土地征用法律程序模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇土地征用法律程序，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

【摘　要】随着我国农村土地征用活动的不断开展，农村土地征用活动对我国农村土地征用法制化的要求越来越高。在统筹城乡协调发展的背景下，应着重从制定专门的《土地征用法》、规范政府农地征用权、培育农地使用权流转市场、完善农地补偿制度、健全农地征用程序、构建失地农民的社会保障制度等方面来健全农地征用法制。

关键词 农村；土地；征用；制度缺陷；法制路径

农地征用制度是调整国家建设单位、农村集体经济组织和农民个人之间的土地收益和收益分配关系的法律制度，它是我国农地制度的核心内容。目前，我国城市化进程和新农村建设正处于加速发展阶段，土地征用活动也越来越频繁。现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾日益加剧，农地征用制度困境表现为城市土地国有制与农地集体所有制的矛盾和农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾探析了我国农地征用制度存在的缺陷，认为，我国农地征用制度存在诸如立法上的矛盾，土地征收程序中对被征收者的保护不足，缺少对征用征收主体——行政机关的监督机制以及政府实施的土地市场垄断政策导致的土地征用非均衡等缺陷。

1　土地征用制度不同于土地征收制度的法制要义

征收与征用原本是行政法学的概念，学界和实际部门很长时间未能明确地加以区分。长期以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个重要的概念。土地征收主要针对的是土地所有权，而且土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。2　现行农地征用制度存在的主要问题

我国没有统一的土地征用法，也没有统一的土地征用程序法。虽然我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征用做了规定，但同土地征用实践需要相比，其制度存在着一些不足，主要有:

2.1　征用土地的产权缺乏明晰的法律规定

农地制度是农村经济制度的基础和核心，而农地的产权制度又是农地制度的核心。显然建国以来，我国土地制度不断改革，但集体土地的产权至今十分模糊。笔者认为，农地所有权是一种特殊的财产所有权，应该具有财产所有权的基本特征。

2.2　征用土地的范围缺乏明确的法律界定

我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。何谓“国家建设用地”和“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府往往滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。但是，应实事求是地承认，公共利益的模糊性导致了部分土地资源的浪费和闲置，这也印证了土地征用制度存在缺陷。

2.3　征用土地的主体缺乏有效的法律制约

2002年中央提出了城乡统筹发展和取消农业税的重大战略决策后，政府获取“农业剩余”的传统手段不复存在，而政府“城市倾向”的发展战略并没有改变，攫取新增建设用地有偿使用费取代工农产品价格“剪刀差”，成为国家获取“农业剩余”的重要途径。因此，进一步规范政府的征地行为，保护国家的粮食安全和农民地权，已成当务之急。

2.4　被征用土地的农民缺乏足够的法律保障

失地农民是伴随我国城镇化和工业化而出现的特殊群体，处于城市和乡村的边界，有的成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，生存状况不容乐观。失地农民文化程度不高，就业培训成本较高，在向非农产业转移过程中，明显处于劣势地位，同时，养老、医疗保障等社会保障也已成为突出问题。

3　健全农地征用法治的路径探析

3.1　制定专门的《中华人民共和国土地征用法》

世界上很多国家或地区都有专门的土地征用法律法规，我国目前还没有专门的土地征用法律法规。《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等涉及征地的内容不多，仅有原则性的规定，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征用行为无法可依。

3.2　规范政府农地征用权

基于公共利益的需要，很多国家的立法大多有规范征地的规定。实践证明，对公共利益范围的界定就是对政府土地征用权的规范和约束。我国的土地征用制度，应当对土地征用的范围界定采取列举式和概括式规定加以约束。

3.3　完善农地补偿制度

补偿原则是各国土地管理法律的一项重要原则，但各国对补偿原则的掌握不同。有的采用完全补偿原则，有的采用不完全补偿原则，有的采用相当补偿原则。目前，我国采用以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则，这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，具有生活补贴性质。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。

3.4　健全农地征用程序

土地征用程序是国家征地机关在行使土地征用权的过程中必须遵循的步骤、顺序以及时限的总和，其完善程度直接影响农地征用的实效。结合我国农地制度的实际和农民合法权益保护的需要，农地征用程序可包括申请征地、预公告、协商补偿安置、报批、公益目的审查、批准、公告、实施补偿安置、供地、供地后的监督和征地纠纷的司法仲裁程序，尤其要强化预公告、听证和救济三个程序。

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一、我国土地征收征用存在的问题分析

（一）征收范围乱

我国土地征收征用中存在的问题，首先就表现在征收范围乱。征收范围乱指的是对土地征收没有明确的规定，其所谓的“公共利益”模糊。土地征收作为国家的一种集体行为，根据法律规定为了国家建设的发展以及城市化建设的需要，农民应该无条件的服从国家利益。然而在我国土地的征收征用过程中，法律并没有规定我国土地征收征用的范围，涉及到农民的切身利益也没有做出一个明确的范围标准，这就使得在土地征收过程中，土地征收的范围出现偏颇。土地征收征用范围乱主要还表现在法律对公共利益的内容和范围限制不够。我国土地征收征用范围乱，势必会导致在土地征收征用过程中，农民的部分利益受到伤害或者是不能够完全得到保障。

（二）征地补偿低

我国土地征收征用中存在的问题，其次还表现在征地补偿低。一般国家在城市建设中占用了农民的土地，对农民进行补偿这是一种惯例，同时也是众所周知的。在我国土地征收征用的过程中，对农民进行补偿的一般都是建立在直接损失之上的，对农民的间接损失就不予考虑。并且面对农民的直接损失，其补偿的标准也是过低的，没有按照一定的农业产值来计算或者是补偿。由此看来，这样的补偿标准对农民是不公平，也是不合理的。再加上，我国土地征收补偿的范围也是比较单一的，法律法规中没有一个明确的规定。对农民的补偿只是规定了农用地的补偿，对农民最低生活保障方面没有规定，补偿的方式单一，其土地对农民的重要社会保障价值也忽略了。

（三）土地征收程序不规范

土地征收程序不规范也是我国土地在征收过程中出现的问题之一。土地征收程序不规范主要表现在片面追求经济利益，强制征收土地；还有的一些地方没有严格的按照土地征收法律法规进行。有的一些地方在对土地进行征收与征用的过程中降低土地征收的标准，还截留土地征收的补偿金，或者是非法占用农民的土地等。有的一些土地征收行为完全不符合国家法律法规的规定，严重的损害了农民的利益与需求。土地征收程序不规范，主要还体现在对土地征用的评估缺乏一定的目的性，主要考虑了征地者和国家的利益，却忽视了个人的利益。这些都是土地征收程序不规范的表现。

（四）保障制度落后

这里所谓的保障制度落后，指的是在我国土地征收征用过程中，社会保障措施滞后，不能够满足农民生活的需要。农民的土地被国家征收与征用之后，农民也就失去了赖以生存的基本条件，并且失去了一定的生活来源，很多人会感受到无助与迷茫，且生活方式也发生了很大的变化。国家的保障制度不能够及时的解决农民的需求，给农民的生活造成一定的困扰。例如，在农民土地被征收征用之后，农民虽然获得了一部分的补偿金，但是其生活方式与之前相比却发生很大的变化。农民需要的日常生活品以前是自己供应，现在必须是去市场上购买。还有沉重的子女教育费，医疗费使得农民所获得的补偿金杯水车薪，因此，这就造成农民生活得不到保障引发的一系列社会不安定的问题。

二、如何解决我国土地征收征用中存在的问题

（一）运用法律规范征用土地范围

要解决我国土地征收征用中存在的问题，首先就应该运用法律规范征用土地范围。土地作为农民的基本生活资料，是农民最为重要的社会保障。对土地的征收与征用如果得不到一个合理的安排，就会使农民的生活得不到保障，难以生存与发展，也会间接地引起社会问题和一系列的社会矛盾产生。因此我国的法律应该对土地征收征用做出一个明确的规定，对公共利益的范围做出一定的限制。在《宪法》和一些城市法中有明确的规定，如果不是以国家需求或者是城市需求为主要目标的，不可以任意征收或者是征用土地，损害农民的公共利益，使得农民的生活时期基本保障。如果是为了某种个人利益或者是经济组织的利益，是不可以对土地进行征收与征用的，需要经过严格的法律程序进行审查与审批的，在此过程中必须符合“公共利益”。这就是运用法律法规来规范土地征收征用的范围，对土地征收程序的规范有着积极地意义。

（二）完善土地征用补偿制度

要解决我国土地征收征用中存在的问题，其次还应该完善土地征收征用补偿制度。最重要的就是在宪法中明确规定土地征收征用补偿的标准与原则，以宪法的规定作为基本的标准。在确定土地征收补偿的标准与原则的时候，应该对国家利益与农民利益进行协调，确定一定的公平基础与原则，切实的保障农民的根本利益，从而较好的解决农民的问题。完善土地征收的补偿制度，还应该合理的安置失去土地的农民。减少在土地征收与征用过程中的政府随意性，对农民进行合理的补偿。只有这样，完善土地征收征用补偿制度，才能够进一步的保障农民的基本利益需求，才能够更好地促进城市化建设与社会稳定发展的需要。

（三）完善土地征收法律程序

在我国土地征收与征用的过程中，完善土地征收法律程序也是相当重要的。在这个经济高速发展的现代社会，急需建立土地征用法来规范土地征收行为。再者还应该逐步的完善土地征收的标准与原则，从而为我国的土地征收提供一定的法律保障。此外，还应该建立一定的土地征收机制，强化对土地征收行为的监督与控制。其司法人员应该具备较高的道德素质，在土地征收的过程中严格执法，强化土地征收的监督与法律机制，不仅要保障国家的利益，而且还要保障农民的切身利益，促进社会的进一步稳定与发展。

（四）完善社会保障制度

在我国土地征收与征用的过程中，最重要的策略就是要完善社会保障制度，切实的去保护和保障农民的基本利益和农民的基本生活需求。第一，在农民的土地被征收或者是征用之后，国家应该给予农民充足的补偿金。建立完善的社会基本保障体系，一旦征地行为发生，就应该立即启动社会保障体系，让农民的生活得到最为基本的保障。第二，国家还可以建立农民再就业机制，引进一些就业岗位来供农民选择，给予他们再生活的来源。积极地拓宽就业的途径极其领域，鼓励用人单位接受农民，同时还应该加强对农民的基本培训与上岗培训，帮助他们适应新的生活。第三，国家还应该鼓励和扶助土地征用农民进行自主创业。在创业上不仅提供政策扶持，而且还提供贷款扶持，从而进一步帮助农民更好地适应土地征收征用之后的生活。

三、结语

国家所有制和农村集体所有制是我国土地所有制的两种形式，土地的征收往往会涉及到公共利益，因此解决好我国土地征收征用中存在的问题，对我国城市化建设的发展以及社会的稳定发展有着非常重要的现实意义。文章不仅细致的分析了我国土地征用存在的问题，而且还提出相应的解决策略，为我国土地征用程序的规范提供了相关的参考。

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首先，科学制定土地利用规划，加强土地整理。土地利用规划是对一定区域未来利用土地超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施［6］。土地整理是在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地，缓解土地供需失衡，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一和土地永续利用的有效途径。实践证明，土地整理是保证土地规模经营、可持续利用的必由之路。国际上许多发达国家都经历了这一过程，目前还在不同程度的延续。只是由于各国的国情不同，其发展模式有所差异。鉴于此，地方政府在征地中应切实遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指导思想，对土地合理开发利用使稀缺的土地资源利用率实现最大化。通过土地利用规划和土地整理，复耕还田，确保耕地不减少，实现土地使用集约化。其次，限制人们对土地的过度占有，促进对土地的节约集约使用。人多地少是我国的基本国情，保护土地更是关乎中华民族生存与发展，关系广大人民群众根本利益的大事。改变传统用地观念让土地利用由粗放型向集约型转变、由大手大脚用地向厉行节约用地转变、由宽松优惠供地向从严从紧供地转变、由约束性不强的管理向依法严格管理转变，转变“高楼大厦就是城镇化”的认识误区。最后，借鉴国外经验通过法律不断规范人们在土地取得、保有、使用等方面的行为，汲取一些发达国家在工业化、城市化过程中的非理性扩张对自然资源，特别是对土地资源所造成的浪费与破坏的教训，通过合理规划，在有限的土地上实现生态、建设、居住用地的合理安排和集约利用。提高节约集约用地水平，使现有的土地资源得到充分合理的利用，发挥土地的最大潜能。

设立有效的救济途径制约政府行政征收权

“没有救济就没有权利”，救济程序的严谨和完备，是权利实现的主要保障。我国现行法律对被征地农民的救济程序还有很大缺陷，这显然不利于对弱势群体的保护。由于救济程序的缺失，很多失地农民无奈走上上访、之路，这无疑就违背了土地征用目的的初衷。应当为失地农民设立并完善行政救济程序、司法救济程序，设立并完善公益诉讼制度。有效的救济是制约行政权的最后防线，在政府行使行政征收权与农民私权发生争议时，需要行之有效的救济途径来解决纠纷。实践证明，行之有效的救济是建立土地征收纠纷的司法救济机制，司法救济通常由司法诉讼作出终局裁决，即人民法院接受农村集体经济组织或其成员的诉讼请求，依法定的审判职权和诉讼程序，审查土地征收行政行为的合法性，裁判土地征收行政争议，纠正土地征收行政违法，监督相关行政主体依法行使农村土地征收权，实现对农村集体经济组织及其成员合法土地权益的司法保护和救济。目前，我国土地征用只在安置补偿部分才涉及对被征用人的救济，而且一般都是先有行政机关裁决，对行政裁决不服再申请行政复议或是提起行政诉讼。土地征用过程中的其它环节如:行政规划、征用决定等重要行政行为并没有相应的监督和救济方式，这无疑是不完整的也是不彻底的。因而建立完整的救济途径能够监督和制约政府的行政征收权，防止征地过程中对农民合法权益的侵害。

完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利

在征地过程中，农民应该拥有参与及决策的民利，这一方面体现了宪法赋予公民享有的平等参与全国性和地方性事务的管理和决策的权利，另一方面体现了基层民主政治运行过程中的一系列自治性的民主政治权利。农村土地征用涉及到千家万户农民的利益，因此完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利就显得十分必要。实践中政府应从三个方面完善农村土地征用程序:一是加强对农村土地征用的审批程序和审批检查力度，从源头上抓好城市建设规划审批，划定永久性农田保护区，全面落实占补平衡要求，尤其是要加强对所谓“公共利益”的审核，严格监管土地征用过程中出现的滥用行政权力的问题;二是增加农村土地征用的听证程序，弱化政府的行政职能和主导作用，应当考虑设计专门针对征地目的正当性和必要性的听证程序，设计制定补偿方案的听证程序，充分听取和考虑被征地人的意愿。听证的具体步骤可以参照《行政诉讼法》规定的听证程序举行，邀请与征地行为本身没有利害关系的第三方主持，被征用的主体可以就涉及内容提出自己的意见，双方充分予以交流。若征地主体不能举证证明其征地目的的正当性或者举证不充分，征地不应得到批准。征地主体不能证明补偿方案的可行性，土地征用程序就不能启动;三是加强农村土地征用的民主性，充分尊重土地所有权人和使用权人意愿，强化其参与作用。作为集体土地的所有权人和使用人，农民对土地征用这一对其自身有巨大影响的事项的意见应被尊重和考虑。同时，建立信息公开制度及时公开土地信息，向社会公开土地征收的有关情况，公布对土地征收有影响的决策信息、补偿的范围、标准和时间等资料，让农民知情。然后，让农民可以有效地参与决策、改变失地农民“被告知”的角色，这样就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地过程中的暗箱操作，被征土地的农民才能理解征地行为，积极配合政府的征地活动，使我国逐步实现土地征用的民主化和公正性。

健全和完善农村土地征用的补偿制度，充分保障失地农民的利益

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一、主要国家征地制度介绍

虽然各国的征地制度不尽相同，但就其核心内容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地标准以及征地补偿费等几个方面。

（一）英国征地制度

在英国，土地征用被称为“强制购买”。英国《强制征购土地法》规定，土地征用必须符合公共利益需要，并且征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。英国的征地主体是英国的法定机构，如政府机关以及自来水等公用设施单位，征地程序主要包含四个阶段：申请，核准，补偿的议定或裁决，让与合同的订立与补偿的给付。

关于土地征用补偿，英国作了较为详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、补偿的估价日期以及补偿支付与安置的处理等。

英国法律规定，土地征用补偿原则有五条，一是土地征用的补偿以市场价为基础；二是补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则；三是不因被征土地的特殊用途而给当事人以价格补贴；四是如果土地的使用出现违反公众利益或违法的情形时，发生的收益在征购中不予考虑；五是，在特殊情况下，土地裁判所不考虑市场的价格，而是“重置等价”；六是，考虑打搅补偿。

至于土地补偿的补偿标准，则是以被征用土地所有权人在市场上的出售价格为准。由于取得土地可能是经过通知的几个月之后，如果地价上涨，征用补偿的估价日期问题变得十分重要。英国的估价准则中规定，如果当时是统一协商确定补偿金额，那么以通知之日开始算估价日期；如果补偿争议上诉，则以土地裁判所听证的最后一日开始算作估价日期。

土地征用补偿费的内容有：其一，土地及建筑物的补偿，以公开市场土地价格为标准；其二，残余地分割或损害补偿，以市场贬值价格为标准；其三，租赁权损失补偿，指契约未到期的价值及因征用而引起的损害；其四，迁移费、经营损失等干扰的补偿；其五，其他必要费用支出的补偿，如律师或专家的费用、权利维护费用等。

（二）美国征地制度

在美国，土地征用被称为“最高土地权的行使”，很多法律对土地征用都有明确的规定，如《美国宪法》、《美国联邦土地政策管理法》等。联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”可见，美国对于土地征用是有比较严格的要件规定，包括正当的法律程序、有合理的补偿和必须满足公共使用。

由于美国是一个以土地私有为核心的国家，因此其土地征用实际上是一种买地行为。美国征地制度的主体除了政府外，从事公益事业建设和经营的法人组织也可以根据其目的征用一定的土地。美国联邦法律规定，政府拥有的土地只能用于政府办公用房、公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军用设施等。如果政府要进行经济建设和公益事业发展时，只要理由证据充分是可以强制收买私有土地的，土地价格按当时市场价格计算。

美国征地程序为：首先，由具有资格的正式审核员审查，审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，向负责征地的机构提交审核报告；其次，高级审核员进一步研究能否同意审核员提交的审核报告中的补偿价格；最后，由征地机构向土地所有者报价若价格不合则进行谈判，直至采取强制征用。

美国土地征用补偿是赔偿土地所有者的公平市场价格，这种补偿制度充分考虑了土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且补偿了其可能预期的未来价值，同时对由于征地给邻近土地造成的损失也进行了补偿。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3条中确定35种公益事业是属于可征用土地的范围，包括建设公园、修建公路铁路、港湾河道建设、修建学校社会福利设施等。公共利益界定十分具体、明确。

日本征地程序一般包括六个环节：申请征地，登记土地以及建筑物，达成征购协议，由征用委员会进行裁定，让地裁定，六是征用终结。日本的土地征用补偿主要分为五种：第一，征用损失补偿，即为按照因公共事业需要而被征用的私有财产的市场价格给予赔偿；第二，即为赔偿所有者因为被征地所造成的损失，主要是对土地附属物的赔偿；第三，残地补偿，指由于征用或者使用属于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成残地的价格下跌，以及其它残地的损失时，必须对其损失进行赔偿；第四，离职者赔偿，即对土地权利者的雇佣人员因土地被征用而造成失业时发生的损失进行经济补偿；第五，事业损失赔偿，即是对在建设过程中由于导致噪音、污水等而造成的损失，进行相应的补偿。此外，日本政府为使失地农民获得适应新的工作环境和劳动技能在农村推行了一套职业训练制度，提供学习机会和相关职业技能训练。

二、国外征地制度的主要特点

以上所选几个国家对我国来说极具代表性，很值得借鉴。欧洲的英国以及北美的美国是当今西方发达国家的主要代表，这两个国家的土地征用制度经过多年的发展和完善，已基本趋于成熟；日本国则与我国同属于亚洲国家，因此，日本的土地征用制度对我国来说具有重要的借鉴意义。从以上对这些国家征地制度的简要介绍中，可以粗略的认识国外征地制度在保护被征地方权益方面的一些主要特点。

（一）清晰的土地产权

西方大多数发达国家都以土地私有制为主，土地属于个人所有，土地产权安排清晰，征地主体及客体都比较明确，同时国家的法律也强调对个人财产权的保护，例如法国的《人权宣言》指出，“财产权是不可侵犯的神圣权利”；美国联邦宪法也规定，“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，在征用土地的时候，政府必须要尊重个人的财产权。明晰的产权是市场交易的基础，在清晰的产权安排下，一方面政府可以运用市场规律较为顺利的实施土地征用，另一方面也使得被征地主体有了维护自身利益的基础。

（二）明确的征地范围

各国的征地制度在界定征地范围时，不约而同的提到了只有为了公共利益才可以征用土地。从以上几个国家的经验来看，公共利益的界定大体可分为三种方式：其一，列举兼概括式，代表性国家有日本等。这一方式严格限定“公共利益”的范围，公共利益的界定十分具体、明确；其二，严格论证式，代表性国家有美国、英国。例如英国，在征地前要确认征用的土地是否适用《强制征购土地法》，而确认适用该法的门槛很高，征地方必须证明该项目是一个令人信服的符合公众利益的案例；其三，概括式列举，代表性国家有德国和法国。这一方式虽然没有象第一种方式那样详细规定了“公共利益”的范围，但通过其他方面的规定来保证土地征用公共利益的实现。

西方发达国家在界定征地范围时，对于“公共利益”的范围作了极为严格的限制，这是防止征地权滥用、行政权力侵犯个人权利的有效保证。

（三）科学合理的补偿标准

土地征用制度是一种强制性的制度，它给原土地所有人造成了事实上的损害，这是公权对私权的侵害，必须进行补偿，任何国家都规定了补偿制度。而能否科学合理地确定征地补偿标准问题，是一个国家或地区征地制度发展完善与否的重要体现。

西方发达国家在制定征地补偿标准时大多按公平市场价格定价，即是以被征土地征用时在公开市场上能得到的公平市场价格为计算依据，它可使买卖双方都愿意接受。在认定征地补偿内容时，或遵循完全补偿原则，或遵循不完全补偿原则，或遵循相当补偿原则。一般情况下，本着法律对财产权和平等原则的保障，对特别的财产征用侵害给予完全补偿，对特殊情况可以准许给予不完全补偿。从各国的发展趋势来看，土地征用补偿范围与标准均呈现日渐放宽之势，往往对被征用主体所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿，而这种合理、充分、完全的补偿是保护被征地主体利益的关键。

（四）完善公开的征地程序

总体来看，国外较为完善的征地程序一般包括了征地申请、审查、批准、征地公告等环节，被征地人参与征地过程的程序、发生争议时申诉和仲裁的程序，以及如何进行征地补偿的程序。尽管各国征地程序的侧重点不同，但都强调整个征地程序的公众参与、过程公开。由于有一整套完善的征地程序，同时在这一过程中强调公众参与、过程公开，因此在公众的监督下，土地征用的公共目的以及被征地主体的利益得到了较为有效的维护。

三、对中国征地制度的政策建议

通过对欧洲的英国、北美洲的美国、亚洲的日本的土地征用制度进行比较分析，可以发现：土地产权的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地标准的市场定价和补偿范围的较为宽泛，体现公正、公平、公开的征地程序以及完善的申诉程序，是这些国家土地征用制度得以成功的关键因素。这种征地制度安排背后的深层指导思想在于对个人财产权的充分尊重。这样的征地制度安排既有效地保护了被征地主体土地权益，又保证了土地征用的权威性和公平性。而我国现行的土地征用制度存在土地产权不明、征用目的界定不清、征地范围过大、征地补偿范围小标准低、征地过程缺乏公开透明等缺陷，并产生极大的社会矛盾。我们可以从这几个方面来逐步改善我国的土地征用制度。

（一）明晰土地产权界定

中国可以借鉴英国、美国、日本的经验，一方面减少土地产权的层级和中间环节，进一步明确集体土地的产权归属；另一方面，可以在将要被征收的土地范围内整合土地产权，进行适度的土地私有化改革，强化农民的承包经营权，进一步将其物权化，明确土地征用中农民的土地产权主体地位，充分尊重农民的土地产权权益，在土地产权制度安排上为农民有效保护自己的土地权益提供制度保障。这不仅不影响中国土地集体所有的主体结构，还能有效地解决因为产权不明造成的征地纠纷，更好地保护农民利益和维护社会稳定。

（二）合理界定“公共利益”的范围

一方面，我们可以从立法的角度加强对“公共利益”的界定。在我国的《宪法》和《土地管理法》中都规定了“国家对公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并予以补偿”。但是法律却没有对于哪些建设项目用地是为了“公共利益”加以明确界定，因此对我国的土地征用立法应进行完善我们可以借鉴日本、韩国的经验，对“公共利益”运用列举兼概括方法进行法律界定，明确哪些项目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，规范征地补偿程序。法律应保护被征地者的知情权、参与权以及上诉权等。对于知情权，只有为公益事业的目的，政府才有权征用土地，且必须公开声明和通知被征地人及利益相关人员。对于参与权，征地过程中，对于地价评估由独立第三方资产评估机构评估，或者由相关法律规定按征地时市场价计算，对于评估价不满的被征地人也可以提交自己的评估报告，由法院进行裁决，政府按照法院裁决依法征地。这是为了形成良性的公众参与机制，提高土地征用过程中农民的决策参与度，从根本上约束政府可能的扩张征地范围的冲动。

（三）征地补偿标准市场化改革

目前施行的征地补偿标准是与市场无关的政策性补偿标准，不仅完全偏离了土地的经济价值和农民预期，也造成了人为的不公平和不稳定因素。这就需要我们借鉴发达国家比较完善的征地补偿制度，进行土地补偿标准的市场化改革。

另外，我们还应要区分公益性用地和经营性用地，对于为了公共目的的公益性用地应该站在被征地农民的立场给予市价补偿，并且扩大征地补偿范围，最大限度的保证农民失地后生活水平不会下降，这是关系到社会公平的一个问题；对于经营性用地可以直接从市场取得，不再纳入征地范围，这是遵从了土地征用的公共利益使用原则，另外还可以有效地遏制征地权滥用的现象，压缩了地方政府“土地财政”现象的空间，既保证了农民利益，又维护了社会稳定。

（四）建立独立、专业的土地仲裁纠纷机构

针对补偿纠纷问题，世界上许多国家和地区，除了土地政策、咨询、执行机构设立意外，还会专门设立仲裁机构来裁决征地主体与土地所有权人之间的争议问题。但是在我国的《土地管理法实施条例》中，如果对补偿标准有争议的，由县级以上的地方政府进行协调，协调不成则由批准征用土地的政府进行裁决。同时征地补偿、安置争议不对征用土地方案的实施有任何影响。可见，我国政府既是土地征用的主体，也是土地征用补偿纠纷的裁判员，缺少一个裁决争议、矫正双方行为的专门机构。因此，我国也应将解决土地纠纷纳入法律程序，并且建立独立、专业的仲裁机构解决土地纠纷争议。（作者单位：四川大学经济学院）

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关键词 土地征用 农民参与 净月开发区

一、农村土地征用中农民参与现状调查

土地不仅是农民生活的重要保障，还是重要的农业生产资料，同时也是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的现象越来越普遍，失地农民越来越多。他们在失去土地的同时，往往利益并未受到应有的保护，其中一个重要的原因，就是在土地征用的过程中，农民的参与权利并没有受到应有的保障。所谓土地征用过程中的农民参与，主要是指从土地征用的政策到对农民后期的社会保障的整个过程，都需要农民参与。

笔者以长春市净月开发区为实例进行了长达一年的走访、调研、分析与综合工作，通过调研问卷以及实地走访等形式，对农村土地征用中农民的参与问题进行了较为系统、透彻的了解与分析。长春净月经济开发区位于长春市区东南部，区域面积478.7平方公里，常住人口14.6万人。按行政区划，跨玉潭镇胜利村、农林村、黎明村、东升村、潭西村，净月街道办事处丰产村、先锋村、净月潭村。开发区原有耕地2778.8公顷，现有耕地1342.5公顷，自开发区成立以来已征耕地为1494.38公顷，其中已出让409公顷，出让金总额为6.771亿元，失地农民总数为13691人 。那么13691人，甚至更多的“失地农民”中有多少人参与征地的过程中呢？据调查，绝大多数的失地农民反映对当下土地征收政策的未知、土地征用过程中的被动以及无从寻找切实可行的反映自身意见、建议的渠道。超过50%的农民都反映并未听说或参与诸如“听证会”等形式的意见反馈渠道。近七成的农民认为政府所给予的补偿并不及原有土地资源所能为他们带来的利益与保障，补偿标准的制定也没有征求他们的意见等等。通过调查还发现，当下存在的土地征用中的立法很不完善; 政府存在自身利益的本位取向; 农民缺乏必要的利益表达与参与渠道，缺乏基本的参与能力与参与意识。

二、农村土地征用中农民参与缺失的原因分析

（一）土地征用立法不完善

我国的有关土地征用程序立法侧重于保护耕地和征用目的的实现，而对被征用人的合法权益的保护则重视不够。一方面，我国土地征用过程中缺乏公开性，缺乏透明度。《土地管理法》仅规定两次公告，一次是第四十六条规定的“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。 另一次是第四十八条规定的“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。从中可以看出，两次公告分别在征用土地方案批准后和征地补偿安置方案确定后，其他过程是否公开不明确。而且，存在公告程序含糊不清，操作性不强，实际的补偿标准与协议当中规定的不一致等现象。另一方面，立法中缺乏对被征用人权利有效保障和对政府征用权的监督。我国《土地管理法》只是笼统的规定土地征用权属于国务院和省、自治区、直辖市人民政府，这样就对征用权缺乏了事前监督；征用过程的规定又比较原则化，无法进行“事中监督”；有关主管部门对于用地单位征地的过程的程序、范围、用途的审查所进行的事后监督也较为模糊。

（二）政府存在自身利益的本位取向

政府作为权力的行使者，利益本位的取向直接损害农民的利益，具体表现在：政策制定中存在政府利益本位取向，由于中国各级地方政府既是国土资源的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，管理者和所有者的职能重叠使地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大的双重目标，这样的目标下，政府行为难免有偏差，土地征用中的与民争利正是政府本位观的外化和表现 ，从而使政策制定和执行中存在政府利益本位取向。进而忽视了被征地主体农民在征地行为中的权利。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，政府在征地时面对只是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，有权去谈判的只是集体及其代表人物。将集体确定为征地对象，忽视了主要拥有土地使用权农民的利益，农民作为主体却没有参与征地工作的途径。如果农民征地在经济补偿以及安置方面受到损害，农民也没有申诉和主张的权利，而在整个过程中又缺乏畅通的申诉渠道，使得其无法保证其财产的权利。

（三）农民缺乏必要的利益表达与参与渠道

征地程序上，农民作为所有者却完全出于被动地位，从土地征用的人定、补偿费的确定、分配和劳动力的安置等都是政府和有关部门说了算，农民无法以自己独立权利主体的地位参与到征用协商的谈判当中，权利得不到保障。在调研中笔者发现绝大多数的农民都反应并未参与或听说诸如“听证会”等形式的意见反馈渠道这一问题。笔者认为农民作为弱势群体，他们无权无势并无经济基础，当他们的合法权益受到侵害时，大多数人采取非制度化的参与渠道。根源在于农民认为他们所知道的公开徒有其表，并非真正按照公开制度办理，所以对流于形式的民主建设颇为不满。一旦发现问题，大多数人采取不管或私下议论的态度，反映出农民与上级之间上通下达的渠道并不畅通。

（四）农民缺乏基本的参与能力与参与意识

农村改革以来，农民作为改革的直接受益者必然要求他们的政治、经济、文化等多方面的利益诉求能够得到充分的体现和表达，进而维护自身的利益。但是，农民要真正能够利用现有的合法渠道表达利益愿望，还需要农民自身具备较高的素质与知识储备，这一点的实现在现阶段的中国实现是比较困难的。现阶段，我国农民普遍文化程度较低，由于传统的集权政治模式等多种因素，使广大农民在掌握政治信息，利用有效渠道上仍有很多技术上的困难从而无法把自己的意愿、要求进行有效地表达并转变活体现在政府的相关政策上，大多数的农民在涉及政策的问题上，很容易只认识到表面现象，却不能从制度和理论的层面去把握，从而削弱了维权的意识与能力。走访中此类问题就能很大程度的被体现出来，因而如何大幅度的提高农民自身的维权意识是当下我们所要迫切解决的问题之一。

三、促进农村土地征用中农民参与的建议

（一）完善土地征用立法，尊重农民在土地征用中的主体地位

在土地征用工作中，必须尊重农民的主体性，尊重其主动性、能动性和创造性，充分保障失地农民的知情权和选择权，提高其对土地征用政策的参与度。我们从完善相应的土地征用法律法规入手，遵循“公开、公平、公正”的原则，具体为：

一是完善公示程序。用地者应该在向有关国家机关提出征地申请时，就公告于众，并通知土地所有人和土地其他权利人，且将公告程序贯穿于征地的整个工程中，如财产评估、补偿标准等都要公示，接收公众监督。二是建立和完善土地征用听证程序。土地征用主体必须认真的听取被征地农民的意见和建议，对被征地农民提出的有关问题给予合理合法的解答。建立土地纠纷仲裁机构，做好土地征用行政复议和行政诉讼工作；设立仲裁机构，裁决征用者与被征用者之间的争议，保证土地征用过程的合法性及公平性 。三是完善土地征用监督机制。一方面从法律法规角度完善土地征用监督，另一方面积极调动农民参与土地征用监督活动，形成从下至上的监督机制。

（二）建立有限政府

征地的本质属性是政府的强制性，征地权是典型的公权力，征地制度只能、实际上也是有国家（政府）这样一个特殊的组织来制定和实施。我国的征地制度，不论是其本身还是其实施中所存在的问题，以及由此带来的严重后果归根到底都是政府造成的，因此必须建立有限政府。“有限政府”是政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。只有把政府的行为真正依法约束起来，同时积极推进我国征地体制改革，推动集体土地流转方面的探索和实践，从而把农民的合法权益真正保护起来，才能从源头遏制土地违法行为的发生。

（三）拓宽农民利益表达渠道

现代政治学理论认为,“一个具体的政府过程，要经过以下几个基本的环节：利益表达、利益综合、政策制定、政策执行等” 。在现行体制下，农民的利益如何表达？首先，要改革和完善已有的参与渠道，如健全基层人大代表制度，健全制度，健全行政救济和司法救济的法律和程序等。采取各级政府机关渠道、诉诸舆论活动、互联网的政治参与渠道、个别接触渠道等多个方式。其次，在注重在现有的法制制度下积极拓展新的参与渠道。再次，要完善农民利益表达机制。完善舆论监督机制，提高新闻媒体对农民的关注度，切实保障农民通过新闻媒体来实现去政治参与权利；充分发挥农村经济文化组织等对调动农民参与的重要作用，要善于加以引导。

（四）提高农民维权意识、充分调动农民参与民主的积极性和主动性

东北师范大学、吉林财经大学等15所院校坐落于净月经济开发区内。可利用此优越条件，充分发挥大学生在农村法制宣传教育中的积极作用，如大学与村委会建立有效的联系机制，组成“大学生普法知识宣讲队”、“法律服务团”切实到农村为村民讲解法律知识等。同时还要与新农村建设和“民主法治村”工作有机结合，注意帮助解决农民生产生活中遇到的各类问题，积极为农民群众排忧解难。

一要加强对农民的思想政治教育工作，为农民积极参与政策制定做好思想准备。大学生走进农村，可以帮助村民一系列有关思想政治教育工作。二要加强农村法制建设，深入开展农村普法教育。与周边大学城建立有机的联系机制，全面准确地宣传党的扩大基层民主的政治主张和《村委会组织法》的有关规定，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性，逐步培养和提高农民的参与能力。三要加强农村文化建设，全面提升农民文化素质，为农民参与建构起和谐的农村文化气围。

参考文献：

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中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-01-0038-2

0 引言

土地既是农民的基本生产资料，也是农民生存和发展的保障。随着改革开放的深入，我国城市化进程加快了步伐，建设用地需求的急剧增长使得大量农民失去了他们赖以生存的土地农村，集体土地被大量征收、征用；征地形成的纠纷也大幅度上升，据不完全统计，在全国各地的群众上访案件当中有40%涉及的是土地问题，而且在其中又有大约60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我国土地征用补偿的范围和方式不尽合理，所以进一步完善土地征用制度，严格控制征地规模，加强征地管理，贯彻好“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，直接关系到农民生活，农业发展，农村稳定。

1 征地过程中突现的几个问题

1.1 土地征用费占土地出让价的比重偏低

我国现行的征地制度是在计划经济体制条件下逐步形成的，但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府开始向市场出让和拍卖土地，而且土地成交价格比较高，但政府对农民的征地补偿费用又非常低，于是就出现了“低征高卖”的现象。一般政府以较低的价格获取集体土地所有权，但是土地出让金收益却比较好，只要高于征地的成本，便有利润回报，基于此一些地方政府便在征地补偿及土地出让中寻找二者之间的差额，这就导致了土地滥征滥用的现象泛滥，使我国的耕地资源急剧减少，造成了土地资源的极大浪费，土地资产严重流失；又由于在征地过程中对农民的补偿标准过低，使农民利益遭受严重损失，农民的心理开始不平衡，政府与农民之间的矛盾激化日益突出，阻碍了国家征地的顺利开展。因此土地征用补偿费用较低，是农民甘愿冒触犯法律的风险把农业地转为非农业用地的直接原因，这一现象在城镇近郊尤为突出。

1.2 集体土地产权主体不明确，农村基层组织与被征地农民的矛盾尖锐

我国自建国以来，虽然土地制度经历了多次改革，但对集体土地所有权主体的界定仍然不清晰，那么土地补偿费的归属也有了争议，从而引发了行政村和村民小组、行政村与自然村之间争夺土地补偿费的现象。另外，由于集体主体产权是虚拟或多元化的，所以少数村干部往往把持了集体土地使用的“生杀大权”， 实际上他们就变成了集体土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“寻租”的工具。在征地时他们很容易向国家和用地单位讨价还价捞取资本、收受好处，在群众中造成了非常恶劣的影响，农民权益受到侵犯。

1.3 土地补偿费支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建设单位在征完地后，以各种各样的理由长期拖欠农民的征地补偿费；个别单位甚至挪用征地款作它用，长期不归还于农民；有些村务公开工作制度贯彻落实不到位，村里征地拆迁补偿安置费收支不透明，造成农民对村干部不信任。被征地农民获得的补偿费占征地补偿费的较少一部分，而且有的征地补偿费还被乡镇、村层层克扣，所以最后农民能够得到的补偿费用非常低，不少地方对农民的补偿只是有限的“青苗费”和“口粮补金”。 在征地工作中贪污挪用征地补偿费等腐败行为严重。

1.4 征地范围界定不明确

当前“公共利益”这一概念至今仍然没有明确的法律规定，导致对“公共利益”理解的不一致而使得政府机关滥用自由裁量权。各级地方政府为了获得较高的经济利益，往往把经济建设也划入公共利益的范畴。土地征用的范围过宽甚至没有边界，这很容易造成滥用土地征地权，也不利于社会对土地这一人类赖以生存且不可再生的稀缺资源的利用和保护，这将会带来一系列严重的社会问题。

1.5 安置方式单一，造成农民生活水平下降，就业与保障无着落

各地上报国务院审批的建设用地项目中，九成以上征地项目采用货币安置方式，以后的生活需农民自谋出路。但在有些地方劳动力市场发展程度相对滞后，劳动力自谋职业非常困难。另外，土地征用过程中需要安置的农村劳动者素质相对较低，就业缺乏竞争能力，以目前的土地征用安置补偿费，如果没有稳定的收入，若干年之后，其生活将受到严重冲击，以至会导致整个社会的不稳定。

2 土地征用过程中存在问题的对策建议

2.1 建立土地价格评估中介机构，以土地价格为依据，形成客观的土地补偿标准

土地征用实质上是政府以强制性的方式获得集体土地所有权，但所有权的变更是在有偿的条件下实施的。在这个过程当中，土地权利的转移其实是一种行政行为，而并不是一种市场行为。为了社会经济发展的需要，政府征用农村土地时农民集体不能以任何形式加以阻碍。此时农民集体土地所有权的性质是比较模糊的，表现的是一种不完全的所有权，农民集体的收益权被大大削弱了。根据现行的《土地管理法》，土地征用的补偿标准有明确的规定，即“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”。从国家的明文法律规定来看，被征用土地平均收益标准是很难界定的。而且在界定标准过程中，省、自治区、直辖市自身的权限非常大，对土地价格的评估不可避免地会出现一定程度的随意性，难以公平公正。因此必须建立土地价格评估的中介机构，这一机构不代表任何一方当事人的利益。对于土地征用补偿费，补偿标准和原来相比有所提高，但依然比较低。各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异难以正确体现，无法反映被征土地的区位价值，征地之后农民现有的生活水平若难以维持，农民对政府征地行为就会表示强烈的不满；另外，政府以较低的价格获得土地所有权、但却以较高的价格出让土地使用权，这样的行为也是农民所不能接受的。目前世界大多数经济发达国家或地区除土地补偿之外，大多还将残余地损害、营业损失以及其他因土地征用而引起的各种附带损失均纳入征用土地补偿范围之内，并且土地征用补偿费的标准也都接近于市价，使被征用人既无法从中获取暴利，但也不至于遭受损失。

2.2 明晰农民集体土地产权主体，规范土地征用补偿费的分配方法

我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体，农民享有集体土地的承包经营权。这些权利通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，才能在法律上得到有效的确认和保护。所以实际上，该“农民集体”仅有法律上的意义，并没有形成独立的法人，因而没有行为能力，以致土地所有权主体缺省或虚置，无法维护“农民集体”切身的合法权益。随着我国农村经济的发展和社会主义改革的逐步深化，众多名副其实的农民集体经济组织将逐渐形成，从而会使农民集体土地的产权主体越来越清晰。在现阶段的农地产权制度建设上，应逐步将农地所有权淡化，强化对农地的使用权，并使征地补偿费更多地倾向于农民。在此基础上，以法律的形式制定切实可行的土地征用的土地补偿费和安置补助费的分配使用办法，以纠正目前土地征用补偿费分配的混乱局面，保护被征地村集体经济组织和农民合法权益。

2.3 健全和规范土地征用程序

为了规范政府在土地征用过程中的行为，增加透明度，加强对土地征用过程中各个环节的社会监督，防止土腐败行为的滋生，以便土地征用工作开展顺利，必须严格规范土地征用程序，目前供利益项目征收的认证程序不够规范和完善，应在现有的土地征用程序的基础上严格界定，做好土地征用前的调查以及征地后的权属变更登记，强化土地征用公告制度，并落实征地补偿安置听证制度，政府主管部门不仅要参加，而且也应该有农民代表参加，通过代表更多地听取民众意见，政府应把信息公开，将有关征地补偿的标准在互联网上进行公示，以供公众查阅，加强查阅场所建设，为公众获取政府信息提供便利。

2.4 严格限定公益性用地范围，完善土地征用法律法规

在我国，《宪法》明确规定，征地是“国家为了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中则规定，任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的必须依法申请国有土地（包括国家征用的原属于农民集体的土地）。虽然我国的《宪法》和《土地管理法》都明确规定了国家征收集体土地的前提必须为了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有动态性、抽象性以及非特定性，所以在进行具体判断时往往会带有较浓厚的主观色彩，不同的人的判断标准也可能存在不同。因此，公共利益范围的任何不确定性都将导致土地征用权滥用。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。建议完善我国土地征用法律体系，对“公共利益”进行明确的界定，控制土地征用范围。要求各级政府严格依照法律规定行使土地征用权，公益性用地和非公益性用地的界限要严格区分，将商业、娱乐、旅游和商品住宅等经营性用地退出征地的范围，逐步缩小各种征地范围，最终将各种用地严格的限定在必要的公益事业用地范围之内。对征地过程中出现的用于非公共利益的土地进行严厉查处，制止打着“公共利益”的幌子而大量征用集体土地的行为。

2.5 建立失地农民的社会保障制度

我国长期以来，城市和农村的社会保障制度存在很大差别。城市居民享有养老保险、医疗保险的待遇，同时城市居民在公共就业服务、公共文化体育、福利救助等方面的社会福利明显优越于农村。但对于农民来说，土地是农民赖以生存的基础，是大部分农民就业和社会保障等的唯一支柱。所以必须要逐步将农村居民的社会保障由依靠土地的现状改变，转变为同城市居民一样都依靠社会保障，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等方面的保险。尤其对失地农民更应该实行优惠的社会保障制度，对他们的生活要进行合理及时的安置，尽量减少征地给他们带来的痛苦。在市场经济条件下，如果不从根本上建立农村失地农民的就业和社会保障机制，就根本无法解决征地后大多数失地农民的生活出路问题。但是，建立农民的社会保障机制钱从哪里来呢？为了保障失地农民的切身利益可采取以下几种措施：（1）政府承担的部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金的收益中按比例列支，建立专门的征地补偿安置调节基金。（2）农村集体补贴一部分，把用地单位支付给村集体的土地补偿费中不少于70%的部分，转入保障资金专户；（3）个人承担部分可从安置补助费中列支；（4）将土地使用权由房地产评估机构评估折算成股份加入经营状况较好和收益较稳定的经营实体，集体经济组织或土地承包经营者作为股东分享经营利润，为被征地农民提供较为可靠和长远的生活保障。

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篇7

1、国家建设征用土地的主体必须是国家

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业，市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

二、征地制度存在的问题

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、土地征用的补偿问题

土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3、土地征用权的行使问题

从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4、土地收益分配和管理问题

土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。

5、土地征用的救济制度问题

《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。此外，我国《行政诉讼法》规定，对法律规定由行政机关做出裁决的，不可提起行政诉讼。因此，当征地相对人对已批准的征地补偿标准有争议的，经县级以上政府协调但协调不成时，只能由批准征地的政府裁决。这样，对征地补偿标准争议由批准者做最终裁决，不符合防偏私原则（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分发挥救济对征地权的控制作用。因为在行政权的救济控制系统中，只有行政主体与行政相对人一起成为对等的争议双方，接受来自第三方对行政决定的评判，行政权才能受到其他权力的制约。

三、对征地制度改革的探索和建议

针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使

在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，因而，公共利益既要包括绝对公共利益，也要包括相对公共利益（即扶持重点行业）。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。建议编制《征用土地目录》，以此限定土地征用的适用范围。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、严格把握征地的补偿原则。

补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：1、考虑到土地的投入；2、考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理。无论用地性质无何，无论国家重点工程用地、城市基础设施用地还是“公共利益”和房地产开发项目等用地，在征地时都应一视同仁。也就是说，不论谁征地，都不能损害被征地者的合法权益，都不能以牺牲被征地单位（或承包地个人）利益为代价，否则就会造成多数人（国家）公共利益剥夺了少数人（集体或个人）利益的现象。如果存在两个补偿费用标准，也容易造成地方政府与被征地单位矛盾的激化，村民与村委会之间的矛盾激化。

3、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据

为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则包括建筑物的补偿费。

4、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键

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我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。

关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序

我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、集体土地征用应遵循的原则。

1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。

2、保证国家建设用地的原则。

国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。

3、妥善安置被征地单位和农民的原则。

集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。

4、谁使用土地谁补偿的原则。

土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。

二、征用集体土地的补偿范围和标准。

国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：

1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。

3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。

三、我国土地征用中存在的若干问题

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。

四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。

1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事

业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农

民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，

近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。

1、要确立规范的征地制度标准。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

2、要科学界定“公共利益”的范围。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

3、要规范政府的征地行为。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

参考文献资料：

1、《宪法》第10条第三款规定

2、《土地管理法》第47条规定

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中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0193-02

随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。

一、当前农民失地现状分析

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。

国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。

据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进中央参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。

二、农民失地的法律原因分析

（一）对失地农民权益保护的法律规定笼统

《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。

但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。

土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。

（二）对农民土地征收程序的不合理

根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。

（三）土地补偿和收益分配的不合理

对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。

对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。

三、国外对失地农民法律保护的做法

（一）强调公益目的

19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。

大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。

（二）严格征地程序

英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。

美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。

（三）征地安置补偿的市场化

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土地征用具有下列特征:

1.征用主体的唯一性。征用土地主体只能是国家,只有国家才能在国家建设征用地法律关系中充当征用主体,因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利。

2.征用土地的行政性。国家建设征用土地,是一种具体行政行为,是通过行政行为实现土地所有权的转换,双方地位是不平等的,土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致,而是基于国家的单方面的意思表示,无需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集体经济组织应当服从国家需要,不得阻挠。

3.征用条件的补偿性。国家建设征用集体土地,要对集体经济组织给予经济补偿,国家征用土地与没收土地不同,它是有偿强制进行,而不是无偿强制进行。它不是等价的买卖,而是以补偿为条件的征用,补偿是适当,即严格依据《土地管理法》的规定给予补偿,征地补偿以使被征地单位的农民生活水平不降低为原则。

二、土地征用与补偿范围、标准及主体。

我国目前规定征地补偿标准的主要法律和行政法规包括《土地管理法》、《大中型水利水电工程建设用地补偿和移民安置条例》、《土地复垦规定》等。

我国征地费用一般由以下几部分构成:

1.土地补偿费。它是对土地所有人或对土地的投入和收益的补偿。《土地管理法》第47条规定:“征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年的平均年产值的6至10倍”。征用其他土地的补偿费,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿标准规定。

2.安置补助费。安置补助费是为安置以土地为主要生活资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费按需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需安置的农业人口的安置补助标准,为该耕地被征用前三年年产值,但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补助费,由省、自治区、直辖市参照耕地的标准规定。

3.青苗补偿费。青苗补偿费是对被征用地当年或当季农作物的补偿,其补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

4.地上附着物的补偿费。地上附着物是指依附在地上的工程物体,如水井、晒谷场、水渠管线、房屋等。附着物的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

从上述土地征用补偿费用的范围和标准,可见支付补偿费是用地单位,接受补偿费用的是土地的所有人或使用人或承包人,即农村村集体组织或村民小组或农民。

三、征地补偿的法律冲突。

虽然我国《土地管理法》已经对土地征用补偿的范围、标准作出明确规定,但是对征地受偿主体与其他法律存在法律冲突。

农村土地承包关系,是土地承包者农民与该土地的所有者农村集体经济两个平等民事主体之间的合同关系。政府强制性征地,必然要与承包合同双方当事人发生征地关系。正如拆迁补偿,拆迁人即要补偿房屋所有人,又要补偿租赁人一样。政府征用农民承包的土地,在直接向土地的所有者农村集体经济组织支付土地补偿费的同时,也应直接向土地的承包经营者农民支付土地补偿费。但是在现实生活中,政府往往只把土地补偿费支付给农村集体经济组织的村或组,而作为土地承包者的农民根本未得到相应的土地补偿,因为村或组往往未依法处分土地补偿款,由此引起的因征地补偿的行政纠纷、民事纠纷、上访事件层出不穷,问题根本在于《土地管理法》与其他法律对征地补偿的规定存在明显的法律冲突。