社区治理的特征模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇社区治理的特征，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

开平市地处珠三角西南部，以碉楼而闻名。开平碉楼源于明朝后期，起初主要是为了抵御匪患以及防止自然灾害的影响。开平市赤坎镇三门里被联合国教科文组织正式列入《世界遗产名录》，成为广东省第一批被认定为世界文化遗产的传统文化。自从2018年江门市第六届社会治理公益创投项目在开平市赤坎镇正式落地以来，项目在社会服务和社区治理中紧密结合碉楼文化，积极挖掘碉楼文化的内涵，并且将其与现代社会治理以及社会服务结合在一起，逐渐探索出了以碉楼文化为核心的传统文化社区治理模式。

一、碉楼文化概述

开平碉楼是开平侨民将西方建筑理念和本土建筑艺术相结合的产物。开平碉楼集合了防卫、居住等多方面的功能。不同建筑艺术风格在开平碉楼表现出了很强的兼容性，成为开平传统文化中最为主要的部分。开平碉楼具有鲜明的岭南文化精神和特色。碉楼文化是在充分吸收外来文化的基础上，经过长期的本土化所形成的传统文化。碉楼文化是一种原生型、多元性和开放性的地域文化。在长期的发展中所形成的碉楼文化理念可以概括为：以“碉其稳”，“稳”即“自卫防盗、安全稳定”；“碉其精”，“精”即“中西合璧、取其精髓”；“碉其和”，“和”即“以站为家、团结和睦”。

二、碉楼文化与社会治理的关系论述

开平碉楼文化的演进和形成与开平本地社会发展息息相关，虽然传统文化的形成与社会治理理论的演变处于不相交的时间段和空间中，但是社会治理所体现出来的“过程”“调和”“多元”和“互动”的特征与开平碉楼文化在演变和形成中所体现出的伦理道德、和谐理念、追求稳定以及兼容性等方面均存在高度的暗合现象。首先，社会治理理论的“调和”特征与开平碉楼文化在形成和演变中所表现出来的和谐理念以及追求稳定的社会观念，均体现出了反对社会矛盾解决中的激励、暴力和不妥协的态度，追求和谐、稳定是二者共同的特征，主张通过相应的途径实现和平、和谐。其次，社会治理理论中的“多元”特征与开平碉楼文化中的兼容性之间表现出了高度的契合。开平碉楼文化结合了西方建筑文化和本地建筑文化的特征，因此从碉楼文化中也能够挖掘出社会治理理论中的“多元”特征。第三，社会治理理论的“过程”特征体现出了在社会治理的过程中具有动态性、发展性和延续性等方面的特点。而碉楼文化作为当地传统文化，是在不断的发展过程中演变而来的，碉楼文化在不同时代具有不同的意义，能够实现对社会关系的不断调节。最后，社会治理中的协同治理理念与碉楼文化中的合作理念不谋而合。在社会治理中，要求多元主体通过构建协同治理的环境来实现社会治理的目标，构建社会治理共同体。而碉楼文化中“以站为家、团结和睦”体现出了在抵御自然灾害和外界干扰中的合作理念。

三、发挥碉楼文化社会治理的实现路径

开平市赤坎镇社会治理公益创投项目在服务社区居民的过程中，要加强对碉楼文化内涵的挖掘，结合社区服务和社区治理的要求，将碉楼文化中所蕴含的和谐、团结、多元、互动等理念运用于解决社区问题、调解社区冲突以及社区教育等方面，以充分体现传统文化的新时代魅力。

（一）建立完善的组织和文化传承队伍传统文化是人的文化，需要依赖于人的创造力进行传承和发展，因此要确定碉楼文化在赤坎镇社会治理中的主导性地位，就需要以赤坎镇社会治理公益创投项目为平台，强化工作人员对碉楼文化的研究能力，理解文化中所具备的内涵。同时也需要教育工作者、文化工作者等从不同的层面和维度对碉楼文化进行深入的识别、传播。因此，应以社会治理公益创投项目为平台，积极发挥平台作用，整合多元化的主体，为实现碉楼文化在社会治理中功能的发挥奠定基础。

（二）强化对碉楼文化内涵的识别开平市赤坎镇社会治理公益创投项目工作人员需加强对碉楼文化内涵的识别和挖掘。例如可通过“赤坎人家口述史计划”专项活动，形成初步的赤坎口述史，从口述史中得出碉楼文化的内涵，逐渐构筑村民的文化共同体。碉楼文化中的安全稳定、包容、团结、和睦等理念与社会治理的理念相吻合。例如可将安全稳定的理念运用到社区安全建设中，将团结合作的理念融入到社区支持网络的构建中。

（三）依托碉楼文化建立社区治理体系碉楼文化作为世界文化遗产，其与社区治理的内涵存在多方面的吻合。赤坎镇社会治理公益创投项目要以碉楼文化为依托，以社区治理的要求为标准，结合社区居民在各方面的需求，建立以碉楼文化传承和保育为平台的社区治理体系。以碉楼文化的精神为依托，把社区治理中的安全建设、支持网络建设、底线民生服务、社区教育等内容纳入到社区治理的内容中，构建多元主体共同参与的社会治理体系。

篇2

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0094-06

一、合作治理：公共服务治道变革的应然选择

合作治理源于的“合力”思想，认为社会发展是不同力量共同作用产生合力的结果，并强调个体分力的主观能动作用，体现了整体与局部不可分割的关系特征。正如恩格斯所说，“历史的最终结果是从许多单个意志的相互冲突中形成无数相互交错的力量，由此产生的合力创造出来的”[1]（p.697）。 基于合力思想，社区公共服务治理存在多个“分力”，即指政府之外的所有社区内主体，包括社区企业、社区自组织、志愿性社团、协会和居民个人等独立于政府组织之外的广大经济生活领域和公民生活领域。这些主体在承接政府服务职能和促进公共利益实现方面有着自身独特的优势，经过多方协调会形成推进社区公共服务发展的“合力”。合作治理实质是治理理论的一个分支和应用。治理的核心特征是多元主体合作共治，本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。它强调权威中心的多元化，主张管理对象的参与和国家与社会的合作，模糊公私机构之间的界限，强调多元主体的责任，追求政府职能履行手段的多样化。20世纪90年代，治理理论的兴起和民主行政理念的践行，公共服务市场化和社会化改革已成为多元主体合作治理的发展趋势。

社区公共服务合作治理是社区民间社会力量和公共权力共同参与公共服务治理的一种模式，它是“政府与社会力量平等合作组成的网状管理系统”[2]（p.22）。政府与其他主体各司其职，拥有平等的法律地位，合作的主要方式是平等协商，通过“自由平等的讨论、对话和争辩，在此基础上形成决定在实质上符合大多数居民的利益，而不是形式上体现公民的意志”[3]。合作治理体现了政府与社会的一种新型互动的关系。它打破了公共政策目标的单一性，使其走出对上负责的单线性关系状态；治理主体不再依靠权力直接作用于治理对象，政府权力的外向功能削弱；行政权力不再服务于抽象的公共利益，而与权力持有者的道德意识相关联[4]。

中国在走向现代性社会结构中呈现出“利益多元需求、权力分散制衡、组织异质独立”[5]等因素，形成排斥单一性和独占性机制的强烈诉求，“社会”开始成为资源供给的有力潜在力量，开始提供影响个体生存和发展的机会，传统的政府单一供给模式越发难以适应[6]。社会因素作为公共服务供给体系的重要主体，促进了治理机制的转变。莱斯特·M·萨拉蒙的第三方政府理论①和奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论②强调，需要借助多样化的权力和组织形成多中心治理机制，解决不同范围的公共治理问题。因为社会组织具有“解决社区问题的专门知识并根植于基层，可以对居民的需要作出适当和如实的反映，促使社区成员参与切身利益相关的决策和资源分配”[7]。随着公民社会的发展和日益成熟，要关注的焦点将不再是政府中心这一前提下如何扩大社会的参与，而是打破政府单极治理，确立多元共存合作治理的新格局。

中国市场经济体制的转轨和社会管理制度的变迁，给社会组织的成长带来巨大的发展空间。“社区制”的改革为社会组织参与社区公共服务提供创造了良好的制度环境。同志在十报告中提出，“要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。中央高层决策为社会组织参与社区公共服务合作治理指明了发展的方向。当前，社区已成为多元主体利益博弈的公共空间。社会转型期，城市失业和弱势群体利益维护等问题随着政府职能的转变落到社区，加大了社区公共服务建设的难度。合作治理所具有的弹性化、互和反思理性等特征更好地应对了转型期社区公共服务问题的复杂性、多样性和动态性特征。因此，推进社区公共服务的合作治理，更好地满足居民的多元化需求，既是政府职能转变的目标，也是构建和谐社会的必然要求。

现有文献对公共服务的合作治理大多数是社会宏观层面的定性研究，把政府与社会各主体的合作关系置于社区的微观层面的定量研究较为薄弱。因此，本文通过对长沙市的实证调查，对社区公共服务合作治理实践进行实证层面的解析，尝试通过建立结构方程模型深入剖析社区公共服务合作治理的影响因素和影响机理，期望可以为合作治理实践的有效开展提供一些可行性的数据支持和对策建议。

二、研究设计及变量测量

（一）数据来源及其描述

本文所依据的数据资料来源于2011年笔者在长沙市所作的“居民参与社区公共服务的行为意向与社区公共服务满意度”的调查。调查采用多阶段抽样法。第一阶段采用分层简单随机抽样在长沙市抽取3个区（芙蓉区、天心区、岳麓区）；第二阶段用简单随机抽样法在所抽取的各区中抽取2个街道；第三阶段按系统（等距）抽样法抽取居委会；第四阶段从各居委会中按间隔随机抽样的原则抽取家庭户；第五阶段在抽取家庭户样本后，从所抽的每户家庭中抽取一个生日距8月1日最远的那个成年人作为调查对象，构成调查对象最终样本。考虑到样本总体的规模、抽样的精确性、总体异质性程度以及研究者所拥有的经费、人力和时间等因素，本次调查共发放问卷500份，回收问卷476份，回收率达95.2%；对原始问卷进行逻辑和幅度检查后，去掉废问卷34份，还有442份，因此最后有效回收率达88.4%。使用数据录入软件EPIDATA3.1双份录入进行质量核查，有效地保证了数据录入的质量。

（二）变量选择及其测量

学者对政府与社会组织关系的研究影响较大的是库勒（Kuhnle）和赛勒（Selle）。他们把“沟通与交往”以及“财务与控制”作为测量指标，将两者互动关系划分为整合依附型、分离依附型、整合自主型和分离自主型四种模式[8]（p.30）。本文参考库勒（Kuhnle）和赛勒（Selle）的观点，结合我国国情，从上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况建立指标体系对长沙市社区公共服务政府与社区合作治理的实践进行测量。为了测试问卷的信度和效度，在正式进行问卷调查之前进行了试调查。

表1对本文分析中所使用的观测变量进行了说明。上级支持的观测变量包括资金来源、场地提供、政策支持及技术支持；控制状况的观测变量包括自治性组织数量、自治组织财务处理权、人事任免权和法人代表比例；沟通状况的观测变量包括遇到问题是否会找组织、选择的组织类型、不找组织的原因和组织是否给予回应或解决；交往状况选取的变量包括对组织工作熟悉程度、与社区工作人员相处状况、对社区组织的认识和对社区公共服务的满意度。为了使得测量指标具有可比性，在相同尺度下对原始代码进行了重新赋值，量表问题按照正向从小到大进行赋值（参见表1）。

三、社区公共服务的合作治理：现实层面的解读

（一）社区公共服务合作治理现状之考察

社区公共服务建设的目的是要平等地解决社区成员的基本生活问题、改善居民生活状况和造就心理健康且有能力的社区居民[9]。合作治理把社会组织视为与政府平等合作的伙伴，它超越了政府过程的公众参与，打破了公众参与政府过程的中心主义结构，它“不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”[4]。自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论他多么富有和精明[10]（p.215）。社区公共服务只有引入市场和民间组织，努力引导每个人参与供给过程中的对话和协商，提供主体才可以在政策制定前更多地了解社情民意，同时也加强了居民对供给主体的参与和监督。合作治理的实践增进了公共服务供给过程中的公开、透明、回应性与责任性。然而在现实生活中社区公共服务合作治理的实践到底是现实的图景抑或是一种乌托邦式的幻景？我们借助于对长沙市的调查来实证解析合作治理实践状况。表2是根据表1测量出的各项指标有序分类变量的所有类别频数和频率，1、2、3分别代表各项观测变量的赋值类别。

随着市场经济体制改革向纵深发展，长沙市各级政府把社会组织作为推进社区公共服务的新视野和生力军，走在社区公共服务治理改革队伍的前列。如天心区出台了《天心区居家养老服务中心扶持办法（试行）的通知》等一系列扶持政策，对申请成立的社区组织，实施降低门槛、减少登记环节、简化工作程序等，为社区组织的发展扩大了成长的空间。经过十几年的发展，社区组织在数量上达到了一定的规模，总类日渐丰富，管理体制一直追求创新，服务水平不断提升。社区各类组织参与民生服务工作，发挥了自身独特的优势，有效地缓解了服务供需失衡的矛盾，减轻了政府财政负担，成为政府职能转变的有效载体。但由于我国一元统摄的历史传统和总体格局的社会沿袭，政府与社区组织仍然是“操作性和逐步浸入式的关系”，难以形成有效的合作机制，社区社会组织仍是在地方政府控制的夹缝中发展。

由各观测变量的类别频数和频率分布可以看出（参见表2）。首先，在上级支持方面，社区组织的运作资金大部分来源于政府财政拨款和补贴（624%），对政府的依赖性比较大；其余为服务的自主收入、社会捐赠和其他。社区社会组织的日常办公场地主要由区政府或街道提供（645%），在运营和管理过程中必然受到官方的隐性制约。其次，在控制权方面，虽然自发成立的社会组织数量比较多，但是，在抽样调查的社会组织中，仍有相当一部分社会组织不具有独立的财务处理权（35.6%）和人事任免权（37.1%）。从法人代表来看，社会组织在很大程度上为政府企事业单位和年龄偏大的退休人员。政府职能部门转制而来的官办社会组织在人员配置上仍由行政指令安排，在财政上依赖政府，与上级行政主管单位保留千丝万缕的关系。再次，在沟通方面，大部分居民遇到问题会找居委会、社区服务中心或其他组织来解决，但居民的问题仍有24.7%没能得到有效解决。20世纪70年代末，在经济社会体制改革浪潮的推动下，政府重新肯定了社区发展的意义，提倡发展“社区服务”，旨在利用社区资源、依靠社区力量来解决居民的生活服务需求，实现“社会福利社会化”的构想。这为社会组织参与社区公共服务合作治理提供了契机和成长的空间。第三部门具有广泛的社会网络资本，但受公民社会发育程度及其自身局部性、狭隘性的限制，供给功能尚且有限[11]。最后，从交往情况来看，大部分居民与社区组织和政府部门联系频率非常低。23.1%的居民对社区组织工作情况一无所知，57.0%的居民只了解一点。688%的居民认为社区组织代表政府部门的利益，成为政府的助手和派出机构，只有少数人（7.4%）认为社区组织代表居民利益，与政府是平等合作的关系。

（二）社区公共服务合作治理影响因素之实证解析

本研究采用统计软件为SPSS19.0，结构方程软件为AMOS17.0对社区公共服务政府与社区合作治理的影响因素进行剖析。通过运用SPSS19.0对问卷的信度和效度进行检验，结果证明数据具有良好的信度和效度。模型包含个人特征、上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况5个潜在变量和20个观测变量，年龄、月收入、文化程度、在社区居住时间是原因显变量，上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况是结果潜变量。潜变量之间的路径系数和观测变量对潜变量的载荷系数（参见图1）。

图1合作治理影响因素结构路径

从图1模型拟合的结果来看，x2/df=2.3780.9，AGFI =0.963>0.9，RMSEA=0.06809，TLI=0.953>0.9，也说明模型拟合较合理。

从参数估计的结果来看，上级支持、控制状况与交往状况对合作治理效果的路径系数在P为0.01和0.05的水平上均具有统计显著性，说明这些变量对合作治理具有显著的影响。其中，上级支持对合作治理的影响最大（Beta=0.974，P

沟通状况中Beta=0.487，P=0.178>0.01，沟通状况对合作治理效果具有显著性正向影响没有得到验证。这说明政府部门与社会组织社区公共服务供给中，通过建立平等合作和良好信任沟通机制来提升供给能力仍未能发挥其充分作用。

各观测变量对潜在变量的回归系数均在0.5以上，表明测量模型具有较高的效度。在各潜变量因子分析中，不同的观测变量起到的影响程度不同。在上级支持因子分析中，影响最大的是资金来源（路径系数估计值为0908），其次为场地提供（路径系数估计值为0.756）、政策支持（路径系数估计值为0.732）和技术支持（路径系数估计值为0683）。在控制状况因子分析中，影响最大的是财务处理权，其次为人事任免权、法人代表和自组织数量。财务处理权和人事任免权系数为负，说明社会组织的财务权和人事权在很大程度上受到上级政府的控制，也印证了前文的相关数据描述性分析。在沟通状况因子分析中，居民问题得到有效解决是影响沟通关系的最重要因素。在交往状况因子分析中，对社区组织认识的载荷最大，且系数为负，表明目前我国社区组织得不到当地政府和居民的正确看待，在居民心目中，社区组织是政府职能部门一个分支，是完成政府下派任务的得力助手。某些地方官员甚至把民间社会组织当成与政府争权夺利和影响社会稳定的危险因素，并通过法律、资金、政策等各方面限制其发展规模。在居民背景特征中，居住时间对合作治理的贡献最大，表明居民在社区居住时间越长，越能促进社区公共服务合作治理的发展。

四、结论及政策建议

在我国实现基本公共服务均等化目标的背景下，结合前人的研究基础，通过对长沙市社区公共服务部门的实地调查资料，从上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况对社区公共服务合作治理的实践进行实证解析。

第一，通过数据频数描述性分析，在社区公共服务治理中，政府与社会组织倾向于 “权威-依附”的权威型合作关系。不管是自下而上发展的民间草根组织，还是自上而下发展的官办社会组织，其对政府都具有较强的依附性。由于权力、制度、资源的不对等，政府在社区公共服务供给中处于核心主导地位，这将会严重压制社区组织自治的生存空间和自治能力的成长，有悖于社区公共服务合作治理主体平等合作关系的构建和良性发展。

第二，通过结构方程模型的实证分析发现，上级支持、控制状况、交往状况对合作治理效果均产生显著的影响，即政府对社区组织在人、财、物等资源的支持力度越大、减少对社区组织的控制、加强与社区组织的联系，合作治理的效果就越好。上级支持因子影响最大，社会组织获得上级部门支持越多，合作治理能力就越强。社会组织沟通状况因子对合作治理的影响未被检验，表明政府与社区社会组织的信任、沟通以及协同解决问题的有效机制未建立起来。近几年全国各级地方政府开展“政府上网工程”为居民参与公共服务供给提供了条件。但当今在社会公共资源的供给和社区认同极其有限的条件下，社区公共服务治理缺乏强有力的手段和居民的积极支持。在社区，不同文化背景和社会地位的人聚集在一起，缺乏必要的沟通与交流，容易引发各种社区矛盾。居民的多元化公共服务需求在既定的政治体制框架下不仅难以满足而且无法有效地表达，如果沿用增强政府控制能力的行政命令来解决社区公共服务的问题，是难以奏效的。通过诸如“电子网络”等公共平台实现完全无等级的对话似乎还有很长一段路要走。此外，不同的观测变量对各潜变量的影响也具有差异。

以上分析表明，在我国诸多主客观条件的限制下，要充分实现社区公共服务政府与社区的合作治理似乎是乌托邦式的理想情境。政府的权威性决定政策的制定和安排，社会组织与居民缺乏参与表达的能力和机会。政府与社会组织之间的合作主要局限于公共服务提供的具体操作性层面，缺少有效沟通的对话平台，限制了公共服务供给的绩效。如帕特南所言：“政府的效率与该地政府和社会的关系是横向地组织起来还是等级化地组织起来的程度紧密关联。”[10]（pp.116117）因此，要真正实现社区公共服务平等的合作治理，就要冲破传统政府与社会“中心-边缘”的等级模式，建立“民主-平等”的横向性合作关系，使社会组织能以平等的姿态与政府进行充分的协商、对话与联合行动，并有能力共担责任与风险。从“统制-服从”的权力关系到“政治平等”的权力关系的转变，要求政道民主层面与治道民主层面的双重改革[12]。相关职能部门必须建立居民参与的相关制度，完善居民参与角色制度化的规定，重点强化利益诉求表达渠道的畅通性建设，确保居民的组织化参与得到保障，也要为消解社会组织的“官民二重性”，实现其由“外生”到“内源”的顺利转型和拓宽成长空间创造有利条件。同时，政府要借助现代信息和通讯技术，建立与社会组织、居民之间在公共服务过程中广泛的对话、沟通网络，以打破时空、政府部门层级以及社区成员等级之间的限制，提高行政部门内外沟通效率，及时传达各级政府的政策和施政方针，反映居民的利益诉求，从而提高公共服务过程中合作治理的反应力和回应力。此外，社区“自组织网络”或“共同体”也要积极完善内部组织管理制度和运作机制，不断提升参与和服务供给能力，增强组织体系的环境应变能力和稳定性。

本文对长沙市社区公共服务政府与社区社会组织合作治理的现状及其影响因素进行了比较系统和全面的分析，实证调查与研究结论对湖南省或全国其他城市社区公共服务合作治理的推进具有一定的借鉴意义和实践参考价值。由于主观研究能力的局限性和客观资源的有限性，研究结论的代表性和普适性仍需长期的检验。在今后的研究中，将扩大调研城市的数量和范围，如东、中、西部的城市，进一步证实研究结果的外在效度。

注释：

①萨拉蒙的第三方政府理论，旨在阐明政府把非政府组织作为合作伙伴之缘由。他指出，NGO参与公共治理，不仅可以增强政府提供公共福利的功能，同时避免了一个庞大的政府官僚机构的出现。

②奥斯特罗姆夫妇创立的多中心治理理论，其核心是在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并能有效率地运行。奥氏研究表明：与政府行政管理以及市场化方式相比，社区可以独自更好地管理公共资源。一群相互依赖的个体有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而避免搭便车、逃避责任或其他机会主义的盛行，以取得持续的共同收益。

参考文献：

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篇3

中图分类号:F32

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2010)16-0039-02

一、新农村视野下的农村社区

关于中国传统农村社区,等学者以“熟人社会”等词语准确地描述了它的特点,几千年来一直处于自给自足的自然状态。改革开放后,农村经济迅猛发展,而农村社区的封闭性也悄然发生变化,由传统农村向现代农村社区变化。随着现代农村社区的发展,传统农村社区逐渐走出孤立的自然状态,融入到国家的现代化建设中。徐勇认为,和传统社区相比。目前中国的农村社区具有开放性、流动性、异质性、变化性四方面特征。

首先,农村社区变得具有开放性。传统农村社区是以家庭为单位的自给自足的小农经济,在这种经济条件下,社区居民不必和外界交往就可以满足自己生产生活的需要。但随着社会的进步,农村社区的这种封闭性正逐渐被打破。尽管还是以家庭为生产和生活单位,他们生产的目的不仅仅为了满足自己的消费,更大一部分是为了交换;在另一方面,随着现代农业的发展,各种生产生活资料,社区居民也不可能自己制作,需要外界提供,农村社区具有日益开放的特性。

其次,农村社区变得具有流动性。限于农业的特点,在传统农村社区里的农民很可能一辈子即固定在社区里面,人们长年累月在同一个地方生活交往,社区具有凝固性的特点。但随着社会经济的发展,农业生产技术的提高和人口的增加,农村社区出现了很大数量的剩余人口,这些人为了生计等原因走出社区走向城市,社区就出现了新的特点,新的农村社区既包含了社区居民和非社区居民,而社区的居民也可能生活在其他社区,农村社区不再是凝固不变的而具有了流动性。

再次,农村社区变得具有变化性。如前所述传统的农民会在同一个地方日复一日进行同样的生产,过着同样的生活,社区具有一成不变的稳定性。而在当下,随着科学技术的进步,农村社区也发生着急剧的变化。一方面,各种现代化的生产工具提高了农业的生产效率;另一方面,各种现代化的生活资料繁荣了居民的生活。徐勇教授用“边在田野上耕作,边打手机的农民”形象地说明了现代农村社区的变化性。

最后,农村社区变得具有异质性。在传统的农村社区,居民从事同样的职业,进行同样的生产,进行同样的生活,甚至拥有同样的祖先,在这种情况下,社区就具有高度的同质性。而在当下,随着社会分工的发展,社区居民的差异性越来越明显。首先,社区内出现不同的行业,居民不再都以农业作为自己的职业;其次,即使从事农业,人们的生产生活方式也出现不同的变化。传统农村社区的同质性正逐渐走向现代农村社区的异质性。

2006年,国家提出社会主义新农村建设,为我们农村的建设指明了方向。面对农村社区的新特点,我们农村社区各建设主体该如何发挥作用,对实现中国新农村建设的目标就显得尤为重要。

二、农村社区建设和治理主体作用分析

社区是社会的缩影,麻雀虽小,五脏俱全,以居民、家庭、驻区单位为基本构成单元,小小的社区蕴涵着公共部门(政府)、私人部门(市场)和第三部门(非营利、社区组织)合作博弈、相互作用的全部要素。政府一方面在社区建设中由于自身所处地位,在社区建设中起主导作用,另一方面也存在政府失效,有时也会阻碍社区的建设;市场在资源配置方面有它独特的优势,但在涉及到社区公共物品上市场也总显得无力;非营利组织能很好的弥补市场和政府的缺陷,但也会存在自身的志愿失灵。因此,从社会工程的角度看三大主体相互作用、相互促进、相互制衡、良性互动的机制无疑是社区建设和治理的最佳选择。

(一)基层政府在农村社区建设中的作用

在实现可持续发展农村和谐社区的总目标的道路上,基层政府的作用至关重要。如何有效地发挥基层政府的职能,协调好农村社会的各种关系,关系到实现中国农村社区建设和治理的总目标的实现程度。

首先,基层政府起到承上启下的桥梁作用。一方面,基层政府能够有效地向上级政府反映社区群众的呼声和愿望,为上级有关部门及时准确制定农村社区建设治理对策措施提供决策依据;另一方面,基层政府直接面对社区群众,是居民了解党和国家相关政策的有效渠道。

其次,基层政府能够有效地维护农村社区的稳定。基层政府与农村社区联系最为密切,其中很多干部自身就来自于农村社区,对农村社区的各种情况比较了解,因而,在处理社区内各种矛盾和利益关系是有其独特的优势。与农村社区的自身特点有关,很多矛盾在其发展初期很好处理,基层政府干部因其自身就处于社区当中,就能很好地发现矛盾的原因,尽早地将矛盾化解在萌芽阶段,从而保证农村社区的稳定。

再次,基层政府是展现政府形象的窗口。一方面,基层政府直接服务于社区居民,在处理居民各种需求时,能否及时有效让群众满意,关系到党和政府在农村居民的形象;另一方面,基层政府采取何种措施,带领农村群众进行社区建设,实现新农村建设目标,让居民切实享受到经济发展的成果,影响到农民对政府的信任。

(二)市场主体在农村社区建设中的作用

本文所述市场主体指的是以营利性为目标的企业。且在广大农村地区中为数众多的企业都为规模较小的中小企业,故本文探索在农村社区建设和治理中市场主体作用是,主要探讨中小企业在农村社区建设和治理中的作用。

首先,中小企业是解决农村居民增收的关键。三农问题的核心问题是农民问题,而农民的核心问题是农民增收问题,而扩大农民就业是增加农民收入的主要方法。农村地区的中小企业在扩大农民就业方面有它天然的优势,一方面中小企业大多处在社区里面,社区居民可以在上班的同时照顾农业生产;另一方面中小企业受资金、技术等方面的限制,大多为劳动密集型企业,这样它就最大限度地扩大农村居民的就业。因此,在推进农村和谐社区建设过程中,要大力扶持发展农村中小企业。

其次,中小企业能够有力地推动现代农业的发展。农村地区往往是农民一家一户进行单独生产,劳动效率不高且容易造成资源浪费。而中小企业作为市场主体,它在资源配置上有其独特的优势,可以把众多的农户组织起来,进行产业化经营。农业产业化经营是现代农业的要求,也是新农村的标志之一,因此,中小企业的发展,能够有力地推动现代农业的发展。如何有效地扶持中小企业,促进现代农业发展,是农村地区社区建设和治理的任务之一。

再次,中小企业是推动农村城镇化的重要途径。一方面,城镇化实现前提条件是农村人口向城镇集中变成城镇人口,

而中小企业在这方面起到很好的引导作用,社区居民在选择中小企业就业的同时,自身也可能从分散的地方聚集到城镇;另一方面,城镇化还要求农村社区工业化发展,而中小企业本身就是工业发展的一分子,并且它的发展有利于带动相关服务业和商业的繁荣,促进工业化的进步,从而加快农村城镇化的步伐。可以说,发展中小企业是农村城镇化的必然要求,农村城镇化是中小企业发展的必然结果。

(三)第三部门在农村社区建设中的作用

农村社区第三部门组织的本质特性体现在“公益性、民间性、非营利性”上,公益性特征适应了新农村建设的要求;民间性特征有助于新农村建设;非营利性特征为新农村建设提供了保障。在新农村建设背景下,推动第三部门的发展对实现农村和谐社区的目标影响积极而深远。

首先,农村社区第三部门可以在一定程度上促进城乡统筹发展。不可否认由于历史的原因,城乡目前还存在较大的差距,如果任凭这种差距的扩大,将影响社会主义和谐社会的建设。为了缩小这种差距,政府提出“以城带乡,工业反哺农业”的政策,在这种新的历史条件下,社区第三部门组织将起到一个桥梁和纽带作用。如一些社区服务组织和社区经济组织可以在信息服务、合作渠道等方面帮助居民,提高农业生产的产出,增加农民收入,抑制城乡差距进一步扩大。

其次,农村第三部门组织在筹集社区建设所需资源方面有其独特的优势。中国农村社区建设目前普遍存在基础设施建设比较薄弱的情况,在加强这方面建设上,资源问题是关键,政府部门的财政支持毕竟是有限的。而你农村市场部门由于其自身逐利的特性,不可能不追求利润而为社区建设提供其本身就有限的资源。农村社区建设的主体是农民,如何使农民参与到农村社区建设当中是建设成败的关键。第三部门因为一方面它本身的非营利性特征,另一方面贴近社区居民,与农民直接打交道,就能很容易把农民组织起来,将社区的资源最有效地投入到社区建设和治理最需要的地方。

再次,农村第三部门组织可以有效促进农村社区“管理民主”目标的实现。“管理民主”是新农村建设的重要保障,必须贯穿于农村社区建设的始终,在中国的绝大多数农村地区,管理不能仅仅依靠“国家干预”或者“基层自治”,而农村社区组织在这方面就可起到桥梁的连接作用。一方面,社区组织参与农村社区建设和治理推动了基层政府职能的进一步转变,促进了政府和社区的有效沟通;另一方面,农村社区组织和农民有着天然的联系,可以利用自身的优势,整合民间的资源服务农村社区建设和治理。农村第三部门组织构成了社区管理的组织基础,有力地推动农村地区民主管理目标的实现。

篇4

充分应用本区域中医药卫生资源、社区卫生服务政策系统和服务收集，结合实践，落实完成发展中医药社区卫生服务形式的规划，完成中医药收集二次掩盖即融入社区卫生服务“六位一体”工作之中，知足群众分歧条理的中医药需求，推进全区中医药治理工作走上规范化、科学化轨道。

二、创立目的

经过创立，力争2012岁尾，构成以现有社区卫生服务系统为基本，分工合理、便利快捷、中医与西医相结合的新型社区卫生服务机构，将中医药特征融入预防、保健、医疗、康复、健康教育、方案生育技能指导之中，为社区居民供应“安全、可及、价廉、便利”的中医药特征医疗服务，切实缓解社区居民看病难、看病贵问题，完成全区居民可以享有社区传统医疗服务的工作目的，然后构成现代医学与传统中医药并举的社区卫生服务新形式。

三、创立准则

（一）坚持公益性准则。社区卫生服务机构供应不以营利为目标具有中医药特征的公共卫生服务和基本医疗服务。

（二）坚持以人来源则。增强、拓宽社区卫生服务机构的公共卫生和基本医疗服务功能，保证群众享有中医服务的公道性和可及性。

（三）坚持合理结构准则。各社区卫生服务机构在坚持原有结构的基本上，统筹安排、合理规划，设立富有中医特征、便利群众诊疗的中医康复科。

四、首要任务

（一）坚持较为完善的中医药特征社区卫生服务政策系统。严厉依照国家中医药治理局以及省、市相关部分制订的政策和规范，具体打造符合我区实践的中医药特征社区卫生服务机构。坚持中医药社区卫生服务发展设置规划，构成功能健全、特征光鲜、群众承认度较高的社区中医药卫生服务收集，构建中医药“15分钟健康圈”的内在，为社区居民供应“简、便、验、廉”的零间隔优质服务。

（二）逐渐构成具有武昌区特征品牌的中医药服务。针对我区老年人多、贫穷人群多的特点，充分应用湖北省中病院对口帮扶的优势，延聘高年资的中医科主任到社区卫生服务机构坐诊，知足居民群众的中医诊疗需求。以运用中医药适合技能为打破口，围绕社区卫生服务的预防、医疗、保健、康复、健康教育、方案生育技能指导“六位一体”服务功能，重点推行针灸、按摩、拔罐、刮痧、薰洗、敷贴等中医药适合技能，普遍使用于社区经常见病、多发病、慢性病的诊疗服务。

（三）加速社区卫生服务机构中医药人才队伍建设。应用省、市级中病院技能资源，打造全区基层中医药人才培育基地，为构成合理的中医药人才梯队夯实基本。经过有方案地增强对社区中医药人员中医药常识的培训，开展在职人员继续教育，加速中医药、中西医结合技能主干队伍建设和学科带头人的培育，不断提高中医医疗保健的技能质量及服务程度。

（四）坚持规范化的中医药社区卫生服务监管体制。严厉中医药社区卫生服务机构、人员等服务要素的准入准则，制订中医药社区卫生服务工作准则、相关职责、服务规程，探究完善中医药社区卫生服务工作监督评价规范。

五、施行步调

（一）预备阶段：（2012年3月---4月）

成立区创立全国社区中医药工作先进单位指导小组，组建创立工作专班，制订创立工作方案及有关文件，召开发动部署大会，做好各类材料预备工作。

（二）施行阶段：（2012年4月---5月）

各社区卫生服务机构全力打造中医药服务硬件设备，营建优越的中医药服务气氛。区创立办对各社区卫生服务机构的工作进行督导。

（三）功能建设阶段：（2012年5月---6月）

增强中医药人员的培训、实践工作。各社区卫生服务机构结合本社区状况进行中医药“六位一体”功能建设，还针对本单位特有的中医药优势进行提炼深化，全力打造出符合武昌区实践的中医药特征社区卫生服务。

（四）增强阶段：（2012年6月---7月）

各社区卫生服务机构构成响应的中医药特征，并在区创立办统一部署下着手开端进行大规划的中医药进社区健康教育及宣传工作。

（五）迎检阶段：（2012年7月---8月）

区创立办进行具体督导，各社区卫生服务机构严厉自查复审，迎接检查验收。

六、保证机制

（一）坚持工作协调机制。按期召创始建工作指导小组大会，研讨创立有关事宜，实时协调停决社区中医药发展中碰到的问题，保证创立工作有序进行。

篇5

一、城市社区治理模式创新内涵

1.社区治理的内涵

社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。正如美国政治学学者埃莉诺・奥斯特罗姆所说“社区治理通过借助既不同于国家也不同于市场的制度安排,可以对某些公共资源系统成功地实现适度的开发与调适。它可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,成为国家和市场手段的补充”。

2.社区治理模式创新的内涵

所谓社区治理模式创新,就是一个改革过程,就是对社区管理公共事务的理念、方式、体制、制度等等进行重新设计和运行的过程。在社区的治理模式框架中,所有的内容发生了变更,都可以称之为治理模式创新。如果我们结合熊彼特的“创新理论”,来考察社区治理模式创新,则社区治理模式创新可被定义为:引入新的治理因素或对原治理模式进行重构。

二、城市社区治理模式创新框架

城市社区治理是一个系统工程,涉及我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行及社会稳定与发展,更涉及政府、市场和社会三元结构的关系调整。正如上文所说,社区治理中的任何要素发生了变动,都可以称之为革新。因此,社区治理模式创新就是一个系统,是多维度的集合,其涵括的内容非常广泛。根据治理要素的内容,笔者构建了城市社区治理模式创新的框架,认为社区治理模式创新,应该涵括治理目标的创新、治理理念的创新、治理主体的创新、治理结构的创新、治理方式的创新和治理过程的创新等若干层面的创新。

三、城市社区治理模式创新路径

正如上文所说,城市社区治理模式创新是一个多维的架构,这个多维的架构,为社区治理模式创新提供了选择路径。

1.城市社区治理目标创新:构建社区善治的导航目标

社区治理模式创新,需要正确的目标引导。正确的目标,使社区治理模式创新有了方向,有了航标。笔者认为,我国社区治理模式创新的走向,应该是通过创新,实现良好的治理。因此,善治是社区治理模式创新的目标。那么何谓社区善治?所谓社区善治,就是长效的、良好的社区治理的治理。它是使社区公共利益最大化的社区管理过程,其本质特征就在于它是社区居委会与社区居民对社区公共生活的合作管理。

城市社区善治的目标和测量指标至少应该包括以下基本要素:第一,合法性,即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。第二,透明性,即社区信息的公开性。第三,责任性,即与某一特定职位和机构相连的职责及相应的义务。第四,法治,即所有人都依法行事,在法律面前人人平等。第五,回应,即公共机构和管理人员要对社区居民的要求做出反应。第六,有效,即管理的效率。善治实际上是政府权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示政府与社区或者说政府与社区居民之间的合作。善治有赖于社区居民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有社区居民的积极参与和合作,至多只是善政,而不会有善治。城市社区的良好治理涉及社区经济、环境、资源利用、居民意识、民主管理、生活质量等的综合平衡发展。

2.城市社区治理理念创新:树立参与、和谐、服务的治理理念

社区治理模式创新首先要从理念或价值层面上入手,社区治理的核心理念是参与、和谐、服务。也就是说,通过社区成员的积极参与,努力实现共同的发展目标,共同享受创造的成果。社区治理理念是对社区治理活动合规律性和合价值性的认知定势和认知运行模式的总和,从本质上讲是一种思维模式,这就决定了它具有与时俱进的理论品质,其创新是社区治理模式创新的先声和基点。城市社区应以新的治理理念为指导,进行传统的社区治理模式创新。

(1)社区治理的参与理念

社区治理模式创新的理念之一,是变革传统的基层管理理念,强调社区成员的治理参与性。所谓社区成员的治理参与性,是指社区各类成员要参与到社区公共事务制定决策中去,以不同身份参与到社区治理活动中,并分别担任不同的角色,承担了安排者、生产者、监督者等不同的职能。社区发展的各项规划、社区建设的实施,以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与,与居民的要求相适应。

社区治理参与理念的树立,需要社区居民公民意识的建立,需要不断地加强公民意识教育,逐步培育“参与共享、互助共进”的理念,提升参与意识,提高参与行为。因为能否有效地参与社区的公共事务,在很大程度上取决于居民是否具有强烈的参与意识和成熟的社区理念。社区公民参与意识和公民精神的培育需要适宜的生长空间和土壤,因而,政府一方面要抛弃管制和包办的做法;另一方面,要提供更多政府与公民合作、沟通的平台。

(2)社区治理的和谐理念

正如我们在前文所说,社区治理模式创新的目标是实现社区善治,通过社区善治,使得社区和社区内成员都得到壮大和发展。为此,建设和谐社区是善治目标下的应有之义。所谓和谐社区是指基于法律框架和道德约束,以人为中心的人、自然与社区的协调统一。互相帮助、互相照顾、奉献爱心是和谐社区的精神理念。也就是说,创新型的社区治理模式下,社区将建设政通人和、经济繁荣、居民生活幸福、社区功能不断完善的社区,一个以人为本、注重全面发展、充分实现社会正义的社区,一个人与自然平等发展、和谐统一的社区。

(3)社区治理的服务理念

社区服务是社区建设的永恒主题和生命力所在。社区治理模式无论如何变革,强化社区服务都是核心的理念。社区发展的终极目标是使社区内的所有成员都能得到全面发展,而这种全面发展的实现,则有赖于完善的、良好的社区服务。社区的所有工作都应当围绕社区居民的需求来开展。因此,我们应当变革原有的“小社区服务”理念,树立“大社区服务”的理念,看到社区服务已经不仅仅是福利性质的扶贫帮困和志愿服务,它还涉及到社会保障、基层政务、公共服务、社会工作、第三产业、互惠交换等领域,形成多层次、多样化的综合服务体系。

3.城市社区治理主体创新:构建多元参与的治理主体

传统社区治理模式下,社区治理主体单一,这会造成权威统治。而治理主体的多元化,则使治理过程民主化,使治理决策科学化,治理结果合理化。Hayek说:“我们每个人在做自己要做的事的时候,彼此产生了协调,这种自发式的协调所产生的秩序,足以证明自由有利于这种个人行为,可称之为自由的行为,因为它不是上司或公共权威所决定的。个人所需服从的,是法治之下的法律,这种法律应是无私的普遍的有效的。” 所以培育社区非营利组织,提高居民的组织化、社区化程度,构建多中心秩序,无疑将是社区治理模式的理想选择。社区本是多元主体的聚合体,因此社区主体多元化是社区治理发展的必然趋势,在这个趋势下,除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势,相互合作,共同为社区建设出力。

多元主体治理模式下,所有社区利益相关者都是社区治理的主体,即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称,包括政府组织、社区组织、社会中介组织、驻社区单位、居民等。他们通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。社区参与者之间进行适度分权,不通的社区参与者被授权拥有与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。社区多元治理主体之间的自愿平等合作关系被强化,凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通,实现治理机制与治理理念的转变。

4.城市社区治理结构创新:构建合作共治的治理结构

所谓社区合作共治,是指社区治理多元主体间以伙伴关系为基础,在治理中相互关怀、相互协调、相互交换资源并通过合作而达到社区治理目标的治理架构。

在合作共治的治理架构中,各治理主体的“平等性”被强调,治理主体因面对需要解决的社区发展共同问题、社区公共事务这―共同客体而相互需要,由若干个“我”构成为“大我”、“我们”,构成为共同体、共同主体的内容。合作共治其基本的价值取向在于正确处理好互为治理主体的主体间的关系,其核心内容是治理主体间如何相互协调并达成目标的一致性,寻找达成目标一致性的路径。治理主体间的平等、建立在相互信任基础上的网络化联系、价值认同、对资源的相互依赖性、对治理规则的认定是维系多中心治理的基础。

其次,社区共治是互惠基础上的合作。社区共治是借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制,对社区公共事务的共同管理。这种共同治理的实质在于互惠基础上合作关系的建立。互惠规范的确立,有利于建立多元主体之间的伙伴关系,才能使合作得以持续发展。

再次,社区共治是权力与权利的结合。社区共治是公共权力的分散化与公民权利的民主化为基础,实现了权力与权利的结合。社区居民有权参与社区事务的治理,特别是随着社区居民民利意识的增长,权利的诉求逐渐转变为一种对社区发展治理权力的追求,要求参与到公共权力体系中,实现对社区事务的治理。

5.城市社区治理方式创新:向自治化、制度化、综合化治理演进

(1)社区自治是社区治理方式转变的必然选择

创新的社区治理模式下,必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社区治理方式,需要服务型政府的出现。政府管理理论认为,社区的治理结构取决于政府的主导:一个管理型的政府,其基层管理也必然是管理型的;而一个服务型的政府,其基层管理也将是自治型的。所以在当前社会转型、经济转轨时期,我们要不失时机地推动政治体制改革,发展公共服务型政府,收缩政府管理战线,避免把社会事务管得过严,理得过宽,统得过死,通过各种方法和途径,积极促进社会力量的壮大,促进公民社会的实现。

(2)制度化的专业治理是社区治理方式转变的必然要求

传统的社区治理方式,由于一些制度性的缺陷,使社区日常事务管理,很多主要是依靠经验进行。这种依靠经验的非制度化管理,使社区活力受到抑制,难以有更大的发展。随着新的治理模式的创新出现,必然要求经验式治理方式向制度化治理方式演进,新型的专业化治理要求应运而生。专业化的发展要求社区治理的技术化、制度化和专门化,特别是在社区服务的提供上,需要专门的技术型、知识型人才,单单依靠社区自身可能满足不了对这些人才的需求,外聘职业经理人实现对城市社区的专业化治理正逐步成为一些发达地区社区的选择。

(3)多层次的综合治理是社区治理方式转变的必然方向

传统的社区治理模式下,社区的治理是执政党一元化的单向治理,社区居民与其管理者之间是服从与被服从的关系,在文化上表现为大众行为的趋同性和意识形态教条化。随着社会经济体制的改革,社区各类问题(流动人口问题、老龄化问题、就业问题、环境问题、康乐问题等等)的产生,催生着城市社区治理向多层次、综合化的方向发展。在居民自治的基层民主治理试验之外,社区多种多样的中介组织、自治组织、营利组织和非营利组织等等都在城市社区治理中发挥着不可替代的作用。他们关心公共事务、参加公益活动、参与决策、对社区建设进行监督评估等,使社区治理向多层次的综合治理演变。

6.城市社区治理过程创新:由行政控制向民主协商演变

在我国城市社区治理中,政府担任着重要的角色。在传统的“两级政府,三级控制”的治理模式下,社区治理过程通常表现为行政控制,公安、民政、疾病预防、消防、交通、计划生育等政府部门对社区治理进行渗透,它们根据自己的权力、职责在社区建设中找到参与的切入点和落脚点。而创新的社区治理方式,要求治理过程向民主协商演变。这是同治理主体的多元化和治理架构的共治性向吻合的。社区共治架构下,多元的治理主体间既不可能是行政命令机制,也不可能是市场交换机制,而应该是多方协商机制,并通过制度使协商机制规范化、定期化和有效化。治理的一个重要基础是有关各方达成共识,而达成共识,必须依赖于良好的沟通与协调。一方面,参与治理的各个主体之间需要进行沟通协调;另一面,在治理主体与各利益相关者之间也要进行有效分的沟通协商。社区事务的多方协商,可以通过多种形式来实现,比如通过定期召开听证会、协调会、评议会、咨询会和议事会等形式,对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务进行议事协商、协调联络、监督评议,充分了解民情、反映民意、集中民智,汇聚民力,规范社区成员参与共同治理的议事规则、工作制度,逐步形成合法、合适的社区民主组织形式。

参考文献:

[1]王青山 刘继同:中国社区建设模式研究[M].北京:中国社会科学出版社,2004

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[4](美)理查德・博克斯.公民治理[M].孙柏瑛译.北京:中国人民大学出版社,2005

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[7]F・A・Hayek. The Constitution of Liberty[M].Chicago:University of Chicago Press,1960

篇6

1 自我调节的协作方式。即国家、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。

2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。

3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。

4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。

二、善治的内容

！ 善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。

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中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）28-0120-02

社会治理的重点在基层、难点也在基层。城市化进程中形成的“过渡型社区”是根据政府的需求、自上而下地通过行政手段推动建立起来的，其成立基础、运行资源和日常运作均受到政府的全面制约，加上政府职能部门对基层的管控意识强于服务意识，社区自治的理念和制度还远未形成，对这类新型社区治理的研究十分必要。

一、过渡型社区的形成

城市化是指伴随着社会生产力的发展，其社会由以农业为主的传统乡村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程。一般来说，城市化是由工业化来推进的，工业化的过程同时也就是城市化的过程;城市化是工业化的载体，对工业化也有反作用。城市化如能适应工业化发展的要求，则会推动工业化的加速推进。在我国，由于城乡二元户籍制度和公共服务的城乡二元结构，城市化和工业化出现了不同步现象。一方面在大城市农民工现象大量存在，他们在产业方式上脱离农业实现了非农化，而身份仍旧是农民。另一方面在中小城市，地方政府为了推动经济社会发展，追求高速的城市化，不断扩大城市规模，将城市近郊的农民变为市民，形成了大量的“过渡型社区”。

本文的“过渡型社区”是指农村拆迁集中安置社区，在空间形态和文化特质上由农村社区向城市社区过渡形态的社区。为了城市空间发展和扩张的需要，城市发展需要大量土地，地方政府在城乡接合部通过征地开发的方式，形成了一大批失地农民。为节约失地农民的安置成本，政府一般采取统一规划修建安置点的办法，用较少的土地和空间集聚大量的失地农民。过渡型社区在空间形态上具有了城市社区特征，但其居民在生活状态、文化认同方面仍保留了农村社区的特征，形成了传统与现代、城市文化与农村文化对立和冲突的现象，无疑给这类社区的治理带来了挑战，资金和资源的缺乏使治理问题更趋严峻。

二、过渡型社区治理的困境

过渡型社区脱胎于传统农村村落，基于血缘、地缘基础上形成的关系已经打破，无法回去。基于契约、信任基础上的关系网络尚未完全建立。居民在被动城市化基础上形成的过渡型社区，在城乡二元结构的社会背景下，社区治理面临着困境和挑战。

（一）资源依赖性

地方政府在作为过渡型社区建设的组织者和推动者，在基础设施建设、管理机构搭建、政策法规的制定等工作倾注了大量人力、物力、财力，使社区的软硬件设施得以完善充实，为过渡型社区向成熟的城市社区演进提供了必要的物质条件。但是，过渡型社区建立后的管理问题仍然值得关注，过渡型社区的居民是被动进入城市社区的，他们习惯于生活的低成本化，对于公共设施维护和管理，搭便车现象比较普遍，居民不愿对设施维护、环境卫生、社会治安等进行投入。同时，在城乡二元结构社会背景下，农民社会保障水平较低，土地是他们生活的保障主要来源。失去土地对于那些缺乏非农技能的居民，生活来源主要依靠失地农民最低生活保障和出租房屋维持。由于城市生活成本相对较高，无法实现非农就业的居民收入可能仅仅能够维持生活，有的甚至可能面临生活水平下降的风险，对于提升社区服务方面的投入他们根本无力承担。如果社区公共服务资源长期投入不足，必然导致社区治安状况恶化、卫生环境差的现象出现，过渡型社区很可能沦为贫民区。

（二）自治组织不健全

社区居委会作为社区建设的主要承载着，在社区治理中被赋予了多重角色：国家人、社区庇护者和服务提供者。在原来村委会转变而来的过渡型社区居委会在组织功能方面，已不能满足城市社区发展的需要。主要表现在：一是服务对象上，村委会是按照户籍管理原则形成的，仅对集体经济组织内居民负责，为其提供服务。过渡性社区是在集中进行回迁安置基础上形成的，原来的村民可能被安置到了本社区以外的其他社区，有的社区则是安置了多个其他不同社区的居民，出现了大量“人户分离”社区。笔者在调查中就发现，一个住宅小区里有两个社区居委会相邻办公的现象，不仅造成了资源的极大浪费，也很难给辖区居民提供高水平的服务。另外，过渡型社区中大量的流动人口长期被排斥在服务对象之外，必然给社区治理带来不利影响。二是服务内容方面，村委会同时是集体经济组织，其服务内容主要是为农业发展提供服务，其工作重心是沟渠疏通、塘坝维护，村民之间利益冲突的协调。过渡性社区形成后，农业集体经济已经解体，居民的服务需求主要体现在生活服务上，如社区环境卫生、社区公共设施维护、社区治安等。过渡型社区居委会的组织结构重建、功能转型已成为社区实现良好治理的迫切需要。

（三）社区认同度不高

德国社会学家滕尼斯认为：“社区是聚居在一定范围内的人所组成的生活共同体。”居民的社区认同和凝聚力对社区治理和社区发展至关重要，是衡量社区发展程度的重要标准。过渡型社区居民对社区认同度不高，笔者在走访中发现，大多数过渡性社区居民并不把自己当成是城市居民。过渡性社区典型地生活着两类居民：一类是失地农民。他们是由传统的集体经济组织的农民转变而来，由于过渡性社区是在政府推动下形成的，并非居民自愿选择的结果，存在着居民自我认知失调现象，居民赖以生存的土地虽然被征收，但是他们对自己的认知仍然是农民。对所居住生活的社区在感情和心理上缺乏认同感，这严重制约了社区的发展。另一类是流动人口。过渡型社区位置离工业区相对较近，公共设施相对完善，房租成本相对较低，吸引了大量外来人口来此租住，这里已成为“流动人口”集中居住区。在大多数过渡型社区，其居住的外来人口数量已远超过本地人，有的甚至数倍于原住居民。但是，在严格的户籍管理制度下，流动人口往往被排斥在社区服务之外，他们和原住居民之间的联系仅限于“房东-租客”关系，难以融入本地的生活文化圈。在社区治理过程中，如何凝聚社区居民，把社区建设成为一个利益共享、责任共担、文明共创的区域共同体成为过渡性社区发展中亟待解决的问题。

三、过渡型社区治理的主体分析

利益相关者一词源自企业管理中形成的利益相关者理论，用以表示与一个组织的决策有利害或者利益关系的人。组织不仅要考虑投资者的利益诉求，还需要给其他参与者相应的利益维护和行为暗示。这样才能在不断沟通互动中形成组织行动的基本契约，进而在治理过程中最大限度地实现共同利益，维护组织的秩序，推动组织的发展。过渡型社区是在政府推动下形成的，社区居委会和社区居民与社区有着直接的利益关系，政府、居委会、个人在社区治理过程中既有共同利益，也存在利益冲突，正确认识和对待各自的利益和在社区治理中的角色定位，是摆脱过渡型社区治理困境的前提。

（一）地方政府――资源注入的责任主体

地方政府是过渡型社区建设发起者、推动者和建设者，是人口、治安、组织、党建、文教、环境等各方面的管理者，同时也是公共产品的主要提供者。面对过渡型社区治理资源先天不足的情况，政府应当担负更多责任，保证过渡型社区治理资源的投入。在我国，大多数地方政府对过渡型社区资源投入是按照户籍人口数量比例进行资源配置，这显然已不能适应过渡型社区治理的需要。由于治理资源严重不足，大量过渡型社区社会治安差、环境卫生状况不佳等问题十分突出。作为公共产品提供的主要主体，政府应该将大量的外来人口纳入管理范围，逐步形成按照居住人口数量比例进行公共产品配置的新方式。在当前过渡型社区治理资源不足的情况下，社区资源投入主体仍然主要是政府。

（二）社区居委会――社区服务的组织者

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是城市基层政权的重要基础，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一，是社区治理的重要主体。过渡型社区居委会都是从原来村委会转变而来，行政色彩浓厚。这种以管理为取向的社区居委会，需要向以服务为取向转变。按照一定地域进行重新划定，对社区居委会进行重新组建。社区居委会可以根据治理需要，将社区居民重新组织起来，把管理权细化到小区、单元、楼栋，还权给小区业委会、单元管理委员会、楼栋自管小组等，使居民在“自我管理自我服务”的同时，也经历了自我教育的过程。

（三）社区居民――社区参与的核心主体

社区发展本质上是对人的发展，面对人的发展在社区层面上的最终目的是通过激发居民的参与社区管理积极性来实现。利益是促使人们走向一致的驱动机制，在共同利益面前，人们更容易团结起来采取一致行动，形成共同的行为准则。在过渡型社区中的公共利益包括在改善居住环境、服务设施等硬件上的功能，也包括在维护治安、秩序和化解矛盾等服务上的作用，它们影响居民的社区成就感和责任感。在调动过渡型社区居民参与积极性上，成都市的经验十分值得借鉴，政府通过“惠民工程”，使公共财政为社区“民生项目”买单。财政每年拿出一定数额的钱，作为社区公共事务和管理专项资金，解决了社区服务资源不足的问题，专项资金的使用采取“问之于民”方式，开展什么项目由社区居民说了算。通过实施这些直接关系居民切身利益“民生项目”，直接改善了社区居民生活环境和生活质量。通过政府给过渡型社区治理“输血”的方式，可以增进社区主体间的相互交流，影响和促进社区意识的形成，推动社区的良好治理和社区的持续发展。

参考文献：

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中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0052-02

上世纪90年代初，国家民政部借鉴国外社区发展的理论和实践，提出了“社区建设”的口号和思路，我国的社区建设随着城市经济发展不断深入，在当前我国的城市化进程中，肩负着促进社会结构转型的重要历史使命。社区发展具有明显的阶段性特征，其发展过程包括由政府启动、主导阶段；政府推动和社区参与并存，实现社区的自我管理阶段；社区自治、自理等三个阶段发展。二十多年来，在政府的积极推动支持下，我国的社区建设正逐步由第一阶段的政府主导向政府推动与社区参与并存的阶段过渡。目前在社区建设理论研究中，居民参与模式正成为研究热点。

1 社区治理的涵义和社区参与理论

1.1 社区治理的涵义

“治理”一词源于古希腊语，原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，西方政治学家赋予“治理”以新的含义。治理理论的主要创始人罗西缁认为，“治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须国家的强制力来实现”。库伊曼也认为，“治理所要创造的结构或秩序不能由外部来强加，它之所以要发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者互动”。1995 年，全球治理委员会发表了一份题为《我们的全伙伴关系》的研究报告，说明治理的四大特征：治理是一个过程；治理的过程是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理是一种持续的互动”。由此可以看出治理的核心理念是突破单纯强调政府管理的理念，主张政府、公民以及其他组织共同来参与对社会的管理，强调参与主体间的协调、沟通与交流，治理的本质在于公民参与。社区治理是指以地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。社区治理的四个特点包括：主体多元化、机制扁平化、过程互动化、资源内生化。所谓主体多元化是强调要整合社会资源，要与利益相关方合作；机制扁平就是原来纵向的自上而下的管理向横向的网络化管理转变；过程互动和资源内生是将社区居民视为社区建设的主体并参与到各项社区建设服务。

1.2 社区参与

“参与”的基本含义是指人们参与了对某一领域发展计划的制定与实施或直接参加了这一领域的整个发展过程，以及发展成果的分享。社区参与是指“政府及非政府组织介入社区发展的过程、方式和手段；是指社区居民参加社区发展计划、项目等各类公共事务与公益活动的行为和过程，以及对社区发展成果的分享”。社区参与是社区居民作为社区管理的客体与主体，自觉自愿地参加社区各种活动或事务的决策、管理和运作的过程和行为。社区参与主体指的是在社区发展运动的宏观背景之下，居民群众、政府组织、单位组织和中介组织都作为主体参与社区的发展和建设。

我们在社区建设研究中发现，中国城市社区建设过程中存在几个普遍的问题：一是在当前的社区建设中政府往往占主导地位。二是社区居民参与率不高，缺乏相应的表达机制和参与渠道。三是从社区公共参与的类别来看，居民的社区参与内容多为非政治事务参与，如文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动等，而对社区选举等政治性事务很少参与。四是社区居民参与以被动的、执行性参与为主要形式。这种社区管理模式使得居民的需求与社区治理组织的供给之间存在着巨大差距，社区治理的事情居民漠不关心，而居民上心的事却得不到很好的解决，社区治组织没有很好发挥其自身的功能与职能导致居民参与热情低、参与实效性差、社会效益低下。因此我们需要在实践中寻找出一种有效的社区参与机制和组织形式，推进社区建设和基层民主的顺利运行。本文以成都市Q社区的参与式治理为研究实例，重点考察这一社区建设模式的居民参与形式、组织机构和运作模式，进而对我国在城乡一体化进程中新型社区的建设及治理提供一些理论支持和启示。

2 Q社区参与式治理的模式分析

改革开放以来，中国的城市化快速推进，城市空间不断扩张，人口、产业和要素资源不断向城市集聚。许多大城市逐渐向周边乡村地区拓展，出现了许多城乡一体化的社区，这些社区保留原著居民，同时也增加了大量的外来打工者和城市新移民。地域和文化上的差异，增加了社区治理的复杂性。成都市Q社区正是这样的一个新型城乡一体化社区。

2.1 Q社区简介

Q社区位于成都市青羊区西北部，占地面积1.84 平方公里，共有居民1万多户，3万余人。社区交通便捷，设施齐全，环境优美，区位优势十分明显，原来是典型的农村社区，由于城市扩展，现在属于城乡统筹新型社区，是青羊区三个新型的城乡一体化过渡社区之一。该社区人口聚居密度较高、异质性程度高，社区居民教育程度参差不齐。社区成员主要由本地拆迁户农民，外社区安置农民，商业楼盘居民和外来的打工人员构成。成都市青羊区是2009年国家民政部命名的全国和谐社区建设示范区之一，而Q社区是青羊区在探索实践居民社区参与模式的实验田。尽管该社区的居民在生活方式和生活需求具有相当的复杂性和多元化，但近两年来，Q社区坚持以人为本，改进管理方式，注重居民参与，创导自愿互助，探索出了一种新型的参与式社区治理模式，取得了良好的社会效应。

2.2 Q社区的参与式治理模式

Q社区在建设过程中为了改善居民的参与积极性，采用了两个重要办法：一是对公共空间的让渡和社会赋权；二是公众对公共空间的争取和公民精神的培养。经过这几年的社区治理建设，社区工作方方面面都取得了巨大的成功，其社区建设治理主要包括以下几方面：

（1）建立完善的社区组织体系。

好的社区组织体系是社区参与治理的保障。Q社区统一构建了完善社区居民大会、居民议事会、民主监事会、社区公共事务所等社区自治组织和服务组织。同时，2007年10月，社区与省总工会家属区等小区物管公司、灵通汽修公司、省工会、中铁八局等8家单位，探索组建了全市首个“社区共建理事会”，建立了完善的社区建设组织体系。

（2）注重人才队伍建设。

社区党委和社区居委会成员，通过“公推直选”的办法产生。社区公共事务所人员实行公开招聘，鼓励社区“两委”兼职。社区直接实施的特殊服务项目所需专业人才，由居民议事会通过向社会公开招聘。每年年终，由街道组织社区居民代表、党员代表、社区企事业单位对社区公共服务人员进行民主评议和绩效考核，并将考核结果与绩效奖金挂钩。社区治理主体参与民主评议和绩效考核进一步转变了政府职能、转变工作作风，提升社区自治功能、发挥自治组织的作用。同时测评活动对政府工作队伍考核体系进行了重大变革，把过去由部门单位考评为主，变为以社区居民考核为主，使得社区管理工作人员不仅要对部门负责，同时也要对广大民众负责，“两个负责”的结合，促进了社区管理工作与人才队伍的建设。

（3）搭建议事平台，拓展参与空间。

Q社区努力改变政府包办社区建设的局面，在改革社区组织上有新突破。社区成立社区议事会，监事会，物管共建理事会等，发挥社会各界人士、社区居民参与社区事务协商、监督、评议等，拓展社区各类力量参与社区建设的空间。

Q社区在社区服务中心成立了议事厅，在体制上和程序上体现了居民参与社区治理的主导地位。居民按一户一票的原则，采取无记名投票的方式选举21位议事会代表，成立了社区议事会，议事会成员每两年进行换届选举。议事会成员代表社区所有居民行驶管理社区公共事务，商讨社区内的所有治理问题。同样由居民代表选举组成社区民主理财组，负责社区的财政运营。社区同时成立了由各个阶层居民21名代表组成的监事会，负责监督议事会的一切工作和社区财务状况。议事厅设置以来，为居民自治搭建了良好平台，它紧紧抓住社区群众关心的热点难点问题，深入调查研究，广泛建言献策，积极协商讨论，充分集思广益，极大程度地拓展了社区建设的参与空间。

（4）搭建沟通平台，拓宽参与渠道。

为了沟通社区信息，拓宽参与的信息双向反馈渠道。在社区公共服务和社会管理事务中，按照合法、公开、民主、便民、实效的原则，实行民主咨询、民主决策、民主监督和民主评议。通过问卷调查、上门走访、召开会以及“两上两下三公示”的方式完成项目初选、项目修订、项目确定以及实施情况的监督。社区除了使用传统在院落粘贴公示的方法，还利用了方便快捷的网络技术――手机民情信使。将社区将要商讨的议题，会议时间等信息发送到每个居民的手机上，让居民第一时间了解，确保他们的知情权和参与权。

（5）发展社区集体经济，提高社区经费保障。

Q社区是一个城乡过渡社区，这里城乡统筹规划后，部分土地被化作城市规划地，社区保有集体用地108亩。社区的发展经费主要包括20万元/年的财政专项补助及社区自筹经费。如何利用本地资源优势来搞活经济，增加创收，同时解决居民就业是社区工作的一件大事。社区利用农产品资源优势，联合青羊区建设投资有限公司共同将部分集体用地打造了“Q社区菜园”，为成都市区提供物美价廉的时令蔬菜。同时社区大力发展“农家乐”等特色餐饮娱乐项目，在壮大集体经济的同时又合理利用了闲置流转土地。Q社区还成立了自己的物管服务公司，将社区内的车位租金，物管费，门面租赁费等收入列入社区集体经济，这些社区配套项目为失地农民创造了就业岗位，同时发展了社区集体经济。

（6）丰富社区精神文化生活，增强社区居民归属感。

引导和支持社区建立多种多样的兴趣娱乐组织：如舞蹈队、合唱团、读书会、书法绘画俱乐部、运动俱乐部等，这些自愿组织或团体为社区成员提供了沟通的媒介和互惠环境，有利于丰富人们的业余精神生活，促进社区成员间的了解和交流，增强社区成员的归属感，从而激发社区成员参与社区活动的热情。2009年以来，社区每年都要开展丰富的社区文娱活动。2009年的活动主题是社区的和谐与幸福。该活动通过议事会的提议讨论，由社区公共服务人员在社区内发起，组织了包括党支部成员，社区物管公司，学校师生，社区机构人员，新老居民共同参与的文娱节目。这种活动加强了社区各团体、居民的融合，提升了他们的社区意识与归宿感。

3 参与式治理社区建设的启示

几年来，Q社区的参与式治理，从公共服务和社会管理方面均取得了很大的成效。Q社区居民参与式社区治理模式对我国城乡一体化进程中的新型社区的建设具有重要启示及指导意义。参与式治理的前提是社区居民的积极参与，它要求社区建设中需构建完善的社区组织体系，提高社区管理队伍素质，拓宽、拓展广大居民参与渠道与参与空间。充足的社区运营经费，是进行社区治理和丰富居民精神文化生活的保障。只有坚持“以社区居民为本”的原则，立足于提高社区服务能力与服务质量，提升居民的凝聚力与归宿感，才能激发社区成员参与社区建设的积极性，达到共建共荣的良好社会效应。

总之，在我国城乡一体化进程中，社区的良好建设与治理是和谐社会的重要体现之一。新型社区建设必需开拓思维，理顺“参”与“治”之间的关系，加强人才培养，完善管理制度，积极探索适宜的参与方法与途径，提升居民的凝聚力与归宿感，才能有效构建一种可持续发展的和谐社区。

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一、社区治理的理论依据和现实意义

全球治理委员会于1995年发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中，对治理做出了具有权威性和代表性的概念界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。 治理理论打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，强调管理是一种有效互动的合作过程，认为公民社会也是合法权力的来源，同时，治理也是当代民主的一种新的形式。

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。随着我国改革开放的深入，单位制的解体，街居制向社区制的转变，政府主导下的传统社区管理方式已经不能有效解决城市社区发展中存在的矛盾和问题，正是在此背景下，社区治理应运而生。在社会资源的配置过程中的政府失灵和市场失灵使得国内外学者纷纷将希望寄于治理理论，而建立在国家和市场基础上的有效的治理--善治--是弥补国家和市场在调控和协调过程中不足的有效手段。善治是一种最好的治理方式，是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。因此社区治理的现实意义即是走向善治，实现合作共治。

二、D市城市社区治理的实证研究

1.调查方法

本文采取实证研究的方法，通过电话采访和走访民政局相关部门（基层政权和社区建设科、社会组织管理科、社区管理办公室）、查阅D市政府信息公开的政策文件和在典型社区（二女桥社区、望海社区、新坝社区）发放调查问卷（对象为社区居民，纸质调查问卷60份，电子调查问卷40份，回收问卷94份，其中有效问卷92份）等形式对D城市社区整体情况和典型社区进行统计分析和实地调查。

2.调查背景及概况

近年来，D市以“组织和谐、文化和谐、利益和谐、人际和谐、环境和谐”为根本出发点，以创建“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的新型社区为目标，不断提高社区服务水平，扎实推进和谐社区建设，取得了比较明显的成效。

截止2013年5月，D市全市辖14个镇，368个村委会（其中含75个农居），42个居委会，总人口115.23万人，总面积2340平方公里，耕地面积161.6万亩。目前，市区现有5个街道、22个社区，常住人口21万人，市区建成区面积26平方公里。先后创建省级文明社区2个、和谐社区3个、民主法治示范社区10个、绿色社区3个，地市级社区建设示范社区17个。《D市“一委一居（村）一站一办”社区管理体制改革实施办法》（以下简称《办法》）规定，到2013年，D城市社区全面建立“一委一居（村）一站一办”社区管理新体制，农村社区达标率达80%；到2015年，农村社区“一委一居（村）一站一办”达标率达100%。2013年D城市社区已全面建立“一委一居（村）一站一办”社区管理新体制，农村社区达标率达82%，已达《办法》规定水平。

3.问题及原因分析

D市城市社区在组织架构、规章制度、人事管理安排、公共服务等方面已经取得了一定的实践成果，一定程度上实现了现代社区管理的标准，但社区治理还未在这个长江以北县级市中唯一的中等城市里深入人心，与已在全国很多城市得到良好实行的成熟社区治理机制还存在着一定的差距，主要表现在：

社区治理主体单一。在D市城市社区生成和发展的过程中，政府扮演着不可或缺的角色。但随着社会转型的不断深入，社区问题越来越复杂化、多样化，而社区治理的主体仍然停留在政府“一家独大”的局面，政府全能型的主导地位并没有改变，政府部门对于社区方面还没有实质性的放权，只是交给社区居委会来承担社区管理的相关工作，忽视了社区中其他治理主体的地位和作用。

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中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02

伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。

一、网格化管理之勃兴与特征

在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。

学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。

自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。

1.统一进行网格规划与实施

城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。

2.明确划定各层级管理职责

网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。

3.管理效率的高效化

网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。

二、城市网格化管理实践之局限

网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。

1.持久性不强，运行成本过高

网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。

2.抑制社区自治力量的成长

网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。

3.全能网格的风险问题

社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。

三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路

网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：

1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面

网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。

2.以社区服务联动多元治理主体

社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。

综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。

参考文献：

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