行政调解的效力模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政调解的效力，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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郭昌 郭庆祥

邯郸职业技术学院 河北 邯郸 056001

摘要：合同结算与清理条款的效力也许被认为是一个不言而喻的真理，而被法学研究忽视，但是合同结算与清理条款的效力在合同法体系下的地位与基础如何？合同结算与清理条款效力的独立性来自哪里？与合同的救济方式的关系如何？均需要正当性解释进而将其与整个合同体系融合，明确其法律适用。文中，以我国合同法的规范体系为视角，以规范分析的方法，探析合同结算与清理条款效力的正当性解释。

关键词：结算与清理条款效力 正当性解释 建筑工程施工合同的结算和清理条款

根据我国合同法第98条规定，合同终止不影响合同中结算和清理条款的效力。该条文本身看似是一个完整的规范，但是该条的逻辑来讲并非完整的规范结构，首先对“合同权利义务终止”应当援引合同法91条，而91条规定了合同权利义务终止的7种情形，其次对一个合同而言，应当判断哪些是合同的结算和清理的条款，每个合同的结算和清理条款的内容都不同，然而国内学者对于合同结算和清理条款的效力的正当性将其视为与合同争议解决条款一样的效力，忽视了对合同98条规定的合同结算与清理条款的效力基础及法律适用规则探讨。

一、对合同效力的正当性的探寻

合同效力的正当性是合同具有拘束力、强制力的基础性问题，也是古老的话题，“大陆法系国家把“合法的原因”作为合同效力的依据，而英美法系国家则认为并非所有的允诺皆有法律约束力，只有经过深思熟虑，具有“约因”的契约才能产生法律效力。”对于合同的效力的正当性，我国有学者有人将其归结为“法律规定”， 然而，从罗马法到近现代的合同法理论，合同或法律行为之效力正当性的问题主要应在伦理上被证成。

二、合同效力的正当性与合同法98条对效力割裂的基础

合同的效力的来源于当事人意思合致，即合同的效力来源于合同双方与多方之间的意思一致表示，合同各方可以在合同中对权利义务进行安排，并实现各方企图实现的私法上的效果。合同根据合同主体的意思，取得其合同的效力，因此，根据合同法第8条，合同主体有信守合同的义务，对合同义务的违反必然导致合同责任的承担。

三、合同结算和清理条款的界定

我国合同法并没有规定结算和清理条款的概念界定，从目前的合同法教科书及学术论著的检索也未检索到对合同结算与清理条款的概念界定。结合法律规定，合同结算与清理条款是指双方在合同的权利义务终止后，为解决合同遗留事务而进行的约定。如建筑工程施工的工程款结算等事宜、长期供货合同解除后双方对账等约定。因此，合同结算和清理条款与违约责任、保证金条款等不同。

四、合同终止原因下的结算和清理条款效力

根据我国合同法91条，合同终止的原因有如下几种方式：（1）债务已经按照约定履行；（2）合同解除；（3）债务相互抵销；（4）债务人依法将标的物提存（5）债权人免除债务；（6）债权债务同归于一人；（7）法律规定或者当事人约定终止的其他情形。而另根据合同法117条，发生不可抗力时，不属于合同的权利义务终止，而是规定免除其责任，因此，将不可抗力与拒绝履行、不完全履行、债务人迟延等纳入履行障碍是符合逻辑体系的，在该体系下，不可抗力是合同解除的法定原因，不可抗力的发生导致合同履行不可能的情形，合同一方可以根据约定或法律规定依照我国合同法94条、96条规定解除合同。

1.债务已经按照约定履行的情况下

在债务已经履行并使得合同权利义务的消灭的情况下，保持合同结算和清理条款的效力是否必要？应当说明的是在民事权利中很多权利的设定是以权利预设的方式达到调整的目的，如缔约权利、撤销权诸如此类的权利，但是是否需对效力的预设存有疑问，这也是98条特殊之处。因此，将合同整体效力与合同结算清理效力分开是必须的。再如合伙协议中，各合伙人已经同意合伙终止，但是合伙期间的财产并没有清理，劳动合同中劳动合同已经履行完毕，但是工资并没有得到完全给付，合同法98条在弥合诉权及债务得到正确完全给付具有逻辑体系连接的作用。

2.合同解除的情况下

合同解除，是指在合同有效成立之后，因一方或双方当事人的意思表示，使合同关系溯及或不溯及地消灭，未履行行的部分不必继续履行，已履行的部分依具体情形进行清算的制度，它是合同特有的消灭原因按照我国合同法94条，合同解除存在如下四种情况，一是因不可抗力致使不能实现合同目的；二是提前拒绝履行的情况；三是发生迟延履行，经催告依然不履行的；四是迟延履行导致合同目的不能实现的情况；而根据合同法93条，存在合同一定解除情形。合同解除的后果之一是清算，这是对合同退出后清理各自权利义务的必要。对于合同解除有两种观点，合同解除合同溯及消灭（直接效果说），另一种观点是不溯及合同的效力（间接效果说）。

在发生不可抗力的情况下，依照我国合同法免除的是责任，即不可抗力的发生是合同解除的法定事由，不可抗力发生后一方可以向对方发出合同解除通知书解除合同。

3.在债务抵销情况

在债务抵销关系下，合同法98条尤为重要，“依照抵销的效力，债之关系溯及最初得为抵销时消灭，称抵销的溯及效力，为许多立法例肯定”。“我国《合同法》虽然没有明确规定这一效力，在解释上亦应作相同解释”。如果在可抵销情况下，双方债务已经消灭，后一方债务人已向对方支付利息，嗣后因抵销而使债之关系消灭，则对方所受领的利息即属于不当得利，可请求予以返还。因此在此种情况下，债权债务的清理是必须的程序，合同法98条的存在，为债权债务的清理提供法律依据。

4.债务人提存标的物的情形

债务人提存标的物是债的消灭的原因之一，然而，提存仅是视同向债权人履行，如果将提存视为合同权利义务的终止的尚有疑问，提存的事实使得债务人从债中解放出来，但是这种解放是整个债的解放还是仅履行义务的免除？提存后如果是合同权利义务的终止那么意味债的消灭，但是本文认为在提存的情况下，仅在受领人将提存物受领后，整个合同债务发生消灭，提存仅发生履行义务免除的后果，提存为特定情况下法律规定的一种履行债务的方式免得债务方因此陷入迟延履行的境地，但是当受领人受领标的物依然存在合同各类抗辩权，因此将情形视为合同终止恐有不当。因此，合同清理条款效力的延伸点应当是在提存标的物受领时开始。

5.债务免除的情形

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中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0076-02

在国内构建“大调解”制度的呼声下，行政调解作为解决纠纷的重要组成部分，受到了行政机关的青睐。近年来，全国各级行政机关也在积极探索行政调解的实践经验，北京市于2011年6月了《加强行政调解工作的意见》，对行政调解的意义、原则、对象范围、工作机制、工作体制以及社会参与机制予以明确。在社会矛盾凸显的社会转型期，行政调解以其专业性和灵活性、快捷性的优势，其在纠纷解决方面的重要作用不容轻视。“在现实中没有通过诉讼得到解决的纠纷不计其数，即通过当事者之间的交涉、第三者的斡旋及调解、仲裁等达到解决的，甚至通过诉讼外的方式解决的纠纷，相比于通过审判解决的占压倒的多数。”[1]然而，需要注意的是，行政调解的进行需以尊重法治为前提，行政调解并非万能，行政机关在调解的过程中，必当警惕由于对其范围、程序、效力、救济途径等认识上的误区，从而防范其对法治价值可能带来的损害。

一、行政调解范围的能与不能

哪些纠纷可以由行政机关进行调解？对该问题的判断应当考虑两个层次。

一是以法律规范的规定为限。只能法律规范授予行政机关调解职能的，行政机关才能进行调解。对于法律规范确定应当予以行政处罚、行政强制的案件，不应当有损其刚性规定，否则即使达到了息事宁人、维护稳定的目的，也是以损害法治秩序和权威为代价。

二是法律规范未规定的，应当限于“与行政职责相关的民事纠纷”。行政机关在履行职责的过程中，必然涉及对相关民事纠纷的处理，如果法律规范对此没有规定的，行政机关可以灵活采用调解方式进行调处，既可以为相关争议提供专业性知识的支撑，又可以满足行政管理的需求，符合行政领域的效率原则。

对于与行政职能、职责无关的纯民事纠纷应当排除在行政调解的范围之外。这样的制度设计是基于以下考虑：首先，社会的纠纷解决机制作为一个整体，其中各种纠纷解决方式在不同方面的作用各有侧重，不能指望行政调解包打天下，对于与其行政职能无关的纯民事纠纷应当更多地通过其他方式（如仲裁、人民调解等）予以解决，这体现了行政机关对民事纠纷的介入限度；其次，行政机关的人力、财力、物力有限，不应在纯民事纠纷的调解中过度耗费，否则反而影响了行政机关的工作质量和效率；最后，从行政机关内部来看，各个行政机关负责某个特定领域的行政管理工作，与行政职能相关的民事纠纷的解决，是行政机关的行政管理职责所在，不同的行政机关应当在特定范围内调解特定纠纷，而不能越俎代庖。在美国，行政调解也对除了劳工、运输等特殊领域的民事纠纷采取不予介入的态度，能够列入行政调解范围的民事纠纷通常与行政职权或行为有关，或者由于行政机关所具有的专业性可以快速解决的民事纠纷。

二、行政调解手段的能与不能

行政调解过程中需谨防强制调解。为及时化解社会矛盾，维护公共利益，避免延误纠纷解决时机，行政机关也可依职权主动进行调解。根据北京市《加强行政调解工作的意见》对于资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷要主动进行调解。

然而，不应将主动调解演变为强制调解。自愿原则是调解行为的精髓，行政机关主动进行调解并不意味着行政调解的必然启动，在行政机关主动要求调解时，如果有任何一方当事人明确表示不同意调解，行政机关不能单方启动调解程序。

另外，行政机关可能通过行政调解进行变相的强制，不自觉地将自己的意志强加于相对人，从而异化行政调解的功能。这样的担忧不无道理，因此，需要通过对行政调解原则、程序、监督和救济制度的构建，对行政机关进行原则和规则上的约束，行政调解就不会沦为变相强制的手段。

三、行政调解效力的能与不能

“由于行政机关具有公权力属性和中立第三方的地位，其调解具有较高的合法性、合理性和规范性，所主持达成的调解协议效力理应高于一般民间调解协议。这样不仅可保障公权力和资源的合理使用，也有利于敦促当事人履行。”[2]

然而，需要警惕的是，虽然行政调解协议效力应当高于一般民事调解协议，但绝对不能有终局的效力，司法对行政调解的审查应当是必要的，保障当事人的诉权应当是社会公平正义的应有之义；其次，不宜直接赋予行政调解执行力，行政调解过程中没有行政权的直接运用，不属于具体行政行为，也就不具备行政行为的执行力；最后，若赋予行政调解协议不同于一般民事调解协议的效力，其前提是程序设计上应当保证独立性、专业性、公平性，否则必然会适得其反。

综上所述，笔者认为，当事人应当按照约定自觉履行行政调解协议，但应规定提出异议的期限，若逾期未明确提出异议且不履行的，可以由行政机关或一方当事人将行政调解协议送交有管辖权的法院进行确认。经法院确认有效的行政调解协议书，与法院的正式判决效力相同，可以成为申请强制执行的依据。如此的制度设计，既规定相对人在一定期限内可以任意反悔，不违背自愿原则，保障了当事人诉权；又使其不同于一般民事调解协议的合同效力，有助于促使当事人认真对待自己的权利，有利于秩序的迅速恢复，是调解二者矛盾的有效平衡点。

四、行政调解程序的能与不能

行政调解的程序设计固然重要，可以保证其公平、公正。然而不容忽视的是，行政调解的优势恰恰在于其灵活快捷性，不宜为其设置过多的条条框框，因此程序的设计应当限定于基本的认识和原则问题，防止将行政调解程序设置过于烦琐严格。

缘于行政调解的多样性，其影响的利益大小程度相差甚远，因此其程序也应当相应地进行双重构建。对于案情简单、责任清楚的行政调解，一般由行政管理人员当场调解，对于程序的要求并不严格。这种非正式的简易程序实际上是实践中行政调解的常态形式，最能体现行政程序的灵活性、非正式性、效率性；对于重大、复杂的行政调解，应当适用正式程序。包括启动、确定调解人员、调查、实施调解、行政调解的终结等环节。

另外，需谨防久调不解，通过规定调解的时限，可以保障调解的效率，逾期不能达成调解的，行政调解机构应当及时终结调解，这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式，有利于消除久调不解而浪费资源的现象发生。

五、行政调解救济途径的能与不能

由于行政调解行为不具有直接强制力，行政调解机构和调解人员对上级调解或法院判决改变调解协议的不承担责任。不宜将其纳入行政诉讼的受案范围，当事人对调解协议反悔的，可以向法院就原有民事纠纷提起民事诉讼，这在现行法律中已有体现。例如《治安管理处罚法》第9条规定：“经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”

如果行政调解过程中调解员故意或有受贿行为影响调解的公正，能否就调解行为本身提起行政诉讼，对此学界尚有争议。有学者认为“如果行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，例如强迫当事人调解或者达成调解协议的，……对这种行为不服的，应允许当事人以调解事项为由向上级行政机关申请复议或提起行政诉讼”[3]。

这种观点的不合理之处在于：首先，这是没有意义的，现行体制已经对纠纷提供了充分的救济渠道，对原有纠纷的调解结果有异议，完全可以通过民事诉讼、仲裁等方式解决，如果对调解行为提起行政诉讼，经过诉讼请求撤销调解协议，再重新进行调解，对调解结果仍有异议，再提起民事诉讼，这一系列漫长的过程无异于是对司法资源的极大浪费，同时也可能成为当事人有意将行政机关牵入纠纷的借口；再次，对行政调解人员的不端行为，可以用行政诉讼之外的其他手段，例如由监察部门按有关规定和程序追究相关人员的责任。这样的惩戒措施在现行制度下是可行的，对于约束监督调解员的行为是行之有效的。

六、结语

有批评者认为行政调解等替代式纠纷解决方式是对法治主义的威胁，是以法治之外的价值代替了法治的价值。对此，也有学者进行了辩解：“诚然，ADR程序所关注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心价值。但是应当看到，ADR的适用并不是要重建一个新的法律价值体系。恰恰相反，它是在法治主义原则和法律规则的指引下而运行的。当事人之间进行对话交涉的理据并不仅仅是对利益的追逐。有效的对话和交涉必须以对原则和规则的认同和尊重为基础。在法律原则和规则指引下的交涉与合意，是作为一种生活方式的法治主义的应有之义。”[4]通过本文分析，可以肯定的是，在进行行政调解时，应当在解决纠纷的功能和法治秩序构建之间寻求合理的平衡点，不能顾此失彼。目前的调解浪潮应当特别关注法治视野下的行政调解制度构建。

参考文献：

[1][日]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，1994.

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一、我国调解制度述略

调解制度是一项有着

笔者认为《人民调解法》应着重从下几个方面完善：第一，人民调解委员会组织形式的设置与人民调解员的产生、任职。当前人民调解委员会的设立在数量上偏少，覆盖面上不广，调解员兼职的多、专职的少，调解员整体素质有待提高。这些存在的问题和不足都将直接影响到人民调解制度的完善和发展。因此，在立法时应对人民调解委员会的设置数量、范围、程序、调解员产生的程序、任职条件、调解员的素质需求、任职形式等予以明确规定和规范。第二，人民调解组织经费保障问题。现阶段人民调解组织经费严重不足，调解员补贴低微，这些直接影响到调解队伍的稳定和工作的展开。因此，在立法时应明确调解组织经费的来源和使用，调解员津贴补助的标准等事项。第三，调解协议的法律效力问题。目前相关法律、法规关于人民调解协议的法律效力规定存在两方面的问题：一是效力比较低，二是效力不确定。这样直接影响到人民调解的社会公信力和增加 法院的诉讼。因此，在立法时应明确规定人民调解协议法律效力，以及不遵守、不履行调解协议的法律后果。第四，人民调解如何与诉讼程序相对接的问题。目前相关法律、法规对人民调解与诉讼程序的对接有一些规定，如《人民调解委员会组织条例》、《民事诉讼法》，最高人民法院的司法解释等。但这些规定过于简单，不能完全适应和满足现实的需要，在立法时应该就对接的前提、条件、程序、保障等方面作详细的规定。

(二)努力提升司法调解法制化水平，构建科学、合理、公正的司法调解制度

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    (一)明确公安行政复议调解的原则

    在《行政复议法实施条例》中,规定了调解遵循的两个原则,即自愿、合法原则。但在实践中,上述两个原则显然不足以涵盖整个调解制度应当遵守的原则,因此,在完善行政复议调解制度时,首先应当对调解原则进行完善。(1)效率原则。及时、便民原则是《行政复议法》规定的行政复议的基本原则,因此行政复议调解工作也应当遵循该原则。“复议调解应当及时、便民、快捷,要讲求效率,不能久调不决。对于调解未达成协议,或者调解生效前一方当事人反悔的,复议机关应当及时作出复议决定”。(2)公平公正原则。在《行政诉讼法》中明确规定各方当事人在行政诉讼中的法律地位平等,但在《行政复议法》中确无相关的表述。从客观上来说,行政复议中申请人和被申请人的地位也是平等的,这就要求复议机关在处理行政争议时必须遵循公平公正的原则,不偏不倚。(3)公益原则。任何人无权处分他人的权益,因此妥协和让步应当保持在不损害社会公共利益和第三人合法权益的限度内,避免因急于解决纠纷而侵犯他人的合法权益导致新的争议产生,更不能以损害国家利益、公共利益和第三人利益为代价追求调解的结果。

    (二)明确公安行政复议调解的案件范围

    (1)适用调解的案件范围。除现有立法中规定的两类适用调解的案件外,本文认为适用调解的案件还应当包括以下几类:①存在程序瑕疵的具体行政行为。②公安机关行政不作为但已无实际履行必要的案件。③涉及范围广泛,可能影响社会稳定的行政案件。(2)不适用调解的案件范围:①公安机关超越职权作出具体行政行为的复议案件。②涉及公共利益的行政复议案件。③公安机关具体行政行为合法且合理的复议案件。④其他特殊情形下的复议案件,如当事人有多次违法犯罪前科,屡教不改的;又如,当事人违法行为的主观恶性较重,违法行为后果严重的。

    (三)明确公安行政复议调解的程序

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二、构建符合我国国情的诉讼外纠纷调解机制之必要性

1、建立、完善调解体系解决纠纷的需要。调解作为化解社会纠纷的基本手段，有狭义与广义之分，狭义上的调解，即诉讼调解，是与审判相并行的一种民事审判机制，是诉讼中调解，属于狭义的司法调解。广义上的调解，除了狭义诉讼调解外，还包括所有诉讼外纠纷调解手段，如人民调解、行政调解、仲裁调解等。作为解决社会矛盾、纠纷的基本手段之一的调解，是以消除当事人之间的对立与对抗为目的，能及时、彻底地治疗和补救被纠纷破坏的社会关系，是重要的社会管理手段与工具。

2、衔接、互补诉讼内调解方式的需要。诉讼外调解作为与诉讼内调解相对的概念，二者在调解主体、调解性质、调解协议书的法律效力等方面均有较大不同。诉讼外调解的调解主体是除审判人员以外的第三人，而诉讼中调解的主体为法院或审判人员；诉讼外调解无须融于和受限于诉讼审判中，具有自身独立性，调解的内容主要依赖当事人的自觉履行，调解协议书的效力较弱，不履行调解协议内容的，可以通过法院调解或裁判，而诉讼中调解是以审判权为基础的调解，是司法机关对双方矛盾纠纷进行裁决前最后一次谋求双方达成一致的审判活动，是在法院或法官的主持和参与下进行的，调解协议书经双方签字送达后即具有法律强制执行力，除非调解内容违法或违背当事人的真实意志。

3、构建多元化纠纷解决机制，实现社会和谐的需要。调解将讲法与说理相结合,最大限度地体现了当事人的处分权,有利于彻底化解社会纠纷,在维护社会稳定,实现社会和谐的过程中发挥着重要作用。近年来，受一些观念的影响，行政调解、人民调解、仲裁调解等诉讼外纠纷调解机制的功能受到了很大的制约，大量纠纷涌入法院，不仅增加了法院负担，也使矛盾难以迅速地化解，增加了社会不安定因素。

三、构建我国的诉讼外纠纷调解机制

借鉴国外的非诉讼纠纷解决机制的成功做法，结合我国的调解经验与国情，笔者以为，构建我国的诉讼外纠纷调解机制，应围绕调解体系网络、具体的制度运作等方面，从以下四个层次入手。

（一）法院附设调解

1、法院附设调解与法院诉讼调解的区别。法院附设调解不同于我国目前正大力鼓励的诉讼中调解。虽然两者都体现了法官审判权和当事人处分权的相互作用，都是为了尽量平衡解决当事人纠纷，防止诉讼过于迟延，避免诉讼费用过于高昂，获得审判的法律效果和社会效果双赢等目的，但是，二者在性质和程序结构特征上存在较大的差别：诉讼中调解是以法院名义代表国家正式行使居中裁断的审判权；依法设立的法院附设调解本质上属于一种授权性的，受当事人处分权和法院审判权双重制约的诉讼外程序。

2、法院附设调解的具体制度建构。法院附设调解是适合我国国情的一种重要的诉讼外纠纷解决机制，建议可以先选择在几个区县人民法院推行以人民调解员、律师、人民陪审员、退休法官等为调解人或公断人的审前调解试点，然后再逐步推广。

（二）行政附设调解

1、行政附设调解概述。行政附设调解是由国家行政机关或准行政机关所附设，包括行政申诉、行政调解、行政裁决、劳动争议调解、等。行政附设调解也应同法院附设调解和民间调解一样，均应在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。但笔者认为，为构建行政附设调解制度，交通事故损害赔偿纠纷、医疗事故纠纷、拆迁裁决等有待进一步完善。

2、行政附设调解的程序启动与效力。为了充分发挥行政附设调解的重要功能和积极作用，应当对行政附设调解的程序启动和效力问题作出明确的法律规定：一是行政调解的启动方式。根据是否依申请可分为依申请的行政调解和依职权的行政调解。依申请的行政调解，指法律没有规定必须经过行政调解，而是只规定纠纷当事人可以依法向行政机关申请调解。

（三）民间调解

笔者把法院、行政机关以外的组织或个人所主持自治性的调解统称为民间调解。民间调解类型多、内容广，为了更充分的发挥当事人的主观能动性，法律不能管得太多太死。我们只能从宏观上构建一个法治框架：可以按照行政区划设置相应的调解机构为当事人提供免费调解（当然，也可以收取必要的管理费用）；建立由国家和政府按比例负责的资金制度（也可吸收社会资金）；由调解法对调解人的资格和培训进行规定。可以借鉴它国的经验对受案范围进行规范，为了充分体现对当事人选择权自决权的尊重，法律可以规定，当事人是否到调解中心完全自愿。对于调解书的法律效力，可分两种情况规定：在调解中心调解的，具有强制执行效力；未在调解中心调解的视情况而定，若当事人进行了公证，则具有强制执行力，除非当事人有相反证据证明该公证违法或者内容不真实。如果没有进行公证，则不具有强制执行力。

（四）调解—仲裁

调解—仲裁是纠纷当事人基于对金钱或时间的考虑，通过签定协议达成合意，规定一旦调解无法就所争议事项达成和解协议时，可以赋予调解人转向仲裁人角色的权力，并据此作出一个具有拘束力的裁定，是将仲裁和调解、和解相结合的一种全新纠纷解决机制。仲裁和和解、调解是不同的纠纷解决方法，但是，“目前，世界上存在一种正在扩展着的文化，它赞成仲裁与调解相结合。这一文化长期以来存在于东方，现在正在以这样或那样的方向向西方和世界其他地区扩展。

仲裁与调解相结合作为解决纠纷的一种特别方式，与单独的调解具有根本的区别。在仲裁与调解相结合时，主持调解的调解员就是同一案件仲裁庭的仲裁员；同时，将仲裁方式和调解方式实行有机结合，即调解成功，则仲裁庭可以依据和解协议作出裁决书结案；调解不成，则仲裁庭可以恢复仲裁程序继续进行仲裁审理。调解并非仲裁的必经程序，不能带有任何强制性。调解—仲裁纠纷解决模式将调解与仲裁相结合，充分发挥各自的优点，能促使纠纷得以更快更经济地解决。随着社会的发展，这种结合显示出越来越强大的生命力。

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中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-047-02

行政调解在解决社会纠纷与矛盾中发挥着越来越重要的地位，但目前的学术界对于行政调解的概念却是仁者见仁，智者见智的。但其中较为多见的解释是：行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策以及公序良俗为依据，以自愿意为原则，通过说服教育等方法调停、翰旋，促使双方当事人友好的协商并且达成协议，消除纠纷的一种调解制度。豍行政调解在行政主体管理社会事务，以及及时化解矛盾、解决纠纷起着重要的作用。但由于我国目前的行政调解还存在着缺陷，因此，我们必须要完善我国目前的行政调解制度。

一、我国目前的行政调解制度所存在的问题

（一）行政调解自身组织机构不完善

第一、行政调解组织机构不合理。我国目前的行政调解没有专门的机构或部门进行调解，大多数的调解都是由非专业性的政府以及职能部门进行。从我国目前的行政调解部门看，大多数的调解主体是由行政机关、行政机构以及其他法律、法规授权的组织所组成的，这种方式是采取行政权力与地域管理相混合的方式。从国务院到乡镇一级的，不同的部门都可以行使行政调解这一职权，更甚至不同的部门之间没有管辖范围的划分。这样就会造成在一个具体的管理过程中，若发生纠纷当事人不知到底要向哪一部门提起行政调解。对于涉及到多个部门管理的范围时，若存在一定的利益则调解主体之间就相互哄抢，若存在棘手的问题时，则调解主体之间就相互推脱责任，这样就使当事人的权益无法得到保障。

第二、行政调解人员的素质参差不齐。在行政调解中，由于行政机关的特殊地位，则导致行政一些调解人员往往在调解中以管理者的身份去处理纠纷，这样就会出现一些不尊重当事人的意见，不能很好的沟通双方当事人的要求，从而造成调解的成功率大大下降，从而使调解的成本大大增加。更有些调解人员在调解中以其它方式向当事人收取费用，从而导致公民参与调解的热情越来越低。我国目前地域辽阔，地区与地区之间存在着差异，这样对目前的行政调解也是一个阻碍。

（二）行政调解的制度不完善

第一、行政调解的法律适用不统一。我国目前的法律中对于行政调解是没有一部统一的法律，都是散见在不同的法律中。例如：我国目前法律中涉及行政调解的法律有40部，行政法规约60部，行政规章大约有18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量的一般规范性文件。豎这些法律与法规之间没有一定的联系性与系统性，在一定程序是不利于保护当事人权益，使调解的可行性就大打折扣。首先，提起调解的程序是不统一，并且欠缺规范性。调解虽然非常的灵活、适用，但若没有一定的程序加以规制，则就可能使调解达不到一定的理想状态，从而就不可能会有公正并且合法的调解结果，就有可能会出现所谓的“合意贫困化”。并且，行政调解作为一种独立的解决纠纷的的方式，有时候是作为提起行政诉讼的前置程序，有时候则作为行政裁决的前置程序，这种不统一的规定会使当事人在进行行政调解时无所适从。其实，行政调解的层次过于混乱。我们必须知道：“行政是一种具有整体性的并且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成”。但目前社会除了公安、交通、工商、民政等行政部门重视行政调解外，其它的行业如金融、建筑、房地产、医疗、等等行业，行政调解没有得到有效的运作，大量专业性的纠纷没有办法在行业内部所解决，反而使矛盾不断的加深，行政调解体系的不健全，导致各种行政调解都以自己的目的为根本目的，无法形成合力，从而限制了行政调解功能的发挥。

第二、行政调解缺少程序性的规定。根据我国目前法律的有关规定，行政调解的法律文件大多见于实体方面的规定，对于程序上的规定是较为匮乏的。在实践中，在进行调解时行政主体往往是依照其它的行政程序进行调解，而且各个部门对调解也存在着差异，法律对于如何保障当事人的合法权益，以及纠纷处理的公正性等方面规定的是非常少的。首先，行政调解是只注重行政机关的单方面性，从面忽视了当事人的参与。比如我国的《工商行政管理处理消费者申诉实施办法》的第六条，这样规定：工商行政处理消费者的申诉，工商所可以自行的处理也可以择期处理。对于这一条的规定，可以看出这是显然不利当事人的地位，使消费者处于被动的局面，从而忽视当事人的参与。其次，行政调解大多无原则性可言，从而违背当事人的意愿。在实践中，行政调解大多是依据其它的行政程序进行调解，这样使调解的随意性加大，并且调解机关想调就调，难以保护当事人的利益。我们知道程序的公正性是保障案件公正性的重要内部，由于行政调解没有程序上的规定，当事人可能会因程序上的不公正从而对行政调解失去信任，导致行政调解难以自觉履行。

（三）行政调解的运行机制不完善

第一、行政调解没有明确的法律效力。按照我国现行法律的规定，行政调解书一般是当事人自愿履行的，一方当事人若不履行，另一方当事人也不能请求行政机关或法院强制执行，只能向法院提讼。这样的规定是不利于纠纷的解决并且造成司法资源的浪费。

第二、行政调解缺乏救济机制。我国目前的行政调解的对象是解决大理的行业性纠纷，这些纠纷是直接关系到社会的生产、生活利益，若处理不当会严重影响社会的稳定。在行政调解达成之后，若双方当事人可自动履行固然最好，但若当事人改变了利益的需求，必须会求助现行的法律规定。但现行的有关行政调解与其它制度的衔接上缺乏规定，这样就会导致公民对于行政调解不信任，最终还是以诉讼解决纠纷的道路。

二、行政调解机关制度的比较借鉴

20世纪后半期以后，随着西方国家传统的“司法崇拜”观念的削弱，以调解为解决模式的ADR应运而生。行政调解制度作为一种诉讼外的纠纷解决方式越来越受到人们的欢迎。其中日本的公害纠纷行政处理制度对于我国目前的行政调解制度有着借鉴的意义。

1970年日本制定并颁布了《公害纠纷处理法》，该法建立了公害纠纷行政处理制度。公害纠纷的处理机构公害调整委员会与我国的行政调解制度是有一定的相似之处。公调委的委员长以及委员都是人高尚见识卓越的人，其中包括高级公务员、法学者以及律师等等。这些素质较高并且有着丰富社会经验的人有能力解决好当事人之间的纠纷。公调委是实行双层的管理体制，在中央设置公调委机关，在都道府县设置都道府县公害审查会，中央与地方之间并不是上下级之间的关系，并且两者管辖的范围也是根据事件的性质所受理。公调委所管辖的都是一些明显的危害人体健康和对生活环境造成损害较严重的、涉及范围广、跨都道府县的公害产生的纠纷，其它的都是由都道府县公害审查会管辖。豏这种调解制度的设置合时的分配了调解机构的权限与分工，并且有效的提高了行政机关处理纠纷的效率。

三、我国行政调解制度的完善

行政调解这一非强制性的行政行为在行政的实践中是大量存在的，因此，我们应该借鉴日本的经验，从而完善我国目前的行政调解制度。

（一）完善我国的行政调解的主体

我国目前的情况是行政调解的主体与行政机关的设置基本一致，这就容易导致不同职权部门有着交叉的管理，使在行政调解中出现重复调解的情形。因此，应该统一设置行政调解的权限，配置行政调解的权力，从而规范目前的行政调解动行。

首行，确立专门的行政调解机构。应将机构设置成行政调解的专门机构。这样做的好处是：第一，机构是具有独立性的。机构与其它机构相比较是没有行政上的隶属关系的，可以不受其它行政机关的干涉，这样行政调解的公正性就可以保障。第二，机构自身的调节优势。机构的职能是将群众来访的事项与其它的部门进行沟通，以便解决纠纷。因此，我们这里可以借鉴日本的经验，在行政调解中与双方当事人进行沟通，具体了解纠纷的事宜，再者与其它部门进行合作，更好的提高行政调解的效率。在对于一些跨行业与跨部门的纠纷，这一单一主体可以解决综合性的纠纷。其次，要完善行政调解人员的素质。行政调解工作的人员应该是具有专业的知识并且具有非富的社会经验，行政调解的高素质对于保证调解的权威性有着重要的意义。

（二）健全行政调解程序

第一，行政调解启动应进行行政告知。行政告知是指纠纷当事人向行政机关申请行政调解时，行政机关必须向当事人说明行政调解所必须注意的事项和一些正确的途径，不能置之不理或拒绝。对于不符合受理条件的应该向当事人说明原因，并且告知向其它部门申请的途径。通过行政告知可以使当事人更加明确行政调解的有关要求，并且可以更好的化解矛盾，保护相对的人合法权益。

第二，行政调解应给予当事人听证的权利。听证权是指行政主体在行政调解结束之前，要给当事人充分的陈述与辩解的权利。在以前的行政调解中由于行政主体不能充分的听取当事人的陈述从而使当事人权益受到了侵害，使得行政调解很难进行。若有了听证权的保障则可以更进一步的了解纠纷的情况从而有利于调解的目的的实现。

（三）确立责任追究的制度

第一，行政调解主体违法的追究。行政主体若不具有合法的身份必然会导致当事人诉权的滥用。若行政调解没有一定的责任追究机制将会导致行政机关借调解的名义，使当事人的合法权益遭受两次侵犯。因此，必须要给予行政调解主体一定的责任约束，才能保障当事人的权益。

第二，行政调解行为违法的追究。

在行政调解中若当事人认为调解协议并非在自愿的情况下所达成的，并且是违法的，那么应当允许当事人在一定期限内向上一级的行政机关提出行政申诉或者申请行政复议。在司法实践中，对于不服行政调解的，法院是不予受理的。这样对于违法的调解行为若没有相应的追责机制则会损害行政相对方的合法权益，因此我们应该从法律上明确调解人员的责任，从而更好的保护当事人的合法权益。

（四）明确行政调解的效力

行政调解是以当事人自愿履行为原则，因此若不明确行政调解的效力，就会损害调解的权威性。2002年11朋1日施行的《最高人民法院〈关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定〉》第一条规定：“经人民调解委员会达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或盖章的调解协议书有合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除调解协议。”豐根据这一规定我们可以看出最高人民法院的是从法律上确认了人民调解协议的法律效力，即人民调解协议的性质是民事合同，具有合同的效力。那么既然人民调解有了法律的效力，行政调解是不是也应该赋予法律上的效力呢？这是完全可行的，虽然这两种调解协议的性质不一样，但行政调解也是在双方当事人自愿的基础之上所订立的。虽说行政机关在调解过程中向当事人提供一些政策、法律依据以及其它的信息，但这种行为是与其他调解主体一样的帮助决策的行为。豑行政主体的这一行为并没有对当事人自愿的意志有任何的破坏，行政调解还是在当事人自愿的情况下所完成的。所以，行政调解协议应当认为与人民调解具有同样的性质，应当给予行政调解法律的效力，若当事人不履行协议而被则法院在审理时就可以依照合同法的有关规定进行审理。

注释：

豍豎朱最新.社会转型中的行政调解制度[J].行政法学研究,2006(2):73.

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[中图分类号] D922.1 [HT5H][文献标识码] A [文章编号] 1008-4738（2012）05-0039-06

[作者简介]刘利鹏（1986-），男，苏州大学王健法学院宪法与行政法专业2010级硕士研究生。

一、研究缘起

“在调解者相对于当事人来说处于社会的上层，或者当事者在经济上对调解者有所依靠的情况下，调解者提出的解决方案对于当事者具有不可忽视的分量”[1]。日本学者棚濑孝雄一句话道出了行政调解的关键优势。行政权力作为一种公权力，具有推行国家方针政策的强力功能，这使得行政机关拥有实质上的权威性，因而往往能产生意外的效果。行政调解的优势和当下中央和地方对柔性化解纠纷的需求使得行政调解这一解纷机制越来越受到青睐。无论是从中央意见到地方文件，无论是从理论研究到实践运行，都对行政调解进行了相当的关注。2010年出台《关于加强法治政府建设的意见》规定：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，……充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”2011年4月，中央综治委等16部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》规定：“建立各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并纳入同级大调解工作平台。”德阳、海口、苏州等30余个市县级单位相继出台了行政调解一般规定或暂行规定，部分地方的厅局级单位也出台了有关行政调解的规定，涉及税务、交通、工商、财政、卫生、安监、水利、教育、审计、物价等多个部门。近年来，对行政调解的理论研究也呈井喷之势①，这些理论研究既涉及行政调解的文本分析、适用范围、调解协议的法律效力，又涉及对行政调解制度的未来构建等方面；既有将行政调解作为多元化纠纷解决机制中的一环，也有将行政调解作为单独的制度论述。而在实践中行政调解在各地也蓬勃发展开来，既有多个省区积极构建的“大调解”体系，实现人民调解、行政调解和司法调解的“三调联动”机制[2]，也有在某一领域建立行政调解解决特定纠纷的专项制度。当下行政调解的立法、理论以及实践的发展都为我们研究行政调解制度提供了契机。因此，笔者对当下行政调解的理论研究和法制现状作出梳理，以期发现未来学界应当对行政调解制度作出回应的课题。

二、行政调解的理论定位

（一）概念发展

在法学研究中，概念的研究直接关系到研究范围的大小，关系到研究内容的深度，模糊的概念界定会导致理论研究的混乱，也会导致实践实施状况的混乱。当下对行政调解的理解就存在概念冲突、理论与实践脱节的问题。从理论研究上看，学界对行政调解的概念界定沿用一贯的方法，即“主体—对象—行为—定性”的模式，如应松年、袁曙宏将行政调解定义为“行政机关对民事纠纷和特定的行政纠纷，依照法律和有关政策，在当事人自愿的基础上，主持调停、斡旋，促使当事人达成调解协议的活动。”[3]学界的这种普遍定义也经历了从模糊到明朗，从百家争鸣到基本统一的发展过程。首先，调解主体经历了由“行政机关和司法机关”最早的付士诚学者采用此种观点。，到“行政机关、行政组织”采用这类定义的学者有崔卓兰、熊文钊、胡建淼、应松年等。，再到“行政主体”采用这类定义的学者有杨解君、方世荣、湛中乐、范愉等。的过程；其次，学者对定义中的对象多采用“争议”，“纠纷”等词语，也有学者将其定位在“民事纠纷和特定行政纠纷”[3]、“一定争议（其中主要是民事争议也包括一定范围内的行政争议）”[4]、“民事争议和特定行政争议（行政赔偿争议）”[5]等对象上。学者的定义并没有明确行政调解的具体对象，也缺乏现实的可操作性，与当下行政争议的可调不相适应；再次，学界对行为定义上，基本上是依据国家法律政策，以当事人自愿为原则，由行政机关主持，促使当事人互谅互让、达成协议、解决纠纷的活动，这是调解一词的本身含义，因此争议不大。

（二）研究现状

在行政调解的定性上，有的学者采用“方法和活动”、“手段”、“诉讼外活动”等模糊的词语，而没有界定行政调解本身的性质，有的学者认为行政调解是“行政行为熊文钊教授采用此观点。”或“具体行政行为持此种观点的学者有范愉、湛中乐等。”，也有学者将行政行为定性为事实行为持此种观点的学者有马生安、杨解君、邱星美等。、非职权行为持此种观点的学者有姜明安、杨海坤、章志远等、准司法行为持此种观点的学者有程永革、肖伟。、行政指导行为喻少如学者采用此观点。等各种性质，对此学界研究中并未形成统一的定论，而是处于一种各自自圆其说的状态。

学界的百家争鸣对理论研究虽有积极影响，但我国行政调解的理论研究还存在诸多问题，主要包括两个方面，一是研究过于原则化，这一研究路径基本沿着“概念—现状—问题—完善”的模式对于行政调解的相关理论作出梳理，虽然能为行政调解提供一个相对完整的法制框架，但忽略了行政调解的立法和现实运作情况；二是过于专项化，这一路径对行政调解范围、效力等问题做专项研究，虽然足够具体，但容易导致与其他问题的脱节。这些理论上对行政调解主体、对象以及性质定位的混乱，一方面是由于学者对行政调解的理解个人差异有关，另一方面也是因为行政调解在实践中呈现的多种面孔有关[6]。行政调解在学界会被作不同的理解，包括行政复议中的调解、行政诉讼中的调解、中的调解、行政执法中的调解等。这些理论研究的不统一也会导致实践中行政调解实施的混乱和冲突。而在本文中，我们所研究的行政调解主要是行政执法中的调解，但笔者认为，行政调解的对象并不能局限于民事纠纷。总之，行政调解一词已由代指依附于其他独立的争议处理手段，如行政仲裁、行政裁决等[7]，发展为代指各机关一种独立的纠纷解决手段。在当代服务政府理念兴起和公民对多元化纠纷解决机制需求的背景下，行政调解已经作为一种独立的纠纷解决机制登上了社会的舞台，各地大调解体系的兴起和行政调解办法的颁布则是真实的写照。

三、行政调解的法制现状　自2009年后，以四川省各市为代表，地方政府开始重视行政调解并出台行政调解的相关规定。。经笔者整理，在法律法规层面，涉及行政调解的法律文件可以用以下两个表格表现出来：

从以上表格可以看出，我国法律法规中行政调解的整体态势呈现出以下几个特征：

第一，调解对象的广泛性和特定性。从国家赔偿到知识产权类赔偿、从交通事故到医疗事故、从海域使用权、石油勘探权到环境使用权、从自由裁量的行政行为到政府边界争议，无论是普通民间赔偿纠纷还是国家赔偿纠纷、无论是专业性的事故纠纷还是特许经营纠纷、无论是外部行政行为纠纷还是内部行政性纠纷，都可以采用行政调解这种处理方式。但从纠纷的性质来看，法律法规中规定的行政调解又具有特定性，除了行政赔偿性纠纷外，可以调解的民事纠纷主要只有两种：一是权利或责任确认问题，如海域使用权纠纷、妇女在集体经济中的地位、机械事故的认定等；二是赔偿性纠纷，如交通事故的赔偿数额、专利或商标侵权中的赔偿数额、环境污染中的赔偿数额等。

第二，调解主体的专业性和对口型。对于上述纠纷的调解主体都是与该类纠纷相对应的行政管理部门，这些部门由于其本身行政管理职能的要求，对这一领域内的纠纷具有其他部门所不具有的专业性，比如说环境污染事故的赔偿纠纷，往往需要环保部门专业的事故认定和赔偿责任的确定规则。因此，“谁主管、谁负责”是行政调解的一大特征，也是行政调解的专业性的优势所在。

第三，调解程序的笼统性和模糊性。以上法律法规中对行政调解程序几无规定，行政调解程序往往被淹没在行政处罚、行政裁决等其他程序之中，而且调解在法律法规中仅仅作为其他程序中的一个附带程序或者中间过程，没有自身独立的程序和独立的地位。因此，法律法规中调解程序几乎是一片空白。

法律法规中行政调解所存在的问题，已经不再适应中央政策对调解机制的推崇和地方实践对调解的需求，因此，以四川和江苏两省各市为主的地方政府先后出台关于行政调解的规定，其中四川省共有21个地级市（自治州），其中颁布行政调解相关规定的市有15个，颁布行政调解规范性文件的地级市占全部的71.4%，另外有3个地级市（自治州）虽然没有颁布相关规定，但该市的主要区或县级市有行政调解的规定，这些规范性文件对行政调解的对象、主体、程序等方面作出了详细的规定。经笔者整理发现，地方规范性文件中对行政调解的规定已经远远突破了法律和行政法规中对行政调解的规定，行政调解的地位由附属于行政裁决等其他行政管理手段之中，转为一种与人民调解、司法调解并列的、独立的纠纷解决方式；行政调解的范围由单纯的民事争议发展为民事争议和行政争议并存；一些地方行政机关设立专门的行政调解机构或配备专门的调解人员，基本实现了行政调解与行政管理之间的分离。尽管行政调解在地方实践中确实取得了长足的发展，但是，我们从这些地方规范性文件中也可以看出，现行的行政调解制度还是存在诸多问题，如行政调解理论研究与实践的脱节、立法层级较低、调解范围不统一、调解主体混乱等。

四、行政调解法制存在的主要问题

我国行政调解存在法律基础，这些法律规定为我国行政调解实践的运行提供了法律依据，但是我们也不难发现，行政调解的法律规定还存在许多缺陷和不足，主要集中在以下几个方面。

第一，行政调解的立法不统一。我国行政调解的设定散见于各种不同的法律法规和规范性文件之中，并没有统一的行政调解立法，导致了对行政调解法律规定的内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。如相同部门处理同种的民事赔偿纠纷，有的地方规定可调，有的地方规定则不可调；一些下位法的规定和上位法也存在冲突，尤其是在调解范围方面，这种横向和纵向的法律冲突不仅使纠纷当事人无所适从，就连行政机关工作人员也难以决定是否可调，使得行政调解在实践中所发挥的作用大打折扣。

第二，行政调解范围的混乱、冲突。除《行政复议法实施条例》规定可调的自由裁量行为和行政赔偿、行政补偿纠纷，法律法规中行政调解的范围主要是民事纠纷。对行政争议的调解，在法律法规中鲜有涉及，而在地方规范性文件中则大都采用行政争议和民事争议的二元调解模式，虽然调解的主体和程序存在差异，但行政争议的可调已经成为地方规范性文件的主流；而且行政调解范围是否包括复议机关的调解、是否包括行政职权内部的纠纷等，在规范性文件中规定也甚为混乱，这也成为行政调解制度发展的瓶颈之一。

第三，行政调解主体的不中立。在法律法规中规定的行政调解都是附属于其他行为之上的，因此，调解主体和管理主体重合。而在地方规范性文件中，各行政机关都设有专门的调解机构和专门的行政调解指导机关，这些机构有的是单独设在各行政部门内部，有的则设于部门、法制机构合署办公，管理职能和调解职能的分离在一定程度上有利于保证调解主体的中立性和专业性，但两个机构居于同一机关内部，且大多数调解人员由职权人员兼任，又是调解实施效果的硬伤所在，尤其是对于行政争议而言，调解机构与争议机关处于同一机关，往往会导致调解公信力的下降。

第四，行政调解效力的缺失。在地方性规范性文件中，几乎都有这样的规定：行政调解组织可以邀请人民调解参与行政调解，而且可以协助进行司法调解，而没有反之的规定。可见，人民调解、行政调解、司法调解的效力应该是呈递增的状态，然而相比人民调解和司法调解来说，行政调解并没有统一的立法规制，导致其效力问题散见于各地的规范性文件中，且规定行政调解协议仅有合同的性质，与民事调解无异，导致了行政调解应有效力的缺失和当事人对其选择的迟疑。

五、行政调解面临的课题

作为多元化纠纷解决机制中的重要一环，行政调解理应依靠其特有优势在解纷中发挥其应有作用。然而，当前理论和实践存在的脱节严重阻碍了行政调解制度的发展，未来行政调解研究需要解决以下几个课题。

第一，行政调解与法治的关系。由于与许多法治理念相冲突，在我国法治现代化的进程中，调解一直备受指责，有人甚至怀疑它是否还有继续存在的价值。传统的法治理念认为，近代法治社会的基本标志是强调规则之治，即以法律规范作为社会调整的唯一权威正统的标准和尺度。并且认为，作为独立行使司法权的中立机关，法院根据既定的规则解决纠纷，而且，法律体系和诉讼程序的设计都以严格的形式理性作为最高的标准，运作过程严格遵循程序公正准则，在社会中确立正式的、公共性的法律体系的至上权威，根据法律全面调整和控制各种社会关系，实现社会的“法化”[8]。在形式法治之外，有学者提出实质法治的观点，认为行政行为不仅形式上要合法，而且实质上要符合法律精神，体现法律意图，保护公民权利。在当前世界上法治已经成为主流的背景下，行政调解制度若想取得突破性发展，必须处理好其与法治之间的关系。行政调解中涉及公民权利的放弃和妥协、行政权力介入纠纷以及公民权利的充分保护问题，这些问题与法治理念相悖。因此纯粹的和理想的法治主义学者是大力反对行政调解制度的，而推究多元化纠纷解决机制的学者则认为行政调解与法治并不相悖，而且恰恰是符合中国实践的法治选择的最好途径。因而在当代中国，优先发展传统的非正式纠纷解决机制还是优先建立和健全符合现代法治要求的司法制度，已经成为当前法治发展选择的重大难题。在行政调解制度的理论研究中，若想构建出合理的制度，必须处理好行政调解与法治的关系，在不违背基本的法治要求之下，来研究和构建符合中国现实的制度，这是行政调解发展的基本导向，也是法治发展的基本要求。

第二，行政调解的性质之争。由前文可以看出，行政调解的性质在理论中并没有获得统一的认识，无论哪种观点，基本上呈一种各自能够自圆其说的状态。然而，性质界定的不清直接会导致对行政调解协议的效力、行政调解的救济、行政调解的程序设计等一系列问题。尤其是行政调解独立于行政管理活动之后和地方实践将行政争议也纳入到行政调解的范围，使得行政调解的性质更为混乱。对于民事争议而言，行政调解即是行政机关在行政管理过程中，行使附带的处理纠纷权力的一种方式。笔者认为，这种纠纷解决方式中公权力介入的程度大小与相对人意思自治的程度是反相关的， 而公权力介入的程度也影响着行政调解的性质和可诉性等问题。调解虽然以自愿原则为基础，但是实践中不乏强制调解的情形，然而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，调解行为不属于行政诉讼的受案范围。而且，该司法解释还规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为也不属于行政诉讼的受案范围，言外之意，对公民、法人或其他组织权利义务有实际影响的行为可以提起行政诉讼。那么这就意味着如果行政机关假借调解之名而行行政强制命令之实，或者行政机关采取欺骗手段进行调解，规避法律的调解，当事人则可以提起行政诉讼[9]。司法解释中，调解行为与具体行政行为的可诉性是区别对待的，因此调解行为的性质不能定义到具体行政行为。而行政事实行为是指行政机关基于职权实施的，不能产生、变更或消灭行政法律关系的行为，如果将行政调解解决民事争议视为事实行为是可行的，而对行政争议的解决视为事实行为则难以讲通。如果将行政调解定位为行政相关行为，与当下实践中行政调解与行政管理分离的现状不相符。笔者认为，对于一个行为，不能纯粹地以一个性质给予其定位，而往往可以涵盖多个性质，行政调解既符合事实行为的特征，且符合准司法行为的特征，因此，对于性质的界定往往界定的是行为的主要性质，而非全部性质，当地方实践将行政争议纳入到调解的范围之中时，行政调解的性质又发生了实质的变更，因为行政调解主体不再处于和争议双方当事人等距离的中立者的地位，而是和一方当事人有所关联，其在化解纠纷方面的意义远远大于行政管理的意义，因此，对行政争议的调解更大程度上成为一种准司法性质的纠纷解决机制，其主要目的是为了化解社会各类纠纷。所以对于其性质，应该在个案中区别对待，不能笼统而言。

第三，行政争议可调的理论基础。我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一规定主要是由于传统的公权力不可处分的理念和行政诉讼只审查行政行为的合法性的原因，然而行政行为的不可处分性，其前提是羁束性行政行为[10]，而大多数行政行为的行使，都伴随着一定程度或一定范围的自由裁量权，同时，法律概念或法律原则的不确定性要求行政主体自我认定[11]，那么这些公权力就是有可处分的空间的。正确的做法是肯定行政职权的可处分性，同时为其设定必要的界限和确立行使的原则，如符合合法原则和比例原则等。同时，随着行政法的发展，传统的政府和公众之间“命令—服从”模式下状态，已经逐步转变为“服务—合作”模式下的互相信任关系，政府和公众之间的关系强调互动性、协商性、参与性，行政权的运用不仅仅是惩罚性与强制性，更大范围应强调公民的参与，而行政调解的产生，正是这种合作关系的体现。然而，对于行政机关调解行政争议，是否违背了法治中的自然法理——“自己不能做自己的法官”这一问题，是行政调解调解行政争议的基本前提所在，行政调解主体和行政争议一方主体总有千丝万缕的关系，即使设立独立的行政调解委员会，也不能消除当事人对调解主体中立性的质疑。笔者认为，只要行政纠纷中行政方当事人本身不做调解主体，我们可以暂且对行政机关持一种信任的态度，毕竟调解的本质在于纠纷当事人的自愿选择。无论是独立的调解委员会还是上级机关调解，在制度设计时保证当事人的自愿原则和调解主体的回避情形，以及确保当事人权益受到侵害时的司法最终救济原则，行政调解调解行政争议也是可行的，因为行政调解的主要功用在于为纠纷当事人提供诉讼制度之外的其他选项，增加当事人对各种解纷方式进行比较和选择的机会[12]，而并非为了完全替代行政复议、行政诉讼等正式的纠纷解决机制。

第四，行政调解的制度设计。无论是在主体、程序还是在范围、效力方面，未来合理行政调解的制度设计将成为行政调解研究的一个重要课题。在制度设计中笔者认为应该遵循以下思路：首先，要确立行政调解在“大调解”体系中的地位。人民调解、行政调解、司法调解应该呈现一种效力递进的体系化趋势，既要区分三者之间的调解范围、调解效力的差异，又要注重三者之间的衔接，从而形成适于当事人选择的完整的调解体系。其次，确立行政调解的二元结构。在调解民事纠纷和行政纠纷两种不同的对象时，行政调解的主体、程序、效力有不同的规定。鉴于行政争议解决对技术性和专业性具有更高的要求，应特别重视在行政争议调解主体上设立调解委员会，并配备专业的人员。在程序上，对行政争议的调解应该更加严密，民事争议的调解则更具灵活性[13]。在二元结构和三调联动的基础上，为当事人选择这一柔性的纠纷解决方式构建出更为合理的行政调解制度。

[参考文献]

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关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善

行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。

但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。

1 我国行政调解制度法律规定的不足

1.1 行政调解设定不统一，缺乏规范性

我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。

1.2 行政调解制度内容简单，对象范围狭窄

目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。

1.3 行政调解缺乏基本的程序性保障

我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。

2 完善我国的行政调解制度的设想

根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要，必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。

2.1 行政调解法律规范统一化

2.1.1 确立行政调解制度的基本原则

一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范围内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定，当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一定的原则：

（1）合法原则。

行政法治原则是行政法的基本原则，行政调解作为一种行政行为，当然也应当遵守合法性原则的要求。具体表现在行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。

（2）自愿、自治原则

自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性，行政机关在调解中只能是组织者、中间人，其不能在当事人拒绝接受调解时强制进行。自治是指当事人在自愿的基础上强调当事人的亲力亲为，自觉处分自己的实体权利。按照自愿、自治原则，当事人有权决定是否接受调解，在调解中如何主张自己的合法权益，对调解结果是否接受等，但需注意的是，该项原则必须在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用。

2.1.2 设立统一的法律规范

我国的法律文件对于行政调解规定从实体法上看较为分散。然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》。欧盟、联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件。可见，诉讼外调解是现代法律制度发展的一大趋势。我国应该适应社会的变革要求，修订相关法律。在条件成熟时，应该考虑制订统一的《行政调解法》。在《行政调解法》中，明确界定各种制度化调解机构的全县、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。

2.2 行政调解范围普遍化

从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。然而如前所述，我国行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微的刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，实际上，调解机制在涉及行政自由裁量权的争议中，能够较好地发挥作用。因此，行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与法律规定相抵触，或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解。

参考文献

篇9

行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。

但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。

1我国行政调解制度法律规定的不足

1.1行政调解设定不统一，缺乏规范性

我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。

1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄

目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。

1.3行政调解缺乏基本的程序性保障

我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。

2完善我国的行政调解制度的设想

根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要，必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。

2.1行政调解法律规范统一化

2.1.1确立行政调解制度的基本原则

一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范围内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定，当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一定的原则：

（1）合法原则。

行政法治原则是行政法的基本原则，行政调解作为一种行政行为，当然也应当遵守合法性原则的要求。具体表现在行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。

（2）自愿、自治原则

自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性，行政机关在调解中只能是组织者、中间人，其不能在当事人拒绝接受调解时强制进行。自治是指当事人在自愿的基础上强调当事人的亲力亲为，自觉处分自己的实体权利。按照自愿、自治原则，当事人有权决定是否接受调解，在调解中如何主张自己的合法权益，对调解结果是否接受等，但需注意的是，该项原则必须在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用。

2.1.2设立统一的法律规范

我国的法律文件对于行政调解规定从实体法上看较为分散。然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》。欧盟、联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件。可见，诉讼外调解是现代法律制度发展的一大趋势。我国应该适应社会的变革要求，修订相关法律。在条件成熟时，应该考虑制订统一的《行政调解法》。在《行政调解法》中，明确界定各种制度化调解机构的全县、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。

2.2行政调解范围普遍化

从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。然而如前所述，我国行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微的刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，实际上，调解机制在涉及行政自由裁量权的争议中，能够较好地发挥作用。因此，行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与法律规定相抵触，或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解。

参考文献

篇10

行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。

但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。

1我国行政调解制度法律规定的不足

1.1行政调解设定不统一，缺乏规范性

我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。

1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄

目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。

1.3行政调解缺乏基本的程序性保障

我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。

2完善我国的行政调解制度的设想

根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要，必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。

2.1行政调解法律规范统一化

2.1.1确立行政调解制度的基本原则

一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范围内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定，当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一定的原则：

（1）合法原则。

行政法治原则是行政法的基本原则，行政调解作为一种行政行为，当然也应当遵守合法性原则的要求。具体表现在行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。

（2）自愿、自治原则

自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性，行政机关在调解中只能是组织者、中间人，其不能在当事人拒绝接受调解时强制进行。自治是指当事人在自愿的基础上强调当事人的亲力亲为，自觉处分自己的实体权利。按照自愿、自治原则，当事人有权决定是否接受调解，在调解中如何主张自己的合法权益，对调解结果是否接受等，但需注意的是，该项原则必须在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用。

2.1.2设立统一的法律规范

我国的法律文件对于行政调解规定从实体法上看较为分散。然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》。欧盟、联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件。可见，诉讼外调解是现代法律制度发展的一大趋势。我国应该适应社会的变革要求，修订相关法律。在条件成熟时，应该考虑制订统一的《行政调解法》。在《行政调解法》中，明确界定各种制度化调解机构的全县、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。

2.2行政调解范围普遍化

从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。然而如前所述，我国行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微的刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，实际上，调解机制在涉及行政自由裁量权的争议中，能够较好地发挥作用。因此，行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与法律规定相抵触，或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解。

参考文献

［1］熊文钊.现代行政法原理［M］.法律出版社，2000.