行政法律解释模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政法律解释，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

1、行政执法的含义与特点

2、法律适用的含义与特点

3、法律解释的含义与特点

4、行政执法与法律适用、法律解释的关系

二、法律适用中的“规范冲突”与“冲突规范”

1、“规范冲突”的含义与种类

2、“规范冲突”的成因

3、“规范冲突”的危害

4、“冲突规范”的含义与特点

5、“冲突规范”的种类

6、“冲突规范”的适用

三、行政法律解释体制、原则和方法

1、法律为什么需要解释

2、我国法律解释体制

3、行政法律解释原则

4、行政法律解释方法

5、完善法律解释的几点思考

行政执法是一项最经常性的公共事务治理活动，是维护社会秩序和自然人、法人和其他组织的权益的最主要形式。据有关统计，在我国，80％以上的法律，90％以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。 一方面，行政执法与自然人、法人和其他组织的权利和利益联系最经常、最广泛、最直接、最紧密，稍有不当，极易对自然人、法人和其他组织的合法权益造成损害，因此，必须对行政执法活动进行严格的规范。可以说，行政法中的大量规范都是羁束性规范，行政行为中的大量行为都是羁束性行为，这是保证行政执法不被异化的重要手段。同时，为了保证行政机关能够对繁重、复杂有时甚至非常紧急多变的各种事务、事态及时作出应对和有效处置，又必须赋予行政机关（包括获得授权或者委托的组织）以一定的自由裁量权，以提高行政执法效率。因此，如何做到羁束得当，裁量有度，是行政法治建设中的一个重要课题。羁束性过严或过宽，裁量性过小或过大，都有悖于行政目的的实现。

规范行政执法活动有多种途径和形式，包括可以通过制定周密的实体法、完善的程序法和健全的监督机制等来加以规范，其中通过建立健全法律适用和法律解释制度，也是规范行政执法活动的重要途径和形式。同时，在行政执法活动中，通过法律适用和法律解释又往往是行政机关获取自由裁量空间的重要途径和形式。因为法律对自由裁量权往往没有作出明示性的规定，而是隐含在法律规定之间，只有在具体法律适用和法律解释时才能显现出来。因此，健全完善的法律适用和法律解释制度，既可以强化行政执法的约束机制，克服和避免行政滥权，又可以增强行政执法的灵活性和应对能力，提高行政执法效率，达到实现行政执法的羁束性与裁量性的统一。

一、行政执法、法律适用和法律解释

行政执法、法律适用与法律解释，是既紧密联系又有所不同的三个概念。下面分别就这三个概念的含义和特点作一简要探讨，然后对三者之间的关系作一简要分析。

1、行政执法的含义和特点

“行政执法”这一概念在理论界有多种不同定义，大致可以分广义、较广义、狭义、较狭义四种。 本文所讲的“行政执法”是指行政机关贯彻执行法律的活动。这里的“执行”，主要是指将抽象的法律规定具体地适用于特定的自然人、法人或者其他组织的活动，即主要指具体行政行为，同时也包括行政机关为保证法律的贯彻落实而制定行政规范性文件的活动，即也指抽象行政行为。这里的“法律”，主要指法律、法规、规章，同时也包括上级和本级人大及其常委会和人民政府及其部门的其他规范性文件。

行政执法的主要特点是：

（1）经常性。行政执法不仅是行政机关最频繁、最主要的公务活动，也是整个国家机关最频繁、最主要的公务活动。可以说，国家机关的绝大部分公务活动，都属于行政执法活动，立法、司法和军事活动在整个国家机关公务活动中只占很少部分。

（2）广泛性。不仅行政执法的主体非常广泛，既包括行政机关及其工作人员，也包括根据授权或者委托进行行政执法的组织和个人；而且行政执法涉及的对象和内容也非常广泛，既涉及公民、法人和其他组织等各种主体，也涉及政治、经济、文化等社会生活的各个方面。

（3）多样性。行政机关执行法律的形式多种多样，既有不针对特定相对人的制定规范性文件的抽象行为，又有将法律具体运用于特定相对人的具体行为；既有单方命令实施的强制性行为，又有双方协商实施的合同行为；既有根据职权主动实施的行为，又有根据申请被动实施的行为；既有赋予相对人权利和利益的行为，又有对相对人施加不利影响的行为；既有无偿实施的行为，又有有偿实施的行为，等等。

（4）效率性。行政执法任务繁重，面对的情况复杂甚至紧急，迅速、简便、快捷是行政执法的生命力之所在。当今世界，行政已经渗透到社会生活的各个方面，因此，行政是否有效率，直接关系整个社会是否有效率。社会上流行有这样一个说法：“如果立法机关不讲民主，这个社会就没有民主；如果行政机关不讲效率，这个社会就没有效率；如果医院不讲道德，这个社会就没有道德。”虽然这个说法不一定十分确当，但在一定程度上反映了人们对立法、行政、医院的不同要求。试想，在社会发展变化越来越快的今天，如果行政机关没有效率，如何能够使整个社会具有效率和充满活力！因此，效率性是行政执法的重要属性和特点。

有的认为行政执法还具有“单方面性”和“主动性”特点。 笔者认为，随着新公共事务治理观和新行政观的兴起，行政合同、行政指导等新行政行为的出现和推广，行政执法已经不都是单方面性和主动性，在相当多时候已经表现为双方面性和被动性。因此，不宜再把“单方面性”和“主动性”作为行政执法的特点。

2、法律适用的含义和特点

“法律适用”，也称“法的适用”，有广义和狭义之分。《中国大百科全书。法学》认为，广义的法律适用是指“国家机关及其工作人员、社会团体和公民实现法律规范的活动。这种意义上的法律适用一般被称为法的实施。”狭义上的法律适用是指“国家机关及其工作人员依照其职权范围把法律规范应用于具体事项的活动，特指拥有司法权的机关及司法人员依照法定方式把法律规范应用于具体案件的活动。” 孙国华、朱景文主编的《法理学》持广义观点，认为“法的适用也称法律规范的适用，是指一切国家机关和国家授权单位按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用于具体人或组织，用来解决具体问题的专门活动，它使具体的当事人之间发生一定的权利义务关系或对其适用法律制裁。” 李步云主编的《法理学》持狭义观点，认为“法的适用，一般指拥有司法权的国家机关及其司法人员，依据法定职权和法定程序，把法律规范应用于具体案件的专门活动。”并认为“在我国，司法权主要由检察机关和审判机关行使。公安机关、安全机关和监狱管理机关在一定范围内行使司法权。” 梁慧星认为“所谓法律的适用，指将法律规范适用于具体案件以获得判决的全过程。” 董皓认为“在我国，法律适用通常即指司法适用”。

本书是专门研究行政执法的，因此本文的“法律适用”既不是广义上的“法律适用”，也不是狭义上的“法律适用”，而是特指行政执法中的法律适用，即指行政执法机关将抽象的法律规定同具体的行为和事实联系起来并对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系作出判断和决定的活动。这里的“行政执法机关”，既包括有行政执法权的国家行政机关（不包括没有行政执法权的行政机关），也包括依法获得授权或者委托的组织。

法律适用的主要特点是：

（1）特定性。一方面，法律适用的主体是特定的，只有法律规定的机关或者获得授权或者委托的组织，才是法律适用的主体，其他任何机关或者组织都不享有法律适用权。另一方面，法律适用的对象是特定的，总是同特定的人（包括自然人、法人或者其他组织）、行为或者事实相联系的。离开了特定的人、行为或者事实，法律适用就无从谈起。法律的适用过程，实质是将法律规定从抽象到具体、从文本到现实的过程。

（2）平等性。“在法律面前一律平等”是我国宪法确立的一项重要法律原则。一律平等，既包括立法的平等，也包括法律适用的平等。过去有人认为法律是统治阶级意志的反映，因此，立法不能讲平等，这是错误的。如果立法不平等，法律适用就不可能有真正的平等。但在现实中，更容易发生问题、更需要特别强调的是法律适用的平等。在行政执法中，平等原则要求行政执法机关对相同的行为和事实，不论行政相对人职位高低、名望大小、财富多寡，都必须同等地适用法律，不得歧视对待。

（3）确定性。一方面，抽象的法律规定一旦适用于具体的人和事，即对自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生确定性的影响，除非依法通过行政复议或者行政诉讼或者其他途径予以改变，不仅其他任何机关和组织不得随意改变，而且作出法律适用的机关自身也不得随意改变。另一方面，抽象的法律规定一经适用，具体含义即加以确定，今后遇到相同情况即必须作出相同的适用，不能随意改变。

（4）强制性。抽象的法律规定一旦被运用于具体的行为和事实，即对特定的自然人、法人和其他组织的权利义务关系产生强制性的影响，一方面，任何个人和组织不得侵犯该自然人、法人和其他组织由此而获得的权利和利益，另一方面，如果该自然人、法人和其他组织不履行其应当履行的义务，行政执法机关可以依法采取措施强制其履行。

3、法律解释的含义和特点

法律解释不仅在行政执法中具有非常重要的地位和作用，而且在所有执法乃至整个法治建设中都具有非常重要的地位和作用。美国Talcott Parsons说：“解释功能可以说是法律制度的核心功能。” 可以说，没有法律解释，就没有法律的正确遵守和执行。

关于“法律解释”的含义，理论界众说纷纭，理解很不一致。据张志铭教授在《法律解释操作分析》（1999年1月）一书的归纳，我国理论界对法律解释的界定至少有九种之多 ，再加他本人的界定和该书出版后的一些新书和文章的界定，至少有十多种。但概括起来，主要可分为四类：

第一类，认为法律解释是所有对法律含义进行阐释的活动，既包括各个国家机关对法律含义所进行的阐释活动，也包括学者、社会团体、诉讼当事人或者辩护人等对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华主编的《法学基础理论》一书的界定：“法律的解释是科学地阐明法律规范的内容与涵义，确切地理解法律规范中所体现的统治阶级的意志，从而保证法律规范的准确适用。”并按法律解释的主体与效力的不同，将法律解释分为正式解释与非正式解释。“正式解释也称有权解释，这是基于宪法或法律所赋予的职权而作的解释。包括立法解释、司法解释与行政解释。它们分别具有不同的效力。”“非正式解释又称无权解释，它是没有约束力的解释，包括学理解释与任意解释。” 又如，孙国华、朱景文主编的《法理学》一书认为法律解释有广义和狭义两种，其中认为“广义的法律解释，是指有关国家机关、组织或公民个人，为遵守或适用法律规范，根据有关法律规定、法学理论或自己的理解，对现行法律规范或法律条文的内容、含义以及所使用的概念、术语等的理解和所作的各种说明。” 再如，张志铭认为“法律解释是对法律文本的意思的理解和说明。”“简单地说，法律解释就是解释者将自己对法律文本的理解通过某种方式展示出来。” 还有，《中国大百科全书。法学》也持这一观点，认为法律解释是“对法律规范的含义以及所使用概念、术语、定义等所作的说明。”

第二类，认为法律解释是有权国家机关对法律含义所进行的阐释活动。比如，孙国华、朱景文主编的《法理学》中对狭义的法律解释含义的界定即属此类。认为“狭义的法律解释特指有权的国家机关依照一定的标准和原则，根据法定权限和程序，对法律的字义和目的所进行的阐释。” 张文显主编的《法理学》认为“法律解释是指对法律的内容和含义所做的说明。”“法律解释的主体在本书指享有法定法律解释权的人或组织。” 陈金钊认为“应从法律解释概念中剔除非正式解释部分，法律解释就是有权的机关对法律意义的阐明。”

第三类，认为法律解释是司法机关（主要是法院）对法律含义所进行的阐释活动。比如，梁慧星认为“为了解决具体案件，必须获得作为裁判大前提的法律规范。这种获得作为裁判大前提的法律规范的作业，法解释学上称为广义法律解释。” 又如，苏力认为“司法上所说的法律解释往往仅出现在疑难案件中，这时法官或学者往往将整个适用法律的过程或法律推理过程概括为‘法律解释’，其中包括类比推理、‘空隙立法’、剪裁事实、重新界定概念术语乃至‘造法’。” 再如，郑戈认为“我们认为发现有两种基本的法律解释模式：一种可以称为‘法律开示模式（discovery of law）’，即把法律视为既存的、不容违背的客观规则，解释者只能尽力去发现其真实含义，并将之揭示出来，适用于具体案件；另一种是‘法律阐释’（interpretation of law），在这种模式中，法律条文只提供了一种解释者在其中进行解释行动的结构，法律的含义最终取决于解释行动者与结构之间的互动以及解释者之间的交流与共识。” 近年来国内理论界兴起的法律解释学研究，大多是在这一类含义上使用“法律解释”一词的。

第四类，认为法律解释不仅仅指解释活动，还应包括解释技术、解释制度和解释理论。如郭华成认为“法律解释其实包括三个方面的内容，首先它是指确定法律规范的内容，探求立法意图，说明法律规范含义的行为和活动过程，这个过程又包括二个阶段，一是解释主体对解释对象的理解，二是解释主体将所理解的解释对象通过一定形式表现出来，加以阐明。同时，它又包括该过程中运用的一系列原则、技术、规则和方式，即法律解释技术。这是法律解释的动态方面。其次，指一个国家在法律解释主体、权限、程序、方式、效力等方面的法律制度，即法律解释制度。这是法律解释的静态方面；最后，它是指研究上述静态、动态两方面内容的学问或科学，即专门的法律解释理论。”

以上四类，是学者们根据自己的知识背景和研究需要对法律解释含义所作的界定，有各自的道理和意义。笔者认为，如何对法律解释一词的含义进行界定，必须考虑三个因素：一是国家的实际法律解释制度是如何的，二是多数群众的理解是如何的，三是研究对象和目的是什么。居于以上考虑，笔者认为，在我国，法律解释是指依法有权国家机关以积极行为对法律含义所作的阐释活动。这里的“依法有权”，是指依宪法、法律、法规、规章规定享有解释权的国家机关，包括有解释权的立法机关、行政机关、司法机关。没有解释权的国家机关、社会组织、研究机构、研究人员等所进行的解释活动，是一种法律宣传和研究活动，不是法定的解释，也不是多数群众所理解的法律解释。这里的“积极行为”，是指有解释权国家机关为了使法律含义更加明确而有意识、有目的地进行法律解释的活动，不是以积极行为，没有进行法律解释的意识和目的所进行的法律含义的说明活动，不属于法律解释活动。也就是说，有解释权的国家机关对法律含义所进行的说明活动，并不都属于法律解释活动，比如在进行法律宣传、研究讨论问题等场合时，对法律含义所作的阐释活动，都不属于法律解释活动。只有专门作出的法律解释或者在处理有关问题或者案件遇到对法律含义的理解存在争议或者认为存在不清楚时对法律含义所作的阐释活动，才是法律解释活动。

法律解释的主要特点是：

（1）明确性。任何法律解释都在一定程度上对现行法律规定的含义作出了进一步明确，没有对法律含义作出任何进一步明确的说明，都不是我们所说的法律解释。所有法律解释，不论是对法律规定作出进一步具体化，还是对法律规定进行补充、扩张、矫正等，其实质都是使法律规定的含义更加明了、清晰，更加易于将法律规定与当前遇到的实际问题联系起来，更加便于问题的解决。只是简单地重申法律规定，没有对法律规定的含义作任何进一步明确的活动，都不是法律解释活动。比如，依法有解释权的国家机关在一般日常工作中（如司法机关在平时案件审判中），也要对法律规定的含义进行说明，但只是重申众所周知的含义，不是法律解释，只有在遇到特殊问题，对如何适用法律发生疑难时，通过一系列寻找法律适用依据的活动确定了一种新的法律适用原则，才是法律解释。所以，有解释权的国家机关说明法律含义的活动并不都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律含义的活动，才具有法律解释的意义。比如，并不是法院判决的每一个案件都具有法律解释意义，只有少数进一步明确了法律规定含义的案件才具有法律解释的意义。

（2）有效性。一方面，法律解释是依法有解释权的国家机关作出的，具有一定的约束力。没有约束力的法律含义的说明，不是法律解释。另一方面，依法有解释权的国家机关对法律含义所作的阐释，必须对今后的法律适用产生一定的约束力，才是法律解释，对今后的法律适用没有产生一定的约束力，不是法律解释。 说法律解释是“具有一定的约束力”，是因为我国法律解释主体具有多元性，不同国家机关由于职权不同，其所作的法律解释的效力也有所不同，不是所有的法律解释都与法律具有同等效力。比如，行政机关的解释，只能对自身和其下级机关具有约束力，对权力机关和司法机关没有约束力。司法机关的解释也一样。只有权力机关的解释才对自身和本级及其下级行政机关、司法机关都具有约束力，只有国家最高权力机关的解释才对全国具有普遍的约束力。

（3）稳定性。法律解释同法律一样，具有稳定性。不具有稳定性不是法律解释，或者没有成为法律解释。有些解释虽然是依法有解释权的国家机关作出的对法律含义的进一步明确，但不具有稳定性，随意变更，不具有对法律含义作出进一步明确的意义，不属于法律解释。当然，稳定性是相对的，不是绝对的。一方面，随着社会的发展，法律也要不断发展，法律解释当然也要相应发展，需要根据发展变化的形势对法律含义作出新的解释，这是可以的也是必要的；另一方面，在我国多元解释体制下，一个机关的解释很可能被另一个机关的解释所代替，也增加了解释的不稳定因素。但只要解释机关在一段时间内，对自己的解释保持相对稳定，连续不断地加以重申和适用，即属于法律解释。

4、行政执法与法律适用、法律解释的关系

（1）行政执法与法律适用

行政执法离不开法律适用。狭义上使用行政执法时，实际上等同于法律适用。本文是在广义上使用行政执法概念的，因此，法律适用只是行政执法的一项重要内容和环节，还有许多行政执法活动并不涉及法律适用问题。比如，行政机关依法制定抽象规范性文件的活动，并不涉及法律适用。还有，一般的行政执法检查、评估等活动，也不涉及法律适用问题。只有行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时，才属于法律适用。可见，行政执法包含着法律适用，法律适用是行政执法的一部分。

而法律适用也不仅只存在于行政执法中，在司法中也有法律适用，而且是最终、最权威的法律适用，以至于被有的学者认为只有司法活动才是法律适用活动。在这个意义上讲，法律适用又广于行政执法，行政执法中的法律适用只是法律适用的一部分内容。

（2）行政执法与法律解释

行政执法离不开法律解释，不仅行政执法中的法律适用需要法律解释，在其他行政执法中也需要法律解释。比如，行政机关制定抽象规范性文件，除国务院可以依法创制新规范外，其他行政机关都只能根据上位法进行具体化。这种具体化大多都具有法律解释的性质。但行政执法并不总是与法律解释联系在一起，大量的行政执法活动并不需要法律解释，没有法律解释的内容，具有法律解释内容的行政执法只占很少部分。在这个意义上讲，行政执法的范围和含义比法律解释更宽，法律解释只是行政执法中的一小部分内容。

但法律解释并只存在于行政执法中，而且主要不是在行政执法中，而是在立法、司法中。根据我国的法律解释体制，立法机关对自己制定的法律、法规、规章享有最终解释权，司法机关由于享有案件的最终裁决权，理所当然依法享有法律解释权，并且比行政机关的解释更具权威。可见，行政执法中的法律解释，只是法律解释中一部分，而且不是最主要的部分。

行政执法中的法律解释，相当一部分是行政执法机关自己解释或者提请上级行政机关解释，同时，也有相当部分法律解释不能由行政机关特别是不能由行政执法机关自己进行，必须提请立法机关解释或者必须遵循司法机关的已有解释。因此，研究行政执法中的法律解释问题，并只是研究行政机关的法律解释，而是包括立法机关和司法机关的解释。

（3）法律适用与法律解释

篇2

关键词：行政审判中、法律解释、漏洞补充

一、行政审判中的法律解释方法

行政法律规范的解释，与其他领域的解释一并，其功能在于，法律适用者为将法律条文适用于所认定的案件事实，对于法律条文所欲规范的内容发生疑问时，通过法律解释，使法律适用者理解、确定法律条文的意义。法律解释的目标，在于发现、确定法律规范的真正意旨。法律解释不能完全拘泥于法条文字的字面含义，而应探求法律规范实际上的规范意旨，确定立法者利用法律文字所要达到的目的。

单就解释方法而言，行政审判法律解释的方法与一般的法律解释方法大致相同，主要包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释与合宪性解释等。

（一）文义解释

文义解释是指以法律用语的文字意义为出发点，在一般语言习惯所了解的意义上对法律条文进行的解释。

在文义解释中，比较容易产生分歧的是对例示性规定的解释。法律规范中对于其规范的事项，一般采取三种方式予以调整；列举式、列举式加概括式、概括式。例示性规定是列举加概括的法条规定的简称，即法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等概括用语加以规定。

1、“等”外而无“等”内

单纯从文义而言，“等”字确实是一个多义词，按照《现代汉语词典》的解释，其与列举规定和例示规定的解释相关的是两种解释：一是“表示列举未尽”；二是表示“列举后煞尾”。前一种解释就是所谓的“等外”，后一种解释就是所谓的“等内”，实质上就是列举式规定。因此，除非法条有特指，涉及到“等”字的规定原则上都应该解释为例示规定，而不解释为列举规定。列举的四种只是最常见的，其他的如出租车、地铁、磁悬浮列车，也属于公共交通工具。

2、概括事项只能与例示事项相一致

在例示性规定中，例示用语所庙宇的行为或者其他法定事项的类型已经非常明确，而概括用语则往往是抽象的、模糊的、不确定的或者一靓性的，如何理解例示事项与概括事项的关系以及如何确定概括事项的范围？在法理上，以一则拉丁法律谚语解释例示规定极为恰当，即“例示事项之未所庙宇的概括用语，不包括与例示事项明示的性质相异的事项”。也就是说，对概括事项的解释不应与例示事项所规定的事项的性质不一致，只应包括与例示事项相一致的事项。当然，例示事项的性质，有的法条口已经列明，但大部法条中没有列明，需要适用法律者自己去理解。

（二）目的解释

目的解释是指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。目的解释则在于解决规范之间的价值冲突。

在进行目的解释时，可能会将法条的文义限缩，也可能将法条的文义扩张。

（三）体系解释

体系解释是指以法律条文在法律体系上的地位，或其与相关法条之间的关系来阐明规范意旨的解释方法。法律规范的条款并不是独立存在的，法律条款之间存在着有机的联系，因此，对法律条款的理解，需将其置入法律的整体之中。

需要指出的是，在进行法律解释时需注意，有些法律条款中有例外规定，根据法条的内在逻辑把握住例外规定的核心内容，是正确理解适用该条款的基础。例外规定往往以“但书规定”或者“另有规定”的形式表述，可能在同一法律条款中，也可能在不同的法律条文中。

（四）其他解释方法

比较常见的其他解释方法主要有历史解释与合宪性解释。历史解释，是指通过对立法资料的探求以获知立法者当时的立法本意的一种解释方法。这里的立法资料，包括立法过程中的一切记录、文件，如预备资料、预备草案、草案、立法理由书等。合宪性解释，是指一项法律条文的解释，如果有多种结论只要其中一项结果可以避免宣告该法条违宪，就应选择该种解释结论。

（五）不同解释方法之间的关系

采用不同的解释方法很可能得出不同的结论，如何在种种解释方法之间作出选择呢？也就是说，种种解释方法之间存在着什么样的关系。这个问题比较复杂，从理论和实践的研究来看，不同的解释方法之间具有一定的位队关系，但既浊固定不变的，也不能任意选择，而且还常常存在着互补关系，需要根据个案的具体情况进行具体分析。在个案中选择具体的解释方法一般可从以下几个方面进行考虑：

1、文义解释具有优先性。

2、目的解释是解释活动的价值指引，具有独立的价值。

3、历史解释、体系解释等解释方法往往不具有独立性，均是确认法律目的的手段。

二、行政法律适用中的漏洞补充

（一）漏洞补充与法外究竟

在法律适用的过程中，即使通过法律解释，现有的规定也许仍然不能满足我们的规范需求。现行法律还存在着应予规范却未予规范的情形，这时使会存在法律漏洞。法律漏洞的存在，是由人类理性的有限性、立法者的思虑不周以及社会情势的变迁等原因客观造成的。这时，为实现法律的目的与价值，在法律适用中就需要进行法律漏洞补充。

当然，并不是所有法律未予规范的事项均属法律漏洞，只有为达成立法目的应予规范但却未予规范的事项才属于法律漏洞。对于某些事项法律可能基于自己的价值判断认为不应由其调整因而有意地保持沉默，该种未予规定并不违反立法目的，因此不属法律漏洞，而属于法外空间的范畴。

（二）漏洞补充与依法行政

篇3

    英国着名行政法学家韦德指出:“程序不是次要的事情,随着政府权力持续、不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才能变得让人忍受。”(1)因此,一切权力的行使必须具备法定程序,行政调解作为行政机关或法律授权组织的职权表现之一,其行使调解职权时必须有一定的程序保障,只有存在程序公正的前提,实体正义才能得以充分、有效实现。目前,我国现行法律、法规及规章中有关行政调解的规范基本上未涉及调解程序,比如,当事人如何申请调解、行政机关怎样受理调解申请、调解时限是多少等等,均未作相应规定。如此,对行政主体来说,调解缺乏程序规制,容易滋生行政权力的滥用,服务型政府的理念难以塑造。对于当事人而言,调解程序缺失意味着其对纠纷处理过程缺乏可期待性,极易导致当事人对行政调解的公正性产生怀疑,从影响调解协议的自动履行率,既不利于纠纷的彻底解决,又浪费稀缺的行政资源。

    (二)行政调解生效时间不明

    行政调解生效与否关系着行政主体的调解职能是否履行完毕,关乎着当事人的矛盾纠纷能否得以解决。2009年7月24日,最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第八条规定:“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议……经双方当事人签字或者盖章后,具有民事合同性质。”该规范性文件虽然规定行政调解协议经双方当事人签字或者盖章后,具有民事合同性质,对双方当事人具有法律约束力,但此处的“双方当事人签字或盖章”是在调解笔录上签名或盖章,还是在行政主体制作调解书送达后签名或盖章并不明确,而实际操作中,不同的地方或不同的行政主体有不同的做法,即有的要求行政调解达成协议后必须制作调解书送达当事人后才能生效,有的只要求当事人在调解笔录上签字或盖章,并经调解人员签字审核后即生效,而有的则根据不同的情况分上述两种处理。行政调解生效时间的不明,既不利于纠纷的快速解决,亦增加了法院对行政调解司法确认的工作量。

    (三)行政调解救济机制缺失

    法彦有云:“有权利必有救济”,否则纸面上的权利将成为一张“空头支票”,无从兑现。目前对于当事人以行政调解协议违法自愿、平等、合法、公平等以何种形式请求司法救济,《若干意见》第二十条规定了向有管辖权的人民法院申请确认其效力、请求变更、撤销行政调解协议等形式。对行政调解的司法确认《若干意见》第二十一条至第二十五条有比较明确、具体的规定,但对于当事人请求变更、撤销行政调解协议作何处理?包括《若干意见》在内的其他司法规范性文件、司法解释、行政法规、法律均没有作相应的规定,法院在司法实践中处理类似问题遇到法律障碍,不利于当事人的权利得到及时、有效的救济。

    针对行政调解法律适用存在的上述问题,笔者认为应当从以下几个方面予以解决:

    1、强化行政调解的程序保障

    “调解虽然灵活,但也要有一定程序,如果没有程序的适当规制,缺乏最低限度要求的正当程序的保障,当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态,就不可能有公正与合法的调解结果。”(2)相对于实体活动而言,程序是辅的,但决不能低估行政调解程序的意义,因为“如果其(行政实体活动——笔者注)没有有效程序的保障,最好的实体权利也没有什么意义。”对于如何强化行政调解的程序保障,笔者认为可以借鉴2008年7月11日由公安部通过的《道路交通事故处理程序规定》第八章的规定,即明确规定当事人申请行政调解的期间、调解的基本原则、调解时限、当事人在调解过程中的具体权利与义务、调解协议涵括的内容及调解不成时的处理方式等等。

    2、明确行政调解的生效时间

    《民事诉讼法》第八十九条、第九十条及《人民调解法》第二十八条、第二十九条、第三十条均规定调解协议生效时间以制作调解书送达当事人签收为原则,以当事人在调解笔录上签名或盖章为例外,对此笔者认为,对于行政调解的生效时间可以参照前述规定,明确各行政主体在自己职权范围内哪些纠纷的调解不需要制作调解书送达当事人,而只需双方在调解笔录上签名或盖章即生效,即对于能够及时履行、当事人要求无需制作调解书及其他不需要制作调解书的情形,只需双方当事人、主持调解人员、记录人员在调解笔录上签名或盖章后即具有法律效力,除此之外的均应当制作调解书送达当事人签收才具有法律效力。

    3、指明行政调解的救济机制

    前述提及,对行政调解的司法确认已经有较为明确、具体的规定,但对如何处理当事人请求变更或撤销行政调解仍存在法律障碍。对于这个问题笔者认为应当充分运用法学理论或借鉴其他法院的经验进行解决。根据法学的基本原理,当法官审理案件,查明事实后,找不到任何法律规则,现行法律对案件没有规定时,就需要进行法律漏洞的补充。法律漏洞补充的方法中有一种“参照适用法”,所谓的“参照适用”又称“类似案件相同处理”,是指法官受理的案件在法律上未有规定,在不得拒绝裁判的情况下,采用类似案件的法律规则裁判案件。行政调解与人民调解具有诸多相似之处,据此可以参照人民调解的有关规定对行政调解进行处理。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)第六条规定:“下列调解协议,当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立调解协议时显失公平的。”“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议,受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。”此外,司法实践中有一些地方法院就是参照《若干规定》来处理行政调解协议的变更或撤销的,如,2011年2月16日,广东省高级人民法院《关于非诉讼调解协议司法确认的指导意见》第十九条第二款规定“当事人向人民法院起诉请求变更、撤销非诉讼调解协议,按照《若干规定》的有关规定处理。”

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中图分类号：D922.1　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)01-0114-04

当前，我国正处于改革发展的关键时期和社会矛盾的凸显时期。的“高烧不退”和诉讼的“爆炸式增长”，一方面反映了社会转型期利益的多元化诉求造成的社会矛盾错综复杂的发展态势，另一方面也说明现行矛盾纠纷解决机制的单调和不畅。建立和完善协商、调解和仲裁等非诉讼纠纷解决机制，既是解决社会矛盾的现实需要，也是“改革、发展、稳定”的政治要求和构建和谐社会的需要。行政调解历来就是非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分，它体现了政府民主管理与民众自主行使权利相结合的现代行政精神，更是日益受到重视。而现实中行政调解范围的狭窄性和行政调解协议效力的非强制执行性，大大削弱了其在纠纷解决中的作用。因此，进一步明确行政调解的适用范围，并赋予行政调解协议一定的法律强制力，对其化解社会纠纷，解决社会矛盾，促进我国经济社会健康、协调、快速发展具有重大现实意义。

一、我国行政调解的内涵及特点

从广义上理解，行政调解是指行政主体参与主持的。以国家法律法规、政策和公序良俗为依据，以受调解双方当事人自愿为前提，通过劝说、调停、斡旋等方法促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解机制。我国现行的法律制度中尚没有关于行政调解的专门法律规定，大多散见于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《婚姻法》、《道路交通安全法》、《治安管理处罚法》等法律及《行政复议法实施条例》、《医疗事故处理条例》、《道路交通安全法实施条例》等行政法规中。此外，《交通事故处理程序规定》等规章中也有相关的具体规定。从我国现行规定来看，行政调解具有以下特点。

1.行政性。行政调解是行政主体行使职权的一种方式。它的主体是依法享有行政职权的国家行政机关和一些经法律法规授权的组织。在我国目前的法律体系中，基本上都将行政调解的主体设定在行政机关，而对于法律法规授权组织行使行政调解职权的规定较少。

2.专业性。随着经济和科技的发展，现代社会分工呈现出越来越细致化和专业化的特征，有些分工细致化的程度已经达到了使普通非专业人士难以掌握的程度。而对于相关的行政主体来说，凭借其专业化的知识、处理此类纠纷的日常经验积累和对此类规则经常运用而带来的熟练程度，使其可以快速高效的解决此类纠纷。

3.综合性。现实生活中，产生纠纷的原因总是多种多样的，社会的复杂性，也就决定了纠纷的多样性。一个事件引发的纠纷，可能涉及多种法律关系，既是民事的，又是行政的。由于行政机关在处理纠纷过程中可以一并调解民事纠纷，可以在民事责任与行政责任之间进行统一调适，这不仅可以避免重复劳动，而且有利于促进纠纷的最终和迅速解决。

4.权威性。行政权力的强制性使行政机关具有天然的权威，且在我国公民社会不发达的情况下，老百姓对政府的权威感和依赖感尤其强烈。这将促使当事人认真考虑行政机关在纠纷解决过程中的各种建议、指示和决定，促使纠纷的合理解决。

5.自愿性。行政调解程序的启动运行以至被执行，完全是行政管理相对方之间合意的结果。在行政调解中行政主体是以组织者和调解人的身份出现，它的行为只表现为一种外在力量的疏导教育劝解协调。是否申请调解、是否达成协议以及达成什么样的协议，当事人完全是自愿的，行政主体不能强迫。

6.非强制性。行政调解属于诉讼外活动。在一般情况下，行政调解协议主要是靠双方当事人的承诺信用和社会舆论等道德力量来执行。调解协议一般不具有法律上的强制执行力，调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝，行政机关无权强制执行。

二、我国行政调解的适用范围

(一)行政争议案件

对于行政调解行政纠纷的分歧比较大，现有的法律只肯定了对行政赔偿和行政补偿纠纷的行政调解。但是。随着行政法观念的改变。笔者认为部分行政纠纷也可以进行行政调解。首先，现代行政已经从权力行政向服务行政转变，政府更多的是为市民社会提供一种公共产品。这种行政模式要求行政相对方积极的加入到行政管理中，政府与民众进行民主协商，根据民众提出的建议和要求，做出行政决定，分配公共产品。行政纠纷被调解，正是对不符合公共服务的行政行为的纠偏，是民众参与政府管理社会的新型行政手段的体现。其次，由于自由裁量权的存在，行政行为内容的幅度范围很大，很可能由于程度把握不准确而引起与行政相对人的纠纷。行政自由裁量权不仅仅存在于行政行为的决策阶段，在行政行为做出后，行政主体也有在裁量幅度内重新修改的权利。行政主体与相对方进行调解，实际上是重新确定裁量幅度，改良行政行为的活动。最后，从实践中看，很多行政纠纷发生的原因是由于行政机关利用其优越地位，有意识地或无意识地给当事人造成困难，而这种困难可以由于行政机关改变态度而消灭。同时，行政主体享有的行政职权并不都是职权职责的合一，其中一部分是具有权利性质的行政权。对具有权利性质的行政职权，行政主体可以在法定范围内自由处分。当然，基于各种现实因素限制，行政主体不可能对所有行政纠纷进行调解。行政调解适用行政争议案件主要包括以下几种类型。

1.内部行政纠纷案件。发生在具体行政隶属关系内部各单位成员之间的有关行政争议，这类争议适用调解更容易解决。

2.行政合同纠纷案件。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同既具有行政性，又具有合意性。行政合同订立后，相对方可以对合同的内容提出修正的建议，行政机关也可以作出一定的让步。因此，对因行政合同引起的争议可以进行调解。

3.不履行法定职责纠纷案件。通常有四种情形，即行政机关拒绝履行法定义务、迟延履行法定义务、不正当履行法定义务或逾期不予答复。根据法律规定，行政机关行使特定的行政职权时必须让其承担相应的义务，行政机关既不得放弃更不能违反。经法院或上级行政机关主持调解而自动履行职责，相对人获得救济，就可避免再次或败诉危险。因此，调解机制在此类案件中不存在障碍。

4.行政自由裁量纠纷案件。即相对人对行政主体在法定范围内行使自由裁量权做出的具体行政行为不服产生的争议。因自由裁量的掌握幅度存在很大的伸缩空间，调解该类案件亦应是适用的，并且是切实可行的。

5.行政赔偿与补偿纠纷案件。相对人对行政赔偿和行政补偿数额不服产生的争议，因《行政诉讼法》已作出明确规定不再赘述。

(二)劳动争议案件

劳动争议案件既不同于一般的行政争议案件，也不同于一般的民事纠纷案件，具有自身独特的特点：(1)在调整对象上，劳动关系中存在着形式上平等与实质上不平等的矛盾。(2)在调整方法上，多为强制性规范，确认劳动组织对违纪职工的纪律处分权，同时贯彻保护弱小一方劳动者利益的基本原则。(3)在社会影响上，劳动关系既涉及劳动者的切身利益，又关系到经济发展和社会稳定，涉及面较广。劳动行政主管部门以及地方政府相关行政部门和事业单位，对劳动争议案件进行调解可充分发挥其权威性、专业性、公正性、效率性的优势，既可以及时有效地处理用人单位的违法行为，维护劳动者的合法权益。又可以向企业发出行政建议，有效地宣传劳动法律法规规章和政策，指导企业完善相关规章制度，更直接地预防劳动争议的再次发生。具体的劳动争议案件包括以下几种类型。

1.去职争议案件。用人单位开除、除名、辞退劳动者，或者劳动者辞职、自动离职发生的争议。

2.劳动合同争议案件。包括履行、变更、解除、终止、续订合同、合同效力的确认以及事实劳动关系等过程中所发生的争议。如果劳动者与用人单位之间没有订立书面劳动合同，但已形成事实劳动关系，因事实劳动关系而发生的纠纷也属于此类争议。

3.劳动待遇争议案件。主要包括：一是劳动条件待遇纠纷，即执行国家有关工资、工时与休息休假、安全与卫生、劳动保护、以及职业教育培训等规定所发生的争议；二是社会保险待遇纠纷，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险待遇等；三是社会福利待遇纠纷，即按照国家有关规定给付劳动者的各项福利待遇。

4.其他争议案件。法律、法规规定的其他劳动争议以及许多新类型的劳动争议案件。

(三)民事纠纷案件

对行政调解是否可以介入民事纠纷案件。目前主要有三种观点：(1)行政调解不能适用民事纠纷案件。行政权力只能用于行政管理。而不能过多介入处理民事纠纷；应主要通过诉讼解决民事纠纷，否则便有违法治的原则，也会为行政权的滥用创造条件。(2)行政调解适用一切民事纠纷案件。凡是涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷，都可以纳入行政调解范围。(3)行政调解应限于与行政管理相关的民事争议。凡是与行政管理密切相关的民事纠纷，只要当事人愿意行政调解，有管理职权的行政机关均可对之进行调解。行政调解不适用民事纠纷案件的观点已于实际不符。实践中行政机关调解治安纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷、知识产权纠纷、权属争议纠纷以及行政活动中附带民事纠纷的现象已非常普遍。而行政调解适用一切民事纠纷案件的观点显然范围又太宽。行政机关主要履行行政管理和行政服务功能。将一切民事纠纷案件交由行政调解不但不符合行政机关的性质和定位，还会混淆行政调解与人民调解、仲裁、诉讼的界限。笔者认为纳入行政调解的民事争议应当同时具备二个条件：一是在行政行为实施的过程中；二是与行政职权有关的案件。一般而言，在行政行为实施的过程中与行政职权有关的民事纠纷，本身属于相关行政机关的职权管理范围。相关行政机关一般也能够提供解决该纠纷所需要的专业技术，更容易使当事人信服。而对于许多突发性的民事纠纷。在第一时间赶到第一现场获取第一手证据的是负有行政管理职权的行政机关，该类纠纷由行政机关调解解决，符合及时便利的原则，同时也能保证调查取证的准确性。具体包括以下类型。

1.行政管理相对人既违反行政管理秩序又侵害他人合法权益的民事纠纷，如行政治安纠纷、环境污染纠纷、医疗事故纠纷、电信服务纠纷、电力服务纠纷、产品质量纠纷、侵犯消费者权益纠纷、农村承包合同纠纷、广告侵权纠纷、知识产权侵权纠纷等。此类民事纠纷一般具有民事侵权和行政违法双重属性，行政机关介人此类民事纠纷的缘由是其对当事人的投诉或者请求负有回应的义务，对违法行为负有查处的责任。行政机关在履行行政管理职责时，可附带对行政违法行为引发的民事纠纷进行调解，有利于及时化解纠纷，保护受害人的合法权益。

2.行政机关具有裁决权、确认权的民事纠纷，如土地权属争议、海域使用权争议、林木林地权属争议、企业名称争议、知识产权权属争议(著作权、商标权、专利权、集成电路布图设计、植物新品种、地理标志等)、拆迁补偿争议、企业国有产权纠纷等。实践中，行政机关在对这类纠纷进行裁决、确认前，都会先行调解。

3.对经济社会秩序可能产生重大影响的民事纠纷，如涉及人员较多的劳资纠纷、影响较大的合同纠纷等。对此类纠纷主动进行调解，有利于维护社会稳定。

三、我国行政调解的法律效力

(一)行政调解协议效力的现状考察

司法实践中，行政调解协议的效力分两种情况：(1)不具有法律强制力。“行政调解协议主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量来执行，不能因经过了行政调解便限制当事人再申请仲裁或另行的权利。”即行政调解协议一般不具有法律强制执行力，一方当事人在达成调解协议后反悔的，另一方当事人无权请求行政机关或法院强制执行，而只能以原争议向人民法院提讼。(2)承认部分行政调解协议的法律效力。我国《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的。公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的。公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”江苏省高级人民法院2001年全省民事审判工作座谈会纪要第七部分第九条规定：“就道路交通事故损害赔偿或者一般人身损害赔偿，当事人自行达成和解协议，或者在公安机关主持下达成调解协议后，一方反悔向人民法院的，应保护其诉权。但其不能证明在订立协议时具有无效或者可撤销情形的，应认定协议有效。”这里，确认了公安机关调解的部分治安案件赔偿协议、交通事故损害赔偿协议以及一般人身损害赔偿协议这种特定的行政调解协议具有法律约束力。

总的来看，行政调解协议基本上不具有法律约束力。当事人对达成的协议可以任意违反或再行寻求司法救济。然而，无法律约束力及缺乏相应的强制执行力已经给行政调解带来了较大的负面影响。一方面使行政调解的纠纷解决功能尽失，大量纠纷在实质上直接涌入诉讼程序，导致法院系统不堪重负，案件积压现象严重，严重浪费了司法资源，大大降低了利用司法资源解决重大疑难案件的能力。另一方面也使行政机关调解纠纷的积极性下降。行政权力自古以来就在我国发挥着调解纠纷的作用，但由于调解协议本身不具有任何的法律效力，所以往往出现调解人员费了很大的力气才调解成功而达成的调解协议。最终却因为当

事人的反悔而导致调解努力白白浪费的现象比比皆是。这既挫伤了行政机关参与调解民事纠纷的积极性，又浪费了大量的行政资源。

(二)行政调解协议效力的改革完善

2010年8月28日通过的《人民调解法》第31、33条规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议。具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会以及企业事业单位根据需要可设立人民调解委员会。群众自治性组织组成的人民调解委员的调解协议具有法律约束力，而行政机关主导的行政调解协议却无法律约束力。在传统体制下，我国的行政权力一直处于较为强大的优势地位。行政机关不仅掌握着丰富的权力资源，在民众心中也较有威望。老百姓有困难多把希望寄托于政府，对政府的处理结果也相对的尊重。因此。应对行政调解协议的效力进行改革与完善，使其具有一定的法律约束力。

1.调解协议具有良事合同效力。调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议。行政机关主持下达成的调解协议，作为民事法律行为的一种，一般符合民事法律行为的生效要件：(1)行为人具有相应的民事行为能力；(2)意思表示真实；(3)不违反法律或者社会公共利益。因此，经双方当事人签字盖章后具有民事合同性质，任何一方都不应擅自变更或解除，违反的应向对方承担违约责任。对调解协议的无效、可变更、可撤销只能由当事人达成一致或通过法院实现。

2.允许约定调解协议具有强制执行效力。该调解书经行政机关确认、当事人签收后具有生效法律裁判的效力。除非当事人能够证明该协议是违背了自愿原则和损害国家集体和他人利益，则不能随意撤销或不履行，否则，对方有权直接向法院申请强制执行。而不必再行。当然，是否这样约定由当事人双方协商确定，行政调解主持人在调解时只须尽到提示义务即可。

3.调解协议的公证执行效力。经行政机关对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《公证法》的规定，申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。

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中图分类号： D916.17 文献标志码： A 文章编号：16720539（2013）05001605

作为立法程序最终产品的法律和作为司法诉讼程序最终产品的司法裁决的正当性和有效性，都同样取决于有关程序能否满足议论主体的对话理论所阐明的关于理性对话、商谈或沟通的先决条件、前提和假设。基层法官在正当司法诉讼程序中，大多通过议论解决法律问题。在法官与法官之间意见相左时，每位法官也应当强调自身对于审判共同体成员身份的认可。法官需提升专业知识技能，提高个人德性，确保审判共同体的司法裁判自洽性。通过交往行动在具体生活形式中确立的监督与指导的法律关系，每个参与法官都平等地采纳其他法官的意见，维护司法诉讼程序运行的有效性和正当性，保障司法判决的合理性和可接受性。

一、独断型法律解释的实践消解

（一）主审法官的法律判断

“在事实与规范之间，法官需要论证司法的合理性，来解决法律的不确定性问题。在基层审判共同体中，主审法官主要靠自己对法律的理解与解释，解决法律问题，但还需要考虑来自其他法官的解释，这取决于司法信念的一致性。”（1）法律的生命在于实施，法官需要在实践中发现和维护法律的生命和尊严。法官不断地学习法律的逻辑、规则和制度，领悟法律的精神、原理和意旨，把各种专门知识、技能和经验运用法律的思维进行整合，选择法律，准确解释和适用。

主审法官有个重要的责任，就是基于所处的时代和历史使命，判断司法权如何解决社会矛盾和纠纷。对于法律的理解和解释，往往成为主审法官进行裁判的重要前提。法官解释和适用法律的能力，是指法官在司法实践中以其法律知识、实践经验、裁判技能，在已查明的事实基础上，将法律规定运用于具体案件的思维与方法。“思维方式甚至比他们的专业知识更为重要，因为专业知识是有据可查的，而思维方式是靠长期专门训练而成的。”[1]独断解释反映的是主审法官个体的法律适用思维，独断解释并非法官解释适用法律过程中的具体方法。“所谓独断型诠释学是指旨在把文献中早已众所周知的固定了的意义应用于我们所要解决的问题，即使独断的知识内容应用于具体的问题上，它的前提是文献中的意义是早已固定和清楚明了的，无须我们重新加以探究。……这种诠释学认为，法律条文的意义一般都是确定的，因为这一意义通过权威注释而被认为是有效的。法官阅读法律条文正如我们查字典一样，不是为了研究法律文本中的意义，而是为了证实法律文本中的意义。法官的任务就是在共性法律与个案冲突时调解一般和个别。”[2]

（二）民主合议的模糊状态

实体上的法律效果和社会效果统一，需要正当的法律程序保障。“在司法领域，法律的合法性和实证性的张力在内容的层面上被作为这样一个问题来处理：要做出的判决应该既是正确的，同时又是自洽的。”[3]287司法判决反映司法诉讼程序各个组成部分的商谈与沟通，需要符合民主论辩的逻辑审理程序与沟通合议解决法律问题的机理，并且其组织形式必须规范。

合议庭的合议是司法民主的开端。主审法官之外，合议庭组成之其他人员的意见，亦是解决法律问题的不同角度的思考结论。法律知识专业的基层沟通情景，在合议庭中完美表达出来。“法律适用关键在于法律解释，法律解释不正确，最后必然导致法律适用不当。所以说，法律解释直接关系到法律适用的正确性，其意义是非常重大的。现代民法解释学认为，法官处理法律问题，归结为法律解释，法律问题说穿了是一个解释问题。法律问题的本质是解释问题。法律摆在那里，谁都可以解释，看谁的解释正确、高明。”[4]法官们最初都在发现司法过程中的确定性，但在发现的过程中，却遭遇了不可避免的模糊性。“法律乃是部分地不确定或不完整，而且法官针对法律的这种特性应该行使有限的造法裁量权限以填补法律的漏洞。”[5]240合议庭成员理解法律的立场、角度、知识背景，决定着对于法律问题意义的方案寻求。现实的基层尤其农村审判一线，合议庭组成的复杂性，影响着法律问题解决评议的充分性，主要的影响因素在于多数法官并非法科专业出身，法律思维缺乏系统性，审判思维多来源于经验，形成了遇见问题后即翻阅法条的问题处理模式。陪审员虽然经过多年的培训，但对法律知识的认识仍然朴素。合议庭成员评议过程中，朴素的认识与专业的思考相互交织。

（三）合议结论的不确定性

社会矛盾纠纷的化解、法律问题的解决是法官共同的信念。不同的法官会采用不同的解释方法，因为解释过程中会融入不同的价值判断。法官依据概念要素的重要性，决定选择何种解释结果，法官价值判断不同，导致解释结果不尽相同。从此可以看出，解释过程中的实践性方法会伴随着价值判断的融入，从而给解释结果带来不确定性。主审法官案件处理意见，习惯性地成为司法裁判的依据，但合议庭合议过程中的辩论，应成为通达和接近“真理”的路径。合议庭的不同意见，应与裁判文书的表达相匹配。对于法律的不同理解，法律关系及裁判结论的定性认识，影响法官解决法律问题的思维模式。基层审判一线合议庭合议，一般处在“初级阶段”，“初级阶段”情形包括合议庭成员对于案件事实以及法律关系的认定，较少地在法律适用以及法律解释方面出现分歧。基层司法不可忽视、待解决的不规范现象有时表现为依普通程序审理的案件“合而不议”、“陪而不审”。“合而不议”中，主审法官制造出所有的法律文书，让其他人员流水线式地“签字”；对于“陪审率”的考核，则导致了大量“陪而不审”的“虚拟合议庭”，司法民主化、大众化的虚拟形式显现在文字的载体中。

（四）结论不确定性的限制

合议庭成员参加了庭审，听取了当事人的陈述、质证、辩论，对案情了解，合议庭成员在评议时都要对案件的处理发表意见，合议庭做出的裁判实质上是每一个合议庭成员行使审判权相互整合的结果。“人群共处则须有一定的规范（社会游戏规则），诸如习惯、宗教、道德及法律，以共同协力维持社会秩序，促进社会生活。”[6]3作为最基本审判组织的合议庭，其“三人行”的单数组成模式，初衷是为了防止司法专断，陪审员的加入，又反映了审判权的“人民性、大众性”。通过合议庭合议，进而解决法律问题，是较为理想的方式。若合议庭通过合议，未得出一致的意见，法律问题解决的方案不会产生，但多人的法律智慧，提供的是商谈与辩论的裁量理性。不同的法官因其所受的教育程度、思想品德、思维方式、意识形态和潜在的好恶心理等个人因素不同，对同一法律条款可能存在不同的甚至截然相反的理解。法官理解并适用法律进行裁判的过程中，由于其个体因素和主观性，使得裁判结果具有很大的不确定性。实行合议庭审判，依据多数法官的意见裁判，尽管不能完全排除理解和适用法律的不确定性，但在一定程度上能够减少或限制这种不确定性，抑制主观偏见，使裁判尽可能地体现出法律的精神。

二、平等沟通对话中的非正式制度

（一）合议庭意见的口头概括

“如果我们把现行法律看作一个理想地融贯的规范体系的话，那么这种依赖于程序的法律确定性可以满足一个着意于自己的完整性、以原则作为取向的法律共同体的期待，从而保证每个人都拥有他理应拥有的那些权利。”[3]271法律事实在论辩中逐渐明了，合议庭未达成一致意见，或存在不同的意见，实践中，主审法官则会主动向分管院长汇报案件。“汇报案件”是监督管理色彩比较浓厚的作为审判管理一部分的非正式制度，其前提是“合议庭没有最终确定意见”、主审法官没有决定性的解决方案。“法官必须在成文法之语词的具有选择性的意义之间做出选择，或是在对判决先例之要旨‘究竟是什么’的相互竞争的诠释间做出选择。”[5]11主审法官汇报的内容主要是案情、证据以及合议庭意见，法官对于案情的描述，暗示了法官对于案件解决的初步判断。在汇报案件这个没有规范依据的非正式制度中，主审法官受益之处在于，分管院长以法律问题解决的熟悉经验指导主审法官理解法律、解决法律问题。

（二）证据裁判主义理念的运用

作为现代司法理念的“证据裁判主义”，常为人诟病。“证据裁判主义”有时排斥对生活事实的客观还原，“证据裁判主义”理念常受到分管院长的规训，分管院长会指出“证据裁判主义”存在的机械主义和形式主义缺陷。主审法官口头转述案情的不完全性，影响分管院长对于被汇报案件的法律判断。作为现代司法理念的“证据裁判主义”，法律语言运用载体的主审法官口头转述案情，成为司法诉讼程序中商谈与沟通机制中的较为重要的因素。“证据裁判主义”实为法律问题解决的实用主义理念，追寻法律程序正义的同时，有时远离法律的实质正义。

法官在审判各种社会纠纷的同时，也承受了代表各种利益阶层的压力，有些压力来自对审判权的监督，有些压力则源于其他权力对司法权的干预。汇报案件过程中主审法官口头转述不清晰，则分管院长会要求查看案卷，查看案卷中的庭审笔录、案件当事人提交的证据，汇报案件作为非正式制度其在运行过程中，于审判管理角度而言，能提高案件处理质量。分管院长与主审法官的交流，加深主审法官对于法律问题解决方案选择的反思。非正式制度的运行，带来解决法律问题的多种规范化方案。

（三）平等对话的业务征询程序

法律知识专业化的前提，设置了基层主审法官与分管业务审判庭的副院长之间的平等沟通与对话的主动征询模式。基层主审法官在审判合议庭充分合议之后，对于合议庭意见仍然没有定论的情况下，向分管院长汇报案情，征求和询问分管院长的法律问题解决观点和意见。

汇报案件作为非正式制度运行，可以展示主审法官与分管院长之间的业务交流与沟通情形。于审判组织与审判共同体的组成原理而言，法律专业知识应用化的背景，给主审法官与分管院长提供平等的对话程序。在某种程度上，“错案责任追究”的存在，促使主审法官积极主动汇报案件。“法律适用是没有精确的方法可以依循的。在法学三段论中，不管是在规范前提方面，还是在事实前提方面，都有可能出现法律适用的不确定性。换句话讲，不管是在法律解释方面，还是在事实认定方面，其一定程度的模糊性是无法完全消除的。”[7]

三、“审委会”议论中的定性法律问题

（一）选择性转述与协商讨论

疑难复杂案件提交审委会讨论，原因多在事实认定、法律关系确定等方面难以定论，对于法律适用过程中法律条款的理解与解释较少讨论，但法律问题的解决又摆脱不了对于法律条款的理解与解释。主审法官书写汇报报告，程序价值多于实体价值，审委会阅读主审法官汇报报告的同时，听取主审法官陈述案情，审委会委员对于主审法官所汇报个案的了解，依据上述两个途径。在汇报报告的成文过程中，主审法官梳理案情具有选择性，故主审法官口头转述案情须系统、清晰，否则影响审委会委员对于案件的全面了解。作为沟通与交流载体的汇报报告，需体现案件司法诉讼过程的所有具体环节的情境。

对于案件处理结果的讨论，建立在自由发言的程序平等基础之上。主审法官不期待讨论结果的不确定性，但由于审委会委员并非全是法律专业知识背景，依据常识、常情讨论案件中提炼出的命题成为常见的情况。情理化讨论案件，给主审法官开创的是非法教义学的思维模式，讲究的是方法运用于疑难案件讨论的具体化。非法条主义的思维模式，坚持违背常识的结论并非合情合理的理念。主审法官不仅要陈述清楚合议庭意见，还要回答对于法律问题思考的结果，认真分析领会书面记录中的方案讨论与最后决定，给合情合理命题以解决方案。

（二）司法民主化的理性商谈

“一个法庭程序的结果如果可以根据法官的利益状况、社会化过程、阶级隶属关系、政治态度和人格结构来说明的话，或者通过意识形态传统、权力格局以及法律体系内外的经济因素和其他因素来说明的话，判决的实践就不再是由内部因素决定的，也就是说由对程序、案例和法律根据的选择决定的。”[3]248法律问题解决方案的得出，无须投票决定，但源于多数意见的定论。“解释方法不必然保证结论的正确，但却可减少个人判断的主观性。切勿任意选择一种解释方法，应作通盘性的思考检讨，始能获致合理结果，而在个案中妥当调和当事人利益，贯彻正义的理念。”[6]20 “法官发现裁判的过程是由制定法上的推导、对问题的认识和个人的感受混合而成的结果。法院如果不想在一个不稳固的基础上论证其判决，那么最好是对自己最初限制，对其评判做出与制定法一致的论证。”[8]主审法官需要整合审委会多数委员对所汇报案件所涉及事实、法律问题的理解与解释。司法裁决中的多数意见总结出的案件结论，整合了专业化与非专业化的对于案件理解与解释的意见。

（三）通过议论解决法律问题

“社会或共同体”这样的术语非常灵活，它们可能包括一所大学、一个戏剧协会或是一种职业的成员、一个乡村、城镇或地区的住户，或者一个国家的居民，等等[9]。经过合议庭合议，向分管院询，仍然没有定案结论的话，主审法官将这类疑难案件提交法院审判委员会讨论。集体议论模式之下，审判委员会依法讨论做出的决定，主审法官及合议庭必须贯彻执行。经审判委员会合法、合情、合理的讨论，基层法官贯彻法律意旨，融合讨论意见，探寻法律问题的解决方案。

审委会讨论案件，形象地展示基层审判组织司法民主化的理性商谈机制运转的过程。与现实的案件责任考核结合，疑难案件提交审委会讨论后，若出现“发改还”的现象，可为主审法官提供规避责任的理由，因为案件司法判决结论定于审委会讨论意见。审委会委员与主审法官之间，平等地“一问一答”。案件在审委会讨论，充分展示协商与对话的司法民主精神。

四、司法裁判的可能性参照因素

（一）同一法律文本的不同理解

理解法律是法官适用法律的前提，理解法律需要具备法律思维方式，掌握法律基本知识和原理，解释学称之为理解的合法前见。法律规范以此形式限制法官不能任意曲解法律，只能在法律所允许的可能意义范围内理解法律。

法律适用过程中不断地限制权力，法律人时刻受到从程序正义到实体正义的约束。法律体系建成后，解释者的时代即将来临，法官需要系统地学习法学方法论。法官审级不同，但适法渊源相同。法律问题的解决，源于对同一法律文本的理解与解释。“法律的内容所涉及的必须主要是（但不一定完全是）一整个阶层或种类的人、行为、事物与情况；而法律之所以能够成功地运作与范围广大的社会生活中，是因为社会的成员广泛地有能力将特定行为、食物和情况涵摄到法条文字所做的一般化分类中。”[5]113只有当一个有效的规范被证明是对有待判决的案例来说唯一恰当的规范，这规范才为一个唯一可以主张是正确的判决提供论证。说一个规范是显见有效的，仅仅意味着它已经被公平地论证过了；只有这个规范被公平地运用，才导致关于一个案例的有效判决。普遍规范的有效性还不能保证单个案例中的正义。

（二）裁判参照上级法院请示

基层法院遇到疑难、复杂案件经常对于法律依据的确定性理解把握不准，通常得请示上级，以解决法律规范适用困难的状况。司法判决前的请示，决定主审法官有可能参照上级法院法官的意见做出裁判。一审法官在审理时，不仅在思考自己如何审理案件，还要揣测二审法官的心理，二审法官会不会做出与自己不同的判断。从制度设计上，上级法官有权改判下级法官，这没有争议。但是，很多案件的审理，法官在判断事实或适用法律时，即使同一个法官也会在选择中由于难断，难以下判，也许是因为不同的思考得出的结论。

法官适用法律，首先必须理解法律，而理解法律在实际上就是解释法律，可以说解释法律是适用法律的前提和基本环节。“一切文本学都有这样一个共识：任何类型的文本如果要为人们所理解，首先要进行解释。这对法律工作意味着：任何法律、具体的法律规定以及受合同约束的协议在能够恰当地适用或执行之前都需要解释。”[10]一个适合某个规则的事态的构成，取决于根据运用于它的那个规范的概念对它的描述，而这个规范的意义，恰恰只有当它被用于一个被变成规则之一例的事态时才得以具体化。一个规范永远只是根据由这规范自身所规定的相关标准而有选择地吸纳复杂的生活世界情境，而由规范所构成的那个事态也绝没有穷尽一个普遍规范的模糊的意义内容，而是也非常有选择地体现着各规范。

（三）整合型法律解释模式

问题总是在协商与讨论中解决，整合解释集中了多数法官的司法智慧。“法律解释的任务在探求法律意旨，而在这个意旨即追求正义在人类共同生活上的体现。故法律解释必须把握这个意旨，并帮助它的实现。亦即在正义及其衍生价值的指引下，以衡平的、可以被理解的方式去满足由人类共同生活所发生的法律上需要。”[11] “法院时常强调，在审理未受规范的案件时，他们会通过类推的方式，援引既存的法律或判例，以确保他们所造的新法，尽管是新的法，仍能与既存法律中所蕴涵的原则以及基础原理相互一致。确实当某些法律或判例在个案中遇到无法确定的状况时，或者当法律沉默时，法官不会就把他们的法律书推到一旁，然后开始立法，不去寻求现存法律的指引。法官们在审理这种疑难案件时，经常会按照人们对于该等法律的理解，援引相当范围内各项法律所体现和表达的一般性原则，或者一般性目标或意旨，为当下的疑难案件指出确定的答案。”[5]242

五、结语

“现代解释学，实际上是一种关于理解的学问。”[12]基层主审法官对于法律问题的理解，服务于法律问题当事者的法律保护，疑难个案解决的正义性，须与法律运用和法律发展的统一性相结合。消解独断解释之后，对于司法诉讼程序中多方对法律理解与适用的意见的参考，是整合解释的主要内容。在司法程序中，通过对司法判决的前置沟通、对话和对结论的审核得出解决方案，进而统一法律。整合解释的最终目的，在于保护法律问题当事者的利益。通过议论解决法律问题的整合解释模式（2），基层主审法官对个案进行判决，保持司法诉讼程序的有效性和正当性，维持法律秩序的融贯性。

注释：

（1）法律解释因解释者身份的不同，包括裁判的解释。裁判的解释，指法官于裁判案件时所作解释。法官所作解释不必列举详细理由，重要的是结论之妥当性。参见：梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社1995年版，第194页。法官独任审判或合议审判解决法律问题适用法律时，主审法官对法律的解释为独断解释，经合议、汇报等采取其他法官的意见时，则为整合解释，呈现法官适用法律过程的整体智慧。

（2） “法律议论”理论由德国著名法哲学家阿列克西（Robert Alexy）教授提出，主张把法的正当化归结到人们的讨论过程。一个主张在法律之所以被认为是正确的，必须经得起质疑，经得起批评，经得起辩驳，经得起推敲，只有以合理的、公正的程序为基础进行讨论才能真正使规范正当化，讨论必须与正当程序结合在一起，才产生规范实效。

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中图分类号： D92 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0098-04

一、问题与方法

行政复议法律制度具有其独特的制度价值，即便捷、灵活、专业以及时效。我国现行行政复议制度的宗旨是保护相对人合法权益以及监督行政机关依法行政。与司法审查一样，行政复议法律制度是一种法律救济制度，而行政复议法律关系主体通过参与行政复议法律活动，实现行政复议法律制度的目标。由于我国法制环境与行政复议制度追求价值目标以及制度设计等问题，原本行政复议应有的制度优势并没有很好地发挥。依据《中国法律年鉴》统计数据，全国省、直辖市、自治区收到行政复议申请案件合计数：2003年74158件，2004年80076件，2005年88630件，2006年89664件，2007年83290件，2008年75750件，2009年75549件，2010年90863件。从数字上可以看出2003年至2005年连续增长，2005年到达顶点后，连续四年行政复议案件受理数量呈现回落态势，2010年数字有所提升。行政复议案件审结维持率2003年55.71%，2004年58.08%，2005年59.54%，2006年60.59%，2007年60.54%，2008年61.71%，2009年62.22%，2010年58.78%，从2003年至2009年行政复议案件审结维持率却在逐步增加，只有到了2010年下降4个百分点。行政复议制度的公信力却在降低，因而相对人也在逐渐远离法律设计的行政复议救济制度，转而求助行政诉讼、甚至造成。上述现象是诸多原因造成的，其中重要原因之一是与行政复议法律关系主体结构问题有关。有学者认为现代人往往因为政治哲学经典著作的说服力的感染，很容易就略过主体问题的历史思维，忽略主体制度与立法政策的直接关系，使主体问题单纯化，以为它是当然的事物而不是观念的产物。[1]行政复议制度就是行政复议法律关系主体支持、参与行政复议活动所形成的权力（权利）与义务关系的法律制度。国家的职责之一，就是要建立各种解决社会纠纷的渠道。制度化的有效的纠纷解决机制是法治国家的重要内容。[2]探讨我国行政复议法律关系主体制度及其相关理论，对于完善我国行政复议法律关系主体制度，具有十分重要的意义。

在方法论上，19世纪英国杰出政治思想家约翰.斯图尔特·密尔（John Stuart Mill）曾经建议研究者跳出常规以寻找问题答案：“在政治学上，和在机械学上一样，发动引擎的理论必须在机器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理预期的障碍，则发明就告失败。”[3]行政法学界多数是从制度设计规定、法律属性角度进行研究行政复议法律关系主体，尝试从行政复议法律关系主体的基本结构以及相互关系等动态角度，分析实然状态和应然状态的行政复议基本结构构建的理论研究却较少。真正地理解行政复议法律制度，从而提出针对现行行政复议制度有效的设计，更好地落实行政复议法律制度宗旨，行政复议法律关系主体基本结构以及相互关系的构建是基础性问题，也是研究行政复议法律关系主体的视角。行政复议法律关系主体之间基本结构是逻辑统一的整体，即由不同的行政复议法律主体的关系基本结构组成以及相互之间作用，行政复议法律制度功能的发挥依赖于基本结构以及相互之间的综合协调，不同基本结构在逻辑整体中，具有不同的作用，决定行政复议制度的宗旨实现。

二、行政复议法律关系主体基本结构

理论目的是旨在构建一个严密的概念体系，根据社会经验的变化，不断地自我检讨来完善自己，更好地解读社会经验。主体关系研究应更多从行政复议法律关系整体性上思考，避免单纯聚焦某个主体研究而忽略了各个主体之间协调以及运行相互关系。通常行政复议法律关系主体是指行政复议法律制度的主体因素，即行政复议过程中享有权力（权利）以及承担义务的公民或者组织。行政复议法律制度存在的理由以及目的，在于协调行政复议社会关系，处理不同利益主体之间矛盾与冲突，而不同的利益主体的参与行为使行政复议程序得到不断的完善。一般而言，将行政复议法律关系主体可以分为行政复议程序的启动者（申请人）、被动参加者（被申请人之间）、行政复议裁决者（行政复议机关）以及其他参加人（第三人、证人等）。行政复议法律关系主体之间基本结构，包括三种：一是行政复议机关与相对人（申请人）之间关系，是救济关系；二是行政复议机关与行政机关（被申请人之间）关系，是监督关系；三是申请人与被申请人之间关系，是平等主体关系。

（一）行政复议机关与申请人之间权利救济关系

古代罗马人说，“有救济才有权利”，公民只有在受到侵害后得到救济，才谈得上享有权利。[4]通常权利救济关系存在的前提是权利存在以及具有救济职责与职权的主体存在，同时二者之间构成的相互关系是救济制度有效性关键所在。仅有权利而没有救济主体或者仅有救济主体而没有权利，救济法律关系就难以构成。主张受害的权利是一种自我维护人格的行为，因此，是权利者对自己的义务。[5]权利主体获得救济，必须具有请求权基础，申请权是行政复议申请人最重要的权利之一。申请权是权利主体按照行政复议法律预设的程序、请求行政复议机关针对行政争议做出公正裁判的程序权利。公民或者组织享有申请权是现代社会公民权利扩张的结果，为了保障公民或者组织的安全、自由和权利的实现，抗衡国家行政权力的侵害，公民或者组织的申请权必须得到承认和保障。申请权同时也是公法上的一种权利，是典型的程序性权利，主要内容包括启动行政复议申请的权利、获得行政复议机关裁判的权利以及公正裁判的权利等。申请权是行政相对人作为独立人格的肯定，以及行政相对人与被申请人（行政机关）直接平等对话的权利，同时也是相对人与行政机关在行政复议过程中的新型平等的关系。申请权是行政相对人申请维护其实体权利而不受行政权力侵害的合法权利，其主体包括作为行政相对人的公民或者组织。而被申请人（行政机关）参加行政复议活动的目的不是为了实现某种权利，而是运用证据规则和程序规则证明自己的行政行为的合法性以及合理性，其实质是对行政法律秩序的维护。

行政复议权是行政复议机关履行行政复议职责以及职权的依据，是提供有效救济的基础和前提。行政复议法律制度的建立、行政复议权的行使，其实质是为了保护作为行政相对人的公民和组织免于受到被申请人（行政机关）的非法侵害，从而建立“权利对抗权力”的法律监督机制。同时也是一种行政机关内部监督机制，行政复议机关主持行政复议活动，申请人与被申请人在行政复议机关的指挥下，以平等身份进行行政复议活动，申请权必须得到行政复议权力的尊重和保护，申请权也是行政复议权存在以及行使的前提和基础。申请权也要受到行政复议权的制约、约束以及针对行政复议权具有制约作用。

申请权与行政复议权之间的协调关系是全部行政复议法律关系的基础和前提，即保护申请权有效行使是行政复议法律制度理论与实践的共同使命。针对申请权进行充分保护，保障行政相对人申请权不受行政机关压制或者减损是完善行政复议法律制度的关键环节，同时也应发挥行政复议权监督被申请人（行政机关）的功能。行政复议权的行使要保护行政复议申请权利的有效行使以及提供有效救济。申请权必须依据尊重行政复议程序制度，接受行政复议决定的约束，接受公正以及权威审理结果。申请人与行政复议机关之间关系是法律关系主体基本结构最为重要的关系，也是其他关系的基础。

（二）行政复议机关与被申请人之间权力监督关系

法治国家的基本要求，权力必须受到制约与监督，而秩序的价值主要在于保证人们行为的可预期性，行政法律秩序既应要求行政领域内的公民、法人与其他组织的行为具有可预期性，也应要求行政机关及其工作人员的执法行为具有可预期性，任何一方的偏废，都必然要对行政法律关系的确定性与合理性产生负面影响。[6]我国现行法律制度规定了许多监督行政权基本途径和方式，而行政复议法律制度是作为监督行政机关的行政行为以及提供法律救济途径的重要制度之一。行政复议权力是监督被申请人的法律基础和依据，行政复议权力的行使是以行政行为合法性和合理性作为标准衡量，监督被申请人依法行政，有效监督行政机关的行政行为也就是保护申请人的合法权利。行政复议机关通过针对被申请人（行政机关）的行政行为进行审查，监督行政机关行政职权的行使状况。现行法律规定，行政复议机关与做出行政行为的行政机关均系行政机关系统内部的行政机关，容易使具有申请权的当事人产生合理的怀疑，因而行政复议机关的行政复议权作为解决行政争议的行政权力，其必须具有中立性、独立性、公正性的特质，并接受特殊程序制度的约束和规范。如何协调行政复议机关与行政机关，即被申请人之间的关系是行政复议法律制度所面临的最为重要问题。

被申请人作为被监督的行政机关，必须严格遵守行政复议程序，遵从行政复议权力的制度安排以及权威性。行政复议机关与被申请人（行政机关）之间的监督关系，从广度与深度的角度看，可以分为横向与纵向监督关系。横向关系集中体现为行政复议受案范围大小，是指行政复议机关受理行政争议案件的界限范围，即可以受理什么样的案件，不可以受理什么样的案件。针对行政复议机关而言，受案范围是行政复议机关受理案件、解决行政争议的标准以及依据的范围。针对被申请人而言，受案范围意味着其行政行为接受行政复议机关审查及监督的范围。针对行政相对人而言，受案范围是行政相对人可以提起救济以及获得行政复议法律保护的范围，因此，受案范围直接反映行政复议机关，即行政复议权针对被申请人（行政机关）的行政行为，即针对被申请人行政行为的监督范围的广度。纵向关系主要表现在针对行政复议审查的对象，即行政行为的审查，行政复议机关如何审查以及审查的程度问题，即审查的强度的问题。纵向关系主要体现在行政机关作出的行政行为通常需要接受其他机关的审查，从而确保该行政行为的正确，就必须接受监督，同时提供行政相对人获得救济的途径。依据一般行政原理，多数行政机关的行政行为不具有所谓的“自足性”，因而需要其他机关审查、监督以及针对行政行为的合法性和合理性作出判断。行政复议机关审查行政机关的行政行为必须具有程序的公正性、复议决定的专业性以及公正的效率性。司法权针对行政权具有监督职责，也是最后的屏障，但是由于行政权存在自主性问题，即行政主体所拥有的行政权自主性必然要求得到司法机关充分的尊重，从而某种程度上也限制司法权过多地介入监督行政权的程度。通常认为司法权尊重行政自主性与监督行政权之间平衡点是审查行政行为的合法性问题而一般不涉及合理性问题，否则也容易造成司法权滥用而过度干预行政职权局面。行政复议机关与被申请人（行政机关）同属于行政机关系统，行政复议机关具有与行政机关同样或者高于其的专业知识和处理事项职权，行政复议机关监督行政机关的行政行为具有得天独厚的条件，即具有职权性、专业性、效率性以及全面性。行政复议机关审查的范围与司法机关审查的范围相比，其具有深度，也就是不仅审查行政行为的合法性，而且审查行政行为的合理性，不仅包含具体行政行为，而且还包含抽象行政行为。行政复议机关与被申请人之间权力监督关系具有其特殊性以及优势。

（三）申请人与被申请人之间平等当事人关系

平等作为一种社会关系，从根本上说是社会生产力发展到一定阶段的产物，同时，它也是社会进一步发展的必然要求。[7]平等当事人关系是公正审理基础以及前提，在行政复议法律关系中，平等当事人关系尤其重要。

在行政管理过程中，行政机关（被申请人）与相对人（申请人）是一种管理与被管理的行政法律关系。依据行政法律关系所具有的一般特点，行政机关与行政相对人之间法律关系具有所谓的不对等性、行政法律规范预先规定性等特点。为了维护公共利益和行政管理行为的持续性，行政机关作出的行政行为通常推定其具有公定力、确定力、拘束力以及执行力，相对人具有服从和遵守的法定义务。与行政管理过程中的行政法律关系不同，在行政复议活动中，被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系是一种新型法律关系，申请人与被申请人之间关系是一种平等的行政复议当事人法律关系，即共同受行政复议法律制度的约束以及受行政复议机关作出的行政复议决定的约束。在被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系中，由于行政复议制度设计是受到其制度宗旨规范，行政复议法律关系主体是受“角色恒定”原理的约束，二者的行政复议法律关系主体的“角色”是不可以互换的。同时申请人（相对人）具有被申请人所不具有的权利，例如行政复议申请人具有申请行政复议的权利而行政复议被申请人并不具有启动行政复议申请的权利等，而被申请人（行政机关）承担申请人（相对人）所不具有法定义务，例如行政复议过程中的举证责任等。

被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间在行政复议活动中的平等法律关系是由于行政管理过程中的行政机关与公民或者组织之间存在不对等法律关系为前提以及基础的。正是由于在行政机关与公民或者组织之间行政管理活动中存在不对等性关系或者称为管理关系，因而在行政复议法律关系，即行政复议救济法律关系中，通过复议制度规定体现其制度宗旨的设计，以法律规定方式提升申请人（相对人）的法律地位，与被申请人之间为平等当事人法律关系。在权利与权利（权力）博弈中，平等法律关系主体地位是充分地行使权利、提供证据以及接受行政复议决定的公正性的前提和基础，才可以建立真正有效的对抗、抗衡的法律关系。只有当事人之间存在平等法律地位，甚至被申请人受到某种限制地位，行政复议机关，即裁决机关才可以依据事实、证据以及法律规定，作出公正、客观的裁决。被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系是一种新型的、平等的法律关系。这种法律关系是行政复议机关与被申请人之间监督关系、行政复议机关与行政复议申请人之间救济关系的前提。

三、行政复议法律关系主体基本结构关系——三角形模型分析

法律制度结构如果是规则的排列与组合，法律制度结构的形成就不是自发和盲目的，而是理性的集聚与遴选过程。[8]在法律领域中，由于规范的数量庞杂及其相互关系的复杂性，理论建构不可避免。只有这样，法律的稳定适用和法律安全才能得到保障。[9]在行政复议法律关系主体基本结构中，存在三种法律主体关系，三者形成不同的层次和等级，即救济权利法律关系为核心，监督权力关系为辅助，当事人平等法律关系为基础。将行政复议法律关系主体关系看作一个系统和整体，看作一个动态的发展过程，才能把握行政复议法律关系主体之间逻辑关系，才有可能促进彼此之间的良性互动，实现行政复议法律制度的宗旨。

试图构建行政复议法律关系主体关系模型，从而分析行政复议法律关系（见图1）。采取三角形中三个点与线的关系来进行分析，行政复议基本结构系统构成是以申请人、行政复议机关以及被申请人为三角形的三个点，每个点与另两点之间连线构成不同的行政复议法律关系的线。三个点，即行政复议法律关系主体构成行政复议法律关系，三者缺一不可。行政复议法律关系主体关系的形成需要经过行政复议申请以及行政复议机关审查。例如申请人通过启动行为，即行政复议申请行为，可能使行政机关成为被申请人，使原行政法律管理关系变成为行政复议法律关系，平等的行政复议当事人关系，也可能使行政复议申请人与行政复议机关之间建立权利救济法律关系，使行政复议机关职权通过案件具体职责化。行政复议机关通过审查申请，可以最终确定行政复议法律关系主体关系存在，行政复议机关与申请人之间可以建立行政复议救济法律关系，与被申请人之间建立通过监督行政行为法律关系。被申请人也力图通过行政复议的答辩或者证据、规范性文件而否认行政复议法律关系或者证明其行政行为的合法性以及合理性。

行政复议法律关系的形态是通过以行政复议申请人为点，申请人与行政复议机关之间构成行政复议救济法律关系，申请人与被申请人之间构成平等复议法律关系（当事人之间关系）。以行政复议机关为点，行政复议机关与申请人之间构成提供救济法律关系，行政复议机关与被申请人之间构成审查监督关系。以被申请人为点，在申请人申请以及行政复议机关审查后，被申请人与申请人之间形成平等复议关系（当事人之间关系），被申请人与行政复议机关之间形成接受审理和监督关系。行政复议法律关系主体，即每个点均从各自的权利或者职责出发，影响其他两个点的权利或者职责。基于现行行政复议法律制度的宗旨，形成了三角形的两个边分别是救济和监督，底边是平等的行政复议法律关系。主体关系模型由三个点以及三个边构成。三个点，即形成行政复议法律关系主体之间框架，三角形的三边关系，构成行政复议法律关系主体基本结构之间关系。三边关系相互影响、依赖，缺一不可，形成稳定的三角形关系。同时三角形各个边关系，重要性各有不同，即救济关系是核心，监督关系是辅助，平等关系是基础。行政复议法律关系主体模型形成以及相互作用的影响，最终决定行政复议法律关系的良性状态和结果，良性行政复议法律关系主体之间相互关系以及动态的运作是实现行政复议法律制度的宗旨关键，也是我们完善行政复议法律制度设计考虑的关键点。

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篇7

刑事和解是中国语境下的概念，在其发源地的西方则被称之为“加害人与被害人的和解”（Victim –offender Reconciliation，简称VOR）。其基本内涵是在犯罪发生后，经由调停人的帮助，使被害人与加害人直接商谈、解决刑事纠纷，其目的是为了恢复被加害人所破坏的社会关系、弥补被害人所受到的伤害、以及恢复加害人与被害者之间的和睦关系，并使加害人改过自新、复归社会。其背后有恢复正义理论、平衡理论和叙说理论的支撑。

首先，恢复正义理论认为犯罪是对社会关系的侵犯，破坏了加害人、被害人和社会之间的正常利益关系，刑事司法程序的任务就是在三者之间重建平衡，使社会恢复和谐。刑事和解排除了政府对犯罪行为权力独占，实现了被害人和社会对司法权的参与，是恢复正义的有效途径。

其次，平衡理论认为加害人的犯罪行为打破了先前的平等和公正的游戏规则，被害人倾向于选择一种最为简单的能帮助他们恢复他们所期待的那种平衡的策略和司法技术。刑事和解是低成本、高效率的纠纷解决方式，被受害人选择的可能性较大。

最后，叙说理论认为被害人通过叙说释放积存的痛苦，减轻内心深处的紧张和压力。加害人则充当了被害人情感的最佳发泄对象，而这种角色不可能由心理治疗专家真正替代。在诉说理论模式下，其意义就在于叙说的过程和被害人与加害人之间的共鸣。

二、刑事和解与传统刑事法律文化的矛盾性分析

（一）个人本位价值观与国家本位价值观的冲突

在我国传统的刑事司法中，犯罪分析是线性的国家——个人模式。国家利益被置于最为重要的位置，犯罪被视为犯罪者个人对国家利益或社会公共利益的侵害，国家几乎垄断了刑事案件的追诉权。因此，尽管犯罪主体享有一定的诉讼权利，但是，其在我国职权主义诉讼模式中的受动地位并没有任何改变。它所体现的是国家本位的价值观。

刑事和解则将犯罪视为对社会关系的破坏，其分析模式是社会居于顶点，加害人、受害人平等的三角形模式。其目的在于平衡加害人与受害人，与社会的利益，从而构建和谐的社会关系。在这种模式下，被害人的地位得到承认，国家将纠纷解决权力交由加害人与被害人自己，并委托一定的社会中介机构协调。刑事和解注重被害人的损失填补和加害人的再社会化，体现的是个人本位的价值观。

（二）与罪行法定原则相冲突

贝卡里亚在《论犯罪与刑罚》中对罪刑法定原则做了最原初的表述。我国刑法第三条亦明确了此项原则。罪刑法定的本质就在于保证刑法的确定性，作为其他法律得以贯彻实施的坚强后盾和最终保障，刑法所规定的不利后果是最为严厉的。因此，是否构成犯罪，构成何种犯罪，是否要刑罚处罚等均由刑法明确规定，以保障公民行为的“可预期性”。在刑事和解的语境下，对于达成和解的可以免于处罚，未达成和解的则依法处罚。这似乎会出现部分犯罪分子通过刑事和解逃避法律制裁，造成了有罪不罚现象。这恰恰是和罪刑法定原则相背离的。

（三）与罪责刑相适应原则冲突

罪责刑相适应原则同样由贝卡里亚最早提出。他认为如果对两种不同程度地侵犯社会的犯罪处以同等的刑罚，那么人们就找不到更有力的手段去制止实施能带来较大好处的较大犯罪了。我国刑法第五条对这一原则也予以承认。但刑事和解可能一方面使加害人免除刑罚，出现有罪不罚局面；另一方面，受害人叙说、赔礼道歉、赔偿经济损失等方式似乎也可以说是一种“罚”，但这存在两个问题：一是这和刑法所规定的自由刑、生命刑等不具有对等性；二是刑事和解是双方自由意志的体现，具有很大的随意性，可能相同的案件，但双方合意的内容不一样，加害人所受到的“罚”也不同。因此，刑事和解极易和罪行相当原则冲撞。

（四）与适用法律人人平等原则冲突

我国刑法第四条确立了适用刑法人人平等原则，也即要求对任何人犯罪，在定罪和量刑上，都应当平等的适用统一的法律标准和事实标准，不允许任何人有法律特权。但是在刑事和解中很容易导致一种客观现象出现：同样的犯罪行为，部分人因可利用的资源丰富，取得获得原谅而免于刑罚的较高可能性，部分人因其可支配资源匮乏而难以和受害人达成和解，必须承担刑罚的不利后果。这就造成两种截然不同的结局。“相对于属于社会底层的行为人因经济能力的缺乏而无力履行经济赔偿，刑事和解为白领犯罪人提供了逃避刑事审判法网的可能性”，形成事实上的不平等。

三、刑事和解的合理性分析

（一）与传统的诉讼观念相吻合

“和为贵”、“无诉”、“息诉”是中国传统法律文化的基本价值取向，老子、孔子、墨子、孟子、董仲舒等先贤均提倡要“合和”。在古代社会，统治者一直重视民间调解和和解，对于一些“民间细事”交由乡里或宗族调和解决。刑事和解有其悠久的文化土壤，且这种观念并没有中断，直至今天，包括“无诉”观在内的传统文化仍然顽强的传承下来，对我们的行为产生隐性的影响。刑事和解将纠纷置于私立合作下解决，避开了“对簿公堂”，这实际上就是“和”与“无诉”观的具体体现。刑事和解尽管作为新的司法模式，却有文化传统的支撑，二者的匹配符合了孟德斯鸠的论断：为某一国人民而制定的法律，应该是非常适合于该国的人民的。实际上就是指出了法律与本土文化的融合关系。

（二）与能动司法的提倡相吻合

作为新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择，能动司法要求法官不要仅仅消极被动地坐堂办案，不顾后果的刻板适用法律和程序，还应当在形成进程中的中国司法制度限度内，充分发挥个人的积极性和智慧，通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法有效解决社 会各种复杂的纠纷和案件，努力做到案结事了，实现司法的社会效果和法律效果的统一。刑事和解是新形势下的符合能动司法的制度选择。转型时期社会矛盾激烈，法院受理案件数不断上升。而司法实践则处于一种尴尬的境地：司法资源严重不足，底层社会的诉讼成本较高，执行困难等。而刑事和解低成本、经济性，较高的履行可能性和效率，对双方利益和社会利益的平衡等优点，体现了能动司法服务性、主动性和高效性的特征，尤其与大局相协调，理应具有内在的和社会性。

（三）与现代刑法的谦抑性相吻合

刑法的谦抑性是指立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚以获取最大的社会效益——有效地预防和控制犯罪。随着市民社会和政治国家的分立，在二元制社会结构中，市民社会要求国家能够有效地实施保障市民社会多元性及其必要自由的法律。体现在刑法领域就要求刑法尊重人权，刑法只是起最后的保障作用而非无所不及。刑法的谦抑性在当今社会体现的尤为明显。如2011年《最高人民法院工作报告》指出全国各级法院认真贯彻执行宽严相济的刑事政策；5月1日实施的《中华人民共和国刑法修正案（八）》取消13个非暴力经济性罪名等。刑事和解使加害人免受刑罚之责，给予其改过自新，重新融入社会的机会，更是刑法保障人权，体现其谦抑价值的具体体现。

（四）与刑法基本原则冲突的新解

1. 罪行法定原则与罪刑相当原则的相对化

罪行法定原则和罪行相当原则是刑事古典学派贡献给人类法学的里程碑式原则，相较于封建时代司法擅断而言是巨大的进步。但是一旦走向绝对化就会产生不可避免的弊端：它们忽略了犯罪的具体情形，以牺牲个别正义为代价而获得法的普遍正义。限制了裁判者的主观能动性，把法官变成了机械适用法律的“自动售货机”。以刑罚的报应论为基础而没有顾及对犯罪的个别预防与矫治。因此，罪行法定原则的相对化和刑罚的个别化理论观念应运而生。它们建立在个别正义和个别预防的基础之上，要求是否认定为犯罪、是否要处以刑罚等要根据行为人的人身危险性、社会后果等来断定。如李斯特认为：“刑罚以犯人的性格、恶性、反社会性或危险的强弱为标准对犯人进行分类，并据此实行所谓刑罚个别化，以期达到社会防卫的目的。”

刑事和解制度因其本身使用条件和适用范围的内在规定性决定了其仍然以普遍正义为基础，作为一种补充的纠纷解决手段，它注重案件当事人的意愿，将合法与合理的因素结合起来，追求个案的实质正义。这种个案效果和社会效果兼顾的模式恰恰体现了罪行法定原则与罪刑相当原则走向相对化的价值追求。

2. 适用法律人人平等原则的相对性

恩格斯指出“平等仅仅存在于同不平等的对立中”。实际上，我们在谈论平等时就已经承认了不平等的存在。平等本身是一个复杂的多面体，不存在一般的，超越时空的“平等”概念。适用法律人人平等原则同样面临这个问题。刑法的适用强调人人平等实际上首先是承认不平等的。人类社会共同体因为有了利益冲突，才产生了人身、财产和社会地位上的不平等，而要维护自己的既得利益就非有一种经常的强制机构不可。国家是统治阶级个人借以实现其共同利益的形式，法律则是其意志的表现，以确认和维护种种最终落脚为利益的不平等。因此，刑法适用人人平等并非是指内容和结果的平等，而是权利和机会的平等。

据此，刑法面前人人平等是指“地位和待遇相同”，也即机会和形式平等。尽管前文主张刑事和解违背平等原则，这实际上是从结果平等的角度出发，将问题的核心从法律转移到个人的社会地位、财富等问题上。尽管法律面前人人平等”从形式平等变为实质平等既是历史发展的必然规律，也是现代法治国家的基本任务，但刑事和解本身是没有违背刑法适用人人平等原则的初衷，且要实现实质平等也是法律所不能独自承担的。

尽管刑事和解在实践中面临着：和解方式单一、缺乏统一的标准；适用不均匀（包括地区分布和处理方式的不均匀）；加害人通过威胁、引诱等方式强迫受害人与之达成和解协议，对被害人的潜在危险性大等问题。但实际上最为主要的原因在于刑事和解在我国才刚刚起步，在制度构建上亟待完善，才凸显出各种问题。任何新事物都要经历从弱到强的过程，即便是西方发达国家无论是在观念上，还是在制度上都趋于成熟，仍然不可能避免一些固有的问题。刑事和解作为多元纠纷解决机制的一种，是社会生成与国家理性建构相结合的产物。是对犯罪控制司法模式和正当程序司法模式的超越，而这种超越完全取决于国家和社会的文化传统以及解决犯罪的需要。当务之急，莫过于对于刑事和解制度的完善，而不是对其进行否定。

参考文献

[1] 刘凌梅.西方国家刑事和解理论与实践介评[J].现代法学，2001（1）.

[2] 贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风译.北京：中国法制出版社，2009，13.

[3] 伯恩特·许乃曼.刑事制度中之被害人角色研究[J].中国刑事法杂志，2001（2）.

篇8

上海市高级人民法院：

你院（91）沪高经核字第11号“关于是否可直接判令保证单位履行债务的请示”收悉。经研究，答复如下：

保证合同虽具有相对的独立性，但它终究从属于主合同，主合同的效力决定保证合同的效力。本案第一被告新疆乌鲁木齐市金字塔工贸公司系艾克拉木。穆罕默德个人开办的私营独资企业，现已倒闭，艾克拉木也被公安机关收容审查，与原告上海马陆棉纺织厂签订购销合同的行为是否构成经济犯罪尚未确定，从属于该购销合同的保证合同的效力、性质及保证人应承担的责任也就无法确认。且，为了有利于打击犯罪，本案的受诉法院应中止对全案的审理，将有关的犯罪嫌疑材料移送乌鲁木齐市公安局查处，不必急于将棉纺厂诉保证人中国人民建设银行乌鲁木齐沙依巴克区办事处承担保证责任一节先行审理。受诉法院中止对本案的审理，并不表示解除保证人应承担的民事责任。

此复

篇9

上述案例中，因B厂、C公司未偿付借款本息，A银行无奈于2003年12月底诉至法院。

点评：二个案例中的借款保证合同合法有效，C公司对借款本息承担连带保证之债。根据《中华人民共和国担保法》第26条第2款规定“在合同约定的保证期间和前款规定的保证期间，债权人未要求保证人承担保证责任的，保证人免除保证责任”。案例中银行未在保证期间内向保证人主张权利，此时保证人享有免责抗辩权。保证责任期间是根据当事人约定或者法律规定债权人（在一般保证的情况下）或者保证人（在连带保证情况下）主张权利的期间。它是一种徐斥期间，所谓除斥期间是指法律预定的某种权利存续的期间，当期间届满时该实体权利消灭。保证责任期间是对债权人的一种行使权利期限上的要求，如果债权人在保证责任期间内没有主张权利，则债权人要求保证人承担保证责任的实体权利消灭，保证人免责。保证期间与诉讼时效是两种不同的法律制度，诉讼时效一般情况下适用于请求权，经过诉讼时效，债权人如果不主张权利的话，当事人丧失的是一种胜诉权，其实体权利仍然存在，只不过这种实体上的权利已变成一种自然权利，不再受法律的保护。故二个案例中A银行都是在保证人C公司免责后向其发出催款通知书，虽然C公司均在上面签名盖章，但C公司在通知上的身份不同，决定了C公司的不同意思表示，不同的法律行为以及不同的责任形式。

案例1中，催款通知书的内容仅是催促还款而已，C公司在上面以收件人的身份盖章，盖章行为显然可以证明C公司已收到该催款通知书，但是否可以证明C公司对保证人债务重新确认呢？

篇10

1.1“法学”的视角:传统的建构行政法学课程知识体系的视角

所谓“法学”的视角,就是指基于行政法的法理基础构建行政法学课程知识体系。从“法学”视角上理解,行政法学是研究行政法和行政法律的发展规律的学科。从行政法的起因来看,“所谓行政法者,为公法之一部分而规定行政官吏之组织及其能力;且指定权利利害之时,而以救济之道予个人者也”[1],也就是说,行政法的实质就是“规范和控制行政权的法”[2],行政法的产生目的在于“保障国家行政权运行的合法性和合理性”[3]。由此,“法学”视角关注行政权的合法合理运用问题,行政权成为传统行政法学的核心概念。但是,行政权是一个行政法内在的抽象性概念,单靠行政权概念无法描绘行政法意义上的行政活动,这就需要寻找和借助能够体现行政权目的和本质的外部性概念———行政行为这一特殊的社会行为。因为作为一种具有国家强制力的社会行为规范,法律规制的对象主要是社会行为。正如马克思所指出的:“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域,因为行为就是我为之要求生存权利,要求现实权利的唯一东西,而且因此我才受现行法的支配”[4]。由此,“法学”视角的行政法学课程知识体系,关注的是作为行政权行使行为的行政行为的法律依据。行政法学课程教学目的是使学生掌握行政立法、行政执法、行政司法等行政权运行活动所需相关的规范性法律依据和理论依据,透彻理解行政法律条文之法理内涵,培养处理行政争讼的法律思维,掌握适用法律文件的能力和处理行政案件的技巧技能,进而使学生培育成法律专业工作者如法官、检察官和律师等。这就要求“法学”视角的行政法学课程知识体系必然包容所有的行政法理论知识和案件处理技能。但是,对于公共管理类专业而言,行政法学课程教学目的是培养学生的法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及领域极为广泛、内容非常丰富、实体性规范与程序性规范相交织并共存于一个法律文件之中的特点决定,“法学”视角的行政法学课程教学无法使原本缺乏基本法学理论基础和法律思维能力的公共管理类专业学生在规定的有限学期时间段内能够全面有效地领会这种庞杂的知识体系之内容,“法学”视角的行政法学课程知识体系也无法适合于以培养公共管理人才(而不是法律专业人才)为目的的公共管理专业行政法学教学要求。而且“行政法学的知识积累明显不足,且没有以一种开放的姿态接受其他学科研究成果对自身的影响”[5],使“法学”视角的行政法学知识体系无法适应和解释当代公共行政(行政管理)的多样化、复杂性发展趋势,无法适应当代行政体制的改革要求,无法适应公共管理类专业的人才培养目的。

1.2“行政”的视角:对“法学”视角的发展

在传统的“法学”视角的基础上,一些研究者们也重视“行政”视角的行政法研究,试图从“行政”的视角构建行政法学课程知识体系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照传统行政法理论和传统行政学理论,“公共行政”主要指“国家行政”即国家行政机关或者法律法规授权行使国家行政职能的公共组织对社会公共事务的组织、管理、决策与调控。换句话讲,“公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动,行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律,关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动,并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理”[6]。据此,公共行政实际上就是国家行政权行使主体,依照行政法律规范的规定,具体行使国家行政权,对社会公共事务进行管理和提供公共产品、公共服务的活动。如果说“法学”视角侧重于国家行政权运行的法律依据和运行条件的合法性,那么“公共行政”视角则更加关注国家行政权运行的过程或程序的合法性与合理性。在此,行政权的实现是通过行政行为来完成的,因此在以行政权控制为本位的理念下,“公共行政”视角的出发点和归属只能是国家行政层面上的行政行为论,据此“公共行政”视角的行政法学课程知识体系在“法学”视角的行政法学课程知识体系的基础上,更加关注行政行为的主体资格、行政行为的构成与合法、效力、撤销要件等行政行为之一般法理基础,增加了行政征收、行政给付、行政裁决、行政合同、行政责任等具体行政行为之具体法律制度及其法理解释。可以说,关注行政权行使过程的合法合理性是“公共行政”视角对“法学”视角的发展和丰富,更加符合公共行政部门及其行政实践的发展要求。然而,随着20世纪后期公共行政的改革,很多过去国家(政府)包办的社会公共管理事务,转由社会的非政府性质的公共机构来承担。公共行政已经不再仅指国家行政,“也指国家以外的非营利为目的,以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织(如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等)的职能、作用和活动”[7]。据此,传统的公共行政行为主体,从过去单一的行政机关,扩大成包含特别授权的公共组织(即法律法规授权的组织)、受行政机关授权的组织、受行政机关委托的组织等多元化主体的复杂系统。也就是说,传统的“行政法”字面意义上的“行政”内涵,已经演变成主体、内容、方式日趋多元化的“公共管理”。在此,“行政”视角的行政法学课程知识体系,因其研究对象(国家行政权的行使活动)的局限性,无法完整地解释公共行政范式向公共管理范式的转向,无法解释社会公共组织的公共管理活动的合法性问题,更无法满足公共管理类人才培养要求。

2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑

2.1“公共管理”视角:对传统“行政”视角的发展

关于如何定义公共管理,国内外学术界一直没有一个统一的看法,有的甚至相去甚远,国外有一定影响的概念不下十几种,近年来,国内的定义也是不胜枚举。按照曹现强等人的观点,所谓公共管理,就是公共管理主体主要是政府部门、非政府公共机构和公共企业为促进社会的发展、维护和增进公共利益、满足公众的需要而对公共事务和公共部门进行管理的活动[8]。非政府部门和公共企业成为管理主体是公共管理区别于以国家行政为内涵的传统公共行政的特点之一。如果说,传统的公共行政是国家集权形式的一元主休对社会公共事务的官僚制管理形态,那么公共管理则是国家放权或还权形式的多元主体(国家行政机关、非政府组织、公共企业等)对社会公共事务的合作管理形态。按照休斯的观点[9],“行政”基本上指服从指令和服务,而“管理”则指:(1)取得某些结果;(2)取得这些结果的管理者的个人责任。据此,如果说传统公共行政关注的是国家行政权的运行过程,强调服从上级的指令,提供公共服务,那么公共管理包含的内容更为广泛,就国家行政权而言,公共管理不仅是关注国家行政权的运行过程,更加关注行政权运行的结果及其个人责任,更加关注社会公共组织如非政府组织、公共企业等为社会提供公共产品和服务的结果与责任。由此,公共管理多元化主体的角色、地位、行为方式以及公共管理主体与国家、公众之间的法律关系,进入到行政法学研究对象范畴,公共管理视角的行政法学研究必然成为当代行政法学研究的一种新的视角。比起传统的“法学”视角和“行政”视角,“公共管理”视角的思维方式,更有利于解释当代社会公共事务管理的主体、方式、内容的多元化发展,更加符合公共管理类专业等非法学专业人才培养的要求。在此,如何基于当代公共管理实践构建行政法学课程知识体系,就成为公共管理类专业行政法学教学改革的时代课题。当前公共管理视角的行政法学研究和教学所面临的挑战是:如何理解公共管理类专业中的行政法学课程地位?如何根据公共管理实践需求构建行政法学课程知识体系?如何选择适应公共管理专业人才培养要求的教学方法?就当前的课程建设要求来看,当务之急是重构符合公共管理实践和教学对象需求的行政法学课程知识体系的问题。因为课程知识体系决定课程教学内容和教学方法。

2.2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑

近年来,一些高校行政法学教学及研究人员开始尝试从公共管理视角建构行政法学课程知识体系。如皮纯协与张成福主编的公共管理硕士(MPA)系列教材《行政法学》[10]、苏祖勤主编的《行政法概论》[11]、温晋锋主编的《行政法学》[12]等是针对公共管理专业人才培育而编写的代表性行政法学教材。但是这些教材在建构行政法学课程知识体系的思路上仍然残留传统行政法学的视角的影响,并且没有能够理清各知识模块与公共管理实践之间的衔接关系和各知识模块内容之间的逻辑关系,进而无法真正体现现实的公共管理实践的发展,无法真正满足公共管理专业人才培养方面的行政法学知识需求。在此,关键的问题是如何确定公共管理视角的建构行政法学课程知识体系的行政法学分析逻辑的问题。按照关保英教授的观点[13],行政法学分析逻辑既是一个理论体系,又是一个能够帮助我们认识行政法现象的操作工具;行政法学分析逻辑是对行政法认识的一个方法论,它所包含的哲学原理是以具体的操作得到体现的;行政法学分析逻辑是一个行政法学研究的实用理性问题,它的最大效果是对行政法分析过程的指导和在行政法分析过程中的具体应用;行政法学的分析逻辑是以一定的分析范畴为依据的,没有一定的分析范畴我们将无法对行政法现象进行具体的分析;行政法学分析逻辑中的范畴是可以进行选择的,即我们可以根据自己的认识进行范畴上的选择,取一些范畴而舍另一些范畴。据此,从“公共管理”视角上看,应当从规范公共管理活动和公共管理类专业人才培养目的角度去选择行政法学课程知识体系的主要内容。在此,需要明确三个基本点;首先,要明确如何从“公共管理”视角认识行政法?这是公共管理视角构建行政法学知识体系的基础和出发点。其次,要明确公共管理活动所要依据的基本的行政法律制度有哪些?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学知识体系的基本框架。在此需要特别指出的是公共管理类专业行政法学课程的教学目的是培养学生的公共管理法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力,而不是以培养学生的解决行政争讼的法律思维和技能为教学目的,这一点是公共管理视角的行政法学课程知识体系内容的选择标准。最后,要明确哪些行政法律制度方面的知识构成公共管理专业人才培养中有用的知识?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学课程知识体系的基本内容。

2.3行政法行为论:公共管理视角重构行政法学课程知识体系的理论主线

如果说传统行政法学视角中的“行政法是行政主体与其他社会因素发生冲突的控制性规范,反映并联接行政主体与行政相对方以及其他社会主体的关系”[14],那么从公共管理视角上看,行政法调整的是因实施公共管理权而形成的公共管理法律关系,这一法律关系既包含国家行政权力主体与行政相对人之间的国家公共行政关系,又包含以社会公共利益为指向的非政府组织(NGO)、公共企业与其管理对象之间的社会公共管理关系,也包含因国家权力主体、社会组织和个人对公共管理活动进行监督而形成的公共管理监督关系。根据行政法的规定而形成的公共管理法律关系的内容就是相关行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系。这些主体的行使权力(权利)、履行责任(义务)的法律行为———包括公共行政权主体的行使国家行政权力和承担责任的法律行为即为公共行政行为、非政府组织和公共企业等社会公共部门的根据行政法律授权行使公共管理权力和承担责任的法律行为即社会公共管理行为、公共行政权或公共管理对象的依法行使行政法上的权利和履行行政法上的义务的公众法律行为即公众守法行为、对公共管理行为的监督行为即行政法律监督行为,共同构成公共管理视角的“行政法行为”,成为现代行政法规制的对象。没有行政法上的法律行为即行政法行为就无从谈起公共管理法律关系。从公共管理视角上看,国家制定和实施行政法的根本目的就是通过规范公共管理中的各种法律行为主体的行政法行为,来控制和规范各类行政法行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系,使公共管理活动符合国家意志。行政法学课程知识体系是一个集合概念,当我们讨论行政法学课程知识体系时,也就是以对行政法的总体认识以及这种总体认识所形成的机制为焦点的。但是,行政法学课程知识体系的总体性认识不能完全排斥研究者对基于行政法学课程教学目的而对特定行政法问题给予的关注,而所关注的视角不同,行政法学课程教学知识体系的建构方向和结果也不同,此时被关注的特定行政法问题就构成这一视角上的行政法学课程知识体系的主干内容。从公共管理视角上看,由法权通过法律行为来实现的法理决定,我们需要关注的特定行政法问题就是行政法行为。从以注重结果和行为责任为核心要素的当代公共管理的视角看,树立法律权威理念,以行政法来规范行政法行为,就是行政法治理念的核心内涵。主体的多元化是公共管理区别于传统公共行政的最大特点,不同的主体在行政法上的地位、权利(权力)与义务(责任)的规定性,使公共管理与行政法发生了关联,而各类公共管理主体的法律行为方式,则成为行政法对公共管理进行规制的核心内容。如果说法学视角的“行政法治的前提是行为法定,行为法定必须以完善的行政行为理论为条件”[15],那么从公共管理角度上讲,行政法行为就是贯穿整个行政法学理论的核心概念范畴,公共管理视角的行政法学课程知识体系,应当以行政法行为论为核心,行政法行为论成为公共管理视角的行政法学课程知识体系的基石和理论主线。

3公共管理视角的行政法学课程知识体系的知识模块及其逻辑关系

对行政法行为的关注,必然引发出行政法行为之主体问题(需要解答谁作出行政法上的法律行为,应当具备哪些资格条件等)、行政法行为之本身理论问题(需要解答何谓行政法行为,如何作出行政法行为等)、行政法行为之监督问题(需要解答如何监督公共管理行为,对违法公共管理行为如何加以制止等)、行政法行为之救济问题(需要解答如何纠正瑕疵公共管理行为、如何补偿或赔偿违法公共管理行为所导致的侵害后果等)等相关理论问题的关注。而这四个方面的理论知识的学习,需要用以解释行政法基本原理为目的的行政法基础论(法理基础)来加以支撑。由此,从公共管理视角上看,公共管理类专业的行政法学课程知识体系,具体包括以下五个方面的知识模块:

首先,行政法基础论:行政法基础论主要解释行政法的基本概念、基本原则、基本功能、行政法关系(包括各类公共管理行为引发的公共管理法律关系、监督行政法律关系等)、行政法及行政法学的产生与发展等有关行政法的基础理论问题。对于缺乏基本法学理论基础和法律思维训练的公共管理专业学生来说,行政法基础论是学习行政法学其他专题理论的法学理论基础。

其次,行政法主体论:行政法主体即行政法行为主体,主要指公共管理主体(国家行政主体、社会公共管理主体等公共管理权行使主体)、公共管理对象(包括国家公共行政层面上的行政相对人或行政相关人、社会公共管理层面上的管理对象等公共管理权的相对人)、监督公共管理主体(国家权力机关、社会组织、公民等依法对公共管理进行监督的监督主体)等。行政法主体论主要解释公共管理活动中的各类行政法行为主体的概念、类型及其含义、法律地位、法定权力(或权利)与责任(或义务)等相关主体理论问题,注重有关公共管理组织的实体法知识的解释,为学习行政法行为论提供基本理论框架。

第三,行政法行为论:行政法行为是行政法上的行为主体即行政法主体依法行使法定权力(或者权利),履行法定责任(或义务),产生行政法上的法律效果的行为。从公共管理视角上看,根据行为主体的性质不同,行政法行为可分为国家公共行政行为(包括行政立法、行政司法、行政执法、行政合同等法律行为)、社会公共管理行为(依法创制行为规范、解决争议、执行法律规定、建立契约等法律行为))、行政法制监督行为(国家权力机关、社会组织、公民等对公共管理进行的监督行为)、公众守法行为(依法行使行政法上的权利、履行行政法上的义务)等四种。行政法行为论主要解释与四种行政法行为的概念、成立要件、效力、形式、具体种类、程序等相关基本理论问题。公共管理视角的行政法行为论,注重的是行政法行为的程序法知识的解释。