公共管理的本质特征模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇公共管理的本质特征，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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二、公共管理的本质特征

公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性

公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式；第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。

(二）服务性

在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么？其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它：（1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。（2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。（3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。

(三）合作共治性

合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用；反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示：政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面——去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。

三、公共管理的时代性：公共管理何以成为当代全球关注的焦点

全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。

技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置；国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长；传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自主权甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实：全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。

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关键词:

公共管理;本质特征;时代性

自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。

一、公共管理的本质特征

1．公共管理的合作性公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。

2．公共管理的公共性和服务性公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。

二、公共管理之时代性

公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。

由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。

三、结语

从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。(作者单位:华侨大学)

参考文献:

［1］［美］迈克尔•H•莱斯诺夫．二十世纪西方政治哲学家［M］．北京:商务印书馆，2002:118．

［2］武家磊．论公共管理的本质和目的———以社会契约论视角［J］．安徽职业技术学院学报．2013(01)

［3］张剑锋，刘秀荣．论“服务是管理的社会本质和自然本质”［J］．江苏商论．2012(04)

［4］肖燕，段刘伟．公共服务———公共管理的职能选择［J］．商业文化(学术版)．2008(05)

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一、政府公共管理的本质

胡德认为:“公共管理即‘国家的艺术’，能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题，以及政府行政部门的细微工作”。公共管理的深刻内涵和重要意义在于它的公共性、管理的服务性和公民社会的合作共治性。

公共管理的“公共性”包括两层内涵:利益取向的公共性和公共的参与性。首先，公共管理的主体是以政府为核心的公共部门，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的职能在于增进社会公平、公正分配社会利益，公共管理者应该体现“公益人”的角色，代表公平正义等规范性的价值追求。另外，公共性还体现为公共管理活动运行的多向度，即公共管理不仅是公共组织行使管理，同时也需要公众及社会其它组织的参与和互动。

“服务性”作为公共管理的另一本质特征，首先来源于管理活动的服务性。政府的各种活动，无论是协商还是强制，都是为实现政府目标，即为完成公民赋予的使命创造条件、提供服务。其次，以政府为核心的公共部门的公权力，作为国家权力的重要组成部分，产生于公众直接或间接的授权，它是公民权力的特殊转化形式。政府是社会契约的产物，以政府为核心的公共组织，本质上是一种为公众和社会公共利益服务的组织，其职能主要是满足公众需要和实现公共利益。因此，政府公共管理必须为促进社会发展和文明进步服务、为广大公众的公共利益服务。服务是政府的政府的首要职能，也是公共管理运行的中心要义。

从公共管理的本质出发，作为代表公共利益的以政府为核心的公共部门，理应通过向公众提供优质的公共产品及服务来满足公众需求、提高公众满意度，同时，还应该通过与公众的良性互动来达到公民社会的合作共治。

二、市场营销理念中的“顾客让渡价值”

市场营销理念认为，企业要与消费者形成良性互动，通过充分了解顾客需求和意见，不断改进包括生产、经营和售后等一系列营销活动，最大程度地满足顾客需求、提高顾客满意程度。

顾客让渡价值，是指整体顾客价值与整体顾客成本之间的差额部分。整体顾客价值是顾客从给定产品和期望得到的全部利益，包括产品价值、服务价值、人员价值和形象价值。整体顾客成本则是顾客在购买商品和服务过程中所耗费的货币、时间、体力和精神成本。(如图1)

要提高顾客满意度，为顾客提供更多“让渡价值”的产品和服务，企业可以通过改进产品、服务、人员与形象，提高产品的总价值，以及改善服务与渠道系统，减少顾客购买产品的时间l精神与体力的耗费，从而降低货币和非货币成本。、

三、“顾客让渡价值”对我国政府公共管理的启示

改革开放以来，我国政府积极推进民主和法制建设，政府管理朝科学化、民主化的方向发展，政府的公共管理水平不断完善和提高。如前所述，政府公共管理应该体现其“公共性”、‘服务性”和“合作共治性”的本质特征，因此，借鉴营销学中的“顾客让渡价值”，笔者认为:我国政府应该把了解和回应公众需求作为未来公共管理发展的导向，通过向公众提供优质的公共产品和公共服务，最终实现不断提高公众满意度的目标。

1.改革公共产品供给机制，为公众提供选择公共服务的机会，提高公共产品及服务价值。在我国，传统的公共产品和服务供给理念将政府看作公共服务供给的天然和唯一的主体，政府作为全能型政府负责一切公共产品和服务的生产和供给，形成了政府垄断的局面，造成效率低下、资源不能合理配置等一系列问题。长此以往，我国政府将会出现机构膨胀和预算规模扩大的趋势，同时，缺乏竞争机制的公共管理还会造成服务成本上升、政府对公众需求反应迟钝等问题。基于我国市场不够成熟、市场运作仍不够完善和第三部门发展起步晚、力量还较弱小的国情考虑，现阶段对于我国公共产品和服务供给机制改革，可以通过寻求私营部门和第三部门的适度参与、打破政府独家垄断的格局，逐步建立起以政府供给为主、其他供给主体共同参与的一主多元的公共产品或服务供给体制。随着我国市场经济的日趋成熟和第三部门的不断发展壮大，政府就可以逐渐从公共产品和服务的供给中解放出来，形成公办部门、私营部门和第三部门在公共服务中为公众提供不同公共产品和服务、满足公众不同层次需求的良好局面。

2，保证政府公共部门提品和服务的质量，提升政府公共部门人员和形象价值。质量是企业可持续发展的生命，政府也应该对其提供的公共产品和服务进行统一规范的质量管理、建立明确的服务标准，提升政府公共部门人员和形象价值。

结合我国实情，笔者认为，我国政府可通过建立服务承诺制度和建立公民满意度评价机制两方面来保证政府公共部门提品和服务的质量，提升政府公共部门人员和形象价值。建立服务承诺制度就是用政策法规的形式，将政府公共部门服务的内容、标准、程序、时限、责任等公之于众，接受公众监督，以实现提高公共产品质量和公共服务水平的目的;二是建立包括公共服务绩效评估、申述处理标准等在内的公民满意度评价机制，以公民的满意度作为政府公共部门工作人员绩效考评的最最终评价标准。

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2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究

3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究

4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度

5.新公共管理理论方法论评析

6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向

7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践

8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题

9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析

10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型

11.当代西方公共管理前沿理论述评

12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践 

13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究

14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起

15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析

16.公共管理研究领域中的社会网络分析

17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论

18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评

19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探

20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析

21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理

22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测

23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架

24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论

25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判

26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式

27.论区域公共管理研究的缘起与发展

28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响 

29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例

30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务

31.公共管理是一种新型的社会治理模式

32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例

33.也谈公共管理研究方法

34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例

35.新公共管理批判及公共管理的价值根源

36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题

37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示

38.整体性治理:公共管理的新范式

39.协作性公共管理:现状与前景

40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势

41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴

42.公共价值的研究路径与前沿问题

43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境

44.公共管理定性研究的基本路径

45.协作性公共管理:创新、局限与启示

46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用

47.古村落旅游开发的公共管理问题研究

48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究

49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位

50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾  

51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一

52.论区域公共管理的制度创新

53.论公共管理的社会性内涵及其他

54.公共性:公共管理研究的基础与核心

55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择

56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示

57.评西方的“新公共管理”范式

58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析

59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越

60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理

61.论公共管理之本质特征、时代性及其它

62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题

63.新公共管理与公共行政

64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设

65.公共管理学科前沿与发展趋势

66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新

67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例 

68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)

69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向

70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来 

71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事

72.公共管理理论创新三题

73.论公共管理中的公共利益

74.中国公共管理:概念及基本框架

75.社会网络分析与公共管理和政策研究

76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”

77.公共管理与公众舆论

78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性

79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究

80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较

81.论新公共服务与新公共管理的同异性

82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视

83.近年来公共管理理论研究回顾与展望

84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践

85.公共管理范式的兴起与特征

86.网络问政——公共管理的创新形式

87.论公共管理的基本原则与价值取向

88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径

89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式

90.公共危机管理问责制中的归责原则

91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究

92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析

93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论

94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例

95.论当代公共管理三大范式及其转换

96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展

97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略

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著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

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〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).

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二、西方比较公共管理研究

发展的历史分期及其特征

(一)比较公共管理研究的萌芽时期(19世纪80年代—20世纪50年代)

伍德罗•威尔逊最早认识到了比较方法在公共管理研究中的重要价值。他在1887年的《公共管理研究》一文中认为:“……在我们一些爱国意识很强的同胞的脑海里,总有一种莫名的恐惧,认为:学习欧洲经验是否就在承认一些外国的方法要比我们美国的方法好呢?我们理解这种心理……(但是)如果我们只与我们自己相比,我们怎么能够知道我们到底有哪些东西是好的、优秀的,而哪些东西是不够好的、不够优秀的呢?这样想来,可能还是用一些新的学习方法比较好。”[4]这一时期,囿于各种历史条件的限制,比较公共管理的研究尚处于萌芽阶段,相关论述也大都散见于一般性的讨论中。同时,由于缺乏系统、完整的研究方法,学术共同体尚未形成,这一时期鲜有比较公共管理的专门研究成果。

(二)比较公共管理研究的发展与兴盛时期(20世纪50年代—20世纪70年代)

第二次世界大战后,在美国,比较公共管理的研究获得了快速发展,这种快速发展有着当时深刻的历史背景。这一时期,发生在美国本土以外的诸多事件也激发了他们比较研究的热情,如古巴革命、越南战争等;而国际委员会则同国际管理科学学会保持着密切的联系,主要致力于美国本土的公共管理理论与实践问题。作为美国公共管理协会(ASPA)的两个会员单位,比较管理组织和国际委员会的共同点在于致力比较公共管理和国际公共管理研究,两者于1973年合并成立了美国公共管理协会分会———国际与比较公共管理分会(SICPA)。

(三)比较公共行政研究的衰落阶段(20世纪70年代—20世纪80年代)

20世纪70年代早期,美国政府以及其他基金会等组织逐渐失去了对比较公共管理研究的赞助和支持,美国的大部分国际性研究组织也把注意力纷纷转向解决经济发展等复杂问题。因此,这对于失去了财政与政策支持的美国比较管理组织而言无疑是致命的打击,这样的结果对比较公共管理的研究产生了深远的消极影响。同时,与国际委员会的合并也并没有对比较公共管理产生太多的正面作用,相反,比较公共管理的研究则日渐式微。正如黑迪(FerryHeady)所担心的那样,“对于公共管理制度的研究和国家公共组织的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。这一时期,对比较公共管理研究的批评主要集中在以下几个方面:第一,比较管理的研究是否具有“科学性”或者说该学科是否有明确的学科边界。亨德森(KeithHenderson)就曾批评到,虽然比较公共管理“有某些主要研究题目(发展中国家、政治系统等),但很难了解其中心议题可能是什么,同样也很难从中找出任何确定无疑的‘行政的’东西。从表面上看,政治科学的全部范围、经济学、社会学、历史学和其他有关的学科的一些议题都与比较行政相关联”[6]。第二,用何种方法研究这一领域。更多地批评者认为比较公共管理研究更多地应使用定性而非定量方法,而以往的研究却忽略了这一点。第三,比较公共管理究竟是理论导向的还是实践导向的?比较公共管理的研究内核应该在哪里?这两个问题都没有明确的定论。过去的学者“花费了太多的时间和精力用于讨论比较问题,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政环境,以至于使我们无法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性问题。搜集不同国家、不同地区的不同管理方法或模式进行比较,其前提必须有比较的标准或基础,这样才具有可比性。然而“不同的学者有不同的观点,他们使用不同的方法访问不同类型的官僚和考察不同的国家的不同问题”[7]625正是基于这些批评,比较公共管理研究不可避免地出现了“身份危机”(IdentityCrisis)。

(四)比较公共管理研究的复苏阶段(20世纪80年代—现今)

经过一段时间的沉寂,20世纪80年代,比较公共管理研究又重新回到了人们的研究视野,逐渐得到了人们的关注,这得益于比较公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和发展行政学(DevelopmentAdministration)在当时的兴起,特别是前者起到了关键作用。按照海德黑梅尔(Heidenheimer)的说法,比较公共政策“就是对政府政策(governmentpoli-cies)如何开发、为什么开发和产生了什么效果进行跨国研究”。[8]实际上,比较公共政策的兴起从一开始就是在克服比较公共管理自身缺陷的一种尝试。因此,从这个意义上,与其说是比较公共管理的复兴,不如说是比较公共管理的转型或蜕变。由于比较公共管理研究为比较公共政策研究提供了研究的“土壤”与“预设”,因此,比较公共管理研究的复兴具有更深的历史价值。

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    着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

    一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

    区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

    二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

    要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

    三、区域公共管理的内涵、理论支撑

    区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

    〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

    市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

    [参考文献]

    〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

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中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）01-0016-09

一、导 论

从20世纪40年代开始，学者们开始自觉地对公共管理研究的方法论进行反思，先后经历了三波反思和争论。第一波以西蒙（Herbert Simon）为代表的实证主义和以德怀特・沃尔多（Dwight Waldo）为代表的规范主义之间的争论为焦点。两者就公共管理的本体论、认识论和方法论等方面展开了旷日持久的争论。这场争论，加之学者们对公共行政的学术地位、研究范围、主题等方面认识的分歧，引发了公共行政学的“身份危机”^[1]和“思想危机”^[2]。第二波以批判主义和实证主义之间的争论为焦点。1979年罗伯特・丹哈特（Robert Denhardt）针对西蒙的理性实证方法，将批判方法论引入公共组织的研究中，引发了实证方法论和后实证方法论之间的争论^[3]。第三波以倡导方法论的整合为主要特征。1986年杰・怀特（Jay White）提出后经验论哲学用以整合公共管理研究的实证、诠释与批判三种取向^[4]。斯托林斯（R.A.Stallings）则认为成功的研究应该整合经验主义传统的量化研究与现象学传统的质性研究^[5]。中国台湾学者江明修^[6]、颜良恭^[7]等人则使用科学哲学的“范式”理论探讨了公共管理的多元方法论及其整合问题。

上述争论使得公共管理研究似乎走向了繁荣，但在公共管理方法论的争论中，学者们辩论的主线是实证主义和非实证主义（规范、诠释和批判）的对立和融合：实证主义者将公共管理现象看做是“自然的”，非实证主义者将公共管理现象看做是“人文的”。事实上，公共管理并非单纯的“自然”存在，亦非单纯的“人文”存在，而是介于自然和人文之间的“人工物”。虽然将公共管理作为“人工物”的思想从公共管理学诞生之初就得到了很好的体现，这一思想亦在西蒙那里得到了较为系统的论证，西蒙认为：“人工物具有以下特征：人工物是经由人综合而成的（虽然并不总是、或通常不是周密计划的产物）。人工物可以模仿自然物的外表而不具备被模仿自然物的某一方面或许多方面的本质特征。人工物可以通过功能、目标、适应性三方面来表征。在讨论人工物，尤其是设计人工物时，人们经常不仅着眼于描述性，也着眼于规范性。”[8]（p.103）但是在公共管理学的方法论的论争史上，人们一直陷于“自然”和“人文”的对立，没有在公共管理作为“人工物”的基础上，形成清晰而完整的公共管理技术设计研究范式。基于这一考虑，本文旨在解释公共管理研究的技术设计范式“缺位”的原因，阐明该范式的方法论基础，说明该范式的基本议题，厘清其基本逻辑。

大部分的公共管理研究（包括学术、咨询和实务问题的解决三种形态）本质是在进行技术设计活动，即为了实现既定目标，以科学原理为基础，通过政策、制度、体制、机制和治理工具的设计，实现特定的目标，解决公共管理的实践问题。凡是寻求合理手段实现特定目标的思想、程序、知识和技艺都属于技术的范畴。“设计”则是产生技术知识的核心环节。正如西蒙所言：“关于自然事物的知识的教授是科学学科的任务：自然事物的存在状态怎样，它们是如何发生作用的。关于人工物的知识的教授是工程学院的任务：如何制造具备人们想望性质的人工物，如何设计。工程师并不是唯一的专业设计师。凡是以将现存情形改变成想望情形为目标而构想行动方案的人都在搞设计。生产物质性人工物的智力活动与为病人开药方或为公司制订新销售计划或为国家制订社会福利政策等这些智力活动并无根本不同。如此解释的设计是所有专业训练的核心，是将专业（Profession）与科学区分开的主要标志。工程学院像建筑学院、商学院、教育学院、法学院、医学院一样，主要关心设计过程。”[8]（p.103）

1968年托马斯・库恩（Thomas S.Kuhn）在《科学革命的结构》一书中提出了“范式”的概念。英国学者玛格丽特・玛斯特曼（Margaret Masterman）对库恩的范式作了系统的考察，他将库恩使用的21种不同含义的范式进行了概括，总结了范式的三重含义。一是作为一种信念、一种形而上学思辨，它是哲学范式或元范式;二是作为一种科学习惯、一种学术传统、一个具体的科学成就，它是社会学范式;三是作为一种依靠本身成功示范的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图像，它是人工范式或构造范式。在库恩看来，范式不是客观世界的知识，是科学共同体用来解决科学研究中的各种难题的工具。“范式”是一个比“理论”和“理论框架”含义更复杂、广泛和多样的概念，范式除了理论框架的含义外，还包括科学共同体的信仰、解题规则、实验手段、成功的示例等含义^[9]。

本文所说的公共管理研究的技术设计范式意指：将公共管理活动看做“人工物”的构造活动，并据此形成的公共管理研究方法论、学术传统和解题（研究）逻辑。换言之，公共管理研究的技术设计范式是哲学和方法论基础（哲学范式）、学术传统和主要议题（社会学范式）、开展研究的基本逻辑（构造范式）三个层面的统一。

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doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 066

[中图分类号] G64 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）12- 0105- 02

高等学校肩负着培养高层次人才的历史重任，是我国实施科教兴国的主要力量，学生管理作为高校的常规性工作，历来受到高校管理者的重视。但随着我国高等教育迈向大众化，近年来的扩招使高校在校生的人数达到一定规模的同时也产生了诸多问题，学生对学校所提供的教育服务有了更高的要求，维权意识也显著增强，传统的学生管理模式面临严峻的挑战，因此，我们可以把公共管理的管理理念运用到高校学生管理中来。

1 高校学生管理与公共管理的本质具有共通性

（1）公共管理理论的发展开启了高校学生管理的人本价值趋向。“以人为本”管理理念的逐步发展促使教育由以往专制式的精英教育模式向大众化的民主教育模式演进，学生主体意识的日益增强，已经改变了以往教师在教育教学过程中所占据的至高无上的地位，人本管理和服务本位的管理理念已得到了人们的广泛认同，日益成为高校构建新型管理模式的基本价值趋向。

（2）公共管理理论是以现代经济学作为自己的理论基础，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效，在公共管理实践中，以公民为核心，把实现公民利益最大化作为政府的首要工作目标。高校作为一个相对独立的社区，学生就是这个社区的公民，具备了社会系统中的公民特性，享有主体地位，那么学校在学生管理过程中的价值取向应该是以实现学生的主体利益为目标，健全大学生的人格、促进大学生的成长、激发大学生积极向上的热情，这既是学生管理的内容，也是管理的手段。如此看来，公共管理的本质与高校学生管理的核心目标是具有共通性的。

2 高校学生管理的现实状况

2.1 管理思想落后

2005年9月颁布并实施了新的《全国普通高校学生管理规定》，从多方面对高等学校学生管理作出了概括性指导和综合性要求，指出在教育教学关系上学生是主体，强调“以人为本”和“以学生为本”，体现了国家在强化大学生的主体意识。但是实际情况并非如此，目前学校的主要工作是忙于应付各种指令和任务，处理堆积如山的日常工作和学生问题，管理人员角色定位不清，工作职责范围不明，无法贯彻“以人为本、以学生为本”的管理理念，管理方法也多偏向“家长式”“保姆式”管理，严重阻碍了学生的个性发展，达不到理想的发展愿景和自我实现需求。

2.2 管理体制复杂

我国高校管理机构众多，学生管理没有明确的职能界定和责任内容，与学生利益相关的各职能部门，在解决学生实际问题过程中，经常出现相互推诿现象，管理效率很低。大学生群体的社会结构日益复杂，学生素质呈现出多层次格局，增加了学生教育与管理工作的难度，但管理人员并没有随着学生人数的增加而按比例增加。在管理结构上，辅导员承担着全部的学生事务，是学生管理的主要组成部分，包括日常管理、生活照顾、心理辅导、就业指导等工作，造成了他们疏于系统理论学习与学术研究的现状。

2.3 管理方法陈旧

我国高校学生管理的中心内容就是要求大学生遵守学校各项规章制度，听从管理者安排，完成管理者的要求。这种行政命令式的管理方法没有围绕以“培养人”为工作中心，忽视了大学生的自我教育和自我管理能力的培养，不能帮助大学生“认识自我、了解自我、发展自我。”公共管理理论的重要特性，就是要以人为中心，因不同的人、不同的管理环境、不同的管理组织而采取不同的管理方法。高校学生管理的对象是大学生，管理工作必须以学生为出发点，依据社会现实来确定管理内容和管理方法。

3 公共管理视角下的高校学生管理改革的现实路径

3.1 明确以学生为中心的管理本质

高校学生具备社会系统中的公民特性，享有主体地位，因此学校在学生管理过程中的价值取向应该是学生主体利益的实现。学校的服务角色越来越受到大众关注，在学生管理实践中，高校应该充分考虑学生的民主参与，解决学生的实际问题，努力为学生做好服务工作，在实现路径上，不能依靠传统的自上而下的管理模式来实现学生利益，而应本着“服务本位”的理念、合作共治的方式来实现学生管理的目标。

3.2 构建学生健康成长的服务体系

学生管理的根本任务就是努力构建和完善大学生健康成长的服务体系，主要涉及与学生利益相关的政策制定、实施和落实，管理组织的职能定位，为学生提供学习、生活等方面的服务，对学生进行教育引导使其健康成长，解决学生在个体发展阶段将要面临的实际困难，预防学生可能出现的不良后果，为学生的健康成长创造条件和提供平台，为今后的发展打下坚实的基础。

3.3 建立维护学生切身利益的管理制度

高校学生管理制度为学生教育管理内容和管理模式提供了合法性依据，为学生教育管理组织体系的建设指明了方向，形成了长效机制，为后续工作的推动夯实了制度基础，从而使“以学生为本”的理念和学生的正当权益得到制度保障。主要包括：完善和规范学生管理制度的制定与执行，建立服务本位的学生管理模式的配套机制；结合学生管理的实际情况，在管理过程中适当借鉴公共管理的相关制度：如实行听证制度，畅通学生意见表达的渠道；实施官方制度，有效保障学生知情权；积极开展民主评议制度，畅通学生民主参与管理的现实渠道等。

3.4 突显学生管理组织的服务职能

随着高等教育的不断发展，学生的个性化需求越来越多，消费意识和维权意识进一步增强，学校为了能够向学生提供更加全面周到的服务，就必须进一步加强学生服务型组织的建设，重视发挥学生自治组织和非正式组织的功能。构建服务型的学生管理组织体系，坚持以学生为本，强化服务意识，从“管理”向“服务”转变，为学生提供优质的教育产品和高效便捷的服务。比如：强化学校正式组织的服务职能，加强学生管理部门的日常协调，完善教务管理部门的教学服务和督导，提高后勤管理部门的服务质量；重视学生非正式组织的积极作用，切实培养学生自我教育、自我管理、自我服务的能力。

3.5 提升学生管理队伍的服务意识

学生管理队伍包括学校各个岗位的全体教职员工，他们在学生管理过程中应坚持“服务本位”的理念，注重人性化的管理，给自己准确定位并履行好服务职责，学校各级领导者要重视学生管理工作并加强协调。一般管理人员在管理过程中要维护学生利益、坚持人性化管理；专业教师要坚持教书、育人、服务三结合，充分体现育人为本；专职学生管理人员，要坚持管理就是服务，管理在于服务的管理理念；后勤管理人员则需努力提升服务能力和质量，让学生满意。学校要加强思想引导和理论教育，积极灌输“以学生为本”的教育服务理念，注重激励机制建设，完善奖惩制度，教职员工要不断完善自我，努力提升服务能力和水平。

4 公共管理的理论与实践为高校学生管理改革提供了借鉴与参考

高等教育作为准公共产品，使高校管理也具备了准公共管理的性质。公共管理视角下的高校学生管理在价值目标方面就是要树立“学生本位”理念，一切教育管理行为和活动都是为学生的健康成长服务，以实现学生根本利益的最大化。在具体的实现路径方面，要明确学生管理的主要任务就是为学生的发展服务，构建学生服务型的教育管理体系，提高教育教学和管理队伍的服务意识和能力。改革学校主导一切学生事务的传统管理模式，建立学校与学生之间的合作性管理模式；改革传统自上而下的管理运作方式，建立学校与学生之间双向互动的网络型运作模式；改革学校在传统管理行为中忽视学生权利，依靠规章制度推动管理的模式，建立以学生共识和认同为基础，充分发挥学生自主性和能动性的治理模式。

公共管理理论强调，公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。在公共管理实践中，要以公民为根本和核心，把实现公民利益最大化作为政府工作首要的价值目标。政府由统治管理型政府向服务型政府转变，逐步实现由“政府本位”向“社会本位”、“管理本位”向“服务本位”的转变。 公共管理的内涵和意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民的合作共治性，这为我们在进行高校学生管理改革的过程中提供了很好的借鉴和参考作用。

主要参考文献

[1]董才生.社会转型期高校大学生管理社会学分析[D].长春：吉林大学，2008.

[2]程婉.管理学视角下的高校学生事务管理[D].西安：西北大学，2010.

篇10

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

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