社会治理法治保障模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇社会治理法治保障，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

自从社会管理创新在党的重要文件中提出后，社会管理迅速成为当代中国的热门话题，也成为学者研究的热点，社科领域对之进行了大量的研究，有关的研究成果前所未有。但是，由于构成这一词语的“社会”和“管理”两个语素在不同场合、不同的学科研究视角、不同的参照语境下，有不同的定义，社会管理的概念是众说纷纭，莫衷一是。

对何谓“社会管理”，学者通常如此定义：人们通常在两种意义上使用这个概念，狭义的观念认为，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理和治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域；而广义的观念认为，社会管理主要是政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[1]。

而官方学者则从我国现实政策层面对“社会管理”从内涵、任务、主体、目的诸方面进行了“质”的规定：是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分，它是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与、规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。[2]

有法学学者基于“理论是实践的指南，概念是思维的工具”的常识判断，以实证分析方法，对我国实定法中“社会管理”这一概念的分布及法规范中“社会管理”概念在具体法语境中使用的差异及特点进行辨析研究后，认为：社会管理并非一个不证自明、不言而喻的概念；社会管理既是一个时髦的政策用语，也是一个严肃的法律概念。我国的实定法中社会管理概念确实存在不足，并进而指出，“社会管理立法是社会管理的依据与实现社会管理法治化的前提，加之社会管理法治化是我国社会管理创新的必然选择，它呼唤认真对待作为法律概念的社会管理。”[3]，因此，在十报告中将之前社会管理的有关表述加入了“法治保障”，标志着当前和今后社会管理及其创新的指导思想、基本路径和主要方法都是“社会管理法治化”，作为法律概念的社会管理亟需进一步予以辨明厘清。

二、我国现存的“社会管理”的不足

北京大学社会学系教授夏学銮表示，社会管理是一个老问题，是任何一个形态的社会都不可少的一项管理活动。但是，“创新社会管理”是一个新问题，因为在当前这个社会剧烈转型的时期，旧的理念和方法已经无法妥善应对层出不穷的新情况。[4]

自我国实施改革开放特别是进入新世纪以来，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，带来空前的社会变革，既给我国的发展进步带来巨大活力，也带来突出矛盾和问题。2011年，我国人均国内生产总值超过了5000美元，意味着我国已经从中低收入阶段跨入中上收入阶段，经济社会发展进入了“发展黄金期”和“社会矛盾凸显期”交织时期，现实中突出的问题矛盾表现在：人民矛盾和社会矛盾引发的群众上访和多样多发、成为影响社会稳定的重要因素；流动人口大幅增加，既给经济社会发展作出了重大贡献，也给社会管理带来巨大压力；社会治安形势总体稳定，但刑事犯罪居高不下，公共安全事故频发，食品药品安全问题突出；非公有制经济组织、社会组织快速发展，但管理服务问题突出；互联网迅速发展，促进了经济社会发展，也给社会管理带来诸多新情况新问题；分配机制不够合理、贫富差距拉大，社会阶层结构不够合理，结构化、碎片化现象严重，缺乏有效流动机制，阶层分化停滞、结构固化；外部势力插手干预，传统安全因素和非传统安全因素相互作用，增加了社会矛盾的复杂性，等等。

面对社会领域复杂的矛盾和新的问题，现存的“社会管理”模式沿袭计划经济下的“行政管理”模式，在理念思路、体制机制、方法手段等诸多方面存在难以完全适应的方面。这种“社会管理”的目标是“服从”与“管制”，而不是“服务”；管理主体是“国家”或“政府”，而不是“社会”；管理的方式单纯依靠垂直、纵向的政府的行政权力，而缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商；管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动；它注重的是“威权”而不是“威信”，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方法是命令、指令。这种模式因其以国家强力实施的社会治理而具有高效率、低成本的特点，在计划经济年代具有极大的优势。

篇2

（一）社会管理创新与法治的冲突

在建设社会主义法治国家的背景之下，社会管理创新并不是任意而为的，它还面临着如何与法治相协调的问题。从法治的内涵可知，法治以良好的法律得到普遍的遵守为基本要求，以法律的稳定性为基本保障。有别于此，社会领域的创新则要求人们对既有的体制、制度、生产关系和上层建筑适时作出调整与变动，以适应新的形势发展需要。两相比较，我们可以发现，法治所要求的稳定性和创新所体现的变动性至少在表面上存在着不可避免的紧张关系：一方面，要进行创新，就势必面临如何维护法律的尊严及其稳定性问题；另一方面，要实施法治，则又面临如何保证创新的及时进行以适应新的形势需要问题。在社会管理领域，这种情况同样存在。如何在创新的变动性与法律的至上性和稳定性之间保持平衡，超越创新与法治的紧张，促进其协调一致乃至相互促进，是在推进社会管理创新的过程中必然面临的一个问题。

（二）社会管理创新与法治的协调

首先，社会管理创新不可超越法律的基本框架。诚然，法律可能出现不适应形势需要的情形，但即使这样，社会管理创新也应在法律框架之内进行，否则，社会管理主体本身不遵守法律的行为将引起其他社会利益主体的效仿，使得法律的尊严无从维护，法律的崇高地位无从保证，创新不但不能达到加强社会管理，反而可能导致社会处于更加不确定的无序状态。

其次，社会管理创新应实现制度化。社会管理涉及多个方面的内容，包括社会管理的主体、权限、程序、方法、途径、手段等，相应地，作为对传统的社会管理模式进行改造、改进和改革的创新，也涉及所有这些方面的内容。为保证成功的创新经验得到长期和广泛的应用，增强创新的实效性和持续性，应及时将其制度化，通过制度形式将其固定下来。

最后，社会管理法律本身要进行创新。社会管理创新应在法律框架之内进行，但法律本身不应是长期僵化不变的，在法律不能适应社会管理形势发展的需要，或出现因法律的局限而导致必要的社会管理创新无法开展的时候，应着手对社会管理法律本身进行创新，也就是开展法律制度的修订工作。这种修订不仅可保证社会管理创新的进行，保证社会管理适应社会形势发展的需要，也可保证社会管理创新在法治的轨道内进行，不致出现表面上“良性违法”、实际上有损法律尊严的状况。

（三）法治视角下社会管理创新的重点

1.社会管理理念的创新。法治视角下的社会管理理念，要求必须摒弃原来的那种国家全面控制社会的思维，认识到社会自组织性的重要价值，允许社会组织的发育，形成完善的、具有包容性的多元社会结构。同时，在管理活动中，应以社会公共利益为核心，以社会和谐稳定为目标；应尊重各方利益诉求，保证各方合法权利的维护与实现；应贴近社会生活，增强服务意识，密切与管理对象的关系；所有社会管理创新活动，都必须在法律框架内进行，不可脱离法律的约束。只有牢牢树立依法开展社会管理创新活动的理念，才能带动社会管理主体、方法、程序等方面的创新，实现社会管理及其创新的根本目的。

2.社会管理主体的创新。在法治视角之下，要开展社会管理创新，就必须进行主体的创新，由单一的行政化管理向社会化管理转变，由单一管理主体向多元管理主体转变，明确各主体的职责范围和工作机制，在继续发挥政府主导作用的同时，发挥其他社会管理主体的作用，形成和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

3.社会管理手段的创新。当今社会是个多元社会，与之相应，社会管理的手段也应该是多元的，在保留必要的强制性手段的同时，应视管理内容的性质和类别，采取多种手段进行管理。尤其要重视疏导性手段的应用，防患于未然，将矛盾消除于形成之前，化解于无形之中。同时，随着科技的进步，应及时采取现代科技手段进行社会管理活动，如采取现代信息技术、网络等手段实行社会管理。

二、检察机关参与社会管理的形式

基于是否以执法办案为载体，检察机关参与社会管理的形式可分为两个层次，第一个层次是“间接参与”，第二个层次是“直接参与”。

“间接参与”体现为检察机关通过具体个案的妥善解决，在微观层面上达致化解社会矛盾、恢复被破坏的社会秩序的效果，为社会管理创造良好的法制环境，以维护社会和谐稳定，促进社会在稳定有序的状态中不断发展。

“直接参与”则体现为两种情况：第一种情况，检察机关将检察职能进行横向延伸和深化，即在原有检察职能范围中、在各项工作从入口到出口形成的线性管辖区间内把两端向外延伸，即“入口”前提和“出口”后置，以达到延伸检察职能、完善社会管理的目的。［1］实践操作中，“入口”前提的典型表现是对犯罪的一般预防，例如积极参加社会治安综合治理，深入开展预防渎职侵权犯罪工作，［2］深入社区、企业、学校宣传讲解法律知识，提示群众远离违法犯罪等；“出口”后置的典型代表是对犯罪的特殊预防，例如加强对刑罚执行和监管活动的法律监督，协助做好特殊人群（如犯罪未成年人、刑满释放人员）的帮教和社区矫正工作等。第二种情况，检察机关基于宪法赋予的法律监督权采取多种形式主动参与社会管理，与执法办案工作联系很少。比如：依法监督政府施政的合法性，多方面为政府施政提供专业协助（如向行政部门提交法律咨询或法律意见，就政府的法案提出建议等），加强工作协调、推动完善法制，向社团、机构提供法律咨询等。［3］分析上述两个层次，检察机关并不像行政机关、党群组织及其它社会组织一样直接对行政相对人、组织成员等的行为或者相关社会关系进行规划、控制，而均需要通过与其它机关的配合协调，通过制发检察建议、提供咨询等方式参与社会管理，以达致完善社会管理的目的，这是检察机关参与社会管理的一个重要特点。

三、延伸检察职能，创新社会管理

（一）转变理念，厘清认识

一要增强公平理念。检察机关应切实以社会公共利益为核心，将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度，转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。［4］二要增强人本理念。高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐稳定社会建设摆在重要的位置，尊重各方各类利益诉求，努力提高执法水平和质量，满足人民群众的司法需求，进而形成社会管理机制和制度创新。三要增强可持续理念。当前，社会管理方式落后于社会经济发展，社会管理创新不是一朝一夕的事，而是今后一个时期政法机关的重点工作，检察机关责无旁贷。四是增强统筹理念。检察机关应以法律监督为纽带，统筹好各方主体，统筹好各种职能，兼顾好各种利益，实现检察机关参与社会管理效果最大化。

（二）主体定位，参与管理

从权力属性上来讲，检察机关不是典型的社会管理主体，不具有社会管理职能。但从广义的社会管理来讲，检察机关具有对内管理的职能，同时，部分检察职能如公诉权、职务犯罪侦查权，具有主动追诉犯罪的功能，相对于中立的司法属性而言，具有一定的控制犯罪的社会管理性质。

从上面的分析，我们大致可以做出这样的判断，检察机关具有一定的打击和控制犯罪的职能，具有对内管理的职能，这些都是广义上的社会管理职能，但从狭义的社会管理职能上来讲，检察机关不是社会管理的直接主体。但是，检察机关在我国定位为法律监督机关，有相对广泛的法律监督权，公诉部门可以对刑事审判活动进行监督，侦查监督部门可以对侦查活动进行监督，监所检察部门可以对刑罚执行活动以及刑事强制措施进行监督，民事行政检察部门可以对民事行政审判活动及其执行活动进行监督，反贪、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门还可以对行政执法活动进行监督。公安机关、法院、监狱、看守所、行政机关作为被监督者，其中除法院属于司法机关外，公安机关、监狱、看守所和行政机关都具有明确的社会管理职权。检察机关的法律监督相对于被监督对象而言是具有一定法律强制力的外部监督，对于被监督机关的内部监督和管理具有重要促进作用，有利于规范被监督机关的内部管理。同时，对于促进公安机关、监狱、看守所、行政机关规范执法行为，完善和创新其管理社会的体制机制也具有重要的促进作用。

综上所述，检察机关属于广义的社会管理主体，其执法办案活动是广义的社会管理活动，同时作为法律监督机关，检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，既是创新的主体，又是推进创新的力量。检察机关参与社会管理创新，对于维护宪法和法律的统一正确实施，促进公正司法和依法行政，推动法治化社会管理模式的形成，具有其独特的促进作用。

（三）创新途径，延伸职能

一要向农村基层社会建设、社会管理延伸检察职能。探索建立和完善派出乡镇检察室等新机制，努力延伸检察机关履行法律监督职能和参与社会建设的触角，积极搭建检察机关参与社会管理服务的新平台。设立基层检察工作室［5］有助于增强法律监督工作的主动性和有效性，加强对公安机关、人民法院和司法行政部门基层派出机构的立案、侦查、审判和社区矫正等活动的同步监督、全程监督，切实增强法律监督效果。

二要向特殊人群的帮教管理延伸检察职能。进一步加强社区矫正工作的法律监督，配合有关部门加强监外执行罪犯、刑满释放人员、轻微犯罪被不人等特殊人群的帮教管理。积极配合有关部门落实安置政策，帮助解决刑释解教人员就业、生活、家庭等方面的困难，帮助刑释解教人员更好地融入社会；与共青团、学校、未成年人保护组织等密切配合，加强和改进未成年人犯罪检察工作，加强对违法犯罪青少年的教育挽救，共同做好预防未成年人犯罪工作。

三要向促进网络虚拟社会的建设管理延伸检察职能。在建设与管理并重的思路指导下，检察机关参与网络虚拟社会的建设管理：一要坚决依法打击利用网络实施的颠覆国家政权、窃取国家秘密，诈骗、盗窃和“黄赌毒”等犯罪活动，净化网络环境，维护网络秩序；二要分析网络犯罪的新情况、新特点，及时出台司法解释和提出立法建议，促进网络管理法律法规的完善；三要高度重视涉检网络舆情，建立健全应对、引导机制。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要对涉检负面舆论快速反应，及早处理，正确引导，营造有利于社会和谐稳定的网络舆论环境；四要重视检察门户网站建设和维护，建设好“网上检察院”，利用网络大力开展“阳光检务”，自觉接受社会监督，最大限度争取社会各界对检察工作的了解，提升执法公信力。

四要向化解社会矛盾、修复社会关系的社会管理延伸检察职能。社会矛盾产生的原因可概括为两个方面，一是社会交往摩擦产生的矛盾，即各种人际交往、经济交流等过程中产生的矛盾；二是社会管理存在偏差产生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或错误，导致相关当事人采取不当行为而产生矛盾。检察机关所办理的案件，往往是社会矛盾激化到一定程度的结果，矛盾纠纷的激化可能由于信息不对称，存在重大误解导致；也可能是一方采取严重的欺骗、侵权等，导致严重不公而产生。检察机关执法办案就是要以法律责任追诉为手段，惩治导致矛盾的过错方，维护被害方合法权益，弥补被害方损失；以析法说理为依据，沟通信息，分清责任，化解矛盾，修复受损的社会关系。从某种意义上来讲，检察机关执法办案适当向化解社会矛盾延伸，具有对激烈社会矛盾进行纠偏、修复和管理的作用。

五要向促进公正廉洁执法的职务犯罪预防延伸检察职能。职务犯罪预防工作是反腐败总体格局中的重要环节，是检察机关从源头上遏制腐败的利剑。检察机关可通过预防调查，深入分析导致职务犯罪的体制、机制、制度和管理监督等方面的原因，把握其变化趋势和发案规律，为政府进行社会管理提供重要的决策依据；检察机关可通过开展行贿档案查询，实现对办案和其他执法活动中所形成的资源和信息的有效利用，促进社会信用体系建设；检察机关可通过预防教育、宣传，发挥廉政文化舆论导向作用，努力营造风清气正的社会环境，实现多元化的社会管理新格局。

注释：

［1］刘建刚等：《检察机关参与社会管理相关问题的研究》，载中国人民法制网，2010年11月9日访问。

［2］：《最高人民检察院关于改进渎职侵权检察工作情况的报告》，载《检察日报》2010年10月28日。

篇3

（一）加强组织领导，强化措施，

积极推进行政执法责任制。推行行政执法责任制，就是要进一步强化执法责任，规范行政执法活动，提高执法水平。为强化领导责任，我局成立了以局长张景文为组长，分管局长为副组长，局各科室负责人和局属二级机构负责人为成员的行政执法责任制领导小组。坚持做到政务公开，透明执法，人人身上有担子，个个肩上有责任。并将依法行政责任制落实情况与年终考核挂钩，调动了全局人员的工作积极性和主动性，保证了各项法律、法规以及规章在全市人力资源和社会保障系统的正确实施。

（二）健全行政执法工作制度，规范行政执法行为。

为认真贯彻落实《纲要》，提高行政执法水平。今年以来，我局在认真贯彻落实全市依法行政工作会议精神的基础上，结合我局实际，制定了《行政业务办理程序规定》，《行政审批、行政许可监督检查及责任追究制度》，《行政许可听证制度》，《行政审批、行政许可收费管理制度》等，使每个部门，每一名工作人员都清楚了解自己的职责和应承担的责任，并注重抓好落实。如：在执法主体规范制度落实上，20__年我局有35名执法人员进行了行政执法证的换证工作，有一名主要领导申办了行政执法监督证，有4名执法人员申办了行政执法证。在政务公开制度落实上，能够将执法依据、执法程序、执法权限、收费标准、办理期限、办理结果、投诉电话等都进行网上公布，并将局部分个审批项目放在行政服务大厅办理，既方便了群众，又保证了行政执法的合法、公开、透明、公正。通过一系列制度来规范行政执法行为，行政执法人员能够客观、公正处理行政执法事项，维护了人力资源和社会保障部门的良好形象。

（三）加强规范性文件审查，确保行政执法行为合法。

为了切实维护规范性文件的严肃性和权威性。我局对各科室、各单位拟定的规范性文件全部由局法制工作负责科室审查、备案、法核，然后再签发，并按照程序、规定时效报市法制局备案。

（四）加大行政执法力度，不断提高执法水平。

随着《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》等劳动保障政策的颁布实施，广大人民群众的维权意识不断提高，因不订立劳动合同、拖欠工资、劳动争议等投诉案件不断增长。为维护劳资双方的合法权益，劳动监察大队不断加大行政执法力度，依法严厉查处违法行为。全年共受理案件141起，案件涉及劳动者2414人，涉及金额245.1万。全市劳动争议仲裁部门，调解为先的办案原则，共受理劳动争议案件371件，其中立案受理151件，案外处理了220件，案件共涉及512人，涉案金额1599.45万元，案件审理严格遵守法定程序，做到了既重实体法，又重程序法，确保了司法主体、法律依据、法律程序、事实认定、证据采集合法正确。

（五）、积极开展法制宣传，营造依法行政氛围。

法制宣传教育是建设法制政府、推进实施依法治国基本方略的一项基础性工作。为此，我局紧紧围绕《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》和社会保障等法律法规，开展多种形式的普法宣传学习活动，取得了明显效果。今年，先后3次采取市、区两级联动的方式开展贯彻学习《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》、《就业促进法》等劳动保障法规政策。发放《农民工维权手册》、《劳动合同法》、《条例》、《就业促进法》、宣传资料彩页上万余份。并加强对外出务工人员的法制培训教育。借助市政府组织劳务输出等有

利时机，对外出务法律知识教育，积极引导他们合理走法律程序维护自身合法权益。开展了送法进社区、进学校、进工厂、进广场、进工地等一系列活动，既达到了普法宣传教育的目的，又塑造了劳动保障部门的良好形象。（六）依法受理，规范程序，提高应诉水平。

为加强和促进行政复议和应诉工作，我局明确了局机关业务科室在行政复议、诉讼过程中的职责。同时，积极与自治区人力资源和社会保障厅法制处、市法制办和法院做好协调工作，对法院受理的行政案件，积极参加答辩和应诉，自觉履行法院生效的行政判决和裁定。通过行政应诉，强化了依法行政的观念，通过典型案例分析，提高了行政应诉水平和效率。20__年，我局被行政复议2起，自愿撤回申请1起，未结案1起。行政应诉案件1起，维持1起，行政复议、行政应诉出庭率100％。

（七）积极开展“争先创优活动”。为进一步提高依法行政效率和服务水平。

我局组织开展了“争先创优活动”。活动以建设“依法行政，构建和谐社会”和“廉洁高效、优质服务”单位为目标，坚持平创结合、重在创建的原则，转变了全局执法单位、服务单位的工作作风，强化了为民服务意识，提高了依法行政水平。

二、存在的问题与建议。

一是劳动保障系统法制宣传教育工作的力度，有待进一步加强；二是行政执法工作有待进一步加强和改进；三是因专业人员不足，劳动仲裁和行政复议、应诉工作还不够专业、办案水平和质量有待进一步提高；劳动保障监察执法力量比较薄弱、办案经费短缺等问题。

三、下一步工作打算

（一）加强自身建设，提高工作效率。

加强劳动保障队伍的自身建设，不仅是劳动保障工作的内在要求，更是适应时展的客观需要，也是企业和职工对劳动保障部门的殷切期盼。一是加强法律法规、政策业务的培训，使每一个工作人员成为精通法规、政策的行家里手，提高办事效率；强化以人为本的服务意识，把为企业服务、为群众办成每一个工作人员的自觉行动。

篇4

1.1新生代农民工受教育水平和个人综合素质相对提高 科教兴国战略的提出，国家在教育方面投入的逐步增加，尤其针对广大的农村地区，无论是在资金上，还是政策方面国家都给予了极大的支持，大大提高了我国农村人口尤其是新生代农村子女的受教育水平。

1.2新生代农民工外出就业的目的已包含到许多精神层面 在老一辈农民工眼里“挣钱、娶妻、养娃”是他们外出务工的根本目的，当目的达到后就回到农村享受天伦之乐，而新生代农民工外出务工的目的已不再限于此，他们更多是为了去实现自己的理想和人生目标。新生代农民工具有朝气与活力，这也是他们时代性的体现。

1.3新生代农民工的维权意识有所增强 维权意识淡薄，没有树立起正确积极的法制观是体现在老一辈农民工身上的不足之处，而随着教育的普及化，新生代农民工在法律和维权的意识上相对老一辈农民工有了很大提高。在个人素质与就业意识上相对于老一辈农民工有了很大转变。

2.新生代农民工就业所面临的问题

2.1新生代农民工的受教育水平和个人文化素质不高，工作后劲不足 虽然农民工中的新生代群体的受教育程度及个人素质都相对过去有了很大提高，但从总体上看，新生代农民工受教育程度和个人素质远远滞后于城市劳动力市场需求，这也是阻碍其在城市长期稳定就业的关键性因素。随着知识技能逐渐代替简单体力劳动，就新生代农民工目前的技能水平来看，仅有大约30%的人能在城市长期稳定就业。所以，解决新生代农民工就业问题，提高新生代农民工受教育水平仍是一项关键性任务。

2.2新生代农民工在就业过程中劳动权益受损问题突出 尽管相对过去而言，新生代农民工的工作环境有了很大改善，拖欠工资的现象少了许多，新生代农民工的地位也提高了不少。但从总体上看，新生代农民工的工作环境仍相当恶劣，拖欠工资的现象也时有发生，他们也经常受到歧视，人格上经常受到伤害。

2.3新生代农民工的基本社会保障得不到有效保证 近年来，由于城市化进程的加快，房价涨幅过大，在很大程度上已超出了目前新生代农民工的承受力，使得大多数新生代无法安家于城市，这无疑对他们在城市长期稳定的工作带来了极大阻碍。

2.4心理问题在新生代农民工就业上日显突出 经济的发展，时代的更新，各方面压力的汇集，使新生代农民工心理发生了巨大的变化，他们的心理问题已逐渐变得不可忽视，对社会秩序产生了极大的影响，从而影响了我国社会的安定与和谐。目前，新生代农民工的犯罪率呈上升趋势，其原因多是由于进入城市后心理失衡，从而导致犯罪。由此可见，能否有效解决新生代农民工心理问题已成为影响他们在城市长期稳定就业和社会和谐的重要因素之一。

3.对策与建议

能否在务工城市长期稳定的就业、生活，已成为新生代农民工能否更好发展的关键所在，而由于受到种种因素的影响与制约，新生代农民工长期稳定的在务工城市就业已成为一大问题，所以必须采取有针对性的措施，力争尽快取得新进展。

3.1加大职业教育、培训投入，全面提高新生代农民工综合素质 学习是一个国家、一个民族发展的不竭动力，而我国是一个以农业人口为主的大国，农村人口占到2/3以上，所以，我国教育是否发展关键是看农村人口的整体素质是否提高。据统计，我国80%农村人口都没有接受过高等教育与职业培训。所以，他们在就业方面往往竞争力不足，很难找到一份稳定工作，即使找到了，也是工作条件很差、工资很低、很累的工作。而他们并非不想接受更高的教育，很多情况是由于学费太高，难以支付而选择提前就业。所以，国家应加大对农村学生中高等教育的补助，这不仅有利于新生代农民工长期稳定就业，同时也是将我国人口大国转变为人才大国的重要举措。

3.2保障物价水平，给新生代农民工创造一个宽松的发展环境 房价、药价是目前民生问题突出的重要因素，是否控制好房价、药价直接影响到老百姓的生活质量、社会的稳定以及国家的发展。我国是一个传统的农业大国，农村人口占全国总人口的绝大多数，而他们绝大多数的收入却远低于国家的社会平均工资，所以，在他们这个群体中民生问题尤为重要，也尤为突出。如今80、90后的新生代农民工的数量在日益增加，而他们又被目前昂贵的房价和药价所困扰，生活压力大。因此，严格控制房、药价格将有给新生代农民工创造一个宽松的就业与生活环境，有利于他们长期稳定的就业。

3.3完善相关法律法规，切实维护农民工的权益 完善相关法律法规，将为新生代农民工提供法律后盾，创造出一个和谐、正义的法制社会，有利于我国法制国家的形成。这可以从以下两个方面进行阐述：一是国家完善法律法规，坚持依法治国原则，严厉打击损害新生代农民工的行为，这不仅能维护新生代农民工的权益，同时也是净化社会空气、维护法律尊严的必要举措。二是国家坚持依法治国，以法律作为人民的后盾和保障，将大大减少人们“多一事不如少一事”的妥协思想，进一步提高人们的法律意识、树立起法律信念，使新生代农民工由消极被动维权转变到积极主动维权。所以，完善相关法律法规将给新生代农民工坚实的法律保障，有利于他们长期稳定的就业。

篇5

中图分类号:F840．61 文献标识码:A文章编号:1006-3544(2007)02-0036-02

一､农业可持续发展的基本涵义和特征

最早提出“持续农业”这一概念的,是1985年美国加利福尼亚州议会通过的《可持续发展农业研究教育法》｡之后,可持续发展农业不仅得到越来越多专家学者的认同,而且还得到了各国政府的高度重视｡1991年,在荷兰召开的国际农业与环境会议上,国际粮农组织(FAO)把可持续农业定义为:可持续农业采取某种使用和维护自然资源的方式,实行技术变革和机制改革,以确保当代人及后代对农产品的需求得到满足,这种可持续发展的农业能够永续利用土地､水和动植物的遗传资源,是一种环境永不退化,技术上应用适当,经济上能够持续下去,并能为社会所接受的农业｡《中国21世纪议程》将可持续农业定义为:“在经济和环境协调发展指导下,总结吸收各种农业方式的成功经验,按照生态经济学原理并应用系统工程方法建立起来的农业体系”｡“农业和农村可持续发展是中国可持续发展的优先领域和根本保证”｡综上所述,我们可以把农业可持续发展的基本含义表述为:吸收本地区传统农业或较为现代农业的精华的基础上,采用现代先进实用的生产技术､管理技术和组织形式所建立的一种社会､经济和生态环境保护相结合的发展道路｡农业可持续发展问题的实质是一定区域内经济､社会发展与资源､生态环境间的关系协调与合理利用问题,资源与生态环境的协调发展构成区域农业可持续发展的核心和基础｡

可持续农业将是21世纪世界农业生产的主要模式｡其基本特征是:在强调农业发展的同时,重视自然资源的合理开发利用和环境的保护｡可持续农业追求的战略目标是:努力促进农村综合协调发展,增加农民收入,消除农村贫困状况;合理利用､保护､改善自然资源和生态环境｡要实现农业的可持续发展,自然生态系统可持续是首要前提,农业经济系统可持续是根本基础,农村社会系统可持续是重要保障｡

二､农村社会福利保障制度改革是农村经济可持续发展的重要基础

农业经济的可持续发展不仅重视经济增长的数量,更追求经济发展的质量｡农村经济的可持续发展要求改变传统农业的以“高投入､高消耗､高污染”为特征的生产模式和消费模式,实施清洁生产和文明消费,以提高农村经济活动的效益,节约资源和减少废物｡

农村社会福利制度建设是农村社会主义市场经济发展到一定阶段的必然产物，为我国国民经济､农村经济长期持续健康发展､城乡经济的协调发展提供着不可缺少的物质基础｡建设农村社会福利制度可以有效地增加农民现金收入和购买能力，刺激农村消费需求，促进农村经济发展｡把农村社会福利制度的建设和完善与农村计划生育相结合，可以有效地控制我国农村人口的过快增长，达到控制农村人口数量､提高人口质量的目的，促使人们自觉地转变生育观，遵守计划生育政策｡把农村社会福利制度的建设和完善，同农村乡镇企业职工下岗分流工作相结合，可以为下岗分流职工提供必要的经济和生活来源，消除人们下岗失业的后顾之忧，有利于农村企业转变经营机制，有利于加快农村产业结构调整和就业制度改革｡完善农村社会福利制度，涉及到每个农村公民和农村家庭，可以有效地改善农民的生活水平､受教育条件和家庭经济状况，有利于农村社会安定和人民安居乐业，有利于农村的物质文明和精神文明建设｡享受福利的对象大多数是经济比较困难的公民，他们是农村中的弱势群体｡福利收入虽然不多，但对于困难家庭来说是雪中送炭，可以改善农村低收入阶层的经济和生活状况，有利于缩小贫富差距｡

建立健全农民收入的稳定机制,实施适度的农业保护,完善农业保险机制,降低农业的风险成本｡当前农民收入不仅增长慢,而且很不稳定,主要是农业承担了市场和自然双重风险,而且缺乏社会保障,所以通过发展农村社会福利制度,建立农民收入的市场风险补偿机制,逐步建立农村和农民的社会保障体系｡加大对农民增收的政策扶持力度,使广大农民切实得到实惠｡落实好对种粮农民的直接补贴､良种补贴､农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴等各项补贴政策,建立稳定的种粮收益风险补偿机制｡进一步扩大补贴范围,对农业科技成果转化､农民专业合作经济组织等农村经济发展迫切需要加强的环节给予补贴｡落实国家粮食最低收购价政策,保持粮价稳定在合理水平｡加大对农村小型基础设施､农村社会事业和农村社会保障的补贴力度,降低农民的生产生活成本｡坚持开发式扶贫,建立财政扶贫资金稳定增长机制｡

建立健全农村教育经费保障机制,整合农村各种教育资源,大力发展农村职业教育和成人教育,实施农民科技培训工程,培养有文化､懂技术､会经营､能适应分工分业发展要求的新型农民,为实现农村经济的可持续发展提供人才保障｡

三､农村社会福利保障制度改革是实现农村生态可持续发展的重要条件

生态的可持续发展要求经济建设和社会发展与自然承载能力相协调｡发展的同时必须保护和改善地球生态环境,保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本,使人类的发展控制在地球承载能力之内｡我国农村生态环境发展的现状不容乐观,耕地､林地､草地､水资源都严重缺乏,这就需要政府制定系统的农村社会福利制度,从政策和资金物质方面对农业的生态发展给予扶持和帮助｡

发展农村社会福利保障制度,根据人口多､资源相对不足的国情,从科技､管理以及立法等方面节约和提高资源利用的效率,积极推广和发展资源节约型农业｡

普及农业科学知识和技能,建立农村科技图书馆,用科学武装农民,引导农民科学使用化肥､农药和农膜,因地制宜推广种养业清洁生产技术,有效控制农村污染｡建设农业资源与环境监测预警系统,做好重大病虫害防治工作,防止外来有害生物入侵｡建立和完善生态补偿机制,发展循环农业,推广秸秆气化､固化成型､发电等技术,开发适合农村特点的生物能源､风能､太阳能等清洁能源｡发展节约型农业,推广节地､节水､节肥､节药､节种型农业和集约化生态养殖业,提高农业投入的利用效率,坚持清洁生产､安全生产,最终实现传统农业向现代农业的转变｡

四､提高农村社会福利保障水平是农村社会可持续发展的最终目的

关于农村社会可持续发展,其本质应包括改善农民生活质量,提高农民收入水平,使农民在医疗､教育､就业､养老等方面享有平等权利｡

农村养老问题一直是困扰农村社会可持续发展的亟待解决的问题｡中国已开始进入老龄化社会,而农村老龄化人口又占有相当大的比重,解决好农村养老问题,就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题,安定了大多数人的心｡因此,通过农村社会福利保障制度改革,发展农村社会养老势在必行｡应大力推进农村社会福利服务体系建设,支持福利事业向社会化方向发展,利用社会､国家的力量逐步建立向农村的老龄人口发放养老津贴的制度,继续发展和完善农村养老保险制度,全面开展农村合作医疗,改善老龄农民看病就医条件,提高农村老年人健康水平｡加大卫生支农､卫生扶贫力度,解决农村老年人的医疗困难｡

积极推进农村最低生活保障制度的建立,巩固和完善农村 “五保”供养制度,确保农村最贫困人口的基本生活｡这是着力构筑的农村社会福利体制的最低端的一道保障线,同时也是农村社会福利的最基本要求｡要综合考虑农民现金收入水平､农产品市场供求､市场价格､农业生产受灾情况等因素，建立农民最低收入保障机制;根据一定的政策标准，在世贸规则允许范围内，对农民收入实施财政转移支付､直接补贴､成本补贴和价格补贴，确保农民收入达到一定水平;大力发展农业和农村保险事业，分散农民经营风险和受灾损失，加强农业生产的物质基础，采取有效的支持政策推动农业和粮食生产发展，提高粮食安全和农业安全水平，为城乡经济和国民经济的可持续发展奠定基础｡

农村经济落后､生活贫困的根本原因是农村教育事业落后｡由于经济贫困，不少农村家庭缺乏足够的资金送子女上学，农村的教育投入少，教育设施落后，失学率高,农村教育事业发展步履维艰｡通过农村社会福利保障制度改革,建立健全农村教育经费保障机制,进一步改善办学条件,加强农村教师队伍建设,鼓励大中专毕业生到农村任教,建立城市教育支持农村教育的机制，从根本上加强农村经济可持续发展的人力资本基础，推动城乡教育､文化､政治､经济的协调发展｡

实现我国农业的可持续发展,还需要各方面的支持和完善,而在这些支持的力量中,农村社会福利保障制度改革无疑是中坚力量,无论是在农村生态可持续发展､农村经济可持续发展,还是农村社会可持续发展方面都发挥着举足轻重的作用｡

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二、紧贴工作实际，扎实开展法治宣传

人社部门的中心工作是为经济发展服务，为民生服务。这就要求人社法制宣传工作一定要围绕中心，紧贴人社法制工作实际展开。要通过对各种法制知识与观念的宣传，教育广大群众树立法律意识和民主意识，促进全社会法制素质整体提高，推进依法治国方略的实现。根本的目的是提高公民既包括行政执法人员又包括行政执法相对人的法律素质。要达到宣传的目的，在开展宣传过程中，就要紧贴人社法制工作实际，将国家制定的法律、法规和政策，以及地方规范性文件等内容作为重点，让公众了解法制规定，掌握法律知识，充分保障公众的知情权；要将行政机关履行法定职责的范围、权限、程序、方法等内容公布于众，实行权力清单制，做到公开、透明，为公众办理行政事务提供便利条件；要通过多种形式将对行政机关的监管部门、监督电话、监督方式等信息进行公开和宣传，方便公众对违规行为进行监督、举报，促进依法行政规范开展。

三、区分不同层次，合理确定宣传内容

要结合人社工作的特点，采取各种有效措施、形式和方法，区分不同层次、不同对象，科学合理确定宣传重点内容，使公众了解和掌握什么是法律允许的，什么是法律禁止的，逐步树立依法办事意识，养成遵纪守法习惯；对于行政执法人员要将《行政处罚法》、《吉林省人力资源和社会保障行政执法监督办法》及执法工作中执行的行政法律法规作为重点内容，使他们全面了解行政执法的深刻内涵，行政处罚的正确程序，准确掌握执法规范的条款内容，法律规定的处罚标准，正确界定自由裁量，确保在执法工作中真正做到事实清楚、证据齐全、程序合法，适用法律准确，处罚标准适当，充分履行行政部门监管职责，维护相对人的合法权益的法制宣传目的。

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一、“财政社会保障补助资金专户”（以下简称“补助专户”）是各级财政总预算会计在国库开设的，用于单独核算财政社会保障补助资金的专用账户，不同于各级财政部门在国有商业银行开设的“社会保障基金财政专户”。各级财政预算安排的对基本养老保险基金、失业保险基金的补助支出和国有企业下岗职工基本生活保障补助等补助资金，必须及时转入该“补助专户”实行专项管理，并根据本通知所附的《财政社会保障补助资金专户管理暂行办法》等有关规定，按照补助资金使用的进度，拨入同级“社会保障基金财政专户”或下级“补助专户”。“补助专户”内资金一律不得与国库内其他资金混用或挪作它用。

二、地方各级财政部门在编制年度预算时，要切实调整财政支出结构，增加社会保障支出，并将财政社会保障补助资金列入预算。经地方人大批准后的有关预算安排情况要在每年3月底前由省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）汇总上报财政部备案。

三、从2001年起，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）都必须在人民银行国库设立“补助专户”。各级国库要给予积极配合和支持，并于2001年6月底以前完成专户开设工作。新疆生产建设兵团也应在其预算拨款银行账户内设立“补助专户”，对中央财政和兵团安排的社会保障补助资金实行封闭运行，专项管理。

附件：

1.财政社会保障补助资金专户管理暂行办法

2.年季度财政社会保障补助资金专户收支季报表（略）

财政社会保障补助资金专户管理暂行办法

第一条、为规范各级财政预算安排的社会保障补助资金的管理，确保“财政社会保障补助资金专户”（以下简称“补助专户”）正常运行和资金专款专用，制定本办法。

第二条、本办法适用于中央财政及地方各级财政预算安排用于企业职工基本养老保险基金、失业保险基金的补助支出和国有企业下岗职工基本生活保障补助等社会保障补助资金的管理。

第三条、财政部门负责“补助专户”的开设，并按预算确保资金到位、拨付、使用管理和监督，办理社会保障补助资金在上下级财政之间的清算。国家金库（以下简称“国库”）负责“补助专户”的设置，并根据财政部门开具的拨付指令进行资金拨付、柜台监督、银行间资金清算及统计汇总“补助专户”资金的收支情况。

第四条、地方县级（含县）以上各级财政总预算会计须按照本办法的规定，在同级国库开设“补助专户”，并在财政“国库存款”科目下对财政社会保障补助资金收支实行专项核算。各级国库在人民银行“财政预算专项存款”科目下开设“补助专户”，专项核算财政社会保障补助资金，并在“补助专户”中设置“上级财政补助资金”和“本级财政补助资金”明细账，分别登记符合本办法第二条规定的上级财政拨付的补助资金和本级财政安排拨付的资金。

第五条、地方各级财政部门和同级国库应根据政府预算支出科目和资金种类分别设立“国有企业下岗职工基本生活保障补助”、“财政对基本养老保险基金的补贴支出”、“财政对失业保险基金的补贴支出”分类明细账，分别核算相关社会保障补助资金。

第六条、中央财政及地方各级财政预算安排用于第二条规定范围的社会保障补助资金须及时足额地从各级国库拨入相应“补助专户”。

中央财政补助地方用于提高国有企业下岗职工基本生活保障水平和企业离退休人员基本养老金标准的补助资金，以及原行业统筹企业下放地方管理后降低企业缴纳基本养老保险费比例的补助资金，年初一次性下达指标，按季拨付。

地方财政安排用于国有企业下岗职工基本生活保障资金缺口补助和企业职工基本养老保险基金缺口补助等的资金必须在预算确定后及时转入“补助专户”，中央财政根据地方财政安排资金拨入“补助专户”的情况拨付补助资金。具体办法另行制定。

第七条、中央财政对地方的补助资金，由省级或计划单列市财政总预算会计通过省级或计划单列市国库转入同级“补助专户”；地方各级财政预算安排的资金（包括本级支出和对下级财政的补助）由同级财政总预算会计从同级国库转入同级“补助专户”，对下级财政补助资金的拨付由国库根据同级财政部门的指令通过上下级“补助专户”办理。

第八条、“补助专户”的资金，必须按照规定的用途、标准、对象和实际需要数额支用，并按照资金使用的进度，及时由“补助专户”拨入同级“社会保障基金财政专户”或下级“补助专户”，专款专用，不得截留、挤占，不得与国库内其他资金混用或挪作他用。

第九条、地方各级财政部门将收到的中央财政补助资金和地方财政预算安排的资金从“补助专户”拨入“社会保障基金财政专户”时，作预算支出处理，并在“社会保障补助支出”类下“财政对社会保险基金的补贴支出”和“国有企业下岗职工基本生活保障补助”款级科目中列支，不得相互调剂。地方各级财政部门通过“补助专户”补助下级的支出作“与下级往来”处理。

各级国库和支库的会计核算手续，遵照《国库会计核算管理与操作的规定》执行。

第十条、地方各级财政部门必须根据年度财政预算，按月将地方安排的资金从国库拨入“补助专户”。中央财政补助资金必须在到达省级或计划单列市国库的当日拨入省级或计划单列市“补助专户”。国库要按财政部门填制的拨款通知书及时足额地将资金从国库转入“补助专户”，并在资金到达“补助专户”的当日或下一个工作日，将“补助专户”资金的到位情况通知同级财政部门及上级国库。

第十一条、各级财政部门下达社会保障补助资金的文件，必须同时抄送上级财政部门和同级国库。

国库收到财政部门出具的拨款通知书后，必须与财政部门下达的社会保障补助资金文件核对，于当日，最迟不得超过下一个工作日将资金如数拨入下级“补助专户”或同级“社会保障基金财政专户”。如发现所需拨付资金不符合规定的账户和用途或与拨付文件的规定不一致时，国库应暂缓划拨资金，并自接到拨款通知书的当日或下一个工作日通知同级财政部门。财政部门必须在2日内查明原因，重新办理拨款手续。

第十二条、各级财政部门和国库均应确保财政社会保障补助资金及时转入“补助专户”，“补助专户”内的资金不得串户使用，不得调剂用于其他财政支出，不得用于平衡财政预算。

“补助专户”年末各项结余资金仍留存“补助专户”，如数结转下年度继续使用，不得随意改变资金用途。

第十三条、各级财政部门要按照有关规定，配备政治素质好、有一定专业知识的人员担任“补助专户”的会计、出纳，建立内部制约机制。会计和出纳不得由一人兼任。

第十四条、各级国库要加强审核监督，保证财政社会保障补助资金的及时拨入、拨出。各级财政、国库要对“补助专户”、社会保障基金财政专户的资金往来活动情况建立季度对账制度，定期核对“补助专户”内资金的收支和结余情况，确保专款专用。

第十五条、建立“补助专户”季报制度，及时反馈补助资金的到位、使用情况。各级国库要按照财政部、中国人民银行的统一规定编制“补助专户”资金收支统计汇总季报，反映各级国库“补助专户”资金收入、支出、季末结余等情况，一式三份，由国库与同级财政部门对账后加盖公章，报送同级财政部门和上级国库各一份，留存一份；各分库在季后法定工作日的5日内，根据逐级汇总的季报汇总编制各级国库的统计季报上报总库，统计报表报送方式由总库另文下达。省级或计划单列市财政社保部门于季后5日内将本系统上报的“补助专户”资金收支统计汇总季报表加盖本单位公章后正式上报，并通过电子邮件将季报传送财政部社会保障司。对于不按时报送季报，或正式上报与电子邮件上报数字不一致的地区，中央财政将推迟或停止拨付补助资金。财政社会保障补助资金专户收支季报表附后。

第十六条、对于违反第十二条规定的单位和个人，按照《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》等国家有关法律、法规的规定，严肃处理，并即时追回资金。触犯法律的，移送司法机关追究刑事责任。

第十七条、财政部及财政部驻各省、自治区、直辖市和计划单列市财政监察专员办事处按有关规定对“补助专户”开设、资金汇付及划拨情况进行监督检查。

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关键词 ：农民工；社会保障；人力资源开发

一、构建科学的农民工社会保障财政投入制度

构建科学的农民工社会保障财政投入机制是避免输入地政府对农民工社会保障财政责任缺位的重要举措。由于农民工多不是本地居民，地方政府大多不愿意承担其社会保障责任。从一些地方政策实践来看，地方政府不仅没有承担对农民工社会保险的补助和兜底责任，相反，甚至还从农民工有限的社会保险缴费中获得收益。有些地区虽未将农民工社会保险打入另册，但在政策中允许退保，实际上不仅没有为农民工社会保险承担财政责任，反倒侵占了农民工养老、医疗等社会保险的社会统筹权益。加大财政对农民工工作专项资金的投入力度，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。推进公共服务均等化，促进农民工在城镇稳定就业。将农民工纳入城市公共服务体系，积极推进基本公共服务均等化，逐步使农民工享有与城镇居民同等待遇。采取有效措施，因地制宜，分步推进，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民。对暂不具备落户条件的农民工，从制度上逐步解决他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题，使他们逐渐融入城市生活，实现由农民向市民的嬗变。

二、消除劳动用工的制度性歧视

社会公平是以社会成员收益分配和生活状况的公平性为标志，是社会保障发展的重要内容。社会公平包括起点公平、过程公平（机会公平）和结果公平。首先，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步消除农民工就业歧视，改善农民工就业环境，这是保障农民工的“起点公平”，使其具有公平的生存与发展权利，并能够消除贫困、疾病、灾祸带来的社会不公平的前提和基础。鉴于农民工社会保障制度建设的主体内容是与就业相关联的养老保险、工伤保险、失业保险、住房保障等项目，因此，完善农民工社会保障制度、改变农民工社会保障权益缺失的现状，最为关键和基础性的应对之策在于：要树立就业优先的原则，彻底改变重城镇、轻农村，重市民、轻农民的就业观念和相关政策，把农业内部、农村区域和农民进城就业一并纳入国家就业计划，分类实施。

其次，农民工社会保障项目的实施要有助于农民工及子女人力资本积累和提升，要有助于转移就业能力的增强，要有助于提高农民工自身素质，加快农民工市民化进程。农民工转移就业过程中的权益保障缺失是农村劳动力实现永久性乡城迁移问题的症结所在。因此，为了实现社会保障过程公平、降低农民工市民化成本，要进一步清理和废止对农民工的各项歧视和限制政策，坚决制止向农民工的收费和变相收费。尽快出台保护农民工权益的政策，重点解决农民工最低生活保障制度、廉租房安排、子女在城市公立学校的平等入学权利等问题。

三、深化城乡二元户籍制度改革

城乡二元户籍制度与农村土地制度改革滞后为我国农民工实现永久性乡城迁移设置了诸多障碍，把城乡人口进行制度性分割的户籍制度形成于我国的计划经济时期，尽管改革开放30 多年以来的制度变迁，特别是2002 年以来的二元经济体制的深化改革，城乡分割的户籍制度有所松动，但户籍制度改革在我国二元经济体制变革中仍属于薄弱环节，至今仍处于政策的局部调整与修改阶段，依附于户籍制度上的劳动就业、社会保障、居住权利、子女教育等城乡福利差异还严重存在，因此，上述由于户籍制度的存在而产生的城乡福利差异使农民工的迁移成本上升，降低了迁移的预期收益，在一定程度上对农民工参保产生了负激励，延缓了社会保障制度一元化进程。

改革户籍制度必须首先剥离户口附加利益。要打破城乡身份、户籍限制，消除城乡不同户籍在就业、教育、社保等方面的权利差异，走城乡一体的城镇化道路。一方面，在制定政策时不能再把它和户籍制度捆绑在一起；另一方面，对已经捆绑在一起的制度中，应该想办法把它从户籍制度中分离出来，让户籍制度仅仅承担一个人口管理的职能，而不让它承担更多的公共服务、基础设施等方面的享受。

加快建立居住证制度，为暂时不具备落户条件的农民工提供基本公共服务和方便。与摆脱贫穷为根本动因的第一代农民工相比，20 世纪80 年代出生的第二代农民工到城市务工经商的目的，是为改变生活方式和寻求更好的发展机会，是为了融入城市的主流社会。因此在城镇化的进程中，要充分考虑在城镇长期居住的农村流动人口，特别是新生代农民工的需求，促进农村居民有序进城落户，积极探索户籍、土地、就业、住房、社会保障联动的改革措施。近些年来，尽管户籍制度改革的呼声很高，实际上立刻并彻底废除户籍制度是不可行的，只能用渐进的方式逐步完善这个制度。建议逐步在大中城市建立全国统一的“流动人口居住证”制度，对流入城市的农村居民给定一个居住时间限定，如在城市居住达到规定年限后，流动人口取得“流动人口居住证”视为城镇居民。给予他们与城镇居民相同的基本权利，同时保留流出地农村居民的一部分权利，主要是对土地的权利，为流动人口保障消除身份上的障碍。取得“流动人口居住证”的农村居民不论流动到哪个城市工作，都可以参加城镇社会保障，时间累加计算。即便是中断工作期间，也视为城镇居民一样，可以自行缴费，达到一定的退休年龄，即可以拿到养老保障金。

四、加强农民工社会保障的法制建设

立法滞后是制约农民工社会保障权益实现的重要原因之一。目前，《社会保险法》已经实施，尽管该法首次以人大立法形式确立了社会保险制度的总体框架，并对城乡居民的养老、医疗、工伤、失业和生育等保险项目作出了详细的规定，但涉及农民工社会保障权益的内容仅仅是原则性的规定，这些内容对各地区农民工社会保障工作的指导作用不强。在推进农民工社会保障法制建设的过程中，要特别注意与国家层面其他法律法规的衔接，以农民工社会保障法制建设为契机，构建比较完善的人力资源和社会保障法律法规体系。要继续全面贯彻实施劳动法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法，制订与社会保险法配套的农民工社会保障法律法规，特别是要制定农民工人力资源开发促进等方面的法律；各地区要着手制订或完善农民工职业技能培训和鉴定条例、集体协商和集体合同条例、企业工资条例、失业保险条例（修订）、基本医疗保险条例、社会保险基金监督管理条例等行政法规。建立和完善农民工社会保障行政执法责任制和评议考核制度，强化行政监督和问责制度，规范行政执法行为，不断提高依法行政意识和能力。

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在现代市场经济以及初见端倪的知识经济中，接受一定程度文化教育，掌握一定专业职业技能，并具有相应的劳动能力与可开发价值的知识型或技能型大学毕业生是与之相匹配的人力资源。大学毕业生作为社会发展承前启后的中坚力量，其人力资源是社会文明进步与经济发展的第一推动力。本世纪第一个十年，正是我国劳动年龄人口增长的高峰期。处于此时间段的大学毕业生正值接受各类系统教育和参与社会劳动的黄金时代，完善社会保障机制。充分开发和利用巨大的大学毕业生资源，是实现全面建设小康社会的发展目标，促进我国经济发展与社会进步的重大课题。

一、社会保障机制是开发大学毕业生人力资源的前提

现代社会享有劳动权是大学毕业生最基本的社会权利。随着社会的发展，大学毕业生在谋求劳动权力以及由此派生的学习、培训、婚恋、交往以及参与社会生活等方面的需求日益趋强。理论上讲，每个大学毕业生作为社会所属成员在社会公平原则基础上，都应平等地享有就业机会与占有其均有“份额”。但在市场经济条件下，大学毕业生在劳动就业过程中，往往机遇并不均等，特别是还会遇有失业等职业风险，这对多数大学毕业生都始料不及，从而使大学毕业生因没有相应工作而陷入生活贫困。为了保持经济发展和社会稳定，必须通过政府和社会运用社会保障手段，帮助社会其在遇有失业等职业风险并面临生活困难的情况下，依法给予物质救济或提供相应的维持其基本生活水平的物质保障。

特别是应建立大学毕业生失业预警制度，运用科技手段，准确掌握与预测大学毕业生的就业与失业态势，以利于政府在大学毕业生失业率达到社会承受警戒线时，及时采取相应的预防性措施。同时，我国失业保障至今没有完整的立法，制定《失业保障法》等法律法规，通过立法确定失业保障的定义、失业保障的对象、失业保障基金的筹集和使用原则、失业补贴的条件、管理体制，并使各地区、各部门真正做到有法可依，已成为完善社会保障机制的当务之急。

二、社会保障机制是大学毕业生人力资源优化配置的保证

社会保障机制是社会进步的需求，也是现代市场经济的一个重要标志。对大学毕业生就业而言，就是要以市场需求为取向，以素质技能为基本，实行自主、公平、竞争就业。人才市场的正常运行与职业竞争机制所形成的优胜劣汰，势必造成部分大学毕业生找不到就业岗位，特别是在社会劳动力总量供大于求的情况下，必然会出现相当数量的大学毕业生失业现象，这也是社会经济运行过程中的必然现象。同时，市场经济还需要储备适量的高素质的产业后备军、形成人才合理流动机制与并通过人力资源市场合理配置劳动力。为此，社会就必须建立相应的较完备的社会保障体系。社会保障体系就是通过全社会统一的保障网络，使大学毕业生在更换工作岗位和迁徙时没有后顾之忧。否则，大学毕业生就不能实现合理流动，提高企业经济效益的愿望就难于实现。

三、社会保障机制是大学毕业生人力资源价值分配的调节器

现代意义上的社会保障是市场经济的重要标志与必然要求。它不仅可以减轻现代市场经济给人们生活带来的风险，而且也可为部分成为弱势群体的大学毕业生提供基本的价值公平分配。为了解决这一社会问题，就需要借助政府的力量对人们的社会经济生活与经济收入进行干预，通过提供必要的社会保障措施与对社会成员的收入进行必要的再分配等调节方式，在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距、弥补市场经济的缺陷，缓解相关的社会矛盾，并促进人力价值公平分配目标的实现。这还要求社会要进一步面向不同的社会群体建立多元化的最低收入与最低生活保障制度，保障大学毕业生获得最基本的劳动报酬的权益。

四、社会保障机制是大学毕业生人力资源再生产的基础

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新形势下，人力资源开发与社会保障制度的完善是相辅相成的。社会保障制度越完善，人员流动才会更加自由、科学，有助于人力资源的有效、合理开发；而这又反过来会促进社会资源的科学配置、促进经济又好又快发展，进而为社会保障制度的完善提供物质保障。

1.调动人力资源的积极性、主动性和创造性

我国社会保障制度改革大约可分为三个阶段，第一个阶段为试点探索时期，时间是1986年至1993年。在这一时期，我国处于改革开放初期，计划经济逐步退出历史舞台，政府在国营企业新招收的工人中采取劳动合同制，并为这些人建立社会保险制度。可随着市场经济的不断发展，这种社会保障制度越来越不适应人力资源的发展需要，进而影响到社会进步。

因此，只有建立科学的社会保障制度，让人力资源合理流动，减少后顾之忧，在工作过程中更多地考虑如何发挥自己的能力、做到学有所用，减少收入变化、岗位竞争等因素对职业生涯的影响，踏踏实实地在真正合适、也真正需要他们的行业和领域内发挥一技之长，更好地发挥积极性、主动性和创造性，提高劳动生产率，为经济社会发展贡献力量。

2.有利于控制人口数量，储备高素质人才队伍

目前，中国传统的养儿防老观念仍然根深蒂固，人口数量达到了13.75亿，位居世界第一，并且随着国家二胎政策的开放，人口增长势头仍然没有放缓的趋势。可人口数量多少并不意味着国民素质高，有时这二者甚至会出现负相关的关系。究其原因，在于超出社会承受能力的人口在瓜分社会资源的同时，难免会出现不公平的现象。要解决这些问题，归根结底还是要依靠社会保障制度的不断完善。只有这样，人们的养老需求有了保障，不再为了生育而生育，人口数量得到了控制，社会资源得到更加科学、合理的分配，个人需要得到更好满足，高素质人才才能有更大的成长空间。

3.提高人民生活水平，推进和谐社会建设

改革开放以来的39年，我国经济飞速发展，创造了文明世界的中国速度。可与此同时，在社会保障制度方面，我们的建设步伐却远远落后，为许多社会矛盾的产生营造了温床，比如教育资源分配不均导致天价学区房的产生、医疗资源分配不均导致黄牛一票难求、养老资源分配不均导致老无所依等。这些社会矛盾经过不断的发酵和酝酿，最终会引发大规模的社会问题，影响和谐社会的建设。因此，完善社会保障制度是有效化解矛盾的前提，只有这样，人民生活水平才能得到提高，和谐社会建设才能进一步推进。

二、完善社会保障制度的措施

1.全力扩大社会保障覆盖面

目前，我国社会保障体系仍不够完善，突出表现之一就是覆盖面较小，难以满足广大人民群众的需求，无法适应新形势下经济发展的需要。社会保障的对象是广大人民群众，其大范围实施，对于缩小贫贫富差距、调动人民群众积极性、加速经济发展、营造公平的社会环境具有十分重要的意义。因此，要想让全体人民共享改革红利，就要进一步扩大社会保障覆盖面。

我国正在处于并将长期处于社会主义初级阶段，受到种种现实因素的影響，我国社会保障制度目前还无法确保为全体劳动者提供最基本的生活保障。虽然我国法律规定企业必须为员工参保，但仍有部分企业逃避责任，对此，国家相关部门要依法加大惩处力度；而对于非正规就业人员和进城务工人员这些没有稳定收入的群体，要采取相应措施帮助他们就业，为他们搭建就业平台，确保他们有固定收入，继而处理好就业与社会保障之间的关系。

同时也应当注意到，我国社会保障制度在不同地区、不同行业甚至不同所有制企业中的落实情况并不相同，因此，我们要转变观念、加快步伐，持续加大私营企业、个体工商户等经营风险较大企业的参保力度，解除人力资源流动的后顾之忧，最大限度调动劳动者的积极性、主动性和创造性，为经济社会发展营造良好氛围。

2.完善社会保障制度相关法律法规

通过调查梳理可以发下，我国社会保障制度相关法律法规虽然在逐年增多，可仍然存在很多问题咋法律条文中找不到明确解读。立法落后于社会保障制度改革进程，会严重阻碍社会保障制度的落实和完善。因此，我们要依据市场经济的发展形势和人民群众的现实需求，加速社会保障制度相关立法进程。首先，在现有的相关法律法规基础上制订养老、医疗、失业等核心部分的单行法律；其次，在单行法律有序实施的前提下，制订《社会保险法》《社会救助法》等社会保障基本法律；最后，根据发现的问题和总结的经验，制定出综合完善的社会保障法，从应用范围、待遇条件等方面对社会保障制度进行严格规定，明确主题责任，利用法律的权威性和强制力让社会保障制度日趋完善，真真做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。