建设工程分包管理规定模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇建设工程分包管理规定，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

目前水利工程建筑市场分包现象普遍存在，违法分包更是屡禁不止，且其隐蔽性越来越好，不深入调查，几乎很难发现。通过在水利工程实际调查中发现，几乎每个施工项目都存在以劳务分包、设备租赁或内部项目承包等形式对主体工程进行违法分包的现象，甚至同一个分包商承揽多项分包合同任务的现象也较为常见，有时两种现象共存，如：有的将一项施工内容分解成劳务分包和设备租赁两种合同分包给同一分包商施工，有的分包商在同一个标段承担多项施工任务。

1 分包的法律层面分析

《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）、《建设工程质量管理条例》（以下简称《质量管理条例》）、《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）等法规都对分包的情形进行了规定，但分包的分类和定义并不完全相同，“分包”、“施工分包”、“工程分包”、“专业工程分包”、“劳务作业分包”等名词也没有统一解释，很容易混淆。

1.1 有关法规、规章对“分包”的定义情况

（1）《建筑法》没有说明“分包”的定义，但明确了一定条件下“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位”。

（2）《质量管理条例》没有说明“分包”的定义，总承包单位可以依法将建设工程分包给其他单位，但明确规定了“违法分包”的具体行为（如“施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的”等）。

（3）《招标投标法》没有定义“分包”概念，明确了一定条件下可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包。

（4）《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）中，将“施工分包”按分包性质分为“工程分包”和“劳务作业分包”。并明确了相应的概念：

“工程分包”是指承包人将其所承包工程中的部分工程发包给具有与分包工程相应资质的其他施工企业完成的活动。

“劳务作业分包”是指承包人将其承包工程中的劳务作业发包给其他企业或组织完成的活动。

（5）《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》（建设部令第124号）中，将“施工分包”分为“专业工程分包”和“劳务作业分包”，并有相应定义如下：

“专业工程分包”，是指施工总承包企业将其所承包工程中的专业工程发包给具有相应资质的其他建筑业企业完成的活动。

“劳务作业分包”，是指施工总承包企业或者专业承包企业将其承包工程中的劳务作业发包给劳务分包企业完成的活动。

1.2 关于“违法分包”

各法规、规章均允许“分包”，但分包需要有一定的条件或前提，不得进行“违法分包”。其具体内容的表述稍有不同。

（1）《建筑法》规定“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成”。同时“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包”。

（2）《质量管理条例》规定的“违法分包”行为主要包括：“总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位的；建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的；施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的；分包单位将其承包的建设工程再分包的”。

（2）《招标投标法》规定：“可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成”，但“应当在投标文件中载明”；同时规定“接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包”。

（3）《水利建设工程施工分包管理规定》规定的“违法分包”主要包括：“承包人将工程分包给不具备相应资质条件的分包人的；将主要建筑物主体结构工程分包的；施工承包合同中未有约定，又未经项目法人书面认可，承包人将工程分包给他人的；分包人将工程再次分包的；法律、法规、规章规定的其他违法分包工程的行为”。

（4）《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国发办[1999]16号）明确要求“总承包单位如进行分包，除总承包合同中有约定的外，必须经发包单位认可，但主体结构不得分包。禁止分包单位将其承包的工程再分包”。

1.3 上述各项法规、规章尽管对“违法分包”的行为有明确规定，内容也基本相近，但相互之间协调不一致，且由于相关内容不够具体，使一些违法分包行为难以界定。主要情况有：

（1）对“主体结构”和“关键性工作”的定义不明确，用词多样化，易产生理解偏差、界定困难等问题，因此关键是要对分包单位的实质工作内容进行必要的规定，否则中标人往往将施工工作进行分解依项“分包”，以使违法分包“合法化”，如租赁设备、采用商品混凝土、外寻劳动作业人员队伍等。

《水利工程建设项目施工分包管理暂行规定》（建管[1998]481号）和交通部1996年7月11日颁布的《公路建设市场管理办法》中曾对分包工程量占合同总额的百分比方面进行了规定（如一般规定分包工程量不得超过承包合同总额或总工程量的30%），但现行的《水利建设工程施工分包管理规定》和交通部《关于修改的决定》及《公路工程施工分包管理办法（交公路发〔2011〕685号）》已经没有了分包工程量的限制，这在一定程度上增加了对“违法分包”理解和操作的难度。

（2）未对分包单位应具有的“资格（质）条件”的具体内涵进行规定。

（3）“分包”虽然都要求经过认可，但认可的主体和具体程序与水利工程建设管理体制还不能完全适应。

（4）“再分包”问题。由于工程专业分包与劳务分包已形成各自市场，一些分包单位的性质与中标人基本相同（缺少自有的施工操作队伍），他们仍然需要另寻其它劳务分包队伍进行施工，这种分包是否属于“再分包”无法界定。

如：水利部规定的工程分包没有明确工程分包单位是否可以将劳务作业进行分包，而建设部明确规定专业承包单位可以将其承包工程中的劳务作业发包给劳务分包企业完成。

1.4 分包单位资质与中标人资质的关系

从水利工程调查情况看，几乎所有中标人都需要将部分工程分包出去，至少是将劳务作业分包出去。分包单位的资格条件比中标人普遍偏低，往往是一级或特级资质的中标人，其分包单位则为三级施工资质，特别是在劳务作业分包中更为明显，许多劳务作业分包单位甚至没有明确的分包资质，且水利部也没有这方面的规定，仅《建筑业企业资质管理规定》明确要求劳务作业分包单位必须具有相应的资质。

由此可见，现行法律、法规缺乏分包单位与中标人资格（质）的关联性要求，造成实际过程管理脱节，无形中削弱了中标人高等级资质的作用，相对工程建设成果而言并未发挥该施工企业的实质性效用。因此可参照联合体投标资格条件要求，在招标文件中明确规定，要求分包单位与投标人具有同等资质等级。

2 “违法分包”的常见表现形式

2.1 违法工程（专业）分包

通过调查了解施工单位对外签署的合同文件及相应合同款支付情况，可以发现一些违法工程（专业）分包的形式：

（1）施工单位将主体结构或关键性工作分解成劳务作业和机械租赁两项，通过分别签订劳务分包、机械租赁合同或内部责任考核等形式实施工程分包，规避监理、项目法人的审批程序。

（2）中标人将工程分包给个人或不具备相应资质条件的分包人，分包人资质证明材料往往已过期或正在办理或根本没有，甚至挂靠其它单位资质。

（3）施工承包合同中未有约定，又未经项目法人书面认可，中标人将工程分包给他人。

2.2 违法劳务作业分包

（1）劳动合同存在违规，主要表现在不与劳务人员签订劳动合同或不办理社会保险，甚至不签订任何劳动合同，而以劳务费的方式支付款项。

（2）与没有劳务资质的企业或组织签订劳务作业分包合同，有的直接挂靠资质，甚至与个人签订劳务作业分包合同。

调查发现，劳务作业分包单位能提供相应资质证明材料的很少，能提供的也多仅是营业执照经营资质；有的施工单位虽然与具有资质的单位签订劳务作业分包合同，但工程结算款支付给个人，疑似挂靠单位进行分包；更有甚者，施工单位直接与个人签署合同，将劳务作业分包给个人。

也有的施工项目部以成立“架子队”的形式将劳务工作以内部承包的方式委托给个人（非项目部职工），该受托人被聘为“架子队”队长，实质上是将劳务作业分包给“架子队”队长个人。

2.3 通过签订阴阳合同，隐蔽的层层分包现象

个别分包人或个人承揽到分包工程后，再层层分包，签订阴阳合同，表面是看不出再次分包的。

将工程分包给个人或纯管理性的施工企业或组织，必然还需要寻找其它队伍来完成施工作业任务，这些队伍要么是正规的小型施工企业，要么是施工或设备或劳务的拼凑混合，这种再分包情况就很难调查取证。

如某标段桥梁施工被“包工头”举报，在举报信中有两份合同，一份是施工单位与分包人个人签订的桥梁工程施工协议，另一份是该分包人再分包给“包工头”个人而签订的施工协议。“包工头”是实质上的桥梁施工劳务分包人，但上述两份协议均为非正规合同，只能是各合同双方的“君子协定”，而在施工单位保存的是其与“包工头”施工劳务人员签订的劳动合同。

3 违法分包对水利工程建设的影响

分包作为一种社会资源的配置形式，在各类工程建设中发挥着不可替代的作用，但分包管理做不好可能给工程建设带来一系列安全、质量和社会影响。

（1）违法分包的实施单位或个人不能完全、有效地履行总包合同所规定的义务，增加了建管、监理单位管理难度。

（2）违法分包的分包单位或个人资质或能力达不到投标要求，可能对工程安全、质量和进度造成严重影响。

（3）违法分包后承包人不能很好的控制实施单位，容易产生层层分包或转包。

（4）违法分包后，极易产生恶意拖欠农民工工资等经济劳务纠纷。

4 如何防止“违法分包”

（1）项目法人和建管单位要严格合同管理，监督检查监理、施工单位的合同责任履行情况，对合同违约行为进行严肃追究。

（2）监理单位应加强对工程分包和劳务分包的监控，严格分包合同的审批、备案程序，及时掌握有效资源投入，认真查摆施工单位存在的违法分包、转包问题并督促整改落实，确保工程质量、进度目标的实现。

（3）承包人应严格履行投标承诺，确保主要管理人员、流动资金及其他资源投入满足工程建设需要。

（4）建议有关主管部门依据国家有关法规，结合水利工程特点以及工程建设实际，本着实事求是的原则，对施工分包（工程分包及劳务分包）统一认识，规范合同分包管理。

5 结语

本文先从法律层面上对分包进行探讨，再结合水利工程工作实际，梳理分析目前水利工程建设中分包的表现形式，以及掩盖这些违法违规行为所常用的手段，最后提出一些建议、措施，希望能对规范目前的水利建筑市场起到一定作用。

【参考文献】

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中图分类号：F272 文章编号：1009-2374（2016）14-0190-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.14.094

1 概述

随着现代化经济建设进程的飞速发展，我国工程建设行业的作用变得越来越明显，已发展成为我国国民经济的支柱产业。当前，我国建设工程项目具有规模大、工期短、技术复杂、专业性强等特点，一方面，作为施工总承包单位，一些施工企业在设备、资金、施工能力及资源配置等方面往往不能满足市场实际需要；另一方面，一些小的承包商由于受到施工经验和资质的限制，不能满足直接承包大项目的要求，这就促使我国建设工程项目的施工自发地走向市场，大量分包单位随之进入相应的建设工程项目之中，并成为我国工程建设的一支重要力量。所谓工程分包包括专业分包和劳务分包，是指工程总承包单位为完成总承包任务，可以将建设工程的一部分依法分包给具有一定资质的承包单位，与分包单位一起共同完成建设任务。鉴于工程分包已经成为我国建设工程项目施工过程中较为常用的方式，而目前我国工程分包管理的研究尚不够系统，多数专家学者仅单纯从个人所从事的专业角度出发，就分包管理的某一方面提出建议或见解，因此，系统地了解我国建设施工企业工程分包管理存在的问题，全面掌握分包管理的内容及措施，对于规避风险、顺利完成工程建设任务显得极其重要。

2 分包管理中存在的问题

目前，针对我国工程建设项目分包管理中存在的问题开展的总结或研究很多，归纳起来我国建设工程分包管理中存在的问题主要表现为以下四点：

2.1 管理部门专业能力低

部分管理人员缺少必要的项目管理经验以及专业知识，在签订分包管理合同时，并没有按规定对承包商进行严格的审核或者存在私下交易等现象，这种方式下所选择的分包单位往往不能满足工程施工的资质要求，有可能对工程施工质量以及获取效益造成不良影响。部分单位出于自身利益的考虑，将分包工程肢解，致使分包量过大，违反了分包管理条例，势必会影响到企业的长远发展。

2.2 分包管理流程不完善

在建设工程项目分包过程中，由于在一定程度上单位的专业素质之间存在着差异，所以在实际管理过程中可能存在着各种管理漏洞并影响最终的管理效率。一些建设工程项目的分包审批工作程序不规范，定的价格也没有完全按照分包管理规定来实施，普遍存在着先上车后买票的现象，这就为劳工纠纷埋下了极大的隐患。

2.3 安全管理不到位

由于安全管理得不到应有的重视，上级管理人员没有把安全施工监督工作做到位，使得施工安全无法得到保障，生产事故的发生率居高不下。

2.4 分包单位选择不规范

由于在选择分包单位的过程中存在着关系户现象，往往忽略招标投标的过程，一旦选择了技术水平较低的分包单位将会导致工程质量不过关；施工过程中不重视管理，以包代管，也很容易导致事故的发生。

3 分包管理内容

安全、质量和成本是工程建设项目的核心，作为施工过程管理的一部分，分包管理是工程建设项目不可或缺的重要环节，工程分包管理的内容也离不开安全管理、质量管理、财务管理等方面。

安全是企业的生命线，工程分包安全管理必须要强调的是分包单位负责人的安全意识、分包单位员工的安全水平和分包单位的安全投入，应该要加强对分包单位负责人的安全教育、督促分包单位配置安全管理人员以及提升员工的安全技能。作为总包工程的重要组成部分之一，分包工程质量的好坏直接影响到总包工程的质量以及总承包单位的信誉，因此有必要对分包工程的质量进行有效的控制和管理。工程分包质量管理主要包括施工前选择分包队伍、审查施工组织设计，施工中监督材料质量、检查工程质量、管理施工进度、监测施工机械以及竣工检查验收等。工程分包还必须加强财务管理，以此避免分包工程可能存在的合同风险、资金风险、成本结算风险和税务风险等财务风险。分包工程财务管理需注意分包合同签订的及时性、有效性以及分包合同的风险预测评估，控制分包单位的资金支付，严格按流程进行工程分包结算，规范工程分包的成本控制，加强对节税意识的正确理解，合理纳税，完善风险防范机制，提高施工企业经济效益。

4 分包管理措施

针对工程分包安全管理，可以采取的措施包括：建立安全生产管理体系，落实安全生产责任制；严格审查施工组织设计，按照施工组织设计组织施工；建立教育培训制度，提高所有人员的安全防护意识；加强安全生产检查，确保施工过程安全无隐患。

针对工程分包质量管理的措施可分为事前准备、事中控制和事后检查。事前准备包括成立分包管理领导小组，明确工程质量管理目标，建立健全分包工程质量保证体系，完善各项质量管理制度；选择有经验、信誉好、资质符合要求、最好有过较好合作的分包单位，组织分包单位参与图纸会审，审查施工组织设计。事中控制包括分包人员设备的核查、材料设备的质量把关、工序质量的监查、分包施工人员持证上岗的不定期核查、施工机械设备使用的监查，并且定期组织分包单位参加工地协调会，以便于解决施工中存在的问题。事后检查包括实物质量验收和竣工资料检查验收。

工程分包管理过程中还应从财务管理的各个环节重视财务风险的防范工作，具体包括增强分包合同的管理，明确分包工程的性质、施工范围、分包单位的作业人员及相关责任，要根据相关造价管理的规定确定合同金额；建立完善的财务控制体系，合理支付分包工程进度款；加强分包工程的资金控制；按月统计报送实际工程量；财务部门与工程项目部保持经常性的沟通，分包款项的拨付要和质量、安全、工期、文明施工等因素挂钩；结算时应核对施工任务单，强化分包结算的管理；财会部门和材料人员还要分析分包单位的债权债务，监督管理各项费用支出；加强印章和票据管理，分包发票要及时回收；及时做好包括财务结算、分包工程验收、项目资料整理归档在内的工程结算工作。

5 结语

目前，我国建设项目工程分包管理中存在着管理部门专业能力低下、分包管理流程不完善、安全管理不到位以及分包单位选择不规范等问题，工程实践中可以从工程分包的安全管理、质量管理、财务管理等方面着手，通过采取一系列有效的应对措施，发挥总包单位和分包单位的积极性、业务能力以及整体协作能力，避免各项工程分包风险的发生，使得工程质量达到标准，提高建设工程的社会效益和经济效益。由此看来，我国工程分包管理的发展方向应从安全管理、质量管理和财务管理的角度综合考虑，结合工程实际情况，因地制宜，积极探索新型有效的工程分包综合管理方法。

参考文献

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中图分类号：F407.61文献标识码：A 文章编号：

一.前言 现在各地的建筑业普遍采用工程分包管理模式，它亦从传统的建筑业延伸至其他行业，包括我们电力建设工程在内，日益依赖工程分包。分包管理制度不但被普遍应用，亦可能成为企业经济体系的一个永久特色。笔者作为从事电力工程建设多年的从业者，将通过本文来浅谈自身的一些经验。

二.分包的概念

建筑工程分包合同 是指从事工程总承包的单位将所承包的建设工程的一部分依法分包给具有相应资质的承包单位，该承包人不退出承包关系，其与第三人就第三人完成的工作成果向发包人承担连带责任而订立的合同。分包活动中，作为发包一方的建筑施工企业是分发包人，作为承包一方的建筑施工企业是分承包人。

分包合同分类 有两种不同的模式，首先是提供专业技能的分包商，它们并非由总承建商提供特殊技术或非其资源所能承担者，例如升降机安装承建商、涉及机电设施或搭棚工人。其次，劳务作业分包，是指施工总承包企业或者专业承包企业将其承包工程中的劳务作业发包给劳务分包企业完成的活动。

分包工程的要件 专业分包商和劳务分包商需持有营业执照， 具有法人资格及相应资质， 经济上实行独立核算， 具有相应的施工企业资质，并与施工承包商通过合同构成承发包关系。

国网系统关于分包的的强制规定 公司投资项目建设单位应在工程招标文件和施工承包合同中明确对施工承包商、 专业分包商、劳务分包商等分包管理要求， 如不允许分包的工程项目及范围、分包金额限制、 分包商准入条件等， 并强调主体工程不得专业分包。施工承包商必须自行完成主体工程的施工，不得采取除劳务分包以外的其它形式对主体工程进行施工分包。专业分包工程总价不得超过施工合同总价的 30%，否则视为违规分包。

三.违法分包活动的表现形式

我国现行的法律法规将违法实施分包活动的具体形态概括为违法分包、转包、挂靠、指定分包等。结合目前我国现状，大致包括：

1不具备从建设单位承包工程资格的分发包人实施分包活动。例如，专业资质承包人承包总承包业务后实施分包，此时主合同违法，基于不合法的主合同不能产生合法的分包合同；分承包人无资质或超越资质承接分包工程的。

2具有总承包资质的建筑施工企业将劳务作业分发包给总承包企业；具有总承包资质的建筑施工企业将专业施工分发包给不具备相应专业资质的总承包企业。

3转包行为是指在工程建设中，承包单位不履行承包合同规定的职责，将所承包的工程一并转包给其他单位，对工程不承担任何经济、技术、管理责任的行为。转包合同一律认定无效。

4专业施工分包未取得建设单位同意：既没有在主合同中约定，也没有取得建设单位其他形式的同意（实行招标投标的，分发包人也没有在投标文件中载明分包意图）。

5主管部门（强行）指定分包；建设单位（强行）指定分包。对于这两种情况，《建筑法》第23条规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定发包单位将招标发包的建筑工程发包给指定的承包单位。

6挂靠。挂靠行为指建筑单位转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程；工程项目管理机构的管理人员及技术人员不是本单位人员；建设单位的工程款直接进入工程项目管理机构财务等行为。一些有资质的建筑企业从纯经济利益的角度出发，将自己的建筑资质和营业执照有偿提供给其他民事主体（个人、其他组织、企业）承接工程，并收取管理费用。被挂靠方往往声称其实施的是分包活动。挂靠在法律上认为是关于身份的欺诈，为法律所禁止。

四.分包合同风险规避和对策

按照分包工程发生合同纠纷的特点，必须从分包前的分包策划，分包队伍的选择，分包合同的签订，分包队伍施工过程合同管理，合同后评价方面进行风险分析，风险规避和转移，对无法规避和转移的风险，要有相应的对策。

1实施分包策划工程有可能中标前，对工程的资源进行预配置，使其对中标后的分包量、队伍有预安排。中标后，对分包工程进行分包策划。它包括拟分包的项目，工程量，选择什么队伍，达到什么分包目标、分包纠纷风险预测等内容。项目部编制工程分包策划书，上报批准。

2 严格选择分包队伍

选择分包队伍是分包工程的十分重要的任务之一。《招投标法》对分包有明确的规定，只要严格按招标程序选择队伍即可。

国网公司在电力工程建设方面，实行了《分包商准入制》。各网省公司应组织所属施工企业制定分包商资质审查、 准入制度， 在对潜在分包商资质业绩进行审查的基础上，建立各网省公司统一的年度合格分包商名册并动态调整。在施工承包商选用分包商、 监理及业主单位审批分包事项等环节， 对于列入合格分包商名册中的施工分包商， 可不再对其资质业绩进行单独审查。建设单位不得直接指定分包商， 不得以不合理条件限制或者排斥潜在的分包商。

3 结合工程实际，严格合同签订审批程序

施工承包商在工程分包项目开工前， 应及时与建设单位批准的分包商签订分包合同。分包合同中必须明确分包性质（专业分包或劳务分包）， 主体工程范围内的施工分包只能签订劳务分包合同。

目前，许多施工企业都有自己的合同范本或格式合同。但很多合同采用范本签订合同后，执行中发现合同漏洞多，可操作性差，又没有及时进行协商补充协议，造成签订时就留下后患。在签订合同的同时，可借鉴国家电网执行的《分包安全协议范本》， 根据分包性质， 结合现场实际签订分包安全协议。

4 严格合同的管理

合同生效后，合同的管理是合同能否兑现的核心任务。也是合同纠纷风险出现的阶段。合同的管理，要抓好以下方面。①成立分包管理组织机构以项目经理为首，成立分包工程管理小组，人员定岗位、职责，尽量专职，制订奖、罚制度②抓安全管理、质量管理、进度管理。③抓工程款控制。④协调对内对外关系。

5实行专业、劳务分包动态管理制度

施工承包商应建立覆盖所有专业分包商的安全管理体系， 并将分包商纳入到本企业和现场施工项目部的安全管理体系中，实施全过程动态管理，并建立动态管理机制。

施工承包商必须将劳务分包人员纳入施工班组、 实行与本单位职工“无差别” 的安全管理， 建立包含劳务分包人员三级安全教育、 安全教育培训、 意外伤害保险、 员工体检等信息的劳务作业人员名册。

6建立监督管理机制、考核评价与责任追究机制,实行闭环管理

企业要建立《分包管理信息统计分析制度》，每月对公司系统建设工程施工分包管理情况进行统计， 及时提出分包管理工作具体要求； 通过基建管理交叉互查、 分包管理专项检查等检查督查活动， 对公司建设工程分包管理工作进行监督检查； 对检查督查等管理活动中发现的分包管理问题的整改情况进行动态跟踪管理， 督促相关单位进行限期整改闭环，对有关情况及时进行通报。

五.结语

为规范建设工程施工分包项目管理，需要结合自身情况建立分包安全管理长效机制，有效防范安全事故，可以组织编写《工程分包、劳务分包及临时用工管理规定》、《分包安全管理规定》等，建立一整套制度。

【参考文献】

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对于电力工程项目的分包管理，是降低工程成本，提高工程效益，保证工程质量，维护企业形象，提升企业竞争实力的重要保障。因此，认识到分包管理的重要意义，采取措施，解决分包管理中存在的问题，提高管理的质量和效益，对于工程和企业来说，都具有非常重要的意义。

一、电力工程项目分包管理

1.分包管理的意义

电力工程分包管理是指工程的业主或总承包商，将一部分工程项目分包给具有一定条件的承包单位的一种项目管理方式。一般来说，分包的形式可分为以下几种。①由业主直接分包，合同由业主和分包商直接签订。②是在业主的认可之下，总承包商找到分包商，并签订分包合同。③总承包商与分包商签订合同，但具体的分包商由业主指定；还有一种，由总承包商将一些项目直接分包给分包商。由此可见，指定型的承包管理工作由业主控制，但大多数情况下，一般的分包管理是由总承包商来负责的。这可以极大地方便总承包商控制和管理分包商，同时，业主对于工程的质量要求也更能得到极大的满足。

2.工程项目分包管理的必要性

对电力工程项目进行分包管理具有很大的必要性。对于工程来说，通过分包，可以激发分包商的竞争意识，提高劳动效率和施工的质量，从而保证了电力工程的效率和质量。而对于分包商来说，可以降低工程负担，减小经济、技术等方面的压力，提高施工速度，降低成本。而对于业主来说，通过选择合适的分包商，将工程分包出去，可以保证工程的质量，满足质量的要求。同时，分包商为了获得更多的承包机会，会主动提高其工程承包的实力，不断提升人才、技术等方面的实力，以低消耗，创造高效率，极大地提高工程施工的能力和质量。

但是，要实现电力工程项目分包的作用，就要加强分包管理，通过制定规章制度，控制分包商在人员、技术以及具体的施工过程中存在的问题，加强管理，减小因分包商的独立性过大而导致的控制不善，效率低下，工程质量监管不力等问题，从而对总承包商的名声和信誉造成损毁。

二、电力工程项目分包管理中存在的问题

1.分包量过大。有些项目部工程分包部分超过了总包合同工作量的20%，有些项目点上甚至是全部肢解分包，使之成了一个管理性的项目，严重违反了《分包与劳务分包管理规定》之规定，对企业的长远发展带来了严重的负面影响。

2.分包队伍选择不规范。如受人为因素的影响，违心地使用有“关系”的队伍，使用一些无资质、低资质、低素质的队伍，一旦出了问题，责任和损失全由企业承担，造成项目亏损。有的项目经理对分包队伍重包轻管，以包代管，安全质量事故频发，损害了企业的信誉和形象，丢失了市场。

3.项目分包管理体系法律制度不完善。由于受计划经济体制的长期影响，项目分包管理的发展历程还不长，涉及项目分包管理方面的法律法规比较落后，缺乏系统性和可操作性、法律效力太低而且难以施行。

4.工程分包项目的审批、分包方的选择及分包单价的确定不符合《分包与劳务分包管理规定》的程序。比较普遍的是先进来干着，再慢慢补办项目审批、单价确定及合同签订等手续，有的甚至活干完了等到要结算时合同协议书仍然没有。另外，复杂的人际关系也使得分包队伍中关系户居多，往往其资质等级，施工能力及质量进度都难以满足工程需要，严重影响了项目部的规范管理及总体效益目标的实现。

三、提高电力工程项目分包管理质量的有效措施

1.严格做好限量分包的管理监督。根据《工程与劳务分包管理规定》，项目单位因自身施工力量不足或缺乏专项技术的施工力量，为满足工程施工需要，按规定履行报批手续后，允许对合同中的部分项目进行分包，但不宜超过总包合同工作量的20%，且必须按规定履行项目分包逐级审批手续。

2.加强对工程分包的规范性管理。首先要做到资质审查严格遵循分包评审程序；严查综合实力；必须签订和履行规范合法的经济合同；必须保证重难点和高技术含量工程以自有队伍为骨干；必须杜绝整体分包和层层转包。其次要加强动态管理，抓好现场代表、技术监督人员选派工作，确保分包工程施工全过程工程安全、质量和工期监管有效；抓好分包工程物资采供和验工计价等管理工作，堵塞效益流失渠道；抓好外部劳务制度化管理，适时进行政策传统、形势任务、安全质量、遵纪守法和工艺技术教育。

3.增强分包合同管理。电力工程的施工单位，在施工之前必须要在承包合同中对于劳务分包和专业分包的工程范围以及施工中的安全管理责任进行明确。在施工过程中，施工单位必须要按照合同中的相关规定，对分包单位进行择优选择，然后签订安全协议与分包合同。其中，分包合同必须对工程的分包性质、施工范围与分包单位的作业人员进行明确，合同的金额要根据相关造价管理的规定确定。另外，在签订了安全协议与分包合同以后，分包单位才可以进场施工，同时，分包单位要与进场分包人员签订劳务合同，施工单位要根据签订的分包合同对分包单位进行严格审查。

4.加大对二次分包的管理力度。①对于二次分包管理责任的落实。电力工程的施工单位对于二次分包工作的长期性、复杂性与艰巨性要有充分认识，统一思想，强化管理，对于分包管理的责任进行全面落实，建立起二次分包的安全管理机制，促进电力工程的安全建设。同时，各单位对于劳务分包与专业分包要做好监督与管理工作，禁止单位以专业分包的方式进行对劳务分包的管理，坚决杜绝违规分包与转包的现象。另外，施工单位要严格执行工程项目和作业范围的要求，强化对于二次分包的资格审查与现场监督与管理，更好地完善二次分包的管理机制。②对于分包单位的资质要求进行明确。按照相关规定，对于专业分包单位的资质要求，要与业主单位进行招标时对于施工单位的资质要求相近。对于特殊高难度工程，要求分包单位具有总承包一级、专业承包一级或者更高的资质。对于劳务分包单位的资质要求，必须要具有国家相关主管部门所颁发的建筑业的企业资质，或具有送变电工程的专业承包二级、电力工程施工的总承包二级或者更高资质。③对于二次分包加强现场管理。施工单位要加强对于二次分包现场的管理，对于分包现场人员的基本情况、进出现场时间以及出勤情况进行全面掌控，在开始分包作业之前，要对分包人员进行安全技术交底，对于变电工程的施工现场进行封闭式管理。另外，施工单位要提高对人员的配置管理，对二次分包现场作业的全过程进行有效监控与管理。

5.协管分包。施工单位要对检查、工程、人资、经营、质量以及安全等相关职能部门进行合理科学地分工，使各部门能够有效地对分包作业进行协调管理，在确保电力工程实施项目的安全建设的前提下，建立完善的单位层面，加强分包管理的安全工作机制，对于工程本部和施工项目部门之间分包管理界面与流程进行进一步地明确，使各部门能够真正对于分包管理进行协调、完善。

四、结束语

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关键词：项目管理、安全质量、管理环境、建设单位、责任管理、科学考核、依法管理、管理重点

当前上海郊区特别是远郊镇、开发区的建设发展迅速，呈现建设工程项目多、发展快的态势。总体上建设工程的安全质量管理得到了比较有效的控制。但由于管理水平的参差不齐及政策上的滞后。我们在日常的建设工程安全质量监督中发现有些城镇、开发区建设工程项目安全质量管理环境，存在不同程度的问题。究其主要原因，就是有些建设单位凭借其强势地位，导致违法违规行为多发，从而引发工程安全质量事故发生。直接影响郊区建设工程安全质量管理的健康有序地发展。

因此，深入研讨本市郊区建设工程安全质量管理存在的问题，提出和实施切实可行的对策与措施，营造和创建一个良性的管理环境，全面推进安全质量管理的科学发展，是摆在我们建设工程管理部门面前一项十分重要和非常紧迫的课题。

一、建设工程管理环境存在的主要问题

（一）、建设程序管理环境方面

1、“土政策”为违法开工开启不和谐之门。

有些建设工程项目不具备国家规定开工条件，如：无建设用地、无建设规划审批手续、无施工许可证等，就擅自“先开工、后补办手续”的“土政策”。为建设工程项目不遵守、不执行建设程序管理开启了不和谐之门。

2、“不作为”为违法开工助长不和谐之风。

对违法开工工程项目，按照国家、地方颁发的现行法律、法规的规定要求，相关职能管理部门必须依法实施制止、纠正和查处。可是有的地方相关职能管理部门对此。相关职能管理部门的“不作为”现象使违法开工之风不断蔓延。

3、违法开工工程项目带来了诸多不和谐后遗症

违法开工工程项目在施工中，建设方工程质量意识差，建材质量劣，使得违法工程质量安全隐患长期存在，引发质量安全事故和伤亡事故。违法工程建成后，存在结构安全、使用安全隐患，由此而引发拆除、赔偿等一系列不安全、不稳定因素。

（二）、建设市场管理环境方面

1、建设单位的建设行为不规范、不和谐现象。

有的强行压价发包、压缩合理工期；有的强行垫资、带资发包，有的强行以“霸王”条款签订合同；有的强行克扣安全生产作业环境措施费和安全施工措施费；恶意拖欠工程款等。有的建设单位将工程项目违法发包给无资质包工头承包，有的搞肢解发包。有的搞无证设计，甚至搞无图施工。

2、地方主管部门对建设单位的违法违规行为，采取迁就和放纵态度。

有的地方主管部门一方面为了应付政绩考核；另一方面受“急功近利”和“短期行为”思想支配，对建设单位尤其是招商引资项目建设单位的不合法、不合理要求，甚至是违法违规行为，采取“放宽政策”和一味迁就方式，不制止、不纠正。

（三）、施工现场管理环境方面

1、建设单位的违规行为给施工现场管理造成不公平、不和谐。

（1）有的建设单位随意压价直接影响施工单位文明施工、安全生产措施、设施的投入，尤其是危险性较大的分部、分项工程的安全施工措施、设施的投入，由此造成安全质量事故的多发。

（2）有的建设单位从自身利益出发，盲目指令施工单位抢工期，从而导致施工单位改变工程项目合理施工程序，违规缩短产品必要的养护期，给工程质量埋下安全隐患。

（3）有的建设单位以不正当手段低价发包工程项目，迫使施工单位使用低价劣质建筑材料、建筑构配件和设备，从而引发安全、质量事故。

2、工程监理单位的地位和作用受到不公平、不和谐的制度性困惑。

当前工程监理单位的监理活动是接受建设单位的委托，监理费用由建设单位支付。监理活动客观上受建设单位支配，从而严重影响监理活动的独立性、客观性、公正性和公平性。

一是有的工程监理单位，被迫以降低监理服务收费标准方式，参与恶性竞争，低价承揽监理业务。进入施工现场后，以减少监理人员配置率和到位率、或聘用不称职人员，降低施工现场安全质量监理服务标准和工作质量。形成安全监理、质量监理行为失控、失责现象，形同虚设。

二是对建设单位在施工现场安全质量管理违法违规行为，工程监理单位不愿也不敢指出、制止或纠正。导致安全质量监理失控，甚至引发事故。

三是有的建设单位从自身利益出发，直接干涉或干扰工程监理单位的施工现场监理活动，

3、施工单位自身安全质量管理行为失控，引发多种不合法、不和谐问题。

（1）施工单位以低于成本价方式承包工程项目施工业务后，有的采用低价劣质材料；有的减少安全施工设施投入；有的偷工减料、野蛮施工、违章作业，引发安全质量事故。

（2）施工单位对建设单位的违规行为，不指出、不抵制、不报告，逆来顺受。其结果使自身在施工现场安全质量管理的合法权益受到损害，甚至引发安全质量事故。

（3）施工单位与“包工头”搞违法挂靠；有的施工单位出借资质违法转包和分包，施工现场管理混乱引发多种矛盾或纠纷，陷入无法自拔的困境。

（4）施工单位未按规定实行专业分包管理和劳务分包管理。特别是由于对劳务分包管理和建筑民工管理失控，引发涉及建筑民工维权的多种不和谐问题。

（5）区县建设市场竞争机制不完善；施工单位做强做专的能力不强。虽然区县建设项目多多，可有的施工单位难以承接到。

二、构建和谐管理环境的基本要求

为全面推进郊区建设工程安全质量管理的科学发展，必须要大力推进构建和谐管理环境的进展，将构建和谐管理环境，提升到作为构建社会主义和谐社会一个重要组成部分的高度来认识、来实施。

为推进构建和谐管理环境科学发展，基本要求是：必须坚持贯彻和执行三项管理原则，实现一个管理目标。

（一）、坚持三项管理原则

1、必须坚持参与建设各方在建设环境中公平、公开、公正的管理原则。

构建和谐管理环境，要坚持公平、公开、公正原则，要兼顾各方、综合平衡。正确把握参与建设各方权益的切合点，使参与建设各方权益和发展得到兼顾。以有利于建设工程的参与建设各方，特别是勘察、设计、施工、监理单位与建设单位一样，同步享受公平发展机遇；以有利于实现参与建设各方在建设工程安全质量管理体系中，各负其责、命运相连、休戚与共、统筹兼顾、互利共赢的和谐发展目标；以有利于彻底解决建设单位强势得利、施工、监理等单位弱势受困的不和谐现象。

2、必须坚持建设单位在建设工程安全质量管理中负总责管理原则

构建和谐管理环境，要重点坚持建设单位对安全质量负总责的管理原则。对参与建设各方特别是施工、监理等单位的失责、失控行为，或发生的安全质量问题，都要追究建设单位的连带责任。以有利于真正落实建设单位切实承担安全质量第一责任、连带责任和风险责任的管理要求；以有利于彻底解决建设单位将自身违法违规行为的责任转嫁到施工、监理等单位的不和谐问题；以有利于防止建设单位以违法违规行为损害施工、监理等单位合法权益问题。

3、必须坚持共同推进建设和谐管理环境科学发展的管理原则

构建和谐管理环境，要坚持以建设单位为龙头，实施共同负责、共同推进、共同发展的管理原则，以有利于全面落实参与建设各方的安全质量责任和义务。

(二)、实现一个管理目标

积极营造和构建和谐管理环境，实现区县建设工程依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的管理目标。

三、构建和谐管理环境的重要举措

（一）、进一步改进和加强区县街、镇建设业绩考核管理

1、坚持实施科学考核

为进一步改进和加强上级对街、镇建设业绩考核管理，建议进一步修订考核管理制度。其考核内容要突出坚持实施“三个同步考核”。

（1）坚持实施对当地工程项目发展速度与工程项目建设发展方式、构建安全质量和谐环境的实际成效，同步考核。

（2）坚持实施对当地工程项目建设经济效益、社会效益与工程项目依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的综合成效，同步考核。

（3）坚持实施对当地工程项目建设管理已取得的显著业绩，与为长期发展打基础、创条件的潜在业绩，同步考核。

2、坚持实施问责管理

通过考核，进一步强化对下列不和谐问题，实施问责管理。对情况严重的依法实施责任追究。

（1）违反建设程序管理，发生违法开工问题。

（2）违反安全生产、工程质量管理规定，发生安全质量事故。

（3）违反合同管理规定，发生拖欠工程款和拖欠建筑民工工资问题。

（4）违反建筑市场和施工现场的管理规定，发生各类异常恶性事件。

（二）、进一步规范和加强区县建设单位建设行为的依法管理

必须进一步规范建设单位的建设行为，以有利于推进建设工程安全质量和谐管理环境建设。建议国家、地方尽快制定《建设单位建设行为管理规范或管理规定》。对建设单位实施规范化、法治化管理。

1、基本要求

（1）对建设单位定义作出科学界定。

（2）对建设单位作出实施资质管理的具体规定。

（3）对建设单位的责任和义务以及责任追究作出明确规定。

（4）对不具备相应资质管理要求的建设单位，其建设工程项目，应委托具有相应资质等级的项目管理单位（俗称项目管理公司或代甲方），全权负责建设管理，承担建设单位的安全质量管理责任和义务。

2、责任管理

（1）确定建设单位第一责任制

进一步明确建设单位必须承担建设工程安全质量管理的第一责任，包括建设程序管理责任、勘察设计管理责任、建设工程发包管理责任、施工全过程管理责任、使用阶段质量管理责任。其中要特别明确建设单位必须承担安全质量事故第一责任。

（2）确定建设单位连带责任制

进一步明确建设单位必须承担参与建设各方安全质量管理的连带责任，特别要对勘察、设计、施工、监理等单位的安全质量管理失责、失控行为，承担连带责任。

（三）、进一步规范和加强区县街镇建设工程安全质量依法管理

为着力营造和构建区县街、镇建设工程和谐管理环境，本着充分发挥街镇对建设工程安全质量属地监管优势和地方资源优势，充分调动街、镇建设职能管理部门的积极性和责任性。并充分考虑街镇建设分布广而散的特点，充分考虑村镇建设的多样性和复杂性。要尽快转变建设工程安全质量管理方式，创新实施新模式和新制度。建议国家、地方尽快制定《村镇建设工程安全质量管理规范或管理规定》。

1、基本管理构架

建议区县的村镇建设工程安全质量管理，应实行属地监管、政府监督、工程监理相结合的基本构架。

2、各方管理重点

（1）属地监管：一是街、镇建设职能管理部门，必须立足主导地位，从建设前期程序管理源头抓起，全面负责村镇建设工程安全质量管理主控职责，承担当地建设工程安全质量属地监管责任。二是街镇建设工程项目的参与建设各方特别是建设单位，要遵守和服从建设程序管理，主动接受当地建设职能管理部门的安全质量属地监管。建设单位要对建设工程项目安全质量管理承担第一责任。

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1 建设工程施工中的转包与分包的概念及其基本形式

1.1 转包的概念及基本形式

《建设工程质量管理条例》(2000年1月30日国务院第279号令施行)第七十八条第三款的规定,工程转包,是指“承包单位承包建设工程后,不履行合同约定的责任和义务,将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为”。根据这一定义,可以知道其基本形式包括:①将承包的全部建设工程转给他人承包;②将承包的全部建设工程肢解以后,以分包的名义分别转给其他单位承包。

1.2 分包的概念、法定要求及基本形式

分包,一般指施工分包,是指“工程建设施工承包合同的承包方将其承包的施工任务的一部分发包给另一施工单位承包”。《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》(2004年2月3日建设部令第124号)第四条规定:“本办法所称施工分包,是指建筑业企业将其所承包的房屋建筑和市政基础设施工程中的专业工程或劳务作业发包给其他建筑业企业完成的活动。”分包包括专业工程分包和劳务作业分包。专业工程分包,是指施工总承包企业将其所承包工程中的专业工程发包给具有相应资质的其他建筑业企业完成的活动。劳务作业分包,是指施工总承包企业或者专业承包企业将其承包工程中的劳务作业发包给劳务分包企业完成的活动。

对分包的法定要求在《建筑法》第二十八条、第二十九条,《合同法》第二百七十二条,《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》、《建筑工程施工现场管理规定》(1991年12月2日建设部令第15号)第九条、第十条中都作了相应的规定。分包主体、对象、程序等符合规定的行为方为合法的分包行为。但在现实施工过程中,还存在着大量的违法分包。依《建设工程质量管理条例》第七十八条第二款规定“违法分包”是指下列行为:①总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位的;②建设工程总承包合同中未有约定,又未经建设单位认可,承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的;③施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的;④分包单位将其承包的建设工程再分包的。这些违法分包的具体表现形式将在第三部分具体阐述。

2 建设工程施工转包与分包、合法分包与违法分包的的区分

2.1 建设工程施工转包与分包的区别

转包,除“将其承包的全部建设工程转给他人”这种形式与发包有明显的区别外,另一种形式即“将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包”与分包有共同之处:二者都是分别把建设工程的部分工作交由第三人完成。在此情形下,“转包”与“分包”就容易混淆。区分二者的关键有两点:一是审查承包人发包的是“全部”工程还是其中的“部分”工程。“全部建设工程”肢解以后分别转给他人的是转包,如转给他人的只是专业部分的工程则是分包;如果发包给他人的是肢解以后的部分工程,那也并非转包,而属分包,只不过属于违法分包。二是审查承包人是将承包的工程“肢解”发包,还是将“专业工程”发包。即其发包的对象是“肢解后的工程”还是“专业工程”。所谓“肢解发包”,是把一个建设工程肢解成几个部分进行发包,该“肢解”的各个部分并非都是“专业工程”;“专业工程”是指整个建设工程中专业性较强或需要进行专业化施工的分部或分项工程。“专业工程”具体种类可参照建设部《专业承包企业资质等级标准》对“专业工程”的列举。

2.2 建设工程施工合法分包与违法分包的的区分

《建设工程质量管理条例》第七十八条第二款规定“违法分包”的4种情形,其他3种情形不难认定,只有其中的第三种情形“将建设工程主体结构的施工分包给其他单位”与《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第四条规定的合法分包形式“将其所承包的房屋建筑和市政基础设施工程中的专业工程……发包给其他建筑业企业完成”难以区分。其中,如何区分“建设工程主体结构”和“专业工程”成为区分工程分包是否合法的关键。

“主体结构”现行建筑法律、法规、规章尚未对“主体结构”进行定义。学理上解释一般认为“建筑物的主体结构是指在建筑中,由若干构件连接而成的能承受作用的平面或空间体系。主体结构要具备足够的强度、刚度、稳定性,用以承重建筑物上的各种荷载,建筑物主体结构可以由一种或多种材料构成。建筑物的主体工程更是建筑物的重要组成部分。”根据上述学理解释,可以通俗地认为:建筑工程的主体结构是建筑的“骨骼”,是建筑工程的主要承重及传力体,是工程的主要部分、重要部分。如以房屋建筑为例:梁、柱、剪力墙及楼面板,屋面梁及屋面板,就是建筑工程的主体结构;屋内上下水、电、煤气、通讯、闭路、宽带等各种管道、线路安装工程,楼地面、墙体抹灰喷涂贴砖、门窗安装、防水工程,屋面瓦铺设、立面及屋面造型安装等,则不属于工程的主体结构。专业工程是指非主体结构、需要专业化施工的分部分项工程。参照建设部《专业承包企业资质等级标准》的规定,可以分包的专业工程包括60种。

2.3 专业工程分包与劳务作业分包的区分

现行法律、行政法规对专业工程分包规定十分严格,对劳务作业分包的规定则十分宽松,导致许多施工承包企业都变相把建设工程肢解以后以劳务作业的名义,或者把专业工程以劳务作业的名义进行分包。因此,区分“专业工程分包”与“劳务作业分包”在实践中显得十分重要。区分专业工程分包和劳务作业分包的关键有两点:

(1)区分工程施工与劳务作业。工程施工合同的履行过程是“将劳动和建筑材料等物化到建筑产品的过程”,而且承包人要对施工的工程质量、安全、工期负责,即通常所说的包工、包料、包技术、包质量、包安全、包工期;但劳务工作是“将简单劳动从复杂劳动剥离出来单独进行施工的劳动”,劳务作业承包人提供的仅仅是劳务,不负责投入建筑材料,且只对其劳务质量、安全及工期负责。如果分包工程发包人与分包工程承包人签订《劳务作业分包合同》,但约定分包工程承包人包工、包料、包质量、包工期,那就是名为“劳务作业分包”,实为“专业工程”或“肢解工程”分包。

(2)区分专业工程与劳务作业。可以分包的“专业工程”,建设部在《专业承包企业资质等级标准》中已有规定,如上已述。可以分包的“劳务作业”,建设部在《建筑业劳务分包企业资质标准》(2000年3月8日)中也有规定,共有13种。只有分包合同约定的分包对象属于《建筑业劳务分包企业资质标准》中规定的13种劳务作业,才属于劳务作业分包;如果分包合同约定的分包对象是《专业承包企业资质等级标准》中规定的“专业工程”,那就属于名为合法的“劳务作业分包”,实为违法的“专业工程分包”。

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中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）13-0213-02

工程建设合同是承发包双方为实现建设工程目标，明确双方权利、义务关系的协议；是承包人进行工程建设，发包人支付价款，控制工程项目质量、进度、投资，保证工程建设活动顺利进行的重要法律文件。我厂工程建设合同的内容包括新井地面工程建设、站库改扩建、工艺流程的维修等内容。

我厂工程建设合同在合同工作量中占据较大份额，对2008―2010年所签工程建设合同统计，工程建设合同签订份数占65%、合同金额占42%。因此，在我厂加强工程建设合同是合同管理工作的重点。我厂“合同管理规范率”指标在油田历年的考核中虽都能达标，但在实际工作中我们发现在工程建设合同管理过程还有不少细节需要引起重视，否则会给规范合同管理、提高工程管理水平带来影响。为此我们开展了“工程建设合同管理的现状分析”工作，对目前建设工程施工合同管理的现状进行全方位调查分析，查找出不符合法律、法规及内部制度要求的环节和做法，提出改进和防范建议，为生产经营决策服务。

一、开展调查研究，找出合同中存在的法律风险

我们对我厂近三年工程建设合同开展了调查分析工作。通过合同审查过程中的问题记录收集、建设工程施工现场履行情况的调查、向部门或个人的意见征询等方式，共收集到各类问题73个，依据能否通过与部门和承办人员沟通立即整改分为两类：一类是合同管理部门指出后能够立即改正的。诸如未提供资信调查资料、《审批表》办理不及时、非合同承办人员办理合同审批、超授权范围签署合同文本、甲乙方名称不规范、合同建设内容不明确、打印合同涂改未确认、日期错误、合同价款大小写不一致、存在错别字、对方违约责任无约束力、纠纷处理方式不恰当、欠缺质量监察条款、结算额超合同价、建设部门合同履行情况报表未及时登记等问题，经修改或补充相关必要资料后符合规定予以正常执行。另一类是需要完善配套制度和要求才能加以改善的。如工程建设管理制度的完善、合同条款尽职审查、倒签合同、分包管理、结算“搭便车”、违约追究等方面的问题，需相关部门统一认识、规范要求。

从以上调查分析中可以看出，近年来，我厂在工程合同的签订和执行都或多或少的存在些不足，如果不能及时采取补就措施，弄不好就会出现各类纠纷。

二、加强问题分析，捋清合同中存在法律风险的根源

下面就调查研究出工程建设合同中存在的问题之处从五个方面进行认真分析，找到产生问题的原因所在，为下一步整改工作确定方向。

1.合同条款尽职审查需加强。主要表现：一是合同承办人员对合同文本审查不细致，出现错误较多，如甲乙方名称不规范、日期错误、存在错别字、对方违约责任无约束力、纠纷处理方式不恰当、欠缺质量监察条款等；二是审查部门未对合同条款及相关审查事项提出完善建议。事实上，施工单位十分注重条款要求，在结算办法、质保条款、违约责任等条款，如果要求过严，他们就会建议商谈修改。《安徽采油厂合同管理规定》要求合同管理部门对经济合同订立、履行、合同事务的全过程实施综合管理，对合同的合法性负责。职能部门（单位）主办其业务范围内的合同，部门负责人对合同商务经济和专业技术条款负责。每一建设工程项目都有其特殊性，这种特殊要求应在合同中反映出来，职能部门应设立合理的要求，以增加对施工单位的约束力，提高工程建设质量，同时以分清责任，实现各负其责。

2.倒签合同现象较多。即项目实施时无合同，在已经开工或竣工后才订立书面合同。有倒签现象的合同几乎包括所有合同类型，其中工程建设倒签合同问题尤为突出。倒签合同一般有两种形式，一种是将合同日期“溯及”至实施时间，另一种是按补签时的日期确定合同期限，问题都是在履行时没有合同。因甲方地位而低估风险，特别是对长期在我厂承揽工程的内外部施工单位，服务意识较强，执行甲方指挥彻底，造成了部分主办部门或人员习惯了“有活先干，干了再说”的思想，意识不到无合同施工的种种风险。施工内容不明确、生产需求与计划的不同步也是造成倒签合同的因素。

3.工程现场中分包管理不完善。油田建设工程施工合同示范文本要求“工程如需分包，须经甲方书面同意。乙方不得将本工程分包给不具备相应资质、条件的单位。甲方同意分包的，乙方应将分包协议在签订后X天内提交甲方。”在现场调查过程中，通过与现场施工人员交流我们了解到，多数施工单位，如油建处、建设总公司、通用实业有限公司、金达实业有限公司，对于建设工程中的“脏、苦、累”的工作内容，一般由交由施工单位以外人员进行施工。施工单位采用“包清工”或“直管劳务”模式进行管理，但是并没有按合同条款要求履行必要手续（“包清工”模式，即上述施工单位与成建制的外部劳务队伍签订协议，按照“包工不包料” 的方式进行劳务承包。“直管劳务”模式是指将劳务人员或劳务骨干人员作为企业的固定员工参与工程施工的管理模式，又称为自带劳务施工。“包清工”模式实际上就是一种分包形式）。在实际分包过程中很容易形成无资质劳务企业或 “包工头” 带队伍承包的现象，难以保证发包单位利益。很多情况下总包单位只派出很少的管理人员，总包企业对工程的控制力较弱，难以对工程的质量、进度、安全等进行合理的控制，加大了工程的潜在风险，对此应严格管理。

4.结算存在“搭便车”的现象。在某项工程由于合同估算过高或缩减工程内容时，会将其他施工内容放入该工程一并结算，这样做规避了计划管理流程。如“欧庄至欧北站等三管流程部分更换”工程结算中包含了“朱庄站重油燃烧器维修”及“安14井管线维修”等内容。

5.以“整改”代替违约责任承担。建设工程合同要求：“因乙方的原因未按合同约定的竣工日期或甲方同意顺延的工期竣工的、未达到合同约定的质量标准的，乙方按甲方要求的期限负责整改，并向甲方支付违约金，给甲方造成损失的，乙方负责赔偿，并继续履行合同。”因此出现质量、工程延期的问题后，施工单位在继续履行后、发包单位仍可以要求违约金、减少价款等方式追究其违约责任，减少我方损失并体现合同的严肃性。在结算审查过程还没有对施工单位动用过这一条款。

三、强化对策实施，减少合同执行中的法律风险

1.提高合同风险意识。建设工程中的甲乙方关系是一种合同关系，合同是企业与外界交往的桥梁，守住这座桥梁就可以防范住绝大部分的法律风险，避免绝大部分争议。我方的权利和义务需要多部门协同配合才能得到维护和履行。建设工程合同管理是合同洽谈、草拟、签订、履行、变更、中止、终止或解除全过程的管理，是各部门共同努力才能得以完善的。目前出现的条款审核不严、合同签订不及时等问题多是对合同重要性认识不足引起的，不懂得在签订合同时“先小人、后君子”的诀窍，将合同签订视为一种程序性要求，或是以“甲方”地位自居，风险意识薄弱，使合同管理的作用没有得到发挥。因此，必须重视管理人员法律风险意识的培养和提高，通过管理流程控制、全面培训、法制宣传来积极引导和培育各级员工的法律意识、管理意识，重点加强对与建设工程密切相关的国家法律、法规及油田建设工程管理制度等规章制度的学习，了解和掌握相关法律知识和油田内控制度。要形成主动的知法意识、严格的守法意识、自觉的自律意识、清醒的风险意识、强烈的维权意识。做到不允许违法经营，不默认违法经营得利，不鼓励钻法律的空子，不可以先斩后奏，不姑息责任人员。最终使依法经营、依法防范法律风险由不自觉走向自觉，形成一种企业文化，成为企业价值观的体现。

2.规定承包商HSE资质审查，完善队伍选择办法。油田《承包商HSE管理规定》要求：油田和发包单位合同管理部门在项目合同签订前对承包商是否取得“工程项目承包商HSE资格确认证书”进行审查核对，未取得资格的承包商不允许承包油田任何工程项目。合同在双方确认签订前应报送发包单位HSE管理部门审查会签，合同未经会签不得开工。

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关键词：建筑施工合同；分包及转包；纠纷预防

Key words: construction contracts；subpackage and subcontracting；dispute prevention

中图分类号：TU71 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）01-0067-02

0引言

近年来，我国各级建设行政主管部门不断加强建设市场监管，大力整顿和规范建设市场秩序，取得了明显的成效，建设市场秩序总体是健康的。但是，当前建设市场仍然存在一些问题，特别是工程转包和违法分包现象比较突出，其社会危害有目共睹，如杭州地铁塌陷事故、上海闵行倒楼事故等等。近年查处的工程建设领域中的腐败案件绝大部分与工程转包和违法分包有关。这些问题直接扰乱了建设市场秩序，引发工程质量、拖欠农民工工资以及商业贿赂等问题，造成不良的社会影响。

本文针对目前建筑市场上常见的分包及转包合同纠纷产生的原因及展开论述，提出相应的措施以预防工程项目的违法转包和分包行为，规范建筑市场秩序。

1分包及转包纠纷产生的原因分析

分包是指已经与发包人签订了建设工程合同的总承包人与第三人签订合同，将其承包的工程建设任务一部分非主体工作交给第三人完成。在建筑市场中，资质高、管理能力强的施工企业往往凭借自己的实力获得总承包权后，可将一部分非主体工程分包给分包商完成。转包是指承包人在承包工程后，又将其承包的工程建设任务转让给第三人，转让人退出现场承包关系，受让人成为承包合同的另一方当事人的行为。在施工过程中，业主、监理、总承包商与分包商之间因分包产生的纠纷及其原因主要有以下几方面：

1.1 因资质问题而产生的纠纷根据《建筑法》和建设部《建筑业企业资质管理规定》关于建筑施工企业从业资格的规定，从事建筑活动的建筑施工企业，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。承包建筑工程的位应当在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围承揽工程。但是，在现实中经常会发生分包队伍不具备相应资质的情形。例如，湖南省衡阳市某桥梁项目的桩基工程最终竟然分包给一个毫无桥梁桩基工程施工资质的农村包工队，其结果是工程竣工后不到三个月就发生了桥梁的整体结构垮塌。产生这种现象的原因是多方面的，首先，在选择分包队伍的过程中，资质不够的这些分包商提出的承包价格往往要比正规企业低得多，出于盈利目的考虑，即便明知其不具备相应资质，总包单位也会心存侥幸心理，将工程分包给这些企业；其次，这些分包队伍的组织性质一般为集体性质的施工企业，经营手段极为灵活，大有“为达目的，不择手段”之风范，而一些总包单位的主管人员，尤其是一些国有企业的主管人员，在各种糖衣炮弹的进攻下，往往会抵挡不住、失去原则。如此分包之后，不产生问题都还好说，一旦产生问题，比如现场发生了安全事故、质量事故，在压制、掩饰不住的情况下，双方便互相推诿扯皮，纠纷便在所难免了。

1.2 因履约范围不清而产生的纠纷在施工实践中，总包单位与分包商之间因履约范围不清而发生纠纷的现象屡见不鲜。举一个简单的例子，分包合同中约定，由总包单位提供垂直运输设备，但在具体施工时，总包单位却只提供汽车吊不提供塔吊，尤其是在基坑开挖过程中，垂直运输设备对工期的影响十分巨大，如果不利用塔吊，分包商很有可能无法完成工期目标，但汽车吊也属于垂直运输设备，因此，很难认定总包单位违约。

很多诸如此类的纠纷都是因为履约范围不清。目前我国建筑业分包合同订立的质量完全取决于承包人和分包商的合同水平和法律意识。若承包人、分包商的合同水平和法律意识都比较低或差异较大，则订出的合同将五花八门，合同内容不全，权利、义务不均衡，甚至含有共同危害第三方利益的条款。所有这些都为以后在施工过程中产生纠纷埋下了伏笔。

1.3 因转包而产生的纠纷转包是我国工程建设分包领域内存在的最大问题，也是导致分包纠纷最重要的原因之一。根据《建设工程质量管理条例》规定，转包是指承包单位承包建设工程，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转给其他单位承包的行为。建筑工程转包行为被法律所禁止，转包行为违背招标投标制度的初衷，工程实施的主体变成了不是业主在招标阶段希望的单位，同时转包可能导致腐败的产生转包过程中的回扣、贿赂以及因转包而出现的拉关系中标、企业小金库等现象屡有发生，转包成了腐败滋生的温床。工程质量得不到保障，给工程质量埋下了隐患。转包行为严重地扰乱了建筑市场秩序，导致了大量越级承包、无资质承包、肢解工程发包等行为的发生，同时也使得大量低素质的劳动力队伍进入建筑市场，具有极大的危害性。

1.4 因配合与协调问题而产生的纠纷一项工程的建筑施工过程涉及到很多专业性工作，尤其是在实行总承包制的规模较大的工程项目中，需要总包单位与各个分包商相互配合与协调，一旦协调不好，则很可能产生纠纷，而且后果会很严重，很有可能因为分包商某一项工作的延迟导致整个工程工期的延误。主要包括两种情况。一种情况是总包单位与分包商的协调问题。另一种情况是各分包商之间的协调问题。其实这两种情况通常都是由于总包单位管理与协调能力不强导致的。当然，也有例外，比如因一些不可预见的事件的发生，使得原本不冲突的两项工作发生冲突，并有可能引起连锁反应而导致整个工程的延误。

1.5 因各方对分包管理不严而产生的纠纷现实中各方对分包管理不严也是导致分包纠纷的原因之一。主要包括总包单位管理不严和业主、监理管理不严两方面。有的发包方虽明确了对承包方的管理内容，监督办法，但执行不认真不严格，工地上分包商其实是自行管理，自行施工，以包代管。而有的分包商开始什么都好商量，但只要项目和资金一到手就无视总包单位的管理和监督，我行我素，以包拒管。有些项目由于业主和监理水平不高或素质低下，往往利用不好或错误利用自己对分包商的确认权，有些因担心搞僵关系而放任承包商的分包行为，有些与总包单位一起侵犯分包商利益。有些利用这个权利故意压卡分包商，有些对分包中出现的问题不做任何处理，待问题严重时，又相互指责、逃避责任，而此时工程已付出了惨痛的代价。

2分包及转包纠纷预防措施

在建筑市场，非法转包和违法分包不仅具有普遍性，而且实施方法越来越隐蔽，具有欺骗性。如何根治建筑领域的这一顽疾，值得我们深入思考，一些学者也提出过一些解决思路。本人认为，事先预防比事后制裁更为重要。有效预防和治理建筑市场的非法转包、违法分包顽疾，主要应从四个方面入手。

2.1 强化监督，打击建筑市场的垄断行为建筑市场的垄断行为是不公平竞争的最大体现。不正当的幕后交易是垄断行为产生的根源，从而也很容易导致商业贿赂行为的发生，为此，有关部门应采取措施大力打击建筑市场垄断行为，不搞地方保护主义，有条件的应尽量采取公开招标，破除地区、行业、信息的封锁，使具有相应资质和能力的施工企业，不管是本地的还是外地的都有机会平等地参与竞争。

2.2 加强对分包队伍的管理分包队伍的选择与管理不仅关系到企业经营活动过程在工程施工质量、安全生产、进度、成本分包管理方面控制的成败，还关系到企业经营活动总体运行的成败，甚至关系到企业的生存和发展。因此，在选择及管理分包单位时应做到以下几点：①建立施工企业工程分包管理机构。②健全工程分包各项规章制度，明确可分包工程范围。③严格审核分包方资质，优选分包单位。④对分包范围和部位进行动态跟踪管理，建立分包方档案。

2.3 贯彻和落实“工程建设不良行为和黑名单”制度对于建设市场活动中发生过违法违纪行为的企业和个人，应由建设行政主管部门记入企业或个人的信用档案中，亦可按照有关规定进行公示。同时，招标单位可以在招标文件中对投标方提出2年内不得有不良行为记录的条件，并且投标方在投标时应提供2年内的有关信用档案。对于有不良行为的单位，在评标打分时，应扣除一定的荣誉分或者限制其参加工程投标的资格。这样就能降低曾发生过违法转包、分包行为的施工企业再次中标的可能性。

2.4 加大对非法转包、违法分包行为的处罚力度对利用职权指定转包、违法分包的政府主管人员、项目业主单位的领导干部和工作人员，无论是否获利，监察部门都将建议其主管部门给予相应的纪律处分。对涉及转包、违法分包的施工企业及对分包工程放弃管理，在工程质量、农民工工资支付、工期、安全生产等方面出现严重问题的，建议按有关规定暂停或取消其施工资质，记入“黑名单”。对出现以上问题的企业法人代表和项目负责人，建议其上级主管部门给予党纪、政纪处分，同时记入“违规人员黑名单”，禁止其在一定期限内进入建设市场。对在转包、违法分包中涉及商业贿赂的，依照有关规定进行处理，构成犯罪的，移送司法机关处理，只有动真格，才能切实有效地维护建设市场的正常秩序。

3总结

违法分包和转包行为所带来的合同纠纷严重干扰着建筑市场秩序，危害着工程质量，在社会上产生了极坏的影响。只有通过法律措施规范中标人的行为，规范施工分包合同，才能从源头上预防腐败、保证工程质量。

参考文献：

[1]田野.劳务分包的界限[J].施工企业管理，2006，（12）.

[2]杨秋林，郑效军.建筑工程合同纠纷法律问题研究[M].2007.12.

[3]张玉昌.劳务分包的发承包法律关系辨析[J].建筑，2006,(12).

篇9

一、依法分包，促进企业健康发展

应行业管理的需要，我国建立了以资质管理为基础的工程总承包、专业分包、劳务分包二级承分包体系，即施工总承包企业可以对所承接的施工总承包工程内各专业工程全部自行施工，也可以将专业工程或劳务作业依法分包给具有相应资质的专业承包企业或劳务分包企业。专业承包企业可以对所承接的工程全部自行施工，也可以将劳务作业分包给具有相应劳务分包资质的劳务分包企业。

因分包与工程质量、安全管理等密切相关，国家《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规都严格禁止违法分包和转包，并对于转包、违法分包的法律责任予以明确。

浙江省自2003年始，也出台了一系列规范工程施工分包的具体规定，如：二三年七月二十四出台的《浙江省公路水运工程施工分包管理规定（试行）》（浙交[2003]286号印发）， 二四年四月二日出台的《浙江省公路水运工程施工分包界定和认定的补充规定》(浙交〔2004〕111号)，以及《关于治理交通建设领域工程转包和违法分包的通知》浙交〔2006〕345号）等，这些规定是目前浙江省交通工程建设领域施工分包管理的依据。我们必须认真遵照国家、各部以及省厅的有关规定，规范管理，合法经营，诚实守信，积极履行总承包单位应尽的职责，逐步形成技术、管理、品牌等核心竞争力，推动企业健康可持续发展。

二、加强分包管理，控制分包风险

在分包管理上，必须通过制定相应的管理制度和操作流程，狠抓分包队伍准入管理、项目施工核心工作全过程控制和深入管理。

（一）制定《协作队伍考核管理办法》，严格分包队伍的准入和退出机制。要求合作分包方必须是独立法人，严禁与个体包工头签订分包合同；同时还须从企业发展要求考虑，提出培育发展专业承包企业和劳务分包企业，并与其建立长期合作关系的设想和方案，按照工程规模、技术等级、所在区域等，建立具有一、二、三级专业承包资质的专业承包队伍名录和分项工程资质的劳务专业队伍名录，并建立分供商信息管理和评价系统，定期进行履约评价，建立有效的分包队伍激励机制。

在选定初次合作的分包队伍之前，对其单位名称、企业资质、注册资本金、主要人员的特长、自有设备、曾从事的工程情况（包括合同工作量、施工时间、质量评价、协调和处理各方关系的能力评价等）进行登记，并进行详细核查和相应评价，评价内容包括：建议该分包单位从事哪方面的工作内容；建议承担施工的工作量；与该分包队伍合作时应注意的事项备忘录等等。

（二）健全项目管理机构。除业主要求和投标承诺人员派入外，还需要根据项目部的工程特点和管理要求配置好相应的各类管理人员。特别加强对分包队伍施工的监控和指导人员的落实。

（三）加强影响工程质量安全的关键性工作的控制。加强原材料的控制，对影响工程质量较大的原材料如钢材、钢绞线、水泥、橡胶支座、伸缩缝、砂、碎石等须由项目部统一采购，混凝土必须采取集中拌和由项目部统一供应；涉及到特殊、关键过程的施工项目，严格按照特殊、关键过程的程序要求进行全过程控制；对于分包工程中的质量控制和检验由项目部提出要求、审核方案、实施监督；试验检测工作由项目部实施或直接委托有资质试验检测单位完成。

（四）将分包队伍纳入公司质量、安全管理体系中，建立分包队伍与自有队伍同等管理的机制。对每一分包队伍都派出必要的工程管理人员，建立其与项目部之间的联系桥梁，确保项目的质量、安全管理体系直接深入分包队伍。对分包队伍负责的分项施工过程作为项目施工过程控制的重要监控点；坚持执行技术交底制度，跟踪并定期检查分包合同的履约情况，对施工过程存在的质量隐患及时提出问题，制定纠正、预防措施并严格监督落实，设专人进行验证。为严格防控安全风险，制定《分包队伍安全生产管理规定》，实行安全生产风险抵押金制度，针对安全管理水平参差不齐的情况，组织安全教育培训，并对分包队伍开展季度、年度安全考核，将考核结果与综合评定挂钩，促使其将安全管理落到实处。

（五）建立分包队伍财务结算流程，完善分包队伍的结算工作。在加强项目部对分包队伍工程结算管理同时，成立公司分包结算中心，指导项目的结算的结算工作。加强内部审计监督，对各项目的最终结算进行审核和建档，预防出现超结超付的情况，预防分包队伍在外欠款和以项目名义在外经营的情况。

（六）加强对分包队伍劳动用工的监督管理。所有用工必须与法人单位签订劳动合同，重点关注劳动合同、社会保险、劳动保护、职业技能培训。对劳务企业、专业承包企业直接雇用农民工，不签订劳动合同，或只签订劳动合同不办理保险，或只与个体负责人签订劳务合同等行为，进行严格管理和处理。项目部负责员工进场验证、发放工作牌和住宿卡；进场前教育和安全教育；分包队伍实施劳动合同动态管理，建立劳务用工基本信息库；建立出勤及工资支付统计台帐；监督和检查劳动合同签订与工资支付；监督和检查劳动保护及社会保险缴纳工作；督促和检查劳务工培训和持证上岗工作；编制相关统计报表；办理各项退场事宜，确保合法用工。（七）对分包队伍定期考评。在施工过程中对分包队伍的组织管理体系、进度、质量、安全、资金管理、劳动用工、日常工作等进行记录和考评，并在合同工作完成后对该分包队伍再进行一次综合评定。根据考评分数实行奖罚：对于考评情况好的分包队伍在下一项目中给予一定优惠和倾斜；对于考评分数较低的则提出警示，特别差的分包队伍列入黑名单，不再与其合作。

三、存在的主要问题

虽然在规范分包方面做了大量的工作，但是有一些问题始终制约着我们，需要我们共同重视并加以改进。

（一）工程分包管理制度有待完善统一

在交通工程建设领域，对于工程分包，除了国家法律、法规对转包、违法分包的禁止性规定外，还没有一部全国统一的、系统性的、明确的、可供操作的规定。各地行业主管部门在这种情况下作出的规定也不一致，不外乎两种情况，一种是太笼统；一种是堵得太宽，限制得太多，对照起来，几乎都是违法分包或转包，与实际相距太远，久而久之，形成一谈分包就是违法的错误导向，不仅影响到工程建设承包合同相关方，也影响到审计、监察等政府监督部门，建设、质监等行业主管部门，甚至是社会公众。审计单位对项目进行审计时，一般都会批露存在分包的种种现象和问题。项目一旦出现合同纠纷，往往也会因存在分包（一般都是违法分包），工期延误赔偿、款项支付等问题处理变得复杂化，法律责任会因合同效力不同难以认定。所以，制定一部切合实际，符合我国法律法规，又能满通行业大力发展总承包和项目管理专业公司导向的工程项目承分包管理制度已非常迫切。

（二）劳务分包企业发展模式难以满足工程分包要求

对劳务分包这一分包模式，建设部有明确的导向。《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》（建市[2005]131号）明确要用三年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，至2008年6月底，所有企业进行劳务分包，必须使用有相应资质的劳务企业。但是，实践中，各地对劳务企业的认识不一，导致工商注册时困难重重，在企业的名称上、经营范围上，都不符合劳务企业的特征。劳务企业的税收很高，营业税抵扣以及税收优惠政策都无法落实，或很难争取。岗位技术培训、鉴定工作滞后，劳务企业的安全许可证申领难度很大。劳务分包只有13类资质等级标准，远远不能满足公路建设分部分项工程分包的需要。这些问题的存在严重阻碍了劳务分包企业的发展，不利于劳务分包市场的形成和规范。

（三）分包市场主体发育不成熟

当前二级分包市场尚未健全，造成承包商在分包管理过程中遇到了许多难题，比如：分包商内部管理不健全、技术水平不高，多数分包商接到工程后临时召集务工人员，从而导致施工过程中质量意识不强，技术水平有限，人员流动频繁，现场管理人员少，工作连续性差，合同意识不强等，这些都给总承包商造成了巨大管理压力，给工程带来了可怕的质量风险。也导致分包合同中对于分包商工程履约的制裁很难落到实处，如：合同约定，若分包商未能实现任一节点工期，总包商有权要求分包商退场，退场前不予办理结算。而实际上，总包商根本没有办法让分包商及时退场，而总包商对业主的工期承诺又必须兑现，在这种情况下总包商往往只能低头妥协，或高价结算清场，或许诺以更高的价格、更好的付款条件让其继续履行合同。

四、交通工程建设项目分包管理的发展趋势及相关建议

（一）分包管理的发展趋势

随着我国经济全球化和市场国际化步伐的加快，项目分包管理的重要性将日益凸显，建筑市场对项目分包的要求也会越来越高，项目分包管理的发展将呈现以下趋势：

1、专业化程度要求更高。总包商向管理方向分化，分包商则向专业施工分化。总包对分包的依赖度进一步增加，更多的具体施工任务要寻找专业的分包商来完成。

2、组织更灵活。总包商将更多地以针对任务的临时性团队组合来完成工作，项目组织将会更趋灵活地组建，分包商会更多地参与总包的项目团队工作，合同的联系使各方更趋于平等合作的关系。

3、管理将更规范化。合同管理的地位将更重要，工作程序会更加规范和有序。

4、分包商授权度更高。分包商权力会得到一定程度上的扩充，总承包商将更趋向于向业主提供更周到的服务，分包商将趋向于更多的自我管理，善于自我管理的分包商将更受市场欢迎。

（二）对完善分包管理体系的建议

通过分包管理可以适当发挥承包商对外协调与项目管理优势，减少机械设备、管理人员的投入；分包商则相应地发挥专业施工队伍的优势，两者优势互补，理论上可以取得真正意义上的合作共赢。但在目前交通工程建设中要全面实现真正意义上的共赢，就必须建立完善的分包管理体系。作为行业主管和市场监管部门，可以从以下几方面做好对分包行为的引导和管理：

1、法律层面上放宽对分包的限制，促使分包合同合法化，健全法律法规以及各级规定，明确允许分包、鼓励分包，使分包行为处于阳光下操作，便于有效监管和规范。

2、建立健全分包队伍的资质管理体系，适度降低分包队伍资质申请的门槛，给合法分包提供更多的生存空间，积极培育专业化施工队伍。

3、规范分包市场管理，建立分包队伍的诚信评价体制，强化分包队伍的履约意识。

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合同转让指的是合同法意义上的建设工程合同权利义务概括转让，即指建设工程合同的当事人将其在建设工程合同中的权利义务一并转让给第三人，由第三人概括地继受这些债权债务的法律行为。建设工程合同转让与建设工程合同转包有许多相似之处：（1）转包与转让均是将建设工程合同权利义务交由第三人完成；（2）转包与转让的建设工程合同内容上相同，基本不发生合同内容上的变更；（3）转包与转让均涉及三方法律关系，即发包人、承包人和第三人。

两者虽有上述诸多相似之处，但又有着本质的区别。具体表现为：（1）建设工程合同转让，只要符合法律规定的条件，属于合法行为，产生一定的法律效力，受法律保护。但是建设工程合同转包行为则是我国法律所禁止的违法行为。（2）尽管两者均涉及两个法律关系，但两者的内部结构是完全不同的。在建设工程合同转让的情况下，原合同承包人退出合同关系，而由受让人取代转让人在原合同关系中的地位，行使合同权利并承担合同义务。但建设工程合同转包的情况下，实际上存在两个合同关系，一个是承包人与发包人的建设工程合同关系，一个是承包人与次承包人的转包关系，三者之间各自发生权利义务关系。（3）建设工程合同转让须经发包人同意，方能发生法律效力。而建设工程转包，一般情况下是承包人与次承包人的隐蔽行为，未经发包人同意。且依法律规定，即使经发包人同意转包行为也是无效。（4）建设工程合同转让，原承包人对工程质量不承担赔偿责任，因其已实际退出合同关系。而建设工程合同转包，则承包人与次承包人应对工程质量承担连带赔偿责任。因而，在对承包人将工程交由第三人完成的情况下，如何界定是转包还是转让，应紧紧围绕转包与转让的区别进行分析认定，如果承包人已实际退出合同关系，并不参与合同的履行与管理，也不参与结算支领工程款，亦不向第三人实际收取相应的管理费，且对工程质量不承担责任，则应为合同转让，只要符合《合同法》关于合同转让的条件，应为合法。如果承包人并不实际退出合同关系，仍以承包人的名义出现，仅工程的实际施工交由第三人完成，工程款结算及支领均为承包人，其在扣除相应管理费后再将相应工程款支付给第三人，则应认定为转包，是法律所禁止的。

实践中，有观点认为建设工程领域不存在建设工程合同转让的情形，只要建设工程合同签订后，将工程交由第三人完成的均为法律所禁止的转包情形，一律无效，从而否认建设工程转让情形的合法存在。笔者对此种观点持否定态度，因为，建设工程合同为《合同法》规定的有名合同，《合同法》并无禁止其转让的规定，一概否认将合同权利义务交由第三人履行的合法转让情形的效力，未免有因噎废食之嫌。但这里值得注意的是，对于建设工程合同转让的效力，也不能一概的认定有效，正是基于建设工程合同的特殊性所决定，即使建设工程合同转让符合了《合同法》规定的合法转让的条件，但如果建设工程合同是通过招投标方式订立的，因法律规定经招投标方式签订的建设工程合同，双方当事人不得对合同实质性条款进行变更，合同转让，合同权利义务人发生变动，无疑是对合同的重大变更，从而会因违反法律的强制性规定而无效。

二、建设工程转包与劳务分包的界定