小企业，完成股份制改造的只有500多家，实际按股份制改造后规范运行的企业不足400家，在企业法人治理、财务管理以及内部控制等方面存在较多问题，特别是股权结构单一，经营管理机制不健全、财务两套账、核算不规范、税收不到位等现象普遍存在。另外，企业多是家族企业，企业老板缺乏现代管理意识和有效的自律机制，对新股东的进入存在抵触感。从政府引导基金的发展看，山西省政府引导基金的设立•工作研究不足3年，山西本土的基金投资、决策和管理团队需要进一步磨合和完善。以中小创投为例，基金管理团队成员均是由从事投资银行业务人员转为从事创业投资业务，团队拥有比较丰富的投资、投行等资本市场运作经验，但对于创投业务，没有先例可循，需要进一步培养创投经验，提高投资效率。

（四）引导基金类别繁多，绩效考核体系不完善截止目前，山西省各地市、部门都相继设立了政府引导基金，设立形式有小微企业引导基金、创业投资引导基金、股权投资引导基金、产业投资引导基金等，类别繁多。这些引导基金规模大小不一、投资方向不同、投资限制各异、政策导向目标互有差别。我省政府引导基金尚未建立完善的基金绩效考核体系，即主要对资产情况进行保值增值的评价，对于如何监管以及具体考核体系并未作出详细的办法规定。同时，多数引导基金把业务重心放在合作管理机构评估筛选、引资和投资上，对基金的运作管理较为轻视，这使得政府无法对当前业已运作中的政府引导基金全面客观地做出考核。随着引导基金逐步进入投资后期甚至是退出期，建立完善政府引导基金绩效评价体系已经成为当前政府引导基金亟待解决的问题。

四、政府引导基金市场化运作的思考

（一）完善政府引导基金的顶层设计，厘清政府与基金的角色定位政府引导基金在我省发展尚处于早期阶段，在引导基金设立的结构上需要根据省、市资本市场的发展程度、产业转型需要，统筹安排基金的投资方向、规模结构等，对财政资金的注入、运营、退出、收益进行有效的规范监管。同时，应当建立健全基金市场化运作的制度安排，把握好政府在基金管理上的“度”，寻找出兼顾政府、基金公司、企业各方利益诉求上的最佳契合点。通过建立“母子基金”运作模式可以在一定程度上解决政府引导基金在基金管理、利益诉求等方面不对等的问题，即财政资金通过“母基金”(FOFs)(所谓FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)吸引实力比较强的投资人为财政资金做第一次放大，再通过招标等程序筛选合适的基金管理人合作成立“子基金”为财政资金做再一次放大，是目前创投基金运作大多采用的基本方式，但并不能完全解决政府与基金市场化运作之间的问题。根据财税体制改革和国企改革要求，如果偿试按照目前政府管资本这一思路，将财政资金通过资本运营或投资公司投入到母基金，将创投基金的具体管理事项下移，可以有效解决政府角色与基金市场化运作之间的矛盾。政府在资本运菅公司层面设立理事会或管理委员会等机构，由其制定创投基金的政策并监督创投基金的运作，创投基金公司（合伙人）则以完全市场化手段开展基金募、投、管、退等经营活动。

（二）从制度设计上创新创投基金的风险管控创投基金有别于一般私募基金的地方在于既要体现政府意志又要尊重市场规律，要实现二者的有机统一，政府就要充分考虑创投基金运作可能产生的风险，结合不同基金特点界定出合理的创投基金风险容忍度，这对政府设立管理创投基金是个挑战。要研究偿试设立风险准备，从制度上解决创投基金“不敢放手作为”的问题。

（三）进一步强化政府引导基金市场化运营根据清科资讯统计，截至2015年12月底，国内共成立780支政府引导基金，基金规模达21,834.47亿元。其中省级政府引导基金的规模最大，226支基金规模总额达到9,980.37亿人民币。基金设立数量最多的是地市级政府设立的引导基金，共有417支基金，基金规模8,243.00亿。在政府引导基金的设立形式上，各地方政府根据投资方向和重点，设立股权投资基金、产业投资基金、天使投资基金等。一是加强政府引导基金市场化方式运营，要在以下几个方面体现市场化要求：首先是资金来源及管理机构选择要市场化，政府作为出资人，要和具备相应能力的市场化基金管理人进行合作和资源互补，从市场上寻找社会投资人，实现资金规模的杠杆放大效应。其次是投资策略市场化，打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化，或者在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在制定基金的相关政策时，应结合山西本地实体经济的实际情况，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制。最后是内部管理市场化，建立相关的工作体系，包括行业信息和数据库、基金考核评价标准、科学的决策机制等完整的内部管理程序。二是要科学筛选基金管理机构。政府引导基金既要肩负“引导社会资金投资实体经济”的政策性任务，又要兼顾社会资本的回报诉求，要求基金管理人具备比商业性基金更高的素质和能力，因此在对基金管理人的选择，特别是对子基金管理人的选择，要通过招标确定基金管理团队（公司），而尽量避免目前地方的常见做法，直接将基金委托事业单位或交由国有投资平台管理。1.高素质的管理团队政府引导基金筛选管理机构，发起设立并管理该基金的投资机构必须具有高素质的管理团队，即管理人员稳定、专业知识过硬、行事风格务实、历史业绩突出、具有丰富的产业投资和股权投资经验以及较强的品牌影响力。2.完整的机构运营体系和高效的决策流程由于近一年来，私募基金（包括政府引导基金）行业发展迅速，出现了一些鱼龙混杂、良莠不齐的突出问题。鉴于此，中国证券投资基金业协会于2016年2月5日《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》，调整了基金管理人的登记备案要求，并对基金管理人的信息报送、披露制度、内部控制、资金募集、合同签署、基金团队有严格的规定及准入，与之一起的有《私募投资基金信息披露管理办法》、《私募基金管理人内部控制指引》、《私募投资基金合同指引》、《私募投资基金募集行为管理办法（试行）》等。中基协的这一举措对引导基金的设立、基金管理人的筛选、基金的运作等多方面提供了标准和依据。基金管理人不但要满足中基协的相关要求，更重要的是完整的运营体系和合理的投资决策机制能够保障项目筛选、项目初调、立项申请、尽职调查、投资决策、投后管理、投资退出等项目投资的全过程。与拥有完备的运营体系的基金管理人合作可以有效降低系统性风险，确保投资人资金的安全性和利益最大化。3.丰富的基金运作经验和出色的历史业绩具备丰富投资经验的投资机构，具备一定的行业资源，善于把握行业发展趋势，能有效发掘被投资企业的内在价值，可以较准确做出投资判断。具备上述能力的基金管理人往往又是行业里的领先者，他们见证了中国资本市场十多年间的几次沉浮。与此类机构合作，引导基金不仅可以获得稳健乃至高额的收益，完成扶持并做大企业的目标，还可利用其已有口碑进一步提升自身品牌效应。

篇4

我国文化产业呈现出起步晚、基础薄、规模小的整体特点，且存在产业结构不合理、投入不足、发展观念滞后等诸多问题。从财政对文化产业的投入上看，中央大于省，省大于地市，地市大于县乡。这一格局已经不能满足文化产业向纵深扩展和不断开拓市场的需求。为实现“十二五”末将我国文化产业发展成为支柱性产业的战略目标，财政部门亟需尽快厘清文化产业的范畴、如何投入和创新等一系列问题，不断开创支持文化产业发展的新局面。

一、亟需厘清的问题

在财政工作实践中，普遍存在着混淆 “文化事业”与“文化产业”的概念误区。2012年7月最新修订的《文化及相关产业分类》进一步从内涵和外延上完善了文化及相关产业的定义，即“为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合”，使用“是否执行企业会计制度来区分经营性文化产业单位和公益性文化事业单位的原则”，明确了 “文化产业”仅指经营性文化单位的集合，“文化事业”仅指公益性文化单位的集合。由此，财政部门对文化产业和文化事业的投入必然存在区别，处理好公共属性与市场属性之间的矛盾，平衡好政府作用与市场作用的范围和力度，是财政部门亟需厘清的问题。

二、文化产业财政投入的现状

1.有形载体地域特征明显，无形载体建设投入不足。区位条件是文化酝酿和产业发展的基础因素，文化产业园区和基础设施等有形载体建设表现出一定地域特征，但同构化和过度投入的趋势日益显现。对无形载体的投入严重不足，有的还停留在理论表述和规划设计层面。

2.地方文化产业投入缺乏基层设计。文化的活力源自基层，文化产业发展的推动力应当是“自上而下”与“自下而上”的合力，财政资金的跟进亟需完善的基层设计以促进文化及相关产业在地市层级以下尤其是县乡区域内的蓬勃发展，亟需以更广泛的视角夯实文化产业发展的根基。

3.资金投入缺乏长效机制和制度低效率。由于财政公共职能、社会公众文化需求以及体制改革需要等原因，财政资金更倾向于投入文化事业，对文化产业的投入力度不足，临时性资金较多，分散性较大，主要体现在长效机制的缺失。加之缺乏行之有效的指标体系，“保运转”补助和“奖励性”补助在多大范围内分配、如何分配等问题没有解决，公平效率矛盾比较突出。

4.政策投入。各地出台的政策以通知、办法、公告和暂行规定等形式下发，短期临时性的多，长期系统性的少，多以追求提升地方文化产业竞争力和短期经济利益为目的，具有很强的即时性和针对性，导致关联性很强的文化产业缺少统一规划，影响了产业链的完整性和效益最大化。同时，存在较明显的重复征税、税负不公平等现象，尤其是一些优惠政策主要针对文化体制改革中的文化企业，与促进文化产业发展的政策协调性不强，且优惠力度较小，不利于整个文化行业的税负水平降低和公平效率的提高。

5.资本投入。资本投入有别于资金投放，可以有效发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。必须切实加强投资渠道建设，积极支持文化产业与金融资本对接，撬动金融资本投入文化产业。财政融资性担保、股权投资等方式正逐渐走进视野。比如，杭州等地还为解决中小文化企业融资难题，积极探索与现代金融工具相结合的财政担保模式，实现了财政资金的市场化运作。财政引导的文化企业股权投资也是一种新尝试，改变了财政资金无偿投入的传统做法，财政资金按照股权投资机构投资额的一定比例投资，推动文化企业上市融资，有效增强了投资者信心和分散投资风险。

6.智力投入。多地的先进经验提供了有益借鉴和启发。比如，北京798以老厂房为载体的艺术聚集区的形成，就是在原有工业建筑闲置空间的基础上，经过市场主体改造利用而逐渐形成的；上海卢湾区利用市属工业企业存量房产资源引进设计、咨询等为主的生产业和创意产业，形成了创意文化聚集区；杭州通过动漫节拉动创意文化高产区建设发展，发行文化创意产业小企业集合信托融资产品，等等。智力投入不仅体现在领导干部素质水平、企业家才能等方面，更体现在精细化、科学化的管理理念和方式上，是知识经济时代财政投入文化产业的重要内容。

三、趋势与建议

1.财税政策投入层面，注重制度设计的系统性，协调发挥好财税政策的杠杆效应。以战略性眼光平衡好财税政策的长期和短期收效，处理好文化产业独特性与政策普适性的关系，鼓励和扶持民营文化企业蓬勃发展，鼓励重点文化企业并购重组和国际化经营，引导社会资本向文化产业的流动，让“看不见的手”更多地发挥作用。顶层设计固然重要，基层设计更不可或缺。要不断打破地缘政治的框缚，使文化产业链的延伸突破地域限制，向县、乡层面不断渗透，改善文化产业发展的民间土壤，促进文化产业的持续发展繁荣。要把建立多层次、多领域的投入体系作为基本保障，主动适应文化产业业态多样化和差异化、区域化和国际化的新动向，发挥示范引导作用，促进投资主体和投资渠道多元化，推动文化产业链条延长和产业集群发展。

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自2010年10月国务院下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，以及2011年8月财政部、发改委联合《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》以来，中央财政资金通过直接投资创业企业、参股创业投资基金等方式培育和促进着节能环保、新一代信息技术产业、新能源等七大战略性新兴产业的发展。在国家政策的引导作用下，我国股权投资市场活跃度迅速提高，市场规模、行业竞争、业务范围等发生巨大变化。

截至上半年，中国股权投资市场活跃的VC/PE机构超过8000家，管理资本量超过4万亿元，市场规模较20年前实现了质的飞跃。由于参与者的进入和资金的累积，中国股权投资市场竞争程度不断提升，投资压力和项目估值水平节节攀升。股权投资机构从小作坊到大资管，业务内涵和外延，投资范围和类别均有较大变化。老牌VC/PE机构的一批合伙人离职创业，由此诞生了一批新基金。中国股权投资正式进入2.0的世代。

有别于初期市场，2.0世代的股权投资面临的是经济结构与经济增长模式的“新常态”：投资占比下行，消费占比上行；制造业比重下降，而服务业逐渐成为支撑未来经济发展的重要力量。消费升级、金融创新驱动、经济结构优化、体制转型、人口结构变化等成为未来一段时间的市场热点。新经济形势带来新的投资和消费模式，投资关注点由人口红利模式逐渐向生活消费升级模式转移。共享经济正从一个新鲜事物变成人们生活的一部分，未来将涌现更多投资机会。

数据显示，2015年上半年，我国创投市场共发生投资1103起，较2014年同期的866起上升27.4%，环比上升4.9%；其中披露金额的983起投资交易共计涉及金额82.45亿美元，较上年同期的69.93亿美元增长17.9%，环比下降16.6%；在披露案例的全部投资交易中，平均投资规模达838.79万美元。上半年，互联网投资成为行业热点，无论是案例数量还是投资规模，都遥遥领先于其他行业。移动互联网市场规模继续保持着较高的增长态势，一季度已达到761.6亿元，年内突破1000亿元已无悬念。有知名投资专家指出，未来，精细化的垂直服务、企业级市场、与旅游和娱乐相关的服务业结合移动互联网、互联网金融、内容制造业等五大方面存在巨大潜力，有望成为千亿元级市场。

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随着我国公共财政体制和医疗卫生体制改革的不断深化，医疗机构的市场化程度不断提高，医院面临投资多元化、竞争激烈化、业务复杂化、管理精细化的经营环境。1998年出台的《医院会计制度》已不能满足医院内部经营管理、外部信息披露的双重需要。因此财政部会计司于2009年推出《医院会计制度》（征求意见稿），在广泛征集社会各界意见后进一步深入研究，于2010年7月再次推出《医院会计制度》（二次征求意见稿）（以下简称《意见稿》），相对于原《医院会计制度》更具有科学性、前瞻性和适应性。

一、推出《意见稿》体现的重要改革理念

（一）会计应如实反映经济交易或事项

会计作为货币量化的信息系统，如实反映经济交易或事项是有效实现其职能的基础。这一重要理念也集中体现在《意见稿》的业务处理上。一是紧跟财政体制改革的步伐。《意见稿》中新增零余额账户用款额度、财政应返还额度核算国库集中支付业务；增加应付职工薪酬、应付福利费和应付社会保障费，并通过一级明细科目，分别归集工资、津贴补贴、其他个人收入，核算津贴补贴改革的内容；增设短期投资、长期股权投资、长期债权投资、累计折旧、累计摊销等科目配合国有资产管理制度的实施；要求在预算收入和预算支出、本期结余、累计结余科目中，按照基本支出和项目支出、支出的功能和经济性质分类逐级设置明细科目，配合部门预算和政府收支分类改革的核算工作。二是细化会计核算科目体系。《意见稿》中将财务费用从管理费用中分离出来，将在加工材料分解为委托加工物资和生产成本两个科目分别核算委托加工业务和自制医疗用品或药品业务，将对外投资细分为对外股权投资和对外债权投资。三是科目设置体现医院业务公益性与社会性并存的特征。《意见稿》根据医疗体系改革后医院社会化提高，医院面临激烈的竞争环境，加强财务管理和成本管理的需要，引入企业财务会计中成本核算和投融资核算的科目，但是医院承担着重要的社会责任，不能以盈利为主要目的，并需要国家财政的支持，必须反映财政资金使用和预算执行的情况。可见，只有按照经济业务和事项的实际性质细化核算科目，才能够如实反映和有效呈现各项经济业务对主体财务状况、经营成果和现金流量的影响。

（二）会计信息系统应提供完整的、系统的财务信息

《意见稿》相对于《医院会计制度》在提高信息完整性和系统性上作出了相应努力，主要表现在以下几方面：一是将基建会计纳入大账，设置“在建工程”和“基建工程”科目，分别核算非基建项目和基建项目的投资情况，并根据实际经济业务类别设置完整的一级明细科目。二是《意见稿》增设了累计折旧、累计摊销、预计负债等科目，提供了完整的资产负债信息，修正了资产负债核算体系的缺陷。三是《意见稿》增加了现金流量表、医疗收入明细表、财政补助收支情况表、基建投资表、成本报表及报表附注，形成了一套完整、多层次的报告体系。

（三）会计核算系统要兼顾成本管理、预算管理和财务管理的需要

第一，《意见稿》在考虑医院公益性和公立性条件下，大量采用了《企业会计准则》的核算方法，增设了成本类科目――生产成本，将支出类科目修改为费用类科目，并且细化了成本费用的核算科目和明细账户，加强医疗成本核算和管理。第二，在《意见稿》中同时考虑了医院财政预算资金的核算需要、设置了一系列的预算会计科目，并增加了财政补助收支情况表，满足预算资金的核算和管理需要。第三，《意见稿》中将对外投资细分为对外股权投资、对外债权投资和短期投资，将其他应收应付款分解为其他应收应付款、预付账款和代管款项，增设了财务费用、预计负债、短期投资，强化财务管理。

（四）体现科学化、精细化的管理理念

实现科学化、精细化管理是《意见稿》推出的重要目标，一是如实核算和反映公共财政体制改革后对应财政资金的使用和流动情况，有助于提高公共财政资金的管理效率和效果，也有助于评价公共财政改革的成效。二是提供配比的收支信息，不仅有助于内部管理者树立成本意识、加强成本控制、改善经营管理，也有助于社会公众衡量医院公共受托责任的履行情况和医疗服务定价的合理性。三是提供资产管理、风险管理和投资管理的信息，便于作出科学的投融资决策。四是提供现金流量信息，加强了医疗机构流动性管理，提高了医疗机构资金预算管理的科学性。

二、《意见稿》尚待进一步完善

《意见稿》明确以权责发生制为计量基础，广泛采用《企业会计准则》的科目设置和核算方法，相对于现行的《医院会计制度》已经在科目设置、核算方法、报告体系等方面有了显著的改进和提高，具有科学性、前瞻性和适用性的特点，但是也存在一些有待改进的地方，主要表现在以下几方面：

（一）固定资产核算困境

《意见稿》中对不同资金来源形成的固定资产采用了不同的核算方式，对于财政资金以外的资金来源借鉴《企业会计准则第4号――固定资产》准则的规定进行核算，已经是很成熟和完善的核算方式，本文主要探讨财政资金来源形成的固定资产核算方式尚存在缺陷。首先，在取得固定资产时确认固定资产、同时还确认财政补助收入、医疗业务成本。由于固定资产投资的周期性、波动性、价值差异大等特点，导致核算主体各期的收入费用波动性大，不利于业绩考核和成本战略管理。其次，固定资产的核算过程不符合权责发生制的实质。在购买当期一次性确认了财政补助收入和医疗业务成本，而在实际耗用固定资产提供服务时，才是真正产生成本并取得收入权利的时点。再次，固定资产处置的核算也存在不足。对尚未提足折旧的固定资产的出售、报废或损毁的固定资产账面价值转入事业基金，虽然此时资金的用途解除了，但是固定资产账面价值不是单位可自由支配的资金，并且在处置后的收入也需上缴财政，因此也不满足事业基金非限定用途的净资产的定义。同时在资产处置后将处置时转入固定资产清理的固定资产账面价值部分记入其他支出，但是固定资产在购置时就已经按购买成本全额做成本或支出处理，如此则此部分资产价值记录了两次支出。

（二）资产减值核算缺失

首先，固定资产和无形资产资产减值核算缺失。随着医疗卫生改革后对私人资金在医疗行业的解禁，大量民间资本进入医疗行业，医院之间的竞争越发激烈，同时科技创新的突飞猛进、产品生命周期的缩短，加速了医疗设备的更新换代以及医疗技术的变革。为了适应激烈的市场竞争，提高国民的医疗福利，提供高质量的医疗服务，医院必须紧跟时代步伐，不断更新现有的医疗设备和采用更先进的医疗技术，并且医院的很多医疗设备具有单位价值高、使用寿命长、改进或创新快的特点，使得医院的无形资产和医疗设备类固定资产在其使用寿命内发生减值的可能性较大，而《意见稿》中并没有考虑对此类资产计提减值准备。其次，长期投资项目资产减值核算缺失。《意见稿》将原《医院会计制度》的“对外投资”拆分为“长期股权投资”和“长期债权投资”分别核算长期对外股权和债权投资，有利于加强对外投资管理，但是并没有减值测试和计提减值准备的会计核算规定。在我国资本市场日益健全的条件下，一方面对外长期投资的资产价值比较容易取得；另一方面长期投资的价值受到众多因素的影响，其波动性较大，为进一步加强资产管理，有必要在发现减值迹象时，进行减值测试，发生减值时计提减值准备。如果对已经发生减值的资产不计提资产减值准备，不仅会高估医院的资产价值，还会低估医院的医疗成本，从而高估医院的经营业绩，不利于医院管理层了解真实的资产价值，作出适时的资产更新决策和长期的经营、投资决策，也不利于外部信息使用者了解医院真实的财务状况和经营业绩。

（三）缺少医院合并业务处理

随着我国市场经济体制的逐步确立，医疗机构的市场化程度也逐步提升，医院利用自有资产对外投资或兴办经济实体，医院之间的兼并、合并及联营业务也时有发生，为了有效防止国有资产的浪费、流失和侵占行为的发生，必须规范医疗机构的投资行为，加强其兼并、合并和联营业务的会计核算。

三、《意见稿》进一步完善措施

（一）固定资产核算建议

在预算管理与财务管理双重需求下，公共财政资金购建固定资产业务的会计核算成为医院等行政事业单位会计制度改革中不可回避的难题。首先，本文认为可以采取以下措施改进财政资金购建固定资产的业务的具体处理办法。在取得固定资产时，如果用零余额账户用款额度支付，则借记“固定资产”，贷记“零余额账户用款额度”，同时借记“财政补助收入――当期收入”，贷记“财政补助收入――递延收益”；如果采用财政直接补贴，借记“固定资产”，贷记“财政补助收入――递延收益”。在固定资产后续计量时，借记“医疗成本”、“科教支出”等科目，贷记“累计折旧”，同时借记“财政补助收入――递延收益”，贷记“财政补助收入――当期收益”。在处置固定资产时的处理原理与企业会计准则相似，从而同时满足财务管理和预算管理的需要，又能实现收入费用的有效配比，也符合权责发生制的实质。其次，建议固定资产核算制度分财政资金、非财政资金来源两个模块，编写固定资产取得、折旧计提到处置的全部业务处理，而不是零散的、交错的分布在多个会计科目，以便于理解和学习。

（二）制定资产减值会计制度

本文建议在《意见稿》中借鉴《企业会计准则第8号――资产减值》准则制定相应的资产减值制度，对医院的库存物资、固定资产、无形资产、长期股权投资、长期债权投资以及在建工程等项目，在发现减值迹象的时候进行减值测试，并且在实际发生减值时计提减值准备，以反映医院真实的财务状况。

（三）制定医院合并业务会计制度

本文建议在《意见稿》中有必要借鉴《企业会计准则第20号――企业合并》，制定核算医院合并业务制度，有效防止合并过程中国有资产的流失；借鉴《企业会计准则第33号――合并财务报表》，编制医院合并财务报表，提供医院完整的财务信息。

四、结语

任何制度的产生都是时展的产物，《意见稿》的推出也不例外。随着我国社会、经济的发展，国家进行了一系列的政治、经济体制改革，医院面临的外部经营环境和内部管理制度都发生了巨大变化，会计作为利用货币量化信息反映主体经济活动的信息系统，必须体现这些变化。同时会计系统所提供的信息必将产生一系列的经济后果，因此会计规则的制定和实施都应该建立在科学的依据之上――即制定会计制度的理念的科学性和前瞻性。应该为《意见稿》进步而喝彩，同时也必须正视仍然存在的问题和缺陷，并进一步讨论和研究，以便于完善医院会计制度，使之能够更好地服务于信息使用者。

【参考文献】

［1］ 财政部，卫生部.关于印发《医院会计制度》的通知［S］.（财会字［1998］ 58号）.

［2］ 财政部.关于印发《医院会计制度》（征求意见稿）的通知［S］.（财会便［2009］61号）.

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第一条 为创新财政资金分配方式，更好地发挥财政资金的引导放大作用，提高资金使用效益，推动产业转型升级和中小企业加快发展，根据国家有关法律法规和财政部文件规定，结合我省实际，设立福建省产业股权投资基金(以下简称投资基金)，并制定本办法。另有规定的，从其规定。

第二条 本办法所称投资基金，是指以财政性资金为引导、以非公开方式募集社会资金、按市场化方式封闭运作的省级产业股权投资基金。省财政出资主要来源于预算安排。

各设区市可参照本办法执行或另行制定相应的管理办法。

第三条 投资基金按照科学设计、政府引导、市场运作、规范管理、防范风险的原则进行运作。

第二章 管理模式

第四条 为加强对投资基金的统筹协调，促进投资基金健康发展，成立投资基金协调小组(以下简称协调小组)。协调小组由常务副省长任组长，分管财政的副省长任副组长，省财政厅、金融办、发改委、经信委、国资委等相关部门分管领导为成员。协调小组负责审定投资基金的资金投入、子基金的设立(包括投资基金的出资比例、投资方向等)以及重大投资事项、子基金的合并、分立、退出等重大问题;研究制定投资基金管理办法。协调小组可根据实际情况，定期或不定期召开协调会议，研究解决基金设立及存续期的重大问题。

协调小组办公室设在省财政厅，负责协调小组日常事务。办公室主任由省财政厅分管领导兼任，办公室成员由协调小组各成员单位相关处室负责人组成。

第五条 投资基金中财政出资部分(政府出资)，由省财政厅根据年度预算、项目投资进度或实际用款需要将资金拨付到投资基金。

第六条 经省政府授权，省财政厅履行政府出资人职责，并委托省投资集团作为投资基金的运作管理机构，代行出资人职责。主要职责包括：

(一)组建福建省产业股权投资基金有限公司(以下简称基金公司)，作为其二级子公司，负责投资基金的日常运作;

(二)按照可持续性和低成本的市场化原则，募集社会资金;所募集的资金额不得低于投资基金的50%;

(三)按照协调小组确定的投资政策和投资方向，提出子基金出资比例建议;

(四)按照财政资金管理的有关规定在托管银行开设账户，专账核算;

(五)对基金公司及基金运作进行监督管理，建立风险防控机制，确保基金安全;

(六)定期向协调小组报告投资基金和子基金运作管理情况及其他重大事项;

(七)协调小组交办的其他事项。

第七条 基金公司主要职责包括：

(一)建立完善的基金管理制度，制定基金具体运作规程;

(二)根据协调小组确定的投资方向和投资原则，按照公开征集等市场化方式选择子基金管理公司;

(三)对拟参股子基金开展尽职调查和入股谈判，草拟、签署子基金(管理公司)章程或协议;

(四)根据子基金协议或章程约定向子基金(管理公司)委派董监事、管理层，行使子基金出资人权益，并及时向省投资集团报送子基金运作和监管情况;

(五)按一定比例注资子基金，并按约定履行对子基金出资义务;

(六)跟踪了解子基金运作情况，确保基金安全;

(七)其他应由基金公司承担的职责。

第八条 为发挥投资基金整体使用效益，基金公司可视子基金实际运行情况，提出投资基金投资额度调整建议，经省投资集团审核后，报协调小组批准。

第三章 基金的运作

第九条 投资基金出资可一次或分期筹集到位。分期到位的，首期出资资金应不少于基金总规模的20%，且应在基金批设后3个月内到位，其余资金可根据首期到位资金运行情况分步到位。

第十条 投资基金在子基金中参股不控股，不独资发起设立股权投资企业。

第十一条 按照省委、省政府决策部署和不同时期的工作重点，设立若干子基金。子基金的设立，根据实际情况可由省级行业主管部门、设区市政府等提出方案经省金融办会同有关部门初审后，报协调小组研究决定。

第十二条 子基金按照市场化方式独立运作，依据协议、章程约定进行基金募集、股权投资、管理和退出。

第十三条 投资基金注资新设立的子基金，应符合以下条件：

(一)应在福建省境内注册，且投资于福建省境内企业的资金比例一般不低于子基金注册资本或承诺出资额的80%;

(二)主要发起人(或合伙人)、子基金管理机构已基本确定，并草签发起人协议、子基金章程;其他出资人(或合伙人)已落实，并保证资金按约定及时足额到位;

(三)投资基金根据各子基金的投资行业等具体情况确定对各子基金的出资额，最高不超过子基金注册资本或承诺出资额的50%;除政府出资人外的其他出资人数量一般不少于3个且不超过法律规定的最多人数;

(四)子基金对单个企业的投资原则上不超过被投资企业总股本的30%，且不超过子基金资产总额的20%。

第十四条 子基金的投资存续期暂定为20xx年左右。投资基金一般通过到期清算、社会股东回购、股权转让等方式实施退出。确需延长存续期的，须报协调小组批准。

第十五条 子基金管理公司应具备以下基本条件：

(一)具有国家规定的基金管理资质，已完成私募投资基金管理人登记和基金备案，有政策引导基金管理经验的团队优先;

(二)管理团队稳定，专业性强，具有良好的职业操守和信誉，具备严格合理的投资决策程序、风险控制机制以及健全的财务管理制度;

(三)原则上股权投资的经营管理规模不低于20亿元，注册资本不低于1000万元，近2年有较好业绩，或股东具有强大的综合实力及行业龙头地位;

(四)至少有3名具备5年以上股权投资基金管理工作经验的专职高级管理人员，至少主导过3个以上股权投资的成功案例;

(五)机构及其工作人员无违法违纪等不良记录。

(六)子基金管理公司或团队应按子基金实缴资本的一定比例认缴出资。

第十六条 未经协调小组同意，投资基金和子基金不得进行投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品;不得从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务;不得对外提供赞助、捐赠;不得吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借;不得进行承担无限连带责任的对外投资。

第四章 风险控制

第十七条 投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。

为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。

第十八条 投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。

第十九条 子基金管理公司可按照子基金实缴资本或出资额的一定比例收取年度管理费用，并应与绩效评价挂钩，按照子基金增值收益的一定比例提取业绩奖励，具体比例和要求应在委托管理协议中明确。

第五章 基金的终止和退出

第二十条 投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经省政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。

第二十一条 投资基金终止后，应当在出资人监督下组织清算，将政府出资额和归属政府的收益，按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。

第二十二条 投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。

第二十三条 省财政厅应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：

(一)投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的;

(二)政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的;

(三)基金投资领域和方向不符合政策目标的;

(四)基金未按章程约定投资的;

(五)其他不符合章程约定情形的。

第二十四条　政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出;章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。本章节有关基金的终止和退出的规定，同样适用于子基金。

第六章 投资基金的预算管理和资产管理

第二十五条 投资基金应由省财政厅根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。

第二十六条 省财政厅应按照《财政总预算会计制度》规定，完整准确反映投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，在保证政府投资安全的前提下实现保值增值。

第七章 监督管理

第二十七条 投资基金以及子基金的资金应当委托符合条件的银行进行托管，投资基金和子基金的托管银行由省投资集团根据社会资金募集情况通过公开征集方式进行选择。

第二十八条 托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。托管银行应当具备以下条件：

(一)在福建省设立分支机构，且设立时间在5年以上的全国性国有或股份制商业银行等金融机构;

(二)与我省有良好的合作基础，在支持我省经济建设中发挥积极作用;

(三)具备安全保管和办理托管业务的设施设备及信息技术系统，有完善的托管业务流程制度和内部稽核监控及风险控制制度;

(四)为投资基金和子基金的资金托管业务提供专人和专项服务;

(五)最近3年无重大过失及行政主管部门或司法机关处罚的不良记录。

第二十九条 省财政厅会同有关部门对投资基金运作情况进行年度检查，对受托管理机构进行财务监管、绩效评价，必要时引入第三方对资金使用情况进行风险评估，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，并有效应用绩效评价结果，提出收益滚动发展方案。省金融办会同有关部门提出子基金的设立方案，引导社会资金参与投资基金建设，监管各子基金管理公司运营。省发改委、经信委等部门负责各相关子基金的行业指导，配合做好基金的管理工作。

第三十条 省投资集团应加强对基金公司的管理，建立有效风险防范体系和激励约束机制，投资基金、子基金及投资项目之间应建立风险隔离机制。省投资集团定期向省财政厅报告基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的其他重大情况。按季编制并向省财政厅报送资产负债表、损益表及现金流量表等报表，并于会计年度结束后4个月内报送经注册会计师审计的年度子基金会计报告。

第三十一条 投资基金接受财政、审计等部门的监督检查。检查中发现的问题按照预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第八章　附 　则

第三十二条 本办法由省财政厅会同省金融办负责解释。

第三十三条 本办法自之日起实行

产业投资基金的特点产业投资基金具有以下主要特点：

第一，投资对象主要为非上市企业。

第二，投资期限通常为3-7年。

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（一）私募基金所面临的发展机遇

1. 政策支持。证券市场不断深化改革，IPO再次开闸、新三板蓬勃发展、注册制度改革推进都为私募基金发展注入活力。私募基金暂行办法的公布让私募基金成为正规军，各种利好政策不断推出。另外，“一带一路”等国家改革措施不断推进，也为私募基金发展提供了机会。

2. 机遇需求。私募基金以间接融资、债务性融资为主的时代面临变化，房地产行业、矿产资源等行业风光不再，面临调整。银行资本要重回资本市场，可能迎来大发展时期。另外，由于无风险收益率下行，居民收入配置权益性资产的需求提升。而且，私募基金对解决当前经济发展的薄弱环节具有重要作用，有助于解决中小企业融资难、融资贵的问题，能够助推企业转型升级。

（二）私募基金所面临的威胁与竞争

1. 规模较小。近年来，国际私募基金市场发展速度很快，业绩令人瞩目，其模式越来越受到一些大型机构投资者的认可，成为国际金融市场的焦点。全世界的对冲基金数量有92%在美国、7%在欧洲，只有1%左右的数量存在于亚洲和世界其他剩余地区，美国是对冲基金的主要控制地。相比之下，我国私募基金规模还很小，截止到2015年4月15日，我国私募基金达到2.88万亿元，占GDP的比重为0.5%，而世界平均水平为5%，美国、日本、德国等国家私募基金占GDP的比重更是高达6%。

2. 基础薄弱。当前我国私募基金发展基础比较薄弱，在协会登记的10098家管理机构当中，管理规模50亿以上的仅有105家，管理规模为0的是5733家。

3. 竞争压力大。私募基金生存的重要条件是资金来源稳定。我国私募基金的资金来源主要是靠基金经理与资金方特殊的私人关系维系。如果没有客户的资金，私募基金则名存实亡。随着我国证券市场的逐渐开放，我国的私募基金应当认真研究学习国际对冲基金的经验和技术，发展稳定的资金来源和风险控制技术。对于私募股权投资基金来说，较为活跃的也是一些国外机构。2005年以来，PE领域不断曝出重大的投资案例， 其特点是国际著名PE机构与国内金融巨头联姻且投资规模非常大。如国际著名的PE机构参与了中行、建行等商业银行的引资工作；凯雷投资集团对太平洋人寿投资4亿美元，并获得太保人寿24.98%的股权，这也是迄今为止我国最大的PE交易；美国高盛控股双汇集团70%的股份；日本软银向阿里巴巴注入资金2000万美元，助推其在美国纳斯达克上市，从中获取34.4%的股份。

4. 专业人才不足。私募股权投资基金是人力资源、知识资本和货币资本高度结合的产物，人力资本的获取是其有效运作的前提。管理运营水平的高低直接关系到投资者的投资收益，作为专业化要求很高的行业，高水平的管理机构、优秀的基金管理人才至关重要。在我国，由于国内私募股权投资刚刚起步，缺乏充分实践，因此具有现代意识、真正懂得私募股权投资运作的私募股权投资专家极少。另外，具有战略眼光且勇于创新、敢于创业的创业风险企业家的缺乏也制约了我国私募股权投资业的发展。

5. 运作不规范。主要表现为少数私募基金在《基金法》、《私募基金监督管理暂行办法》执行上不到位，违反了《私募基金监督管理暂行办法》的相关规定以及《自律检查规则（试行）》。具体表现在：一是个别机构未执行发售产品备案制；二是个别机构未执行私募基金募集人不超过200人的规定；三是个别机构未执行私募基金不准对外宣传的规定；四是个别机构未经批准擅自对外发售产品；五是个别机构产品发售期超过规定期限；六是个别机构高级管理人员、员工、产品信息与实际情况不符，未按规定报告高管人员变动等重大事项；七是未按照合伙协议约定支付投资本金和约定收益为合伙人办理退伙；八是个别私募基金设立的分支机构未按规定及时办理工商登记；九是个别机构在资产管理合同未成立生效的情况下，下达资产管理计划的投资指令，违反了资产管理合同约定的完成备案后资产管理合同才能成立生效的规定。

二、加快我国私募基金发展的建议

（一）加快建立引导投资基金

为加快私募基金的发展，我国在财政资金与私募基金的合作上进行了有益尝试，并建立了产业引导基金，对引导私募基金加大创新、养老等产业投资起到了积极的促进作用。各级政府要切实利用财政资金，采取股权投资方式，参与并引导私募基金管理人发起设立专项用于投资政府与社会资本合作项目的基金，吸引银行、保险等金融机构及其他社会资本参与。鼓励各类创业投资、产业投资等股权投资基金参与政府与社会合作项目投资建设，丰富和完善投融资渠道。通过放大杠杆比来刺激经济结构调整、产品结构调整、资源优化配置。通过市场化运作支持水利等基础设施、养老等公用事业和公共服务领域项目建设，降低项目运营风险，增加项目融资信誉，为社会资本合作项目提供持续的投融资服务。

（二）积极拓宽私募基金资金来源

为适应当前我国由债权经济向股权经济转变的需要，加快私募基金发展，建议开放保险基金、社保基金、捐赠基金、商业银行资金、财政资金，发展多层次资本市场，逐步建立包括政府、银行、企业、社保、保险及个人和家庭资金在内的多元化私募基金体系，有效拓宽私募基金来源渠道，切实改变银行资金“一股独大”的局面，有效发挥私募基金对当前经济，特别是中小微及创新型企业的支持力度。

（三）强化私募基金管理人才培养

私募基金管理人才直接关系基金回报率的高低，只有高素质的基金管理人才才能带来高收益。为此，一是在鼓励国内更多的企业家和金融界人才加入私募股权基金行业的同时，积极引进在海外私募股权基金从事过股权管理的人才，传授先进的管理经验，打造优秀的基金管理团队。二是选派国内优秀人才到欧美等私募基金发达国家学习其先进的管理经验。三是加强与高盛、摩根士丹利、美林、软银、黑石等世界著名投资银行、私募基金的沟通交流，建立定期交流和培训机制，学习其先进的投资和管理经验，不断缩小差距。四是强化高管人员培训。建议由证监会、基金业协会牵头，组织国内实力强、经验丰富的私募基金高管人员对国内现有私募基金管理人员进行基金管理和风险控制等内容培训，切实提高管理水平，适应当前私募基金发展的需要。

（四）着手推进诚信体系建设

私募基金管理是一种专家理财信用契约，加强私募基金管理者的信托责任制理念至关重要。为此，建议尽快建立私募基金股权投资社会信用管理体系，明确诚信管理职责、管理目标、管理内容，严格管理制度，加大违规责任处罚，切实提高私募基金管理人的诚信意识，防范道德风险。

（五）切实增强合规风险防控意识

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一、政府收支分类改革和财政总预算会计制度改革的关系

2007年1月1日起执行的政府收支分类方案主要包括三方面内容：第一是收入分类，将一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都纳入政府收入分类体系，使政府各项收入来源得到清晰反映；新的收入分类还对类款层次进行调整，增加一些汇总统计科目，如税收收入、非税收收入，更便于财政收支统计和分析。第二是支出功能分类，涵盖预算内外等所有政府支出，改变预算外资金长期游离政府预算科目之外的状况；统一按支出功能分类，改变过去按部门分类，从而集中、直观地反映政府职能活动，使预算更细化和透明。第三是支出经济分类，反映政府支出的经济性质和具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的。

新的政府收支分类改革，有助于建立起我国财政信息管理系统，但其基础数据主要来自预算会计和政府会计系统。健全而良好的预算和会计建设是良好的公共部门治理基础。预算会计制度的改革势在必行，否则，政府收支分类改革将缺乏微观基础。[1]

二、财政总预算会计核算中存在问题的分析

（一）以收付实现制为基础导致核算内容不够全面深入

尽管收付实现制是各国主要采取的核算基础，但在20世纪70年代以来“新公共管理”（npm）运动推动下， 已有不少国家在政府预算会计中运用了权责发生制。新西兰、澳大利亚等国的实践表明，权责发生制预算会计对支持绩效导向的政府预算改革，鉴别财政风险及改进政府对长期资产管理等有重要作用。

我国财政部1997年的《财政总预算会计制度》规定“总预算会计核算以收付实现制为基础”，虽然在2001年印发的《〈财政总预算会计制度〉暂行补充规定》中规定：“中央财政总预算会计的个别事项可以采用权责发生制”，但这些事项并未涉及直接隐性负债、或有事项及政府产权等处理。以财政负债和财政资产为例：

1.财政负债核算的范围过窄

核算财政负债的会计科目有三个：“暂存款”、“与上级往来”、“借入款”。前两个反映财政与其他部门或财政间的往来，不属于通常探讨的财政负债的范围。“借入款”反映财政向社会举借的债务，属于直接显性负债。而直接隐性负债（政府欠发工资、社会保障支出缺口等），或有直接负债（政府担保的各种借款、政府未决诉讼等）和或有隐性负债（国有企业的潜亏，国有银行、农村信用社、供销社系统及农村合作基金的坏账等）则没有反映。[2]截至2003年底，我国政府积欠企业出口退税金额超过3000亿元。我国在计划经济时期因没有为职工计提养老金而遗留下来的隐性债务，据不完全统计已达到30000亿元，仅“十五”时期我国各项社会保险基金缺口共达1000亿元[3].尽管《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但地方政府债务问题已经成为不争事实。各级地方政府通过向商业银行贷款或各类以公司基金的名义借钱、债券等途径筹集资金，由财政提供担保，这些负债都没有如实反映在预算会计报表中。披露的财政负债规模远低于实际存在的规模，政府偿付债务能力和承担负债的压力被低估。

2.政府债权和股权的增减变动未反映在财政资产中

（1）政府债权的发生和收回未作为政府资产反映。现行制度规定，发放贷款列为“一般预算支出”，收回贷款本息列为“一般预算收入”，而对贷款发生和收回导致的债权变动不进行核算。缺点是，政府债权的规模和增减变动没有反映，虚减了政府可支配的公共财务资源，不利于加强贷款的回收管理。

（2）政府对外投资形成的国有资本金以及缴存国际金融组织的股本未作为政府产权反映。结果是政府资产状况和结构无法反映。[4]对外投资核算时仅列为“一般预算支出”，未作为产权反映。同样，国有资产出售、转让所得款项，列为“一般预算收入”，不反映投资资产的减少。未核算和反馈国有股权的运营状况，不利于国有资产保值增值。

（二）新的资金运作情况未系统反映在会计核算范围内

预算外资金未包括在财政总预算会计核算范围内，在《财政总预算会计制度》外，由《预算外资金财政专户会计核算制度》来规范。目前预算外资金已纳入政府收支分类体系，预算外资金与一般预算资金在收缴领拨和预算编制上已趋于一致的状况下，财政资金的体外循环，既不利于财政资金统筹使用，也使得财政总预算会计报表与预算单位会计报表反映的资金口径不一致。此外，社会保障基金核算不统一，财政部门无法全面反映社会保障基金的运作及增值情况。[5]

（三）会计报表反映的内容过于简略

如资产负债表中，政府当年结余和历年累计结余没有分开，不便于财务分析和资金调度。

（四）会计科目与政府预算科目尚不甚匹配

政府预算科目用以详细记录和反映预算的批准情况，同时，政府会计科目用以详细记录和反映经济业务实际发生情况。会计科目的设置应与预算科目相匹配，且其详细程度应不低于预算账户，以便按照政府预算收支科目口径反映政府预算执行情况。可喜的是，在《财政部关于政府收支分类改革后财政总预算会计预算外资金财政专户会计核算问题的通知》（财库「200625号）[6]中，预算外资金财政专户会计取消净资产类“专项预算外资金结余”、“一般预算外资金结余”和“乡统筹资金结余”科目，取消收入类“专项预算外资金收入”、“一般预算外资金收入”、“乡统筹资金收入”和“其他收入”科目，取消支出类“行政事业支出”、“专项支出”、“基本建设支出”、“乡统筹资金支出”和“其他支出”科目，而增设净资产类“预算外结余”、收入类“一般预算外收入”和支出类“一般预算外支出”科目。财政总预算会计、预算外资金财政专户会计科目均要求根据《政府收支分类科目》分设相应明细账。

随着预算外资金、社会保障基金纳入政府收支分类体系，目前急需拓宽财政总预算会计的核算内容，解决预算明细科目和财政总预算会计明细科目分类不一致的问题。从长远看，预算外资金与一般预算资金应融为一体，统一核算。作为过度，目前应在财政总预算会计体系内设置单独的预算外资金收入、支出、结余等科目进行核算。

三、财政总预算会计核算应渐进式地引入权责发生制

首先，对于预算收支及结余这类基本业务，按收付实现制核算，以全面客观反映和监督预算执行情况。其次，对与揭示和防范风险相关的项目进行权责发生制核算或披露。除国内外借款和发行债券此类直接显性债务外，还要对直接隐性债务和或有债务做到较为准确的确认、计量和反映。再次，对部分项目采用收付实现制和权责发生制双基础制。[4]对于资本性支出项目，应当一方面按收付实现制确认为预算支出，另一方面应当按权责发生制确认为政府产权、债权增加；对于出售长期资产取得收入的项目，应一方面按收付实现制确认为预算收入，另一方面应当按权责发生制确认为政府产权、债权减少；对于借入或归还外债的项目，一方面应当按收付实现制确认为债务收入或债务支出，另一方面应当按权责发生制确认为应付债务的增加或减少，以全面反映政府债务的形成及变动。

四、财政总预算会计科目的改进建议

结合2007年《政府收支分类科目》，对现行财政总预算会计科目改进如下：

（一）资产类

1.增设“政府股权投资”科目，反映政府投资股权的情况。

2.增设“贷款”和“转贷款”科目，政府对境内外贷放有偿资金记入支出的同时，核算所取得的债权。

3.增设“待处理财产损溢”，取消原有的“待处理财政周转金”，反映无法收回的资产，如无法收回的贷款、转贷款及财政周转金等。

（二）负债类

1.增设“应付款”科目，核算财政部门期末按权责发生制确认当期支出而形成的应付款项（此项不再通过“暂存款”科目核算）。

2.揭示政府“隐性负债”，重点提供“或有负债”信息。对重大的或有负债，如行政赔偿事项的未决诉讼、为其他单位提供的债务担保等，应评估金额并在财务报告中说明。

（三）净资产类

1.在原有“预算结余”、“基金预算结余”、“专用基金结余”基础上，增设“预算外结余”、“社会保险基金结余”，核算各类财政资金的当年结余。此外，在资产负债表中增设这五个结余的期初数栏，反映各类财政资金的历年累计结余，有别于各类资金的当年结余。

2.增设“政府投资基金”科目，与政府投资取得的资产、产权保持平衡。如政府以产权参股投资时，一方面按收付实现制，借“一般预算支出”等，贷“国库存款”等；另一方面按权责发生制，借“政府股权投资”，贷“政府投资基金”。

3.增设“政府贷款基金”科目，与“贷款”和“转贷款”科目保持平衡。若逾期贷款无法收回，则冲减“政府贷款基金”科目金额。如政府贷出款时，一方面按收付实现制，借“一般预算支出”等，贷“国库存款”等；另一方面按权责发生制，借“贷款”，贷“政府贷款基金”；贷款无法收回时，借“待处理财产损溢”，贷“贷款”；转销无法收回的贷款时，借“政府贷款基金”，贷“待处理财产损溢”。

4.增设“政府偿债基金”科目，与“应付款”、“借入款”科目保持平衡。

（四）收入类

现行财政总预算会计的收入支出科目划分过于粗略，反映的会计信息过于概括。

1.增设“债务预算收入”，核算政府境内外举借债务所得的收入。如政府向社会借入款项时，一方面按收付实现制，借“国库存款”，贷“债务预算收入”；另一方面按权责发生制，借“政府偿债基金”，贷“借入款”。

2.增设“预算外收入”科目，核算政府预算外资金收入。

3.增设“社会保险基金收入”科目，核算基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险及其他社会保险基金收入。

4.扩大“调入资金”核算范围，核算各类财政资金之间的调拨，如返还性收入、财力性转移支付收入、政府性基金转移收入、预算外转移收入等。

（五）支出类

1.增设“债务预算支出”、“预算外支出”、“社会保险基金支出”科目。

2.扩大“调出资金”核算范围，取消《预算外资金财政专户会计核算制度》中规定的“政府调剂支出”科目。目前“调出资金”只核算财政部门从基金预算的地方财政税费附加收入结余中调出的用于平衡预算收支的资金。“调出资金”应可核算各类财政资金之间的调拨，如从预算外资金中调入一般预算内资金，则借“国库存款”，贷“调入资金”，同时，借“调出资金”，贷“财政专户存款”。

[参考文献]

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[2]邢俊英。改革政府会计制度，防范财政负债风险[j].会计研究，2004（4）：69 72.

[3]陆建桥。关于加强我国政府会计理论研究的几个问题[j].会计研究，2004（7）：3 9.

篇10

一、财政总预算会计的概念与特点

（一）财政总预算会计的概念政府和非营利组织与企业有着本质的区别，它不以盈利为目的，其资金来源于财政拨款和社会捐赠，并且用于相关的公共或政策性事业。政府与非营利组织的资金由其下设的多个相关会计进行管理，财政总预算会计就是其中之一。财政总预算会计，又被称为总会计，是中央财政和各级地方财政设置的预算执行会计，其基本职能是对相关财政资金进行会计核算、对经济过程进行监督及对资金使用和相关财政政策的执行情况进行反映。

（二）财政总预算会计的特点1.特殊性（1）特定的会计核算对象。在我国中央、省、市、县、乡（镇）若干级政府都设有财政总预算会计，其通常被设置在国库管理机构，来处理日常会计实务，反映预算收支要求，帮助国库进行合理、妥善的资金安排和调度。（2）特殊的会计核算基础。财政总预算会计以收付实现制为基础兼有权责发生制，是一种修正的现金制。一般对于资产、负债类科目使用权责发生制，对于收入费用类科目采用收付实现制。（3）创新的会计核算方法。财政总预算会计对于一些特殊的经济活动采用“双分录”的会计核算方法，一方面反映预算的执行情况，另一方面反映相关的财务信息。（4）独特的会计要素。财政总预算会计剔除了“所有者权益”要素，取而代之的是“净资产”科目，反映其资产减去负债后的差额。2.政策性财政总预算会计作为管理政府财政资金的会计，其在执行国家预算资金的过程中不仅要遵守法律法规，还要符合国家的政策计划，按照国家的相关政策规划进行资金的调拨和分配。3.广泛性财政预算是一种计划、一种分配安排，国家的财政预算与经济体制改革、社会民生发展相关联。它涉及到科学、教育、文化、卫生、体育等各个方面，所以财政总预算会计对于资金收支情况的核算与反应延伸到生产发展的各个环节。4.宏观性在年末，财政总预算会计通过编制财务报表，将大量的经济活动和财务信息进行汇总并集中反映，通过相关数据，领导者会从宏观上整体把握经济的发展态势，对于预算的执行情况进行宏观上的监督并依此做出相关决策。

二、财政总预算会计的发展历程

我国的财政总预算会计经历了长时间的发展，为了适应不同时期的经济社会发展环境，不断进行改革完善，从设立至今大致经历了三个发展阶段。第一阶段：20世纪50年代，财政总预算会计创立。创立初期，名为“总预算会计”，以资产、负债、收入、支出为会计要素，采用借贷记账法，核算较为简单。后来又更名为“财政总会计”，采用收付记账法。第二阶段：20世纪末，依据分税制等相关的财政体制的变革，对财政总预算会计在会计要素、会计等式、记账方法等方面进行重大改革。第三阶段：随着我国社会主义发展进入新时期，近年来对于财政总预算会计进行了某些方面的修改和完善，特别是财政部出台了新的《财政总预算会计制度》是对财政总预算会计进行了进一步的规范，是目前各级政府财政正在执行的制度。在会计职能上，财政总预算会计从最开始只重视记账、算账等的核算工作，到后来其职能特别是对于国家公共事业的管理服务职能有了进一步的明确和深化。在核算方法上，由以前单一的收付实现制到如今以收付实现制为主同时兼有权责发生制。在会计核算方法上，由以前的单式记账法发展为借贷记账法。在会计核算科目设置上，随着经济活动的内容形式的变革，在原有会计科目的基础上，增加了如“资产基金”等相关的净资产科目。

三、财政总预算会计存在的问题

（一）收付实现制为基础存在的问题在过去，财政总预算会计所有的经济活动的核算都以收付实现制为基础，但随着社会经济的发展，很多经济行为和财务信息已无法用收付实现制为基础去核算，且核算出来的金额等相关信息不具有实际的经济意义或者是错误的。虽然随着财政总预算会计的不断改革，会计核算方式具有了兼有性，但依然是以收付实现制为主，权责发生制为辅。权责发生制是以权利义务发生的时点作为收入和费用确认的时点，即不管是否收到资金或支出资金，只要权利义务发生即确认。我国的企业基本上以权责发生制为会计核算基础，该原则能够更加客观地反映和评估会计主体的财务状况、现金流量。在财政总预算会计中，首先，采用收付实现制的会计核算原则只能核算资金实际支付的部分，对于那些没有支付但相关经济活动确实已经发生的，如未还的借款，已经成为债务，但因为没有资金的支付，所以无法确认。这就导致了财政总预算会计只能核算和反映那些看得见的、显性的债务，而对于那些看不见、隐性的负债则无能为力。其次，采用收付实现制只能反映收入和费用的变动情况，虽然已经对资产和负债采用权责发生制进行核算，但依然不能全面强化对资产负债的管理。无法明确核算预算单位的相关资产价值。最后，该原则强调的是实际的资金收入与支出，对于缴入国库的资金来说，如果该笔资金是按照实际金额进行确认，那么与收入和费用没有直接的一一对应关系，会造成收入与费用不配比的情况，不利于年终时对报表的分析和第二年的预算编制。

（二）相关科目内容反映不明确财政总预算会计的会计要素分为：资产、负债、净资产、收入、费用。但有的科目核算的内容和方向还存在不完善的地方，如“借出款项”，该科目核算的是本级财政借给预算单位的款项，到期收回但不考虑利息的资金。但该科目没有继续细分借款的时间，并且如果发生向外国政府或国际组织的借款该如何进行核算说明，是否应该计入到本科目中，都没有进行详细规定。在资产负债表中，这些信息没有被详细披露，不利于政府合理安排资金，影响下一年预算的编制。

（三）相关的预算管理不完善财政总预算会计的预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中对于社会保险基金来说，其管理体制对整个财政总预算会计体系存在不利的影响。社会保险基金预算，是来源于社会缴款和一般公共预算安排，并且专款专用，只用于社会保险的预算资金。根据相关资料显示，目前社会保险的资金来源并不充裕，资金在运转、安排、调度方面存在一些问题，会造成财政负担。所以当政府的会计信息不充分、不完整时就会让政府对于社会保险的管理运作状况认识不清，不利于财政相关风险的防范。

（四）相关投资核算不明晰我国政府的投资主要包括债权投资和股权投资，债权投资绝大部分以有价证券的形式存在，股权投资以信托基金投资为主，我国会计制度规定，将股权投资纳入到财政总预算会计的核算范围，但在实际操作中，核算依据的相关信息常常难以获取，而地方政府在进行大量资金运作时，是否作为股权投资还需要看相关管理政策的规定，这就会导致对于政策理解水平不同的会计人员做出的相关处理会存在偏差，进而导致股权投资相关的资金和信息数据存在偏误，影响财务报表的编制。

四、对于财政总预算会计存在问题的对策建议

（一）逐渐引入权责发生制让更多的经济活动以权责发生制为核算原则。与收付实现制相比，权责发生制更能准确反映经济活动发生时点，对于那些应收未收或应付未付的款项，就能够按照时间点来确定为相应的应收、应付款。这样能够将责任落实到确定的人员，使得会计信息的使用者了解到各级政府财政的具体情况，了解相关工作人员的履职情况。同时，实行权责发生制，对于那些还没有真实收入或支出的款项来说，账面上的反映是均衡的，减少了以前方法使用不当而导致的债务风险的隐藏，使政府的财务信息更加透明。

（二）对相关会计科目进行完善结合现有经济社会发展的需要，在保证五类总科目不变的基础上，可以对一些科目进行增加或调整。如我国的预算收入分为一般公共预算收入、政府性基金预算收入等，可以按照收入的类型来对收入的科目进行设置，可设“税收收入”“非税收入”等科目，因为我国财政收入最主要的来源就是税收收入和一些非税收入，将其由级科目变为一级科目，更有利于对不同的收入明确的核算，增加会计核算的可理解性。又比如，对于现在前文“借出款项”，可以根据时间来划分其长短，可在其下设相关时间明细，便于随时了解债务的情况。

（三）改革相应的管理形式首先，明确财政总预算会计的服务对象和领导主体，明确财政会计制度与其他制度的关系，资金的使用与收入更多与相关的政策导向相适应。其次，针对已经发生或可能存在的管理体制上的缺陷，要及时进行修改与完善，利用相关的技术手段保证能够得到及时、充分和有效的信息，以防止由于信息缺乏导致的某项工作无法正常进行或出现错误，降低财政风险，减少不必要的资金流失。

（四）完善有关固定资产的核算根据制度要求，财政单位的固定资产一直使用历史成本计量，完全由购入时的成本确认，忽略相应的折旧和摊销，而随着财政总预算会计的改革，其资产不断增加，固定资产的折旧和摊销数额增大，不应在被忽视，而需要冲减固定资产的价值，这样核算的固定资产价值更具有真实性和可靠性，更能反映财政部门资产的价值。

（五）完善股权投资的核算股权投资作为财政总预算会计重要的投资方向和投资收益来源，应该予以高度重视。首先，完善股权投资的相关细则，对一些存在理解性差异的地方作出统一的规定，将股权投资的业务处理与实际情况相结合，把实际发生的问题进行系统性的汇总并形成较为完善的解决方案。其次，核算方法可以不仅仅局限于权益法，针对不同的股权投资情况，进行成本法和权益法的灵活使用。如今，财政总预算会计在中央和地方各级财政中的作用越来越重要，其职能也在不断地向更深更广的方向发展，但我们应该认识到，随着我国经济社会各方面的飞速发展，财政总预算会计应该不断进行改革，预算体系应做到与时俱进，只有这样，才能不断适应、满足经济社会发展的需要，更好地为国家的建设服务。