司法救助制度模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇司法救助制度，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

引言

民主法治、公平正义、安定有序是社会主义和谐社会的重要要素，司法救助对构建社会主义法治社会，实现社会公平正义、安定有序，以及维护社会稳定和谐具有重要作用。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面重申，十六届五中全会再次把“加强和谐社会建设”作为“十一五”计划的重要目标。党的执政理念实现了由追求社会稳定到追求社会和谐的重大转变，建设和谐社会已成为整个社会的共识。人民法院作为党领导下的国家审判机关，其根本职责就是化解社会矛盾，维护社会稳定，保障经济发展，促进社会和谐，实现公平正义，它既是和谐社会的建设力量，又是和谐社会的保障力量。2007年1月15日，最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出了要“完善司法救助制度，彰显司法人文关怀”。因此，在和谐社会目标下完善司法救助制度刻不容缓，通过对现行司法救助制度缺陷的分析，探析寻求解决的措施，具有重大的现实意义。

一、正辩：司法救助制度与和谐社会

司法救助（AccesstoJustice）是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主和法制进步的表现。司法救助，又称诉讼救助（AssistanceJudiciaye，Armenrecht），有的学者称之为诉讼费用豁免制度（IntitutionofExemptionfromCosts），或用早先的术语来说叫“穷人规范”（PoorLaw,PoorPersonsRules）。（1）司法救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的，最早产生于英国。据考证，一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到15世纪的英格兰，苏格兰，还一度创立了穷人登记册，在册者若提讼，则可免费得到法律顾问和人帮助。（2）对于穷人、弱者的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。经过多年的发展，欧美国家司法救助制度已形成了完备的法律制度体系，对救助对象、范围、主体等作出具体规定，有力地保护了当事人的诉讼权利。

我国正在构建的和谐社会是一个民主法治、公正正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，是一个公平、稳定、利益协调的社会。但和谐社会并不是一个没有矛盾与冲突的社会，而是一个能够有效化解矛盾冲突的社会。人民法院就是法治社会中专门处理社会矛盾的机构，人民法院职能作用的发挥，对于建立和谐社会具有重要意义。我们当今的这个社会还是一个相对和谐的社会，还存在许多不和谐的现象和因素，随着经济的快速发展，我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方面的利益变动也进一步加剧，在社会生活的一些领域，不同程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大，经济社会发展不协调。据统计，我国仍有592个国家级贫困县和5000余万处于城镇农村最低保障线以下的困难群众。（3）对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因和认知能力而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的必然要求。

司法救助是一项人道的、正义的阳光事业，最高人民法院院长肖扬提出：“司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式。”（4）司法求助制度的建立解决了确实需要救助的涉诉群众最关心、最直接、最现实的利益问题，体现了司法为民宗旨，维护了司法权威，更重要的是，它是构建和谐社会的必然条件。

（一）体现司法为民：和谐社会的民本基石

目前，司法救助已成为我国公民实现公正和权益保障必要条件之一。“在目前经济社会发展仍不平衡，贫富差距仍在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度保护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式正义面前就很难获得正义的平衡。”（5）现实中，一些弱势群体，请不起律师、交不起的诉讼费，权利无法得到保护。即使打赢了官司，因为同时面对被执行人也是弱势群体，执行难以到位，权益实现不了，同样使他们的生产和生活陷入困难。例如一些涉及农民工工资、刑事附带民事、交通肇事、人身伤害等双方当事人都是特困群体的案件。这些案件的当事人即使不打官司，也需要政府照顾，打赢了官司，却因为对方同样是特困群体而得不到执行，权利无法实现，这不仅严重伤害了他们的感情，而且损害了司法甚至党和政府在他们心目中的威信。实行司法救助，不仅仅是帮助弱势群体打得起官司，而且要保证有理有据的弱势群体打得赢官司，更重要的是要实现他们的权益。建立司法救助制度，有利于树立人民法院司法为民、亲民的良好形象，巩固和谐社会以民为本的坚强基石。

（二）实现平等原则：和谐社会的内在要求

实行司法救助，是实现“公民在法律面前一律平等”原则的需要。在我国，宪法明确规定了“公民在法律面前一律平等”的原则，公民具有政治、文化、社会、家庭等各种权利，国家权力机关虽制定了各种程序法和实体法予以保障，但要实现“公民在法律面前一律平等”的原则，还需相关法律的完善和司法机制的保障。因为我国地区之间经济发展不平衡，公民的经济收入有差异，还存在一部分公民因经济困难支付不起必要的法律费用、不能平等地实现自己的合法权益的情况下，这就需要国家和社会对这部分公民提供司法救助。司法救助制度对“公民在法律面前一律平等”原则的保障作用主要体现在两个方面：第一，无论公民的条件是好还是差，都能够平等地获得司法救助，进入诉讼程序；第二，经济确有困难的公民，不论其居住地、工作所在地有何不同，都能够平等地获得司法救助，进入诉讼程序。这两个问题的解决，关系到国家法制的统一实施和公民民利的保障，确保了法律不受财产多少、社会地位高低的限制。司法救助制度是对实现在法律面前人人平等原则制度化的阐释。它是“公民在法律面前人人平等原则”在司法上的价值体现，为和谐社会的构建提供必不可少的法律保障，体现和谐社会的内在要求。

（三）有效化解矛盾：和谐社会的外在表现

实行司法救助，是化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的需要，对弱势群体实现司法救助是得民心，顺民意的事情，切实保护特困群体的利益，帮助实现他们的权益，就会减少不和谐因素。司法实践中，经常出现弱势群体的案件法院已无力执行又得不到救助而上访，有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决，致使大量涉诉案件及不稳定因素发生，严重危害了社会的和谐稳定。对于一些弱势群体的救助，有利于理顺群众情绪，化解社会矛盾，保持社会安定有序，推进和谐社会建设。

（四）维护公平正义：和谐社会的价值追求

司法救助制度是法制观念不断发展完善的结果。对于司法救助的理论依据主要有：第一，保护人权观念的影响，消除因经济能力或个人条件不平等而产生人权利实际不平等的现象；第二，保护公民诉讼权的需要；第三，对实有权利保障的需要。实现司法公平正义，需要参加诉讼的双方当事人享有平等的诉讼权利，通过法院的司法救助，从客观上使弱者能够抗衡强者，使劣势上升为均势，实现公平、正义的裁判，司法救助还有助于加快人类社会迈向文明步伐，在胜诉的特困群众由于权利无法得“兑现”时，由法院发放救助金，这不但体现了国家对公民的人身、财产负有保护的责任，也体现了司法的公信和权威。

二、反思：现行司法救助制度的缺陷

我国司法救助制度起步较晚，相关规定最先见于刑事、民事、行政三大诉讼中。例如，我国刑事诉讼法对盲、聋、哑或者限制行为能力的人，未满18周岁的未成年人，可能被判处死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释规定，进一步完善了对指定辩护人的相关规定。《民事诉讼法》第64条规定：当事人及其诉讼人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要收集证据，人民法院应当调查收集。2003年8月，最高人民法院提出的23项司法为民措施中的相关规定：对涉诉群众在民事、行政诉讼中的诉讼权利和义务以及申请执行等行为进行指导，使群众正确适用法律保护自身合法权益；依法提供法律援助，保障当事人诉讼权利，维护司法公正。

目前我国有关司法求助的比较全面和系统的规定是2000年7月12日由最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，（该规定于2005年4月5日由于最高人民法院进行了修订和完善，以下简称《规定》），《规定》第一次提出了司法救助这一概念，并将司法救助定义为：“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”《规定》的颁布实施，标志着我国司法救助制度的确立。2006年12月19日国务院颁布并于2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）第六章规定了司法救助的主体、条件等内容，其中对缓、减、免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。2003年、2004年、2005年、2006年全国法院实施司法救助案件、人次和减、缓、免交诉讼费的金额依法为：228282件、10.57亿元，263860件、10.9亿元，266732人次、12.65亿元，282581人次、12.11亿元。（7）司法救助制度的设立，确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念，为构建和谐社会起了积极的推动作用。然而现行司法救助制度仍存在许多不足和缺陷，主要表现在：

（一）立法缺陷。到目前为上止，最高法院的《规定》、国务院的《办法》构筑了我国司法救助制的原则和框架，是我国司法救助制度的重要法律根据，其它有关规定只散见在三大诉讼法与有关司法文件中。司法救助制度立法上所面临的问题主要是立法层次不高，现有司法解释和司法文件、行政法规过于粗糙，缺乏统一完整的立法，难以全面对司法救助制度进行规范。

（二）定义上的缺陷。最高法院《规定》将司法救助的概念定义不准确，仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来。

（三）范围上的缺陷。司法救助的范围应涵界诉前、诉中、诉后的各个阶段。按照构建和谐社会的要求，在诉前，人民法院有义务，有责任通过司法救助，切实解决经济困难的当事人打不起官司；在诉中，人民法院有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和释明，指导他们充分行使诉讼权利，方便他们参与诉讼进程，提醒他们注意诉讼风险；在诉后，人民法院有义务对生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助。而现阶段，我们重视了诉前司法救助却忽视了诉中、诉后司法救助。

（四）规则上的缺陷。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。

（五）资金困境。我国没有设立专项的司法救助基金，我国现阶段对诉讼费用管理上是贯彻“收支两条线”，由于财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补，司法救助与法院“自身的利益”之间常常存在直接冲突，两者此消彼长，因法院自身的利益关系救助被怠于实施的情况在一些经济欠发地区的法院经常发生。同样，一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助和刑事被害人救助，但政府大多也只是拨付了一部分启动资金，大部分需要法院自筹和社会捐助，司法救助常常面临资金难筹的困境。

三、对策：重构司法救助制度。

存在权益的损害，就存在救济的必要，存在权益上的弱势者，就存在救济的必要，因为“没有救济的权利就不是权利”（Arightwithoutisnotaright）。（8）司法救助制度的重构，应体现合法权益及时救济、弱势群体优先救助、公开、公正的原则，体现构建社会主义和谐社会的本质要求，针对我国现行司法救助制度的缺陷，需要在立法上提升层次，在内涵上扩大范围，在成本上体现国家责任，在适用上界定具体案件类型，在程序上重新设计。

（一）从司法救助规则制定的主体：提升立法层次

据有关资料表明，司法救助工作开展得比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关司法救助的原则性规定，而且都制定了有专门的司法求助法，如英国有《法律援助法案》，加拿大有《法律援助法》，韩国也有《法律援助法》，等等，司法救助（在欧美国家被称为法律援助）的具体实施被纳入了高规格的法律化、制度化的轨道。（8）在我国社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公，时代呼唤构建和谐社会的环境下，我们必须充分认识提高司法救助立法层次的重要性。由立法机关制定详细完备的《司法救助法》，把司法救助工作提升到依法救助的高度，制定出符合现代司法理念的《司法救助法》，用法律规范、约束司法救助工作，使司法救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道。

（二）从司法救助的内涵：扩大内容范围

如此所述，司法救助的内涵不仅仅是诉讼费用缓、减、免交的代名词。而法官在审理案件过程的释明制度及司法为民措施的开展，则是诉中救助。近年来，各地法院探索建立的执行救助制度及刑事被害人司法救助制度，将司法救助从诉前、诉中延伸到诉后。一些地区在执行救助制度的试行上还取得了成功的经验，例如，山东省三级法院在2006年开始设立执行救助制度，2006年共救助特困当事人1287人，救助金额达663.7万元。（9）2007年1月29日最高人民法院了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行求助基金制度。前者，是罪犯确无赔偿能力，而犯罪行为给受害人造成重大经济损失，导致其生活困难，应当以国家的名义给受害人一是救济；后者，是被执行人无还款能力，而对生活极度困难或急需医疗救治的申请执行人进行救助。

结合以上分析，笔者认为应该给司法救助下这么一个定义：人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对诉前、诉中、诉后陷入困境或者需要法律或经济帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这一定义和原来的定义相比在救助阶段、求助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩展，它将更好地满足人民对司法的需要。

（三）从司法救助的成本：体现国家责任

在现代法治国家，当事人依法获得司法保护乃是一项宪法权利，而保证经济确有困难者亦能有机会平等地利用司法程序在本质上则是一种国家责任。基于此理，现阶段，司法救助所导致的成本耗费由法院自己承担显然是极为不妥的，毕竟法院作为审判机关并没有扶贫济困的专门义务。因此，在对法院的财政拨款中应有专门的司法救助经费，以体现国家责任，法院进一步完善财务管理制度做到专款专用，以更好地保护弱势群体的合法权益，体现社会的公平与正义。

（四）从司法救助的适用范围：界定类型标准

我国诉前救助案件范围，可严格执行最高法院的《规定》和国务院的《办法》；对诉中救助案件的范围，可涵盖所有需要救助的弱势群体的案件；对诉后司法救助的案件应严格审查，严格把关。目前对诉后司法救助无相关的法律规定，笔者认为对于刑事被害人的救助应参照《规定》中“经济确有困难”这一标准。对于执行救助案件的范围，笔者认为不宜过宽，应界定在如下案件：1、追索赡养费、抚养费、抚育费案件；2、交通肇事或其它人身伤害赔偿案件；3、追索劳动报酬案件。而且需具备两个案件：一是执行不能，人民法院尽了一些执行措施，被执行人确无履行能力的；二是申请执行人经济困难不能维持当地最低生活标准的。

（五）从司法救助的途经：厘清程序之设计

1、启动审批程序。人民法院依照当事人的申请，由审理或者执行案件的审判组织或者执行组织进行审查合议，对于申请减交、缓交、免交诉讼费用、申请刑事救助金及执行救助金等救助事项的，需报请院长批准，并在七日内作出是否决定救助的决定；对于经审查决定予以司法救助的，应当制作《司法救助决定书》，书面告知当事人办理相关手续，对于没有获得救助的，应当制作《不予司法救助决定书》，书面告知其不能救助的原因及理由，并告知其申请复议的权利。对其他救助内容的，则由审判人员或合议庭审查并口头决定即可。

2、撤销、复议程序。如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时，人民法院应当作出撤销司法救助的决定。对当事人申请司法救助未获批准的，当事人可以在接到书面决定后五日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次，上级法院应在接到复议申请书五日内予以复议并书面答复。

3、建立相关罚则。（1）对于滥用诉权应取消司法救助，并予以相应罚款制裁；（2）对于明显败诉的在决定诉讼费用负担时，可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚；（3）当事人骗取诉讼费用救助的，人民法院应当责令其补交诉讼费用，拒不补交的以妨害诉讼行为论处；（4）申请执行人或刑事被害人弄虚作假骗取救助金的，应依法追回，并以妨害诉讼行为论处。

结语

司法救助制度在我国的发展只短短的七年，在取得一定成就的同时，我们应看到也应该重视司法救助制度所面临的困境。而且司法救助制度所面临的困境是多方面的，解决其困境的方法也应该是多样化的，本文中由于笔者学识有限所论述的观点存在局限性也是必然的。随着社会经济的发展，司法救助不仅要对弱者施以及时有效之救济，而且还要主动出击，积极维护社会稳定，构建安定有序、公平正义的和谐社会，但就目前而言，构建和谐社会，司法救助任重而道远。

注释：

（1）李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》（修订版），武汉大学出版社2001年版，第358页。

（2）徐宏：《国际民事司法协助》，武汉大学出版社1996年版，第97页。

（3）马勇霞：《开展法律援助，共建和谐社会》，载《人民网》，2005年7月20日。

（4）肖扬：《用科学发展观指导审判工作，大力促进和谐社会建设》，载《求是》，2007年第5期。

（5）同（4）。

（6）分别引自当年度的《最高人民法院工作报告》。

（7）齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第95页。

篇2

引言

民主法治、公平正义、安定有序是社会主义和谐社会的重要要素，司法救助对构建社会主义法治社会，实现社会公平正义、安定有序，以及维护社会稳定和谐具有重要作用。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面重申，十六届五中全会再次把“加强和谐社会建设”作为“十一五”计划的重要目标。党的执政理念实现了由追求社会稳定到追求社会和谐的重大转变，建设和谐社会已成为整个社会的共识。人民法院作为党领导下的国家审判机关，其根本职责就是化解社会矛盾，维护社会稳定，保障经济发展，促进社会和谐，实现公平正义，它既是和谐社会的建设力量，又是和谐社会的保障力量。2007年1月15日，最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出了要“完善司法救助制度，彰显司法人文关怀”。因此，在和谐社会目标下完善司法救助制度刻不容缓，通过对现行司法救助制度缺陷的分析，探析寻求解决的措施，具有重大的现实意义。

一、正辩：司法救助制度与和谐社会

司法救助（AccesstoJustice）是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主和法制进步的表现。司法救助，又称诉讼救助（AssistanceJudiciaye，Armenrecht），有的学者称之为诉讼费用豁免制度（IntitutionofExemptionfromCosts），或用早先的术语来说叫“穷人规范”（PoorLaw,PoorPersonsRules）。（1）司法救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的，最早产生于英国。据考证，一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到15世纪的英格兰，苏格兰，还一度创立了穷人登记册，在册者若提讼，则可免费得到法律顾问和人帮助。（2）对于穷人、弱者的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。经过多年的发展，欧美国家司法救助制度已形成了完备的法律制度体系，对救助对象、范围、主体等作出具体规定，有力地保护了当事人的诉讼权利。

我国正在构建的和谐社会是一个民主法治、公正正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，是一个公平、稳定、利益协调的社会。但和谐社会并不是一个没有矛盾与冲突的社会，而是一个能够有效化解矛盾冲突的社会。人民法院就是法治社会中专门处理社会矛盾的机构，人民法院职能作用的发挥，对于建立和谐社会具有重要意义。我们当今的这个社会还是一个相对和谐的社会，还存在许多不和谐的现象和因素，随着经济的快速发展，我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方面的利益变动也进一步加剧，在社会生活的一些领域，不同程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大，经济社会发展不协调。据统计，我国仍有592个国家级贫困县和5000余万处于城镇农村最低保障线以下的困难群众。（3）对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因和认知能力而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的必然要求。

司法救助是一项人道的、正义的阳光事业，最高人民法院院长肖扬提出：“司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式。”（4）司法求助制度的建立解决了确实需要救助的涉诉群众最关心、最直接、最现实的利益问题，体现了司法为民宗旨，维护了司法权威，更重要的是，它是构建和谐社会的必然条件。

（一）体现司法为民：和谐社会的民本基石

目前，司法救助已成为我国公民实现公正和权益保障必要条件之一。“在目前经济社会发展仍不平衡，贫富差距仍在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度保护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式正义面前就很难获得正义的平衡。”（5）现实中，一些弱势群体，请不起律师、交不起的诉讼费，权利无法得到保护。即使打赢了官司，因为同时面对被执行人也是弱势群体，执行难以到位，权益实现不了，同样使他们的生产和生活陷入困难。例如一些涉及农民工工资、刑事附带民事、交通肇事、人身伤害等双方当事人都是特困群体的案件。这些案件的当事人即使不打官司，也需要政府照顾，打赢了官司，却因为对方同样是特困群体而得不到执行，权利无法实现，这不仅严重伤害了他们的感情，而且损害了司法甚至党和政府在他们心目中的威信。实行司法救助，不仅仅是帮助弱势群体打得起官司，而且要保证有理有据的弱势群体打得赢官司，更重要的是要实现他们的权益。建立司法救助制度，有利于树立人民法院司法为民、亲民的良好形象，巩固和谐社会以民为本的坚强基石。

（二）实现平等原则：和谐社会的内在要求

实行司法救助，是实现“公民在法律面前一律平等”原则的需要。在我国，宪法明确规定了“公民在法律面前一律平等”的原则，公民具有政治、文化、社会、家庭等各种权利，国家权力机关虽制定了各种程序法和实体法予以保障，但要实现“公民在法律面前一律平等”的原则，还需相关法律的完善和司法机制的保障。因为我国地区之间经济发展不平衡，公民的经济收入有差异，还存在一部分公民因经济困难支付不起必要的法律费用、不能平等地实现自己的合法权益的情况下，这就需要国家和社会对这部分公民提供司法救助。司法救助制度对“公民在法律面前一律平等”原则的保障作用主要体现在两个方面：第一，无论公民的条件是好还是差，都能够平等地获得司法救助，进入诉讼程序；第二，经济确有困难的公民，不论其居住地、工作所在地有何不同，都能够平等地获得司法救助，进入诉讼程序。这两个问题的解决，关系到国家法制的统一实施和公民民利的保障，确保了法律不受财产多少、社会地位高低的限制。司法救助制度是对实现在法律面前人人平等原则制度化的阐释。它是“公民在法律面前人人平等原则”在司法上的价值体现，为和谐社会的构建提供必不可少的法律保障，体现和谐社会的内在要求。

（三）有效化解矛盾：和谐社会的外在表现

实行司法救助，是化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的需要，对弱势群体实现司法救助是得民心，顺民意的事情，切实保护特困群体的利益，帮助实现他们的权益，就会减少不和谐因素。司法实践中，经常出现弱势群体的案件法院已无力执行又得不到救助而上访，有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决，致使大量涉诉案件及不稳定因素发生，严重危害了社会的和谐稳定。对于一些弱势群体的救助，有利于理顺群众情绪，化解社会矛盾，保持社会安定有序，推进和谐社会建设。

（四）维护公平正义：和谐社会的价值追求

司法救助制度是法制观念不断发展完善的结果。对于司法救助的理论依据主要有：第一，保护人权观念的影响，消除因经济能力或个人条件不平等而产生人权利实际不平等的现象；第二，保护公民诉讼权的需要；第三，对实有权利保障的需要。实现司法公平正义，需要参加诉讼的双方当事人享有平等的诉讼权利，通过法院的司法救助，从客观上使弱者能够抗衡强者，使劣势上升为均势，实现公平、正义的裁判，司法救助还有助于加快人类社会迈向文明步伐，在胜诉的特困群众由于权利无法得“兑现”时，由法院发放救助金，这不但体现了国家对公民的人身、财产负有保护的责任，也体现了司法的公信和权威。

二、反思：现行司法救助制度的缺陷

我国司法救助制度起步较晚，相关规定最先见于刑事、民事、行政三大诉讼中。例如，我国刑事诉讼法对盲、聋、哑或者限制行为能力的人，未满18周岁的未成年人，可能被判处死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护人。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释规定，进一步完善了对指定辩护人的相关规定。《民事诉讼法》第64条规定：当事人及其诉讼人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要收集证据，人民法院应当调查收集。2003年8月，最高人民法院提出的23项司法为民措施中的相关规定：对涉诉群众在民事、行政诉讼中的诉讼权利和义务以及申请执行等行为进行指导，使群众正确适用法律保护自身合法权益；依法提供法律援助，保障当事人诉讼权利，维护司法公正。

目前我国有关司法求助的比较全面和系统的规定是2000年7月12日由最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，（该规定于2005年4月5日由于最高人民法院进行了修订和完善，以下简称《规定》），《规定》第一次提出了司法救助这一概念，并将司法救助定义为：“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”《规定》的颁布实施，标志着我国司法救助制度的确立。2006年12月19日国务院颁布并于2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）第六章规定了司法救助的主体、条件等内容，其中对缓、减、免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。2003年、2004年、2005年、2006年全国法院实施司法救助案件、人次和减、缓、免交诉讼费的金额依法为：228282件、10.57亿元，263860件、10.9亿元，266732人次、12.65亿元，282581人次、12.11亿元。（7）司法救助制度的设立，确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念，为构建和谐社会起了积极的推动作用。然而现行司法救助制度仍存在许多不足和缺陷，主要表现在：

（一）立法缺陷。到目前为上止，最高法院的《规定》、国务院的《办法》构筑了我国司法救助制的原则和框架，是我国司法救助制度的重要法律根据，其它有关规定只散见在三大诉讼法与有关司法文件中。司法救助制度立法上所面临的问题主要是立法层次不高，现有司法解释和司法文件、行政法规过于粗糙，缺乏统一完整的立法，难以全面对司法救助制度进行规范。

（二）定义上的缺陷。最高法院《规定》将司法救助的概念定义不准确，仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来。

（三）范围上的缺陷。司法救助的范围应涵界诉前、诉中、诉后的各个阶段。按照构建和谐社会的要求，在诉前，人民法院有义务，有责任通过司法救助，切实解决经济困难的当事人打不起官司；在诉中，人民法院有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和释明，指导他们充分行使诉讼权利，方便他们参与诉讼进程，提醒他们注意诉讼风险；在诉后，人民法院有义务对生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助。而现阶段，我们重视了诉前司法救助却忽视了诉中、诉后司法救助。

（四）规则上的缺陷。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。

（五）资金困境。我国没有设立专项的司法救助基金，我国现阶段对诉讼费用管理上是贯彻“收支两条线”，由于财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补，司法救助与法院“自身的利益”之间常常存在直接冲突，两者此消彼长，因法院自身的利益关系救助被怠于实施的情况在一些经济欠发地区的法院经常发生。同样，一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助和刑事被害人救助，但政府大多也只是拨付了一部分启动资金，大部分需要法院自筹和社会捐助，司法救助常常面临资金难筹的困境。

三、对策：重构司法救助制度。

存在权益的损害，就存在救济的必要，存在权益上的弱势者，就存在救济的必要，因为“没有救济的权利就不是权利”（Arightwithoutisnotaright）。（8）司法救助制度的重构，应体现合法权益及时救济、弱势群体优先救助、公开、公正的原则，体现构建社会主义和谐社会的本质要求，针对我国现行司法救助制度的缺陷，需要在立法上提升层次，在内涵上扩大范围，在成本上体现国家责任，在适用上界定具体案件类型，在程序上重新设计。

（一）从司法救助规则制定的主体：提升立法层次

据有关资料表明，司法救助工作开展得比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关司法救助的原则性规定，而且都制定了有专门的司法求助法，如英国有《法律援助法案》，加拿大有《法律援助法》，韩国也有《法律援助法》，等等，司法救助（在欧美国家被称为法律援助）的具体实施被纳入了高规格的法律化、制度化的轨道。（8）在我国社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公，时代呼唤构建和谐社会的环境下，我们必须充分认识提高司法救助立法层次的重要性。由立法机关制定详细完备的《司法救助法》，把司法救助工作提升到依法救助的高度，制定出符合现代司法理念的《司法救助法》，用法律规范、约束司法救助工作，使司法救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道。

（二）从司法救助的内涵：扩大内容范围

如此所述，司法救助的内涵不仅仅是诉讼费用缓、减、免交的代名词。而法官在审理案件过程的释明制度及司法为民措施的开展，则是诉中救助。近年来，各地法院探索建立的执行救助制度及刑事被害人司法救助制度，将司法救助从诉前、诉中延伸到诉后。一些地区在执行救助制度的试行上还取得了成功的经验，例如，山东省三级法院在2006年开始设立执行救助制度，2006年共救助特困当事人1287人，救助金额达663.7万元。（9）2007年1月29日最高人民法院了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行求助基金制度。前者，是罪犯确无赔偿能力，而犯罪行为给受害人造成重大经济损失，导致其生活困难，应当以国家的名义给受害人一是救济；后者，是被执行人无还款能力，而对生活极度困难或急需医疗救治的申请执行人进行救助。

结合以上分析，笔者认为应该给司法救助下这么一个定义：人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对诉前、诉中、诉后陷入困境或者需要法律或经济帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这一定义和原来的定义相比在救助阶段、求助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩展，它将更好地满足人民对司法的需要。

（三）从司法救助的成本：体现国家责任

在现代法治国家，当事人依法获得司法保护乃是一项宪法权利，而保证经济确有困难者亦能有机会平等地利用司法程序在本质上则是一种国家责任。基于此理，现阶段，司法救助所导致的成本耗费由法院自己承担显然是极为不妥的，毕竟法院作为审判机关并没有扶贫济困的专门义务。因此，在对法院的财政拨款中应有专门的司法救助经费，以体现国家责任，法院进一步完善财务管理制度做到专款专用，以更好地保护弱势群体的合法权益，体现社会的公平与正义。

（四）从司法救助的适用范围：界定类型标准

我国诉前救助案件范围，可严格执行最高法院的《规定》和国务院的《办法》；对诉中救助案件的范围，可涵盖所有需要救助的弱势群体的案件；对诉后司法救助的案件应严格审查，严格把关。目前对诉后司法救助无相关的法律规定，笔者认为对于刑事被害人的救助应参照《规定》中“经济确有困难”这一标准。对于执行救助案件的范围，笔者认为不宜过宽，应界定在如下案件：1、追索赡养费、抚养费、抚育费案件；2、交通肇事或其它人身伤害赔偿案件；3、追索劳动报酬案件。而且需具备两个案件：一是执行不能，人民法院尽了一些执行措施，被执行人确无履行能力的；二是申请执行人经济困难不能维持当地最低生活标准的。

（五）从司法救助的途经：厘清程序之设计

1、启动审批程序。人民法院依照当事人的申请，由审理或者执行案件的审判组织或者执行组织进行审查合议，对于申请减交、缓交、免交诉讼费用、申请刑事救助金及执行救助金等救助事项的，需报请院长批准，并在七日内作出是否决定救助的决定；对于经审查决定予以司法救助的，应当制作《司法救助决定书》，书面告知当事人办理相关手续，对于没有获得救助的，应当制作《不予司法救助决定书》，书面告知其不能救助的原因及理由，并告知其申请复议的权利。对其他救助内容的，则由审判人员或合议庭审查并口头决定即可。

2、撤销、复议程序。如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时，人民法院应当作出撤销司法救助的决定。对当事人申请司法救助未获批准的，当事人可以在接到书面决定后五日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次，上级法院应在接到复议申请书五日内予以复议并书面答复。

3、建立相关罚则。（1）对于滥用诉权应取消司法救助，并予以相应罚款制裁；（2）对于明显败诉的在决定诉讼费用负担时，可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚；（3）当事人骗取诉讼费用救助的，人民法院应当责令其补交诉讼费用，拒不补交的以妨害诉讼行为论处；（4）申请执行人或刑事被害人弄虚作假骗取救助金的，应依法追回，并以妨害诉讼行为论处。

结语

司法救助制度在我国的发展只短短的七年，在取得一定成就的同时，我们应看到也应该重视司法救助制度所面临的困境。而且司法救助制度所面临的困境是多方面的，解决其困境的方法也应该是多样化的，本文中由于笔者学识有限所论述的观点存在局限性也是必然的。随着社会经济的发展，司法救助不仅要对弱者施以及时有效之救济，而且还要主动出击，积极维护社会稳定，构建安定有序、公平正义的和谐社会，但就目前而言，构建和谐社会，司法救助任重而道远。

注释：

（1）李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》（修订版），武汉大学出版社2001年版，第358页。

（2）徐宏：《国际民事司法协助》，武汉大学出版社1996年版，第97页。

（3）马勇霞：《开展法律援助，共建和谐社会》，载《人民网》，2005年7月20日。

（4）肖扬：《用科学发展观指导审判工作，大力促进和谐社会建设》，载《求是》，2007年第5期。

（5）同（4）。

（6）分别引自当年度的《最高人民法院工作报告》。

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2、司法救助范围过于狭窄，而且存在随意扩大和缩小的倾向。《规定》及《办法》采取列举式规定，很难穷尽，而且审判实践中，经常存在两种倾向：一是司法救助范围被扩大；二是司法救助范围被缩小。

3、司法救助的内容规定不具体。首先，申请减免交诉讼费用是否包括证人、鉴定人、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、生活费、住宿费和误工补贴没有规定；其次，再审案件、支付令案件、执行案件的当事人可否申请司法救助无规定；再次，救助内容只有缓、减、免诉讼费用，没有规定其他救助内容，明显过于单一。

4、司法救助条件规定不科学。《规定》第二条以“经济确有困难”、《办法》第四十四条以“当事人交纳诉讼费用确有困难”作为救助条件，但没有规定具体的标准。而“经济确有困难”在实务中很难界定和把握，没有具体标准可比对，导致司法救助随意性较大。

5、司法救助主体规定不明确。营利性法人和外国国民是否属司法救助主体规定不明确。

6、司法救助实施程序缺乏可操作性。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体的操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。

为此，笔者认为，应从以下方面对我国司法救助制度内涵与体系进行重构：

1、重新界定概念及确立基本原则

笔者认为，司法救助是人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对部分经济困难、诉前、诉中、诉后陷入困难或者需要法律帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这个定义和原来的定义相比在救助阶段、救助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩容，它将更好地满足人民对司法的需要，保障公民诉讼权利的充分及时行使。我国司法救助制度的重构必须遵循以下基本原则：一是合法权益及时救济原则；二是弱势群体优先救助原则； 三是经济困难先决原则；四是公开、公正原则。

2、扩大适用范围和主体

法律面前人人平等的宪法原则要求司法救助制度必须具有普适性和平等性，即司法救助范围应涵盖刑事诉讼、刑事附带民事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、国家赔偿诉讼及司法adr；不仅包括一审程序、二审程序，还包括再审程序、督促程序和执行程序；享有司法救助权利主体应包括公民、法人或其他组织，既包括福利性单位，也包括营利性法人，既包括原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人，也包括被告、被上诉人、被申请人、再审被申请人、被执行人，不仅适用于中国公民或组织，而且还根据国际条约适用于其他国家的国民。

3、扩大适用条件及救助内容

司法救助适用条件为：（1）有理由证明自己合法权益受到侵害而有胜诉可能；（2）有证据证明经济确有困难且年收入或月收入低于最低生活保障金；（3）符合司法救助主体和适用范围；（4）经人民法院审查同意。司法救助内容主要应包括：（1）诉讼费用缓交、减交、免交。缓交期限为立案阶段，适用情形为《办法》第四十七条规定的四种情形，仅适用于原告、上诉人、申请人、再审申请人、申请执行人；减交、免交为立案后至宣判阶段，减交比例为总额30%，减免交在作出判决时一并决定，并均在法律文书上载明。减交适用情形为《办法》第四十六条规定的四种情形，免交适用情形为《办法》第四十五条规定的五种情形，但只适用于自然人；（2）民事、行政诉讼、刑事自诉、刑附民诉讼、国家赔偿诉讼而有胜诉可能时指定人，适用于当事人文盲而又无人的情形；（3）刑事诉讼中指定辩护人，适用于符合法律援助条件的刑事案件；（4）设立法律咨询机构，为当事人免费提供法律咨询和相关诉讼信息；（5）建立刑事被害人救助金制度。（6）建立执行救助金制度。

4、完善启动、审批程序

（1）由当事人申请启动。在立案审查阶段、审理阶段或执行阶段，由当事人依照不同的救助内容书面提出申请并附有相关证明材料（主要是由县级民政、劳动保障部门出具的优抚对象和收入的证明等），由法院审查决定是否启动司法救助程序。如决定救助，对当事人请求缓交诉讼费用的，应当在起诉、上诉或申请时提出，由负责立案的审判人员或合议庭提出意见，报庭长审核同意后报院长审批。在决定立案之日作出准予缓交的决定并在宣判之日补交；对当事人请求减交、免交诉讼费用的，由承办案件的审判人员或合议庭提出意见，经庭长审核同意后，报院长审批；对于申请刑事救助金和执行救助金的，由审判人员或执行人员提出意见，经庭（局）长审核同意后报院长审批。对其他救助内容的，则由审判人员或合议庭审查决定即可。法院经审查决定予以司法救助的，应当制作《司法救助决定书》并书面告知当事人办理相关手续，对于没有获得救助的，应告知其不能救助的原因及理由，并告知其申请复议的权利。（2）由法院依职权启动。适用这种启动方式的案件应当限制在现代型诉讼，即围绕着离散性利益、扩散性利益、集团性利益引发的纷争。如医疗事故赔偿纠纷、消费者权益受损纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、交通事故赔偿纠纷、产品责任纠纷等案件。建议立法规定法院对此类案件除诉讼费用救助外的其他救助内容，可依职权启动司法救助程序。

5、增设撤销、复议程序

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一 基本原则

考虑我国的国情，依据司法救助制度的理论基础，借鉴国外的立法经验和补偿实践，我们认为，建立我国刑事被害人司法救助制度应把握以下几个方面的原则：

1、加害人赔偿前置原则。所谓加害人赔偿前置原则，是指被害人及其近亲属因加害人的犯罪行为所遭受的损失在没有通过法律救济途径（一般是指刑事附带民事诉讼途径）要求加害人赔偿，并就加害人的财产依法强制执行仍不能得到赔偿前，无权申请国家补偿。也就是，如果加害人有责任有能力赔偿，则被害人及其近亲属无权再要求国家补偿。因为，被害人所遭受的损害，直接的侵权主体是加害人，是加害人直接的犯罪行为所致，按照“行为责任理论”理应由加害人承担赔偿责任。而国家补偿虽体现了一种国家责任，但更多的则是体现国家对弱势群体的救助，国家并不是直接的侵权责任主体。因此，被害人及其近亲属申请国家补偿前必须先行要求加害人实际承担加害赔偿责任，否则，被害人及其近亲属放弃对加害人要求赔偿的权利或者在对加害人的财产没有实际强制执行仍不能得到赔偿前，无权申请国家补偿。

2、国家适当补偿原则。刑事被害人司法救助制度，国家承担的只是一种国家救助补偿责任，体现的是对弱者的救助理念，更多的是一种道德责任。因此，国家对被害人的救助金额应坚持适当补偿原则，并且国家救助金额和被害人及其近亲属实际从加害人处获得赔偿金额之和，一般以达到当地的最低生活水平为准。司法救助具有补偿性和抚慰性，它不同于国家赔偿；救助不是阳光普照式的福利，只有在符合救助条件确有必要时才能进行；对被害人的救助也不是全额补偿，仅仅是部分救助；救助金的确定要区别不同情况，综合考虑被害人的受伤害程度、救助对象的生活状况、当地居民生活水平和职工平均工资水平等各种因素，以彰显救助制度公平合理之本色。

3、司法救助从属性原则。被害人从其他法律途径获得赔偿的应先予扣除，禁止重复赔偿。关于应扣除的“其他法律途径获得的赔偿”有着不同理解。台湾《犯罪被害人保护法》第11条规定，“依本法请求补偿之人，已受有社会保险、损害赔偿给付或因犯罪行为被害依其它法律规定得受之金钱给付，应自犯罪被害补偿金中减除之”。德国暴力犯罪赔偿法规定首先要从赔偿金中支付医疗保险公司为被害人治病或进行治疗所预付的医疗费用，有人不无幽默地称该法为“医疗保险公司赔偿法”；瑞典刑事损害补偿法也规定应扣除保险金。

4、司法救助与社会救助相结合原则。司法救助，资金主要来源于国家财政，国家财政收入一般都是为了大型的国家公共利益建设和国家安全防护设施的需要，如果一切都要国家财政开支，势必会出现“僧多粥少”的局面，并且犯罪是一种社会风险，每一个社会成员应风险共担，才能体现社会的公平和正义理念。因此，被害人补偿制度应坚持国家补偿与社会救助相结合的原则，可以成立刑事被害人社会救助基金会等组织，收集社会捐赠，予以救助。

5、效率原则。需要国家补偿的被害人通常处于经济上的窘境，迫切希望能得到经济上的帮助，同时，也是为了避免被害人再度受害，国家补偿应该在被害人提出申请后及时、迅速进行，不得无故拖延；补偿程序的设计和运作要科学、高效、方便、快捷，能够切实保障被害人补偿权的顺利实现。

二、救助的对象及范围

绝大多数国家的被害人国家救助制度的救助对象主要是暴力犯罪的被害人，但从我国实际来看，非暴力犯罪被害人得不到充足赔偿的现象大量存在，只限暴力犯罪被害人不利于国家救助制度的有效开展，考虑我国的实际情况，我国被害人救助的对象也应当包括两种：一是因遭受犯罪侵害生活极端困难的被害人或者因遭受犯罪侵害而导致严重人身损害的被害人和死亡被害人的近亲属，不包括单位；二是因帮助执法官员而受到伤害的人，即在企图阻止犯罪发生或者企图抓捕嫌疑犯的过程中受伤或死亡的人。其他人一律不予救助。近亲属只限于配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹以及被害人生前的法定扶养对象。受到救助的近亲属可以排列顺序：第一顺序为被害人的配偶、父母、子女和被害人生前的扶养对象；第二顺序为被害人的祖父母、外祖父母、同胞兄弟姐妹。有前一顺序补偿对象的，后一顺序的不能补偿，但确有特殊情况的例外。同一顺序的救助对象为数人时按比例分配，但不得代位受偿。至于犯罪的类型则无需细分，无论故意与否，只要犯罪行为侵犯被害人生命健康权并导致被害人死亡或重伤或者是被害人生活陷入困境即可。行为人被决定不起诉或免予刑事处罚或终止刑事诉讼，不影响被害人等的受偿权。同时救助对象一般应排除以下情形：（1）被害人诱发犯罪的；（2）被害人的死亡或重伤应归责于本人的；（3）具有补偿资格的近亲属是伤害被害人的行为人或对被害人曾经实施过犯罪行为的；（4）被害人死亡前，具有救助资格的近亲属故意使申请救助金的先顺序或同顺序的遗属死亡的；（5）被害人死亡后，具有救助资格的近亲属故意使申请救助金的先顺序或同顺序的遗属死亡的；（6）具有救助资格的近亲属因实施其他犯罪行为正在服刑或者正受到刑事责任追究的，包括囚犯、假释者、缓刑者、共犯、有组织犯罪的成员等。

在救助范围上应坚持有限范围补偿原则。首先应坚持犯罪类型有限化，也就是不是所有的受到犯罪侵害而得不到加害人赔偿导致生活极度困难的被害人都应得到国家救助，救助的犯罪类型应坚持人身受到伤害造成死亡或重伤致残导致劳动能力丧失的原则。被害人丧失劳动能力不能再通过自身的努力改善自身和其近亲属的生活困境，并且其近亲属本来也没有劳动能力，也不能通过其近亲属的努力改善家庭的生活困境的，这时国家应伸出救助之手进行补偿。如果被害人及其近亲属没有丧失劳动能力，虽然没有得到加害人的赔偿，但完全可以通过自身的努力可以改善其生活困境的，国家完全可以不进行补偿，或者只帮助其走出一时的生活困境即可。其次应坚持过错责任化，也就是国家补偿也要考虑被害人的过错，被害人在受到犯罪行为侵害的过程中无过错的优先赔偿，有过错的降低赔偿数额，有严重过错的，可以不予救助。对因见义勇为、正当防卫、紧急避险等受到犯罪行为侵害的被害人，符合国家补偿标准的应优先救助。再次应坚持有限对象受救助，也就是实际应当得到补偿的当事人的范围应有所限制，一般应是被害人本人及其近亲属和有其他抚养赡养关系的人，范围和刑事附带民事诉讼的原告范围大致相同，包括父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。在救助项目上应限于：（1）被害人的医疗费用。（2）对被害人扶养对象的救助，可以参照当地居民最低生活保障或最低生活标准，再乘以若干倍数，实行分期发放；该扶养对象还有其他法定扶养义务人的，应当扣减其他扶养义务人应当承担的部分；该扶养对象获得了其他社会援助或者补偿后又取得赔偿的，应相应减少补偿金额。（3）基于特殊需要而救助被害人或其近亲属的特殊救助金（比如死亡补助金、残疾赔偿金、精神抚慰金等），一般不考虑生活或医疗的实际开支，实行一次性定额补偿，具体金额可以以上一年度当地职工年平均工资额乘以法定倍数计发。（4）死亡被害人的丧葬费，可以参照目前民事赔偿的数额确定，但不能太高，以不超过3000元为宜。

三 救助金额的确定

1、资金来源和管理

设立被害人补偿制度的国家一般都设立专项补偿基金，由专门机构负责管理。联合国《基本原则宣言》第13条提出：“应鼓励设立、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的做法。在适当情况下，还应为此目的设立其他基金，包括受害者本国无法为受害者所遭伤害提供补偿的情况。”我国也应该设立被害人专项救助基金，基金的来源渠道可以多样化，除国家财政拨款为主外，还可以考虑如下来源：（1）对罪犯适用附加刑中的罚金；（2）监狱服刑者的劳动收入的一部分；（3）犯罪人的犯罪所得或其财产依法没收后的变卖所得；（4）考虑将管制和拘役“以罚代刑”；（5）法院收取的诉讼费的一部分；（6）国家代位求偿所得；（7）社会捐赠等。

为防止资金被挪用，保证专款专用，应由基金管理部门统一管理，并且在基金的管理上实行基金管理部门与救助决定机构相分离的原则，基金采取专款专用、单独核算、帐务公开的管理办法并接受救助决定机构的监督。基于救助基金的补偿安抚功能，可以考虑由民政部门作为基金的专门管理机关，但救助基金应该与其它类型的救助金相分离。救助金的决定由人民法院承担，具体而言，人民法院内部设立刑事被害人司法救助委员会，并吸收社会上的法律工作者（如律师、法学研究者等）和医疗机构的专家参与。

2、救助金额确定标准

刑事被害人司法救助制度是对被害人的补偿，是国家对被害人的一种救助或援助，具有国家福利的性质，而不是赔偿刑事被害人的一切损失。因此，在建立国家补偿制度时应对救助金额的总额根据我国财政情况进行适当的限定。同时，在救助金额时，既要考虑被害性质、程度，也要考虑刑事被害人在被害过程中的过错与责任。

四 救助管辖

各国一般以犯罪发生地的救助机构管辖为原则，因为这样有利于补偿机构审查核实有关案件事实。我国的补偿管辖也应以受理刑事案件地的中级人民法院救助委员会管辖为原则，补偿任务较重的中级人民法院可以设立若干分支机构或委托有关机关协助核查救助证据；我国公民在外国受到侵害需要在我国提出补偿申请的，应该向被害人原住所地或最后居住地的救助机构提出，但犯罪发生地所属国已经予以救助的除外。

我国各级救助机构管辖案件的划分应以救助金的数额为标准，救助金不超过5万元的由中级人民法院司法救助委员会管辖，其中对于事实清楚，证据充分，补偿数额不超过3000元的可以由补偿委员会中的一人单独作出决定，超过3000元的由委员会成员3至5人作出，需要听证的则由救助委员会全体成员决定；5万元以上不超过10万元的救助决定由中级人民法院核实证据后报高级人民法院司法救助委员会决定；救助数额超过10万元的应逐级层报最高人民法院设立的国家救助委员会决定。另外，对于社会影响很大、涉及救助人员很多、救助数额很高的特大型案件（比如石家庄棉纺厂爆炸案）的救助可以由国家救助委员会直接管辖。

五 救助程序

救助程序是指被害人取得犯罪损害补偿应当履行的手续及救助机关作出补偿决定应该遵循的方式、方法和步骤。为避免刑事被害人在申请补偿过程中再度被害，必须建立方便、快捷的救助程序，使符合条件的刑事被害人能够及时、迅速地得到公平合理的救助。救助程序一般包括启动、调查、听证和裁决、执行、救济等几个阶段。

1、救助的启动

救助的启动以适合条件的申请人在法定期限内向有关机关提交救助申请表为标志，救助的启动应包含以下内容：

（1）救助权的告知。为了保障被害人及其家属救助权的实现，法律应当规定公安司法机关的告知义务，即负责案件侦查、起诉、审判的公安机关、人民检察院、人民法院在办案过程中应当及时告知被害人或者其近亲属有申请司法救助的权利，负有告知义务的机关没有依法履行告知义务的，被害人的申请期限可以适当延长。另外，对被害人进行援助的服务机构也应当负有一定的告知义务。告知的内容应当包括救助的条件、申请期限、申请应当提供的材料、申请提交的机构、补偿的救济等。在告知时，告知义务机关应该重点告知申请应该符合的前提条件。

（2）申请的前提条件。被害人及其近亲属提出申请必须符合下列情形之一：A、公安机关在立案后二年内无法侦破的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。B、检察机关作出的生效不起诉的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。C、人民法院作出的生效无罪判决的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。D、人民法院作出的生效裁定无法执行被告人财产的引起人身重大伤害后果或者死亡的刑事案件。

（3）提起申请的期限。对提出救助的期限，国外有不同的规定。美国各州对报案时间的要求从1天到3个月不等，一般为3天，若超过时限，则不予受理。日本对被害人的补偿是由被害人或其家属在知道犯罪被害之日起2年内或从被害发生时起7年以内提出。法国要求补偿金的请求应当自犯罪之日起1年内提出，逾期将丧失请求权；对侵害人追究刑事责任的，1年期间应予延长自法庭对刑事诉讼做出确定裁判时算起，但逾期提出请求的人能够证明自己有正当理由时，委员会应当接受其请求。具体到我国，申请期限可以分两种情况设定：一是对被告人或其责任人单独或附带提起过民事诉讼的，自执行终结裁定生效之日起1年；二是犯罪嫌疑人不明确、下落不明或死亡而无法行使请求权的，可以在知道或应当知道犯罪侵害之日起3年内提出，但最长不超过5年，逾期则不予受理；但超过申请期限的申请人确有正当理由的，有关机关可以受理。

（4）申请人提出申请的途径和应提交的材料。一般而言，申请人应当直接向有管辖权的救助委员会提出申请，申请人向公安机关、人民检察院、人民法院、被害人援助机构或者服务机关提出申请的，这些机构应当将申请材料及时转交有管辖权的救助委员会。申请人提出救助申请时须填写申请表，救助申请表通常可以通过公安司法机关或被害人援助和服务机构获得，或者直接通过救助机构获得；申请人书写有困难的，有关机关应当按照申请表的内容询问申请人并代为书写。救助申请书应当写明申请人的基本情况、职业状况、月收入水平、有无扶养人、加害人（犯罪嫌疑人、被告人或罪犯）的基本情况、被害人与加害人的关系、被害的程度、有无后遗症及其种类、已经和将要发生的治疗费用、被害人有无过错、损害赔偿情况、有无加入保险、目前生活状况等。申请人提交申请书应当附有相应证据，如个人身份证明、被扶养人情况、被害人医疗诊断证明及法医鉴定书、医疗建议书、基层组织或所在单位出具的生活困难证明、刑事判决书附加执行终结裁定书或刑事立案决定书附加犯罪嫌疑人尚未归案证明，撤销案件决定书附加犯罪嫌疑人死亡证明，不起诉决定书等。申请表填写完毕后申请人应当签名或盖章。

2、救助调查

救助委员会接到申请后需指派一名或数名委员会成员单独或组成合议庭进行调查，救助调查主要以书面方式进行，必要时还可以派专人或请求有关组织、单位进行调查、询问，申请人及有关单位和个人应当予以配合。调查人员认为必要时，可以要求被害人接受检查、复验。被害人拒不合作或提供虚假证据材料的，救助委员会可以驳回申请。调查的内容包括程序性事实和实体性事实两个方面：

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（1）救助的程序性事实包括：A、申请人是否具有申请资格；B、申请是否符合申请时效的规定；C、案件性质是否属于救助的范围，申请是否属于受理的救助委员会管辖；D、申请手续是否完备，申请表的内容和所附材料是否明确具体。

（2）救助的实体性事实包括：A、被害人的性别、年龄、职业及收入、受养人的有无及基本情况；B、加害者的性别、年龄、职业及收入、受养人的有无及基本情况；C、被害情况：包括原有的健康状况、被害的程度、已造成的物质损失及远期影响、后遗症的有无及种类、治疗费的数额、被害者与加害者的关系、被害者责任的有无及程度，被害人同司法机关的合作情况等；D、被害后的影响：包括由该犯罪被害引起的被害者职业变化、收入变化、家庭成员生活变化等；E、损害赔偿的状况：被害人是否受领过损害赔偿金和紧急补偿金，损害赔偿金和紧急补偿金的受领额及方式，是否参加保险，是否接受过社会捐助等；F、犯罪的性质：国外对犯罪性质的要求一般限于严重暴力犯罪，基于对人的生命价值的尊重，我国对犯罪性质限定不能太严，只要是导致被害人重伤或者死亡的犯罪都应该包括在内，但财产犯罪一般应排除在外，除非财产犯罪造成了被害人生活极端困难；G、救助委员会认为需要查明的其他事实。

3、听证和裁决

救助委员会在审查后应当及时作出是否救助的决定，对于符合听证条件的，救助委员会应申请人的申请举行听证。

（1）听证。为确保司法救助的客观公正，5000元以上的救助在作出决定之前，应当告知救助申请人享有要求听证的权利。救助申请人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，救助委员会应当在20日内组织听证。救助委员会应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知救助申请人。听证一般应公开举行。救助委员会应当指定调查该申请的工作人员以外的人员为听证主持人。听证主要围绕救助的事实、证据和法律适用等方面的内容展开，主持人应听取各方的陈述意见，审查各方提出的事实、证据并组织各方进行辩论与质证，在此基础上查明事实。听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签名或盖章。救助委员会应当根据听证笔录作出公平合理的补偿决定。

（2）裁决。救助委员会应在受理申请后30日内或听证程序结束后10日内作出是否支付救助金的决定，决定支付的，必须同时决定支付的具体金额。救助金额应综合考虑被害人实际遭受的损失、救助对象的生活状况、被害人过错程度、被告人的犯罪事实及经济赔偿能力、当地的生活水平和职工平均工资水平等因素，对于被害人是老弱病残或者未成年人的，国家应根据其生活来源情况予以适当补偿而不必考虑其责任大小。决定书一经送达即发生法律效力，申请人即取得受领救助金的权利，此权利的时效期限可定为6个月，并且不得转让。

4、救助决定的执行

对于救助委员会作出的救助决定，申请人有权要求有关部门给付救助金，有关部门应当执行；执行救助决定主要是指基金管理部门依照救助决定发放救助金，这涉及支付方式、先行支付、支付救助金三个方面。

（1）支付方式。各国救助金的支付方式归结起来主要有三种：一次性支付、定期支付或部分支付；有些国家为防止被害人逃避付账，救助机构直接把救助金付给救助被害人的主体（比如医院）。具体到我国，除残疾赔偿金可以分期支付外其他费用应坚持一次性补偿原则，丧葬费等其它费用可以直接付给申请人，必要时，医疗费救助金可以直接支付给医院。

（2）先行支付。救助委员会受理申请后，因无法查获加害人或者被害人的伤害程度一时无法确定而不能迅速作出是否支付救助金及其具体金额的决定时，如果被害人的生活状况已因其受害而极度恶化或被害人急需抢救而需治疗费用时，救助委员会有权在审查核实后作出支付紧急救助金的决定，并区分不同情况采取一次性或数次临时支付的方式先行支付。此后，如果救助委员会作出正式救助决定，则按照多退少补的原则进行支付或退回。

（3）救助金的支付。救助委员会作出救助决定书后应该在10日内抄送基金管理部门和送达救助申请人，救助申请人接到救助决定书后应当在法定期间内持该决定书和其他相关材料（比如身份证）请求基金管理部门支付救助金，无正当理由逾期不提出申请的则不予救助；基金管理部门接到救助委员会抄送的救助决定书和救助申请人要求救助的申请后应当在7日内进行审核并予以支付。基金管理部门应当每半年定期向救助委员会书面报告支付情况。被害人取得的救助金，免征个人所得税。

5、救助的救济程序

申请人对驳回申请的决定或者对决定的救助数额不服的，可以在接到救助决定书后15日内向上一级救助委员会申请复议，上一级救助委员会应当在接到复议申请后20日内作出维持原决定的决定或变更决定。复议期间应停止原决定的执行。

（六）救助金的返还和国家的追偿权

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    可见,对于诉讼费用的负担,我国的规定在一定程度上体现了责任自负的原则。但是我国到目前为止还处于社会转型时期,也会存在无力承担诉讼费用从而放弃维护自己合法权利的情形。如果采取“诉讼无偿制度”,目前对于中国这样一个发展中国家来说会大大增加国家的财政负担。而诉讼费用救助制度,在一定程度上缓解了这个危机,所以要对司法救助设置一定的条件和严格的程序来保障其实施来达到预期追求的保障大众的诉权的效果。

    二、民事司法救助的概念及设置条件

    各国在民事诉讼法领域设置诉讼费用救助制度,目的是为了让经济困难的当事人能行使诉讼权利,维护其合法权利。我国《交纳办法》第45条—47条分别对诉讼费用的免交、减交、缓交情形采用例举的方式进行规定。[3]各国在建立诉讼费用司法救助制度的同时也设置了一定的条件。只有符合一定条件的当事人才能得到司法救助,否则司法经济将无法保证。很多国家都把经济确有困难作为司法救助的必备条件之一,根据德国《民事诉讼法》第116条,可以申请诉讼费用救助的当事人,除了自然人以外,还包括符合一定条件的职务上当事人、本国法人和有当事人能力的社团。[4]

    三、国内外司法救助适用条件和程序概述

    (一)国外关于民事诉讼费用司法救助概述。在大陆法系,对于司法救助的适用条件,各国规定基本上从“案件胜诉可能性”和“经济状况”这两方面加以限定,但在具体方面和其他地方又会有不同。德国法院申请诉讼费用救助应当满足两个条件:第一、当事人在经济上确有困难。第二、申请人有胜诉的可能和希望,这体现德国对案件的胜诉率有要求,并且比较严格。在适用对象上,德国不限定在自然人范围内,特殊情况下法人或社团也可以成为司法救助对象。法国在司法救助制度上和德国类似,但是经济上规定了月收入必须低于一定标准,案件方面要求没有德国严格,只要请求有依据、合理。在英美法系国家,法院收取的审判费用十分低廉,比较高的是律师费。审判费用的低廉,让英美法系国家的司法救助主要针对律师费用。因此与大陆法系不同,英美法系的司法救助制度在经济条件上规定是十分严格的。在美国只有极度贫困的人才能得到司法救助,而在英国则是制定了一定的财产标准。在案件条件方面,英国规定是必须基于合理的理由参与诉讼,并且只从形式上对合理性进行审查。[6]

    (二)我国民事诉讼费用司法救助的具体规定

    目前我国在《交纳办法》以及2005年修订的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》对司法救助进行了规定。《交纳办法》第44条规定“当事人交纳诉讼费用确有困难的,可以依照该办法向人民法院申请缓交、减交或者免交诉讼费用的司法救助”。我国《交纳办法》规定了可以向人民法院申请司法救助的当事人,如残疾人无固定生活来源的;追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的;最低生活保障对象、农村特困定期救济对象、农村五保供养对象或者领取失业保险金人员,无其他收入的;其他情形需要司法救助的。[5]由此规定可以看出我国司法救助主要是针对自然人,而企业和单位法人很难成为救助主体。

    《交纳办法》第48条规定:当事人申请司法救助,应当在起诉或者上诉时提交书面申请、足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料。没有具体的标准,相对于英美法系国家要宽松很多。

    四、关于完善我国民事诉讼司法救助的建议

    我国民事诉讼费用的司法救助制度与其他大陆法系或英美法系的国家相比缺少了对案件条件方面的限制,并且对经济确有困难也没有确定具体的评判标准,法官的自由裁量权扩大,可能会造成司法的不公正。司法救助门槛的降低,伴随着的是司法资源的浪费,滥诉现象的普遍发生。因此完善我国的司法救助体系是我们应当考虑的问题。

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(一)国外问题金融机构私立救助法律规定

在对问题金融机构进行救助时，GBII 认为，根据国际实践，金融法律和规则应当体现出以下原则：一是最低成本方法。法律应当禁止适用任何可能导致债权人(包括存款人)陷入比破产、关闭和以所有保险债权进行清算更糟糕境况的救助方案。二是损失分担。失败金融机构关闭时，法律应当规定损失赔偿规则，现有损失应当由各方当事人分担，损失应当首先由金融机构股东以股份损失的方式承担，然后由未经保险的存款人和其他债权人承担，法律应当建立对已保险存款或其他债权的快速偿还机制。三是私人部门救助优先。在对问题金融机构进行救助时，优先鼓励私人投资者进行投资救助，包括其他私人金融机构及经过重组之后的金融机构所有权和管理权归私人所有。四是经营和财务救助并举。对问题金融机构的救助旨在解决其破产的原因，而不只是缓解其表面症状，即任何允许破产金融机构作为独立实体继续存在的救助方案不仅应当保证该金融机构恢复清偿能力，而且最重要的是保证其赢利性，使其可以在中长期稳定经营。五是不会影响市场的公平竞争。对问题金融机构的救助不应该破坏公平竞争、补贴破产和惩罚在体系中更有效的金融机构。六是归责性和程序的公开。对问题金融机构的救助应当在公开和公平的框架下继续，应当让公众获知重要决定的基本原理，例如涉及公共资金的使用和分配，将金融机构出售给私营部门或实现破产金融机构的最终关闭和清算。但是，公平性不应作为延迟和不作为的借口。

在GBII 对问题金融机构救助的几个原则论述中，各国特别强调私营部门对问题金融机构救助的优先适用，并要求将其规定在相关法律中。例如，美国1991 年《联邦保险公司改进法》规定了控股公司的资本担保责任，即如果附属金融机构被发现不能满足最低资本充足要求时，金融机构必须向联邦金融监管当局提交资本恢复计划，而联邦存款保险公司接受该计划的条件是资本恢复方案得到控股公__司的担保：保证该金融机构在随后的4 个连续季度内履行计划直至资本达到既定标准。美国联邦和州法律均规定，金融监管当局可以要求股东出资弥补金融机构资本金不足;若股东拒绝额外派缴股款要求，金融监管当局则可要求董事会出售该股东的股份以筹集新的资本。除美国外，法国、丹麦、瑞士及其他国家也规定了股东的资本担保责任及其他的私力救助行为，其方式包括：债务免除，即股东、母公司或姐妹公司放弃问题机构对其所负的债务，改组和缩小业务范围，或关闭分支机构。例如《欧盟信贷机构重整与清算指令》第3 条规定，债权减免可作为一种恢复金融机构财务状况的重整措施，挪威《银行担保计划和公共管理》规定，财政部可以免除问题银行的次级债，重新协商债务的清偿方式。

(二)国外问题金融机构私力救助实践

20 世纪90 年代的两次金融危机后，拉美和东南亚地区金融市场总体估值水平大幅度下降，大量金融机构资产贬值，缺乏流动性甚至处于破产边缘，急需资金支持，欧美许多国家的大型金融机构纷纷聚集在拉美和东南亚地区开展跨国并购业务。欧美国家的并购一方面解救了问题金融机构的财务危机，使得其恢复流动性，另一方面也使得参与并购的大型金融机构取得了当地金融业的经营权。金融机构自他诞生之初就有对问题金融机构的私力救助，因为只要有金融机构就会有相互之间的借贷以应付流动性危机，并演变成最后的相互控制。但是与现代意义的国家救助相对应的私力救助，则应该始于美国政府对伊利诺斯大陆银行的救助。1984 年5 月爆发的伊利诺斯大陆国民银行和信托公司(以下简称大陆银行)危机，是20 世纪80年代一系列的金融危机中最为著名的事件之一，也是美国对问题金融机构存续性救助的开端。大陆银行是美国第七大银行，在1981 年的总资产就已经达到了451.5 亿美元，如果该银行倒闭将会对美国联邦存款保险基金产生相当大的影响。美国国会和金融监管当局以及学术界对解决大陆银行危机时采用的手段引发了一场大辩论，争论的焦点是类似大陆银行这样的大银行倒闭时，处理方式是否应该有别于小金融机构。

大陆银行于1984 年陷入财务危机，危机发生的起因是该银行从宾州结算银行接手大量不良贷款，加上大陆银行在欧洲美元市场融资信用的降低，使得其更加脆弱，并在1984 年5 月引发了突如其来的银行挤兑。从危机初期开始，为了弥补存款提取造成的资金缺口和解决流动性缺乏问题采取了一系列自救行动，如大陆银行尝试向16 家银行打包出售45 亿美元的贷款;美国24 家主要银行同意在永久性解决措施出台前为其提供超过53 亿美元的无担保融资等。在寻求私力救助的同时，大陆银行也向 3 家银行监管机构美联储、美国联邦存款保险公司和货币监理署要求国家救助，包括36亿联储贴现窗口借款、20 亿美元的一揽子援助，其中5 亿美元由商业银行分担并同意为全部存款提供担保。监管当局在经过2 个月时间为大陆银行寻找兼并者失败后，达成了一项永久性的解决方案，方案包括再向大陆银行注资10 亿美元，存款保险公司在购买大陆银行优先股的同时，购买大陆银行45 亿美元的损失贷款，但其母公司被要求将其所持的优先股变成对该银行的普通股权。

二、中国问题金融机构私力救助法律实践与问题

(一)中国问题金融机构私力救助法律规则

中国现行最直接体现问题金融机构的私力救助的规定应是《商业银行法》，其第46 条规定：同业拆借，应当遵守中国人民银行的规定。禁止利用拆入资金发放固定资产贷款或者用于投资。拆出资金限于交足存款保证金、留足备付金和归还中国人民银行到期贷款之后的闲置资金。拆入资金用于弥补票据结算、联行汇差头寸的不足和解决临时性周转资金的需要。除此之外，其他一些法律的相关规定也对问题金融机构私力救助具有调整作用，主要有以下几类：

一是公司、企业法中的相关规定。现行《公司法》第173 条规定：公司合并可以采取吸收合并或新设合并。一个公司吸收其他公司为吸收合并，被吸收的公司解散。两个以上公司合并设立一个新公司为新设合并，合并各方解散。同时该法的第174条、第175 条对公司合并的程序、债权债务承担进行了规定。虽然这些规定并没有明确对问题金融机构的私力救条款，但是中国金融机构均为公司制，所以《公司法》也是其必须遵守的法律。当健全的金融机构在以合并的方式对问题金融机构施加援手时，必须遵守其相关条款。

二是证券法律制度中的相关规定。中国已经有越来越多的金融机构在证券市场上发行股票并进行交易，所以有可能发生以收购的方式对问题金融机构进行重组性救助。对上市公司的收购的最早规定在1993 年4 月22 日国务院颁布的《股票发行与交易管理暂行条件》中，但是由于金融机构在那一个时间段公开发行股票的案例很少，所以将相关条款应用到对问题金融机构的救助中也很少。现行《证券法》用专章对上市公司收购进行了规定，该法第85 条规定：投资者可以采取要约收购、协议收购及其他合法方式收购上市公司。根据这一条的规定，如果金融机构陷入经营困难，其他的金融机构、非金融机构或自然人可通过协议或证券交易所要约，或其他合法的方式收购其股权，以达到控制目标金融机构的目的。该法第86 条至第101 条，分别对收购的程序、报告、价格、比例、期限、转让限制，以及其他一些与股权收购相关的问题进行了规定。

三、中国问题金融机构私力救助的发展与完善

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二、小额贷款公司面临可持续发展困境

（一）营业资金缺乏可持续性

依据相关规定，小贷公司不得向内部、外部集资或变相吸收存款，其资金来源为资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。从实际运行来看，捐赠资金形同虚设，金融机构融资占比很低，小贷公司的营业资金主要依赖资本金。截止2010年12月末，全国小贷公司实收资本1781亿元，占资金来源的78.63%。这种单纯依靠资本金的模式无法满足贷款需求。一旦资本金消耗殆尽，营业资金得不到及时补充，业务发展后续乏力。目前，单一股东持股比例的要求，以及增资扩股方面的监管限制，都导致小贷公司后续业务发展缺乏充沛资本金支持。

（二）融资渠道受阻，资金补充无法持续

根据规定，小贷公司可向金融机构融入资金。但以这条途径补充资金规模有限、成本偏高，实现难度大。按照规定，向金融机构融入资金的余额不得超过资本净额的50%。因而，在资本金普遍不足的情况下，拆借资金规模也会十分有限。此外，小贷公司“非金融机构”属性使其拆入资金不能享受银行间优惠利率，仅以6个月和1年期的短期贷款为例，小贷公司的融资利率远远高于同档期银行同业拆放利率（见表1）。不仅如此，由于小贷公司定位不明，各大商业银行态度消极，小贷公司的融资需求很难得到满足。截止2010年12月末，全国小贷公司实收资本占资金来源总额的78.63%，从商业银行拆借资金占资金来源总额的9.68%。以此数据计算，小贷公司从商业银行拆借资金占实收资本的比例仅为12.31%，远远未达到50%的比例，从此侧面也反应出小贷公司在向金融机构融入资金时所遭遇的尴尬。

（三）利润空间有限，财务缺乏可持续性

小贷公司要实现财务的可持续性，其收入必须在覆盖其资金成本、运营成本及预期风险损失的基础上能够实现盈利。而现实情况是，除融资成本高以外，运营成本也因贷款对象点多面广而居高不下，再加之过重的赋税负担，小贷公司盈利空间有限。目前，小贷公司的税项主要包括25%的所得税、5.56%的营业税及附加，还有1%以上的坏账准备。而农信社、村镇银行等其他涉农金融机构仅营业税一项便可享受3%的较低税率待遇。近期国家税务总局再次表示，由于小额贷款公司不属于金融机构，是否适用金融企业相应的税收政策目前尚无定论，这种冰火两重天的境遇极大挫伤了小贷公司股东的投资积极性。据人民银行调查统计司的数据显示，截止2011年6月份小额贷款公司家数亏损率为10.58%， 资本利润率为7.76%。虽然目前江苏、浙江、上海等地的资本利润率达到10%以上，但同主要商业银行22%的净值收益率相比，利润水平相去甚远。

三、小额贷款公司可持续发展困境的制度根源

（一）小额贷款公司准金融机构的属性尚未明确

依据《关于小额信贷公司试点管理指导意见》的规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的有限责任公司或股份公司，从设立条件上看远远低于同类型的农信社、村镇银行等金融机构。这种公司属性及较低的设立条件有利于动员社会各方资金，化解农村市场和中小微型企业融资难题，有效疏导民间投资。虽然业界始终存在一种呼声，即对于专事贷款业务的小额贷款公司应当给予金融机构或准金融机构的待遇，但这种呼声能否成为现实仍未可知。从宏观角度讲，小额贷款公司存在的价值在于一是实现融资市场的分层，填补市场空白；二是实现对民间资本的收编，避免民间借贷对经济的负面冲击。若将小额贷款公司再办成普通意义上的金融机构，上述两个目的还能否达到尚无法确定。因而，从制度设计上未来能否突破现有定位，明确小额贷款公司准金融机构的属性仍是未解之题。

（二）“只贷不存”的制度设计仍是未来模式

目前，我国正规金融机构拥有庞大的机构网点，据人行和统计局调查，农户距离最近金融机构网点距离仅为4.69公里，到达最近机构平均时间仅为20.58分钟，现有正规金融机构基本实现“广覆盖”，可以满足农户存款服务需求。从金融效率角度，小贷公司设计为“只贷不存”模式，既可以避免存款市场的过度竞争，实现资金合理利用，也可以解决农村市场和小微企业金融边缘化问题。而且，“只贷不存”模式是用股东的钱来运作，不涉及社会公众，风险被控制在有限范围内，实际上是动员社会力量来解决政府难以解决的问题，达到政策收益大于政策风险的社会效益，符合政府意志，因而笔者认为此模式仍将成为未来小贷公司的发展模式。

（三）小额贷款公司进入银行拆借市场还有待时日

由于小贷公司的企业属性，目前还不能进入银行间同业拆借市场，仅能向不超过两个银行业金融机构融入资金，且融入资金不得超过资本净额的50%。未来这一屏障能否消除，首先有待诸多政策制度松绑。即便如此，能够进入全国银行间同业拆借市场必须要具备健全的组织机构和管理制度，只有这样才能顺利实现融资。而小贷公司的发展还刚刚起步，绝大部分成立时间较短，在内部组织机构和管理制度上还有待进一步完善，风险控制体系远未建立完备，抵御风险的能力还有待提高，全面进入银行拆借市场还有待时日。

上述制度桎梏使得目前小贷公司营运资金不足，融资渠道单一，财务可持续性难以实现，而且短时间内恐难逾越。因而笔者认为，当前应在现有制度设计的框架下去寻求突破口，找到有效可行的解决办法，通过制度创新、经营创新和产品创新来化解资金瓶颈，实现小贷公司的持续发展。

四、实现小额贷款公司可持续发展的思考

（一）增大小额贷款公司的财务杠杆现实可行

按现有规定，小贷公司财务杠杆最高只有1.5倍，而商业银行的杠杆率最高可达12.5，担保公司的融资担保放大倍数也在5—10倍。即使作为企业，资产负债率在70%左右，即财务杠杆大致在3.3倍以上也是正常的。因而，未来增大小贷公司的财务杠杆是一种现实必要，按企业标准小贷公司的财务杠杆也应在3.3倍以上。实践中，小贷公司的坏账率小于1%，远低于规定的3%。保守推算，小贷公司财务杠杆放大到3—5倍风险应是可控的。

（二）提高利率弹性，扩大利润空间是现实需要

从经济学角度讲，投资是否持续须建立在收益覆盖成本并获得预期利润的基础上。对于小贷公司，因其经营成本高、风险大，预期利润也要比一般金融机构要高。但目前小贷公司资本利润率仅为7.76%，远低于商业银行22%的净值收益率。因而，未来要实现其持续发展必须给以更大的利润空间，除提高财务杠杆率，还应提高其利率弹性，这不仅是现实需要，也存在客观可能。在我国，对低收入阶层而言更重要的是能否及时、可靠、方便地获得融资，而不是关注贷款价格，对利率不太敏感，这一点从民间借贷的高利率和高规模上可以得到体现。国外经验也表明，所有成功的小贷机构都有远高于一般银行的贷款利率，一般说来，小额贷款的利率都要比商业贷款利率高10—20个百分点。世界银行总结，通常小额贷款的保本年利率应为15%—20%。而依据银监会《指导意见》规定，小贷公司利率上限不能超过同档期贷款基准利率的4倍，这一限制约束了小贷公司的利润空间。根据参选全国百强小贷公司的贷款利率数据显示，2010年末全国百强小贷公司的平均最低贷款利率为10.67%，平均最高贷款利率为19.09%，加权平均贷款利率为15.68%，利率水平基本维持在保本状态。而同期农村信用社贷款利率在5.5%—12%，民间借贷利率在20%—80%（见表2），可见其利率弹性还有很大的提升空间。

（三）充分利用信息技术完善经营管理，提高资金运营水平

小额贷款公司刚刚起步，在内部运营管理上还存在很多空白，尤其是信息电子化程度较低，信贷风险管理薄弱、客户信息管理缺乏、财务管理和资金结算手段落后。当前亟待开展的工作，一是借鉴和吸收银行业金融机构成熟的信贷管理模式和风险防控经验并加以改进和创新，建立一套适应小额贷款公司特点的风险管理机制。二是应充分利用信息技术，开发一套涵盖信贷管理、客户分析、财务管理、资金结算的电子系统。通过系统建设完善经营管理的各个环节，提高信贷业务质量，保证资金如期回收，保障营运资金的正常循环；架设结算平台，加快清算汇兑速度，加速资金流转，提升资金整体运营水平。

（四）创新小额贷款公司融资途径

小贷公司的持续发展，运营资金的持续性是必须要突破的瓶颈。为此，应当在现有制度的框架内，在政策允许的范围内创新融资途径，进行大胆尝试。应充分利用现有各种融资方式，如股权投资基金、信托融资、发行集合票据债券，甚至对于经营良好的小贷公司可以尝试上市融资。总之，要借鉴国内外的成功范例，尤其应当吸收我国多年来在探讨中小企业融资上的成功经验，为我所用，突破小贷公司的融资藩篱，实现其持续性发展。

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著名刑法学专家、武汉大学法学院教授马克昌说,当许多国家都已进入“被害人时代”时,如果我们还是空白,甚至判决时不考虑被告的承受能力,就会造成像现在这样,表面看起来是法律给当事人主持了公正,伸张了正义,但实在的“胜利”他什么都没感受到,只能陷入“无期的等待”。虽然我国的《刑事诉讼法》规定,被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼,但如果加害方无钱可执行或案子进入漫长的司法程序,这些受害人就无法及时得到赔偿。据报道,2008年全国“两会”期间,已经有人大代表提出“建立刑事受害人救助制度”的议案。最高人民检察院检察长曾说:“司法救助是社会主义救助制度的组成部分,是人民法院承担社会责任的一种重要方式,对司法活动取得良好的社会效果具有重要的现实意义。”作为一名基层的检察工作人员,在司法实践中对此问题亦是感触颇深,面对许许多多案件中被害人求助的眼神及窘迫已极的生活状态,心痛却无力以助,深感这诸多案件的一纸判决仅仅是对社会秩序的维护,而对于真切受到伤害的被害人来说却没有任何的帮助。在此问题备受关注的背景下,抒发一己之言,试对检察机关在构建被害人司法救助制度中该如何定位、如何具体实施做些初略构想,以期予以斧正,为该制度早日在我国规范建立献微薄之力。

一、刑事被害人司法救助制度建立的必要性

首先,构建司法救助制度是构建和谐社会、实现实质公正的根本。刑事被害人国家救助制度的价值取向,是公平和秩序。现代刑事诉讼制度追求人权保障,但是,人权保障的天平却偏向了被告人。在刑事诉讼中,保障人权与惩罚犯罪应当是两个同等重要的价值目标。由于被告人的权利防御系统与强大的司法机关相比是脆弱的,于是对其人权保障问题往往格外被重视。所以,刑事诉讼中的人权保障,应该包括对犯罪嫌疑人、被告人的保障,亦应包括对被害人的保障。国家已经通过刑罚代行了被害人的利益,但实际上社会利益或国家利益在某些时候与被害人的利益并非是完全一致的,刑事法律以解决冲突、恢复法律秩序为其价值目标,惩罚犯罪和保障人权是不可分割的两个方面,把以犯罪人为中心的刑事法律制度、刑事政策回归到真正实现犯罪人与被害人双方的相对平衡上,完善被害人权利救济制度,是人本主义刑事法律理念的根本。

在刑事诉讼中,刑事被害人常常遇到被告无力赔偿损失的情况,而在很多情况下,犯罪行为对被害人造成的伤害是巨大而持久的,有些被害人因治疗伤病花费巨大,被致残丧失独立生活能力等,从而造成生活相当困难,犯罪人的赔偿和社会的帮扶往往并不能对被害人起到相当的作用。最高人民检察院有关人士透露,在受理的案件中,刑事被害人及其亲属与申诉占了相当大的比例。尽管刑事被害人申诉的直接要求是严惩犯罪人,但是被害人因加害人的行为导致生存状况恶化,特别是加害人未被追究刑事责任而被害人未得到任何赔偿的案件,往往成为刑事被害人长期申诉、缠访闹访的深层原因。

其次,建立刑事司法救助制度是司法实践与社会需求的现实呼唤。刑事被害人寻求赔偿的唯一直接途径――刑事附带民事诉讼的“尴尬”现状;《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而使被害人遭受经济损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼”。《中华人民共和国刑法》第三十六条规定:“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的,对犯罪分子除给予刑事处罚外,还应根据情况判处赔偿经济损失”。故此,刑事被害人应当是泛指在遭受到刑事犯罪行为侵犯而导致经济上受到损失的所有被害人,只要是遭受到犯罪行为侵犯而受损的被害人根据法律规定都有权提起附带民事诉讼。但实践如何?法院因为种种原因,将受理的刑事附带民事案件仅仅限于故意伤害、交通肇事等极少数的案件种类之中,而对于其他大量的案件都排除在刑事附带民事诉讼的大门之外,比如抢劫、诈骗、绑架和非法拘禁等案件。

法律的“真空”地段造成我国当前司法救济制度的极大局限性;目前我国有关司法救助的比较全面和系统的规定是2000年7月12日由最高人民法院颁布的《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。该规定第二条是这样定义司法救助的:本规定所称司法救助,是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人,实行诉讼费用的缓交、减交、免交。并于第三条对可以向人民法院申请司法救助的情形做了列举性规定。而对于刑事被害人的唯一有关救济的规定是《刑事诉讼法》第三十四条规定了被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人,人民法院应当为当事人指定辩护人。可见我国当前的司法救济制度在救助范围(列举式)、司法救助的具体方式(限于诉讼费用方面)都存在明显的局限性,与社会的需求存在极大的差距。况且我们也已经明确公正的裁判并不能最终保证权利人的合法权利绝对得到实现。这是因为权利的实现需要相对权利人的自动履行和其有无实际履行能力。

二、检察机关在构建司法救助制度中的角色定位

刑事被害人司法救助制度是一项牵涉到整个社会和谐构建的重要举措,也必然牵涉到各部门的分工负责、互携互助,各部门的准确定位是正确执行相应职责的前提基础。检察机关是司法的一个重要机关,必然对构建刑事被害人司法救助制度负有不可推卸的责任。可见,在构建该制度过程中检察机关应当如何定位是我们必须要考虑的问题。有观点提出利用国家赔偿的形式来解决被害人司法救助的问题,那么检察机关就成为赔偿义务机关。另有观点提出建立专门的救助基金由政府代行给付职责,检察机关有权代被害人向有关部门提出申请,但未能明确检察机关的具体定位。简言之,检察机关在其中应当是法律监督者的角色。

第一,我国法律明确规定了检察机关在执法体系中的性质为国家的法律监督机关。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》及《行政诉讼法》均对检察机关的性质作了明确的规定。而从以上法律规定可以看出,在我国的体制下,检察机关的性质是代表国家行使职权的法律监督机关。检察机关的法律监督是指运用国家权力,依照法定程序,检查、督促和纠正法律实施过程中严惩违法的情况以维护国家法制的统一和法律正确实施的一项专门工作。刑事被害人救助制度作为一项解决刑事问题的方式,最终还是一个法律实施的过程。因此,应当受检察机关的法律监督,检察机关也应当将自己定位于一个法律监督者,切实履行好这个法律监督职责。

第二,国家赔偿应当与国家救助明确进行区分,检察机关在司法救助中的定位不能与在国家赔偿中的定位相混淆。有观点认为犯罪是对社会秩序的破坏,是对整个国家的破坏,公民履行了国家赋予的义务就应当拥有受到国家(法律)保护的权利而国家对其国民负有防止犯罪的责任。保障公民的生命财产安全是国家的义务,公民受到犯罪侵害,说明国家没有尽到全部义务,这就是国家负责的最根本理由。基于国家对于公共安全和秩序负有的责任,因犯罪致使公民受到伤害时,国家就应承担一定的责任。而根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人在依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该条可知,国家赔偿是指国家机关及其工作人员在行使职权的过程中,违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度。其中国家机关是指国家行政机关、审判机关、检察机关、监狱管理机关。而刑事诉讼案件是国家对被告人的,意在维护国家秩序,实现国家刑罚权,在严格遵行法定程序的前提下,保护被害人的权利,保障国家的正常稳定。在违法侵犯公民合法权益病造成损害时,二者的主体完全不同,我们都清楚国家赔偿是因为公民遭受到国家公权力的侵犯、是对国家公权力遭受滥用的弥补与修复,国家对此承担的是过错责任。而刑事被害人遭受的是私权滥用的侵犯后果,如果认为国家要保证每个人都不犯罪、否则国家就具有过错责任显然是非常牵强的。《最高人民检察院工作纪要》曾提到:“明确刑事被害人补偿的性质。这种补偿属于社会救济性质,它不同于国家赔偿,也不是国家替犯罪人埋单。国家并没有代替加害人进行赔偿的义务,这种义务首先应该由加害人承担。国家只是在实在没有办法的情况下,才进行补偿,起到让被害人在经济上能够得到自立,在精神上能够能到安慰,平息被害人复仇心理的作用。国家支付刑事被害人补偿金后,在补偿范围内,对犯罪人或者其他负赔偿责任的人享有代位追偿权。”

第三,确定检察机关的定位也是该制度得以良性执行的现实需求。一项好的制度要得以执行,都需要有所监督。刑事被害人国家救助制度最终得以成文,那么,这必将是中国司法史上一个里程碑式的表现。但是它又必然面临重重困难,包括制度、实施程序等。目前司法救助在各地的试行就涉及到很多方面,比如说,这一制度的贯彻落实需要政府财政支持,需要地方人力与物力支持,还需要防止可能出现的资金截留。就目前来看,可能的司法救济范围主要是针对贫困人口而言,那如何认定谁需要国家救助谁不需要国家救助?如果这个问题不辨别清楚,势必引起未受救助家庭的反弹,从而使得本来造就和谐的好事情变成引发不和谐的导火索。所以公平的实现也需要合情合理公正透明的程序。

总之,为避免或减少被害人司法救助制度实行中的权力滥用,作为法律监督机关的检察机关,仍应当将自己角色定位于法律监督者,履行好法律监督职能。

三、检察机关在构建刑事被害人救助制度中的初略构想

第一,明确司法救助原则。一是补充性原则,即刑事案件被害方只有在无法获得犯罪人即时赔偿,且无法通过其他途径获取社会保险、单位救济的情况下,才能获得救助。国家救助是被害人获得救助的最后手段。二是有限性原则,即对被害人的救助只能解决其紧急生活困难,不能作为其生存或生活的方式。三是及时便捷性原则,救助程序不能过于繁杂,作出决定的周期不能太长。第二,明确救助对象及救助内容。救助对象包括:一是因他人犯罪行为遭受人身伤害或财产损失,并无法及时得到其他社会救助从而导致生活陷入困境的被害人。二是对于在诉讼期间和延长诉讼期内仍未能查清的疑案中的被害人。查不到证据、延长诉讼期所造成的疑案问题在司法领域根据疑罪从无的原则,算不上犯罪,没有理由进行惩罚,但是在实际中却已经对被害人造成了伤害。检察机关受理的不仅仅是指不捕不诉案件中的被害人申请,只要是在检察机关办理的案件程序中接受的被害人申请都应当予以审查并给与答复。如果案件刑事部分已经移交法院,则应当将被害人申请及相关审查的内容一并移送至法院。救助内容则应当包括物质帮助与精神安慰两个方面的内容。精神安慰方面可以向被害人介绍一些指定的精神机构,对被害人提供精神上的检测和帮助。第三,监督司法救助专项基金的依法建立。检察机关单独实施救助的方式明显具有局限性,故此应当明确对刑事被害人的特困救助是政府的责任:市、县(区)级人民政府应当设立刑事被害人特困救助专项资金,列入本级财政预算,实行分级筹集、分级管理,单独核算,专款专用。检察机关对于专项基金的依法建立及使用实施法律监督。第四,要确定救助机构及救助程序。应建立专门的刑事被害人救助委员会,负责救助专项基金的管理、救助案件的审查决定以及救助工作的政策制定、调查研究等事项。检察机关在一定程序内(比如批捕、审查)处理案件时,发现符合救助条件的,应当告知其有申请救助的权利。接受被害人申请后进行审查相关资料的真实性,对于符合要求的被害人相关材料应当移送到专门机关进行具体的救助。而检察机关对于专门的机关是否给与救助实施法律监督。

参考文献

[1]孙孝福.刑事诉讼人权保障的运行机制研究[M].北京:法律出版社,2001.

[2].论被害人国家补偿制度的价值及本土化[J].国家检察官学院学报,2004,(2).

篇9

一、司法救助的对象是否包括被告和被上诉人、申请人和被申请人

从现行法律法规关于司法救助的规定来看，司法救助对象似乎很明确，简言之，就是经济确有困难的当事人。具体而言，最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》规定了14类当事人；国务院《诉讼费用交纳办法》分别规定了应当准予免交诉讼费用的5类当事人，减交诉讼费用的4类当事人，缓交诉讼费用的4类当事人。这些规定从当事人（自然人）的经济地位、家庭经济状况对司法救助对象进行了界定，这无疑是必要和正确的。

然而，在民事、行政诉讼中，当事人在不同的程序中有着不同的称谓。在第一审程序中，有原告和被告之分；在民事诉讼特别程序中，有人、申请人之别；在督促程序、公示催告程序、破产还债程序中，有申请人和被申请人的称谓；在第二审程序中，有上诉人和被上诉人的称呼；在审判监督程序中，有原审原告和原审被告的叫法；在执行程序中，则称申请执行人和被申请执行人。等等。既然司法救助对象是经济确有困难的当事人，那么，是否包括以上所有类型的当事人呢？民事诉讼法第一百零七条的规定是概括性的，应当可以这样理解。问题是，国务院《诉讼费用交纳办法》第四十八条规定：“当事人申请司法救助，应当在或者上诉时提交书面申请、足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料。”撇开特别程序等免交诉讼费的情形不说，这里起码告诉我们，当事人只有在一审作为原告或对一审不服提起上诉时才有权申请司法救助，被告或被上诉人是没有资格的。在督促程序、审判监督程序、执行程序等程序中当事人是无权申请司法救助的，诉前保全的申请人更是与司法救助无缘了。照此理解，被告在一审时无权申请司法救助，如果不服一审提起上诉时又能够申请司法救助了，这不是鼓励上诉吗？

笔者认为，司法救助制度的确立，旨在确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度优越性，维护当事人的合法权益。不管是原告、被告，申请人、被申请人，只要他们经济确有困难，就应当给予司法救助，平等保护他们的诉讼权利。如果厚此薄彼，就会让同是弱势群体的另一方当事人流泪。

二、缓、减、免交诉讼费用的范围是否包括申请费和其他诉讼费用

《人民法院诉讼收费办法》第一章规定诉讼费用的收费范围包括民事、经济、海事和行政诉讼案件受理费；采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；申请执行费和执行中所实际支出的费用；勘验、鉴定、公告、翻译（当地通用的民族语言、文字除外）费；证人、鉴定人、翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费；人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。国务院《诉讼费用交纳办法》第六条规定：“当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费；（二）申请费；（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。”可见，当事人申请缓、减、免交诉讼费的范围不仅应当包括案件受理费，还应当包括申请费，证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。

《诉讼费用交纳办法》的有关规定前后是不一致的。《诉讼费用交纳办法》第二十二条规定：“原告自接到人民法院交纳诉讼费用通知次日起7日内交纳案件受理费；反诉案件由提起反诉的当事人自提起反诉次日起7日内交纳案件受理费。上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。双方当事人都提起上诉的，分别预交。上诉人在上诉期内未预交诉讼费用的，人民法院应当通知其在7日内预交。申请费由申请人在提出申请时或者在人民法院指定的期限内预交。当事人逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准，在人民法院指定期限内仍未交纳诉讼费用的，由人民法院依照有关规定处理。”该条共四款，前三款分别对一审案件受理费、上诉案件的案件受理费、申请费的交纳作出规定，第四款的诉讼费则是对前三款受理费和申请费的概括。根据该条规定，申请人因经济困难不能交纳申请费是可以申请司法救助的，但对证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴没有规定是否可以申请司法救助。第二十三条对需要交纳案件受理费的再审案件当事人是否可以申请司法救助也未作规定。第四十八条“当事人申请司法救助，应当在或者上诉时提交书面申请、足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料”的规定，则将申请费排除在司法救助之外。笔者认为，民事诉讼法关于司法救助的规定，涵盖了对全部诉讼费用的缓、减、免交。《诉讼费用交纳办法》沿袭了最高法院有关司法救助的规定，背离了民事诉讼法的立法原意，擅自缩小了司法救助的范围，不利于对当事人的全面、平等保护。

三、当事人司法救助申请时间和法院司法救助决定的作出

根据《诉讼费用交纳办法》第二十二条的规定，申请司法救助，原告应当在法院通知其交纳案件受理费的期限内，上诉人应当在向人民法院提交上诉状时或在法院通知其交纳案件受理费的期限内，申请人应当在提出申请时或者在人民法院指定的期限内。第四十八条规定，当事人申请司法救助应当在或者上诉时提交书面申请。

《诉讼费用交纳办法》第四十九条规定：“当事人申请缓交诉讼费用经审查符合本办法第四十七条规定的，人民法院应当在决定立案之前作出准予缓交的决定。”这是对申请缓交作出的规定，易于理解和操作。对于申请减交、免交的，法院应当在什么时候作出决定呢？《诉讼费用交纳办法》只在第五十条对减交、免交诉讼费的原则作了规定，至于法院在何时，由何人作出决定，很不明确。

笔者认为，上述规定是不全面的，还必须就被告、被上诉人、被申请人等当事人申请司法救助的时间做出规定。除原告、上诉人、申请人外，应当允许其他当事人在人民法院作出裁判或决定前提出司法救助申请。原告、上诉人、申请人在、上诉或申请时交纳诉讼费属于预交，申请司法救助可直接申请缓交、减交或免交；其他当事人则只能申请减交或免交，不存在缓交的问题。人民法院在作出裁判前，官司输赢、诉讼费用的负担还处于不确定状态。因此，立案时，无论当事人是申请哪一类型的司法救助，法院对符合条件的都只能先做出准予缓交的决定。比如原告申请免交诉讼费用，如果符合条件，先准予其缓交诉讼费；如果原告胜诉，不负担诉讼费用，就不存在免交的问题；如果原告部分胜诉或败诉，要负担诉讼费用，这时才由审理案件的独任审判员或合议庭再作出免交诉讼费用的决定。

四、对修订最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》的建议

最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》已于2005年进行过一次修改，应结合《诉讼费用交纳办法》的施行，从司法救助的对象、范围、程序等方面进一步修改完善，形成一整套科学可行、惠及全体经济确有困难的当事人的司法救助制度。据媒体透露，最高人民法院将于近期对《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》进行修订，笔者建议在修订时增加或修改以下内容：

1、当事人申请缓交诉讼费用，应当在、上诉或申请时提出。申请减交、免交诉讼费，应当在人民法院作出裁判或决定前提出。

当事人申请司法救助，应当提交书面申请、足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料。

因生活困难或者追索基本生活费用申请免交、减交诉讼费用的，还应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。

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刑事被害人救助制度是保障人权、构建社会主义和谐社会的重要举措，也是实现现代法治文明和司法公平正义的重要标志。

（一）刑事被害人救助制度有利于缓解公权与私权之间的矛盾

实践中，因犯罪人的加害行为导致生活困难成为不少被害人及其近亲属长期上访申诉甚至缠访闹访的重要原因。建立刑事被害人救助制度，帮助解决被害人及其近亲属生活困难，对减少涉诉上访、减少社会对立情绪、化解矛盾纠纷、维护社会稳定具有重要意义。国家机关主动给予被害人救助补偿，可以向被害人表达国家对其不幸境遇的关怀，缓解被害人情绪，避免被害人将矛盾指向国家机关而引起的公权和私权关系的紧张。

（二）刑事被害人救助制度有利于防止被害人向犯罪人角色转化，有效控制犯罪总量

研究表明，对被害人缺乏关心和救助，往往会造成被害人第二次受害，进而可能发生“一系列与被害逆向的变化，开始以受害者与害人者的双重身份出现在社会上，逐步演变成直接危害社会的犯罪人”。实践中也存在被害人因等不到关怀和救助，从而产生报复心理，进而转化成为犯罪的案例。如果及时对被害人实施救助，可以化解矛盾，有效阻止犯罪，达到预防犯罪之目的。

（三）刑事被害人救助制度有利于维护司法公平正义

被害人救助严格而言不是刑事诉讼的内容，但与刑事诉讼中保障被害人权益的制度目标有着密切的联系。通过建立健全刑事被害人救助制度给予刑事被害人必要的权利救济有助于实现司法裁判所承载的构建和谐社会功能。近年来从人民群众的司法需求出发我国部分地区相继对刑事被害人救助制度进行了初步的探索并结合当地实际陆续出台了相应的制度和规定。不可否认这些探索整体而言是积极有益的，但缺乏统一的实施标准使救助活动带有较为明显的主观性和随意性。这种现状若不有效规范将导致新的司法不公，因此构建科学统一的刑事被害人救助制度有利于引导规范救助行为维护司法公平正义。

二、刑事被害人救助制度的立法需求

近年来，随着尊重和保障人权入宪，修改后的刑事诉讼法也明确规定尊重和保障人权，显著完善和扩大了申诉权利，刑事被害人救助工作也日渐步入轨道，但由于目前仍处于相关法律制度尚未出台的过渡阶段，对刑事被害人的保护缺乏具有可操作性的机制，致使刑事被害人不仅承受实体利益的丧失，其程序利益也未能得到有效的保护，刑事被害人救助制度在试点的推行中存在不少问题。刑事被害人救助制度必须通过国家立法确立完善实现由零星、自发的救助向统一化救助发展。

（一）救助程序不具体

由于目前缺乏统一的立法来对救助程序作出一个详细的规定，目前在实践中存在各地执行救助标准不一、救助覆盖面小等问题，刑事被害人救助程序亟待统一具体化。

（二）救助资金渠道狭窄

目前刑事被害人救助的救助金依靠救助机构自身办公经费，由地方财政保障。这就导致在实际过程钟审批手续繁复，救助期限拉长，救助工作效果大打折扣。而且，单渠道救助对于数量庞大的救助人来说，仅仅是杯水车薪。拓宽救助资金渠道势在必行。

（三）救助方式单一化

刑事被害人救助目前的主要救济形式为经济救助，但是救济资金渠道狭窄的现状使经济救助只能救助极少部分的人，多元化、科学化救助方式是解决目前刑事被害人救助现状的必要途径。

三、刑事被害人救助制度的立法设想

解决刑事被害人救助制度现存问题的根本途径是对刑事被害人救助制度进行专门立法，并通过修改刑事法律的方式，使刑事法律与刑事被害人救助法之间进行衔接与协调，用法律的形式从制度上确立刑事被害人救助制度的法律地位。立法可以从以下几个方面对刑事被害人救助设置统一标准。

（一）合理设置救助程序

目前刑事被害人救助主要由司法机关主动提起，如人民检察院在办理拟不案件时，要主动了解被害人家庭经济情况等，这样就缩小了救助范围，而且在实践中往往很难了解到真实情况。笔者认为，立法应该对救助程序启动方面设置被害人提供材料申请救助，被害人如果对补偿审批决定不服应当可以通过相应的救济途径包括可以申请行政复议或提起行政诉讼。但是这就涉及到救助行为是司法行为还是行政行为的问题，如果是行政行为，由司法机关作为救助主体是否合适等，立法应当将这些问题考虑在内。实践中救助程序还存在的一个普遍的问题是从救助程序启动到救助金发放耗时过长，这就导致救助达不到雪中送炭的效果，所以立法应当设置救助裁决、救助金发放在法定期限内完成，情况紧急需及时救助的应从速办理。同时，立法要引导与鼓励抵制犯罪的社会行为，对有见义勇为等社会行为的刑事被害人应当贯彻从优从快予以救助的原则。

（二）建立健全救助体系

在司法实践中，刑事被害人救助主要以经济救助为主，但是救助资金来源匮乏、实践中暴力性犯罪被害人精神需求大于经济需求以及短期性救助与长远性救助的现状，亟需救助方式实现多元化。立法应将各部门纳入救助主体范围，形成联动机制，司法机关可定位为牵头组织者，而非唯一救助者，与民政、教育、劳动保障等部门形成合力，如民政部门可将符合低保、五保条件的被害人及其家庭，纳入城乡低保、农村五保；教育部门可对被害人家庭中的在校中小学生实施教育资助、心理辅导和关爱行动；劳动保障部门可免费提供职业介绍、就业培训、公益性岗位等。立法还应设置救助追偿制度，就是在救助金发放后一旦发现被告人或其他赔偿义务人有能力进行赔偿，义务救助机关应当依法向其追偿，在解决资金问题的同时体现法律的权威。

（三）提倡与规范社会救助

目前刑事被害人救助制度的主体是国家，但就救助制度的性质和内容而言，兼具司法、福利性质，更加需要国家力量和社会力量的通力合作。因此立法应规范国家救助的同时，辅以提倡和规范社会救助。但社会救助主要是道德层面规制的问题，因此从立法上而言，要从原则上引导针对刑事被害人开展社会救助活动，包括设立社会救助基金、开展个案募捐活动等；同时要从制度上保障社会救助活动的持久开展，包括对社会救助基金设立与管理、企业及个人捐赠支出等进行税收及其他政策性鼓励。实践中刑事被害人救助案源少，主要依靠办案机关自主发现，这在一定程度上反映了目前社会救助意识的薄弱性。对此立法应唤起民众的公民责任意识，使全社会认识到对被害人的救助就是对社会和谐的爱护，也是关爱社会弱势群体的表现，以通过新闻舆论积极引导社会救助。

四、结语

现在世界上有30多个国家和地区实现了刑事被害人救助制度立法，联合国出台了相关国际公约，我国刑事被害人救助工作实践也已积累了丰富经验，刑事被害人救助统一立法条件日益成熟。相信在不久的将来，我国一定能在借鉴国内外先进理论与实践的基础上，构建既符合本土特点又具备先进理论框架支撑的刑事被害人救助法律体系。

参考文献

[1] 汤啸天，任克勤.刑事被害人学[M].中国政法大学出版社，1989.