行政决策机制模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇行政决策机制，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

随着经济的发展、政府财力的加强，政府决策涉及的范围和金额不断增大。政府决策的目的是为了发展经济和改善民生，但决策实施的结果往往有不确定性，未必产生预期的积极效果，有的甚至会产生负面影响。

目前，政府行政决策的主要问题有：

1．行政决策系统运作模式不健全

作为行政决策主体的政府及其工作部门通常既是决策的制定者，又是决策的执行者，而各级人大在实际决策中所发挥的作用相对较小。“身兼两职”、缺乏行政决策的公共权力和非公共权力监控体系等现实情况都不利于形成行政决策执行和监督的相互制的机制。

2．追求政绩导致盲目决策和草率决策

在政府重大行政决策中，某些决策者由于盲目追求目标，往往只看到决策的积极结果，而忽略乃至漠视决策可能带来的负面效应。如广东亚运会期间免费公交政策，政府的出发点是好的，但产生的负面效果却是当时决策者未预料到的。一些地方政府为了追求政绩，对一些重大决策项目更是不经充分论证就匆匆拍板，导致有的工程投资了几个亿，却在实施过程中半途而废。

3．行政决策失误的法律责任追究制度缺失

行政决策失误的责任主体不明确，权力和责任相分离是普遍存在的问题。提倡集体决策是民主的体现，但也可能造成集体负责而实质上却无法负责的状况。决策的成败未与决策者个人荣辱得失、升迁降免直接联系，决策失误责任追究不严格，这往往都导致决策者以经验缺乏为理由，不经慎重论证作出决策。

要保证政府行政决策，尤其是重大行政决策合法、科学和民主，减少决策风险，推进“创新驱动，发展转型”，必须避免政府行政决策的盲目性，提高行政决策的效率。

为此，我们建议：建立完善行政决策的风险评估机制，避免政府重大行政决策产生失误。

1．明确界定行政决策风险评估的范围

规定凡涉及当地经济社会发展的战略举措、发展规划和重大影响的重要政策，涉及公共利益或与人民群众密切相关的重大行政决策及全局性、战略性、基础性的经济调节、市场监管、公共服务等政务事项，都应列入风险评估范围，具体如：政府重大投资项目、重大公共设施建设、土地征用、房屋拆迁、环境保护、公用事业价格调整、教育医疗和社会保障制度的改革等。

2．详细规定行政决策风险评估的实施

建议通过调查问卷、专家访谈、公众听证会等方式，从公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险三个主要领域详细分析决策的正反面效果，以此作为政府行政决策的重要依据。其中，公共财政风险评估主要考量政府财政的承受力；社会稳定风险评估聚焦相关利益群体的生存保障构成因素；环境生态风险评估旨在检测决策是否对环境产生不良影响。

篇2

案例内容

6月30日，《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》正式印发。《办法》规定，湖南省政府作出编制社会发展规划、制定教育医疗等重大措施、对重要商品和服务价格定价等重大行政决策时，要先经过专家咨询论证。

“智囊团”如何组成

为推进民主科学决策，提高决策水平，湖南于2005年和2008年先后成立了两届院士专家咨询委员会。其中，第二届咨询委员会有委员52人，任期从2008年9月至2013年省人民政府换届时止。这三年来，各位委员在起草《政府工作报告》、编制社会发展规划等方面，积极开展咨询研究，为湖南经济社会发展作出了积极贡献。按照上述《办法》，今后对重大行政决策进行咨询论证的专家，原则上就从省院士专家咨询委员会和部门咨询专家库选定。部门咨询专家库要面向社会公开征集，专家要求在各自专业领域具有相当影响力和知名度。

论证九类决策、五项内容

根据《办法》规定，应经过专家咨询论证的重大行政决策包括：制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划;编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划等九类。专家咨询论证的方式包括集体论证、小组论证和个人论证。必要时，可面向社会招标，由中标的咨询机构或专家开展咨询论证。

重大行政决策事项分为特别重大行政决策和一般重大行政决策。《办法》规定，省院士专家咨询委员会论证特别重大行政决策时，要组成不少于7人的院士专家组。论证一般重大行政决策事项的，要从专家库中随机确定或者选定3名以上相关领域的专家，保证参加论证的专家具有代表性和均衡性。

专家应从正反、利弊等方面对重大行政决策方案草案进行全面论证。内容包括：重大行政决策的必要性、可行性研究；经济社会效益研究；执行条件研究；对环境保护、生产安全等方面的影响研究；其他必要的相关因素研究。专家的论证意见将被归类整理，连同采纳情况一起，通过媒体向社会公布。决策承办单位应将咨询专家论证意见的可靠程度和决策实施效果记入专家信用档案，作为续聘或解聘依据。

严格执行“谁决策、谁负责”

为了提升行政决策法治化水平，在此前印发的《湖南省法治政府建设十二五规划》中已规定，县级以上人民政府及其工作部门要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为重大行政决策的必经程序。在决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或停止执行；对决策失误造成重大损失或严重不良影响的，按照“谁决策、谁负责”的原则追究责任单位和人员的责任。

相关链接

安徽出台意见规范市县政府行政决策

6月10日，安徽省下发《关于进一步规范市县政府行政决策的意见》规定，进一步落实重大行政决策听证制度，扩大听证范围，法律、法规、规章规定以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。科学合理地遴选听证代表，特别要邀请各利益相关方代表参加听证，保证听证参加人具有广泛代表性。

篇3

一、研究概况简述

服务型政府旨在强调政府的公共性与服务型，随着改革开放的不断深入，我国把建设服务型政府的探索提上了行政管理体制改革的重要日程。

根据这一情况，《服务型政府决策机制的社会心理因素研究》课题组（以下简称课题组）计划通过实地调研、理论思考、多向比较和原因剖析，对政府的职能部门、公务员、服务对象以及普通的社会公众进行访谈和问卷调查，以期了解服务型政府决策过程中的社会心理因素，对公共服务型政府进行更为具体、深入的研究。

根据研究方案，本次研究选取了四川省宜宾市、云南省泸西县、河南省驻马店市、河北省廊坊市的部分城乡作为调研区域。在四地进行了问卷调查，并辅之以小型座谈会、入户交谈等方式。共发放问卷1000份，收回有效问卷999份。

二、影响服务型政府决策机制的社会心理因素分析

（一）在本次调研选取的样本中，男性占53.4%，女性占46.5%；20岁以下和50岁以上平均只占8.8%，而20岁到50岁之间人群占到82.3%，使得最终的调查结果更具客观性和时效性。在受教育程度方面，大专、本科以上学历者达到了58.3%，高中、中专所占比率为26.0%；就从事的职业而言，政府部门或事业单位工作的占24.5%，企业工作人员占19.3%，其余人员如学生、个体经营户、退休人员等总共占到51.5%。

（二）在被调查对象对政府部门及其相关活动了解方面，知道公共服务型政府的占51.0%，不了解的占49.0%；同时；参加过政府活动（如网上征求意见、电话咨询、参加听证会等）的人员占70.0%，一次都未参加过的占30.0%左右。可以看出，现阶段已有相当部分人员愿意去了解和关心政府面向百姓的活动，关注政府的决策，但是人们所知道的或者所参加过的活动却很少。调查数据还显示，参加过“网上征求意见”的人员约为25.0%，参加过“电话咨询”的仅为10.0%，而参加过多项活动的不到总样本的7%。因此，政府相关部门应大力加强对民众有关知识的宣传，将老百姓提出的意见真正落到实处。

（三）在民众获取政府信息渠道方面，几乎有一半的人通过如报纸、电视、广播、网络等来了解政府的决策，所占比例为51.1%，另外有34.4%的人不能够或不愿意通过公开渠道来了解政府的相关决策。这些情况反映出，现阶段仍有部分群众无法获知政府的相关重要决策，这无疑会造成了民众与政府之间的沟通和理解鸿沟，相关部门应加强配套设施的建设，尽力保证绝大多数群众能在较快时间内获悉政府的决策和主要精神。

（四）就群众对政府决策过程的态度而言，有近75.0%的调查对象认为，现在政府的决策过程是公正透明的，同时有25.1%的人认为政府的决策过程没有做到透明公正。这个数据反映出，绝大多数民众对政府决策过程是持满意态度的。数据显示，有54.5%的调查对象认为，政府在决策过程中只做到了部分透明，仍有一些决策并未向公众公开，只是将最终的结果向群众宣布。在“对政府哪些决策较为关心”的访问中，有高达70.0%的被调查对象对政府的“便民措施”最为关心，其次约有50.0%的人对政府的“人事任免”也很关心，其它如“政策法规”、“发展计划”、“政府预决算”等，也有相当部分群众对其持关注态度。

三、服务型政府决策机制的社会心理改善路径

（一）提高公众对服务型政府决策机制的认识与了解。应向民众大力加强服务型政府以及决策机制的传播和讲解，真实做到让百姓知道和信赖服务型政府，让大家切实体会到服务型政府及其所发挥的各项职能为自身所带来的便利条件。

（二）拓宽公众与政府部门的联系渠道。政府机构好比一个巨大的信息集散地，政府部门应主动地、有计划地收集信息，及时公开地传播信息，尽快通过各种信息媒介和渠道向社会各界公开，并建立和完善各种监督机制。

（三）提高公众对公共服务型政府的关心度与满意度。公众满意是建设服务型政府的重要价值取向。要通过转变“官本位”意识和政府功能再造，建立公众满意度指标体系，提高公务员的综合素质等工作，提高服务的公众满意度。

（四）提高公众对政府活动的参与率与积极性。为了有效提高公众对政府部门活动的参与积极性与参与率，应该构建合理的公众参与机制，一是民主决策，扩大政策制定中的公众参与，增加政策的透明度；二是科学决策，依法行政，从源头上预防、减少矛盾的产生；三是提高各级政府制定政策和执行政策的能力及水平。

（五）提高政府信息和决策的透明度。主要是增加政府活动即工作程序、工作内容的透明度，包括立法活动、政策制定、法律政令实施、公共开支等相关信息。另外，政府工作人员的有关情况也需要根据实际需要予以适度公开。

参考文献：

[1]董田甜.服务型政府建设的关键：政府执行力[J].唯实 ， 2007，（12）

[2]张创新，韩艳丽.服务型政府视阈下政府执行力提升新探[J].中国行政管理，2010，（10）

[3]马佳男.行政决策的合法化、科学化以及民主化[J].科技智囊，2009，（05）

篇4

东南亚金融风波的警示和国内金融资产质量不高的现实，增强了我国金融业防范和化解金融风险的意识，各金融机构都把清理金融资产、降低不良贷款作为工作的重中之重。四大国有商业银行普遍上收信贷管理权限，纷纷实施集约化经营，将有限的经营资源集中调配使用，重点投向“大城市、大企业、大项目”和优质客户，对地市级分行授予少量的收回再贷款审批权限，对县级支行授予10万元以下的小额抵押贷款审批权限。显然，这属于商业银行规避风险、强化内部管理而采取的理性行为，但是当前也存在信贷资源集中的反面评判，认为这是商业银行的过度审慎行为，并因此而造成了借贷、对企业支持不足和宏观经济增长乏力等一系列微观与宏观经济后果。不防套用前若干年的一个热点讨论：货币政策的一致性（consistent）和相机调节性（discretion），或者说是货币政策的单一目标还是多元目标的选择（Kydland和Prescott；对的讨论，参见谢平2001）；那么，在银行信贷层面上由此产生的两个政策问题在于：我们应该坚持风险管理的唯一目标（在此，体现为一致性目标和行动），还是既坚持风险管理，同时仍然要求“银行支持企业乃至国民经济发展”（在此，体现为相机抉择或多目标）？如果选择多元目标，是否存在目标冲突，政策成本如何分担？

那么，具体地，信贷集中对当前的经济运行的究竟如何？应当怎样调整才能使信贷政策更好的服务经济建设？为进一步了解这一信贷管理体制改革的经济后果，及时确定调整方向，减少负作用。笔者以山西省朔州市为典型，对现有信贷管理体制下国有商业银行信贷资金营运情况进行了专题调查。

二、宏观周期与微观周期：国有商业银行信贷资金营运情况及特点

我们首先实证地观察朔州市国有商业银行的信贷情况。

截至2001年3月末，朔州市四大国有商业银行贷款余额为707250万元，比去年同期增加23581.9万元，增长3.4％。据对人民银行山西朔州市中心支行建立的信贷登记咨询系统中已登录的贷户资料分析了解：

朔州市四家国有商业银行3月末贷款余额在各行业的分布为：采掘业所占贷款余额为250886万元，占全市国有商业银行贷款余额的35.47％；电力、煤气及水的生产和供应业的贷款余额为178427.86万元，占全市国有商业银行贷款余额的25.23％；运输、仓储及邮电通讯业的贷款余额为45345.19万元，占全市国有商业银行银行贷款余额的6.41％；制造业的贷款余额为3044.3万元，占全市国有商业银行贷款余额的4.3％；农、林、牧、副业的贷款余额为19432.64万元，占全市国有商业银行贷款余额的2.75％；房地产、建筑业的贷款余额为15586.08万元，占全市国有商业银行贷款余额的2.2％；批发和零售贸易、餐饮业的贷款余额为15093.53万元，占全市国有商业银行贷款余额的2.13％；行政事业单位的贷款余额为2997万元，占全市国有商业银行贷款余额的0.42％；其它行业的贷款余额为51005.95万元，占全市国有商业银行贷款余额的7.21％；部分破产及配卡企业的贷款余额为98032.75万元，占全市国有商业银行贷款余额的13.86％。

从贷款对象来看：去年以来在人民银行信贷咨询系统已登录的、且与四大国有商业银行有万元以上借贷关系的企业约为300多户，累计贷款发生额为197340.8万元，占万元以上登录贷户发生额的98.5％。其中：信用度为A级上、贷款额度在千万元以上的优质企业为29家，它们多数从两家或两家以上金融机构获得贷款。总计贷款发生额为158902.7万元，占万元以上贷款企业总发生额的80.52％。这些大额贷款都是由省级及省以上金融上金融机构进行考察、评估、批准发放，市及市以下企业只负责向省及省以上机构进行贷款项目推荐，无权批准发放。因此，信贷集中于优质企业。

从企业规模分布看：朔州辖区内平朔第一煤炭有限公司、神头第一、二发电厂三大国有大型企业仅占去年全市信贷咨询系统中与银行发生借贷关系企业数量的1％，而这三大企业从多家国有商业银行获得贷款却占去年以来国有商业银行全部贷款发生额的53.49％，其中：平朔第一煤炭有限公司去年以来就向三家国有商业银行累计贷款83530万元，占已登录企业全部贷款发生额的41.6％，占千万元以上贷款企业发生额的52.67％。因此，信贷集中于大型企业。

从上述信贷资金运行情况可以看出：朔州市国有商业银行信贷投资放呈现出以下特点：一是贷款权限向总行和省分行高度集中，基层行授权很小；二是贷款额度向少数垄断行业和优质客户集中；三是贷款投向向部分国有和大型企业倾斜；四是信贷对象基本趋同；五是大多数中小型企业和非国有企业很难得到贷款。

从表上可以看，宏观经济周期对信贷运行周期的塑造是不言而喻的。同时，一地经济结构必然决定该地区资金流向和金融机构的业务类型。或者说，需求决定供给。从朔州市近六年来的经济运行及主要产品产量变动情况来看：

在经济稳步增长的同时，煤电作为能源城市的支柱产业由于受周边煤炭市场及企业开工不足和国家产业政策、山西省限产压库政策的影响，地方原煤产量与销售率逐年下降，亏损日趋严重；电力行业呈现出前三年一路攀升，1998年因用电地区工业不景气发电量顿挫，后因经济回暖拉动发电量再次回升。而乳制品业、通讯业产品则随着人们生活水平的提高逐年走俏，商品批零贸易业随着城市市场的繁荣呈现出购销两旺的势头，经营效益稳步提高。作为向企业提供主要融资渠道的银行业按照投入与产出、收益最大化原则逐步把效益较差的地方煤炭行业列入信贷投向的退出行业，把回升有望的电力行业、出口创汇、效益较好的国有大型企业�；�；露天煤矿作为信贷资金支持的重点项目，把市场前景看好、经营效益高、有还贷能力的通讯、石油、商品贸易、乳制品加工等优质客户作为金融业新的经济增长点。并且针对基层行信贷工作中存在的地方行政干预严重，盲目放贷屡见不鲜，信贷资产质量逐年下降的实际，为规避信贷风险，提高系统经营效益，从1998年开始，将贷款管理权限上收到省一分行级，全面实行集约化经营。这是银行业在当前经济格局下以效益性、安全性、流动性为经营原则进行的理性选择。朔州市四大国有商业银行近3年来的经营亏损逐年减少的事实（1998－2000年四家国有商业银行当年结益分别为一43839万元、－26994万元、－23153万元）也恰恰印证了信贷资金双向集中这一操作方式在短期内的可行性。

从上述论证可以看出，宏观经济周期（包括国家产业结构调整周期）使银行信贷相应呈现周期性特征。但是，这是一种微观产品周期，任何一本微观经济学教科书关于局部和一般均衡的动态描述都可以给我们勾勒出这样一幅场景：企业在追逐超额利润而进入某一产品市场，其进入随之导致超额利润的平均化，最后实现均衡。问题是，中国的信贷市场是否符合上述经典周期性特征呢？答案一方面是肯定的，银行在追逐大企业、好项目的过程中，的确已经出现了信贷成本上升、进而净利润下降的情况（比如，信贷员为争取好客户不得不向客户提供某些超越信贷交易的便利，这些便利是必须计入银行成本的），成本持续上升会使信贷集中无法无限制扩张，最终实现某种均衡；但是，答案在另一方面是否定的，因为，中国的信贷市场不是完全竞争的，四大国有银行的寡头特征已经是不争的事实（陈磊2001）。问题在于，如果中国信贷市场的寡头特征持续延续，那么我们的信贷集中就可能不是一个短周期，而演变为一个长周期（因为竞争不能迅速抹平超额利润）。事实证明，我国的信贷萎缩和信贷集中从1998年开始就成为一个至今无法解决的问题，其长周期性是不言而喻的。

三、一致性和相机抉择：信贷资金“双向集中”的经济政策含义

当前信贷管理体制下信贷决策基本上来自国有商业银行总行和一级分行，市及市以下分支行缺乏真正意义上的经营自主权，也不可能成为名符其实的“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”经济实体。但是，另一方面，我们必须承认，信贷权利向上集中、信贷资金向优势企业集中在微观上层面是一种进步：它至少体现了商业银行的审慎风险管理行为，而“过度追逐风险”（over risk－taking）一直是转轨经济国家银行业无法解决的瘤疾（参见世界银行对韩国、捷克的个案分析；Word Bank 2001）。因此，对于信贷集中不能简单否定。问题在于，的商业银行（特别是国有商业银行）信贷行为依然带有宏观经济意义，信贷萎缩和信贷集中引起了各方面的注意（关于信贷集中对货币政策和经济增长的冲击，参见人民银行南京分行课题组2000）。因此，我们在对信贷集中进行规范性分析（信贷集中好还是不好）时，有必要首先分析其政策含义。我们发现，信贷集中是商业银行自身风险管理单一目标的产物，带有动态一致性；如果因为其宏观经济后果而简单否定，必然造成信贷政策的相机抉择性（多目标，既要规避风险，又要商业银行执行国家宏观政策），必然造成多元目标的冲突。我们仍然以朔州个案证明以上命题。

（一）风险管理：信贷资金“双向集中”的直接体制性动因

贷款管理权限上收，资金供给向“大银行”高度集中，资金投向向“大项目、大企业”倾斜，对降低信贷风险、控制盲目贷款、集中资金保重点、提高宏观调控能力发挥了重要的作用。从笔者了解到的现实情况看，信贷集中的直接动因还是商业银行规避风险、培育优质客户群的需要。

1.信贷资金供给渠道与贷款投向的双向集中，符合银行资金集约化经营的要求。既避免了过去资金撒胡椒面的不足，也在一定程度上体现了国家抓大放小的经济政策，更有利于集中资金保重点。在扩大资金投放总量的基础上，四家国有商业银行把有限的资金用在了重点行业和骨干企业，着力培育了一大批优质客户群，提高了资金使用效益，促进了区域经济结构的调整。从朔州市四家国有商业银行去年以来的信贷资金投向来看：一是坚持向交通、邮电、电网建设等基础行业倾斜，如市工行去年累计向这些企业发放贷款5亿多元，使全市交通通讯条件得到了较大的改善，体现了“保重点顾一般”的原则；二是积极支持国有大型企业合理的资金需求，市中行近3年累计向国家重点企业平朔安太堡露天煤矿发放流动资金贷款3.3亿元，占该行流动资金贷款总额的74.6％，充分体现了“三优先”的原则。这对认真贯彻执行国家产业、产品政策和货币政策起到了促进作用，对扶优限劣，集中资金保重点企业、重点项目和效益好的产品有很大好处。

2.信贷资金供给渠道与贷款投向的双向集中，有利于减少贷款投向失误，防范金融风险。前些年信贷审批权在县（市）支行一级，由于基层信贷部门政策水平有限，对上级行信贷原则的理解有时出现偏差，再加上地方政府的行政干预，银行企业经营的软约束，企业不考虑长远利益，一哄而上搞重复建设，导致基层银行盲目放款的现象时有发生。这种信贷资源的粗放扩张使银行体系积累了大量风险。据统计：1997年末朔州市国有商业银行不良贷款余额为202861万元，占国有商业银行总贷款的28.68％。而近年来四家国有商业银行上收贷款审批权限，集中贷款审批额度后，贷款投放真正体现盈利性、安全性、流动性原则，银行集约化经营程度明显提高，经营效益逐步改观，有利于上级行在更大范围内调整信贷资产结构，优化信贷资源配置，从而提高金融资产质量，降低金融风险。

3.信贷资金供给渠道与贷款投向的双向集中，有利于在短期内改善商业银行的经营效益。当前商业银行放款标准主要强调的是短期的现金流量和效益改善，由此带来的利息收入能短期内增加商业银行的利润，并起到规避风险的作用。从2001年3月末朔州市四大国有商业银行的经营效益来看：一至三月份朔州市四家国有商业银行累计盈利686万元，比去年同期多盈利3097万元。其中：朔州市中行系统、建行系统扭亏为盈，分别盈利1750万元和832万元，分别比去年同期增加1927万元和887万元；市工行系统、农行系统虽分别亏损1442万元和454万元，但比去年同期各减亏102万元和432万元，分别下降了13.13％和48.7％。

4.信贷资金供给渠道与贷款投向的集中，有利于促进政府职能转换，克服行政干预；有利于促进转变经营观念，加强成本核算，提高盈利水平。资金作为一种生产要素，与其他投入一样具有稀缺性。贷款权限上收无疑会增强企业资金约束，促使企业加强资金成本核算，努力提高资金利润率。企业只有转变经营观念，狠抓产品经营，挖掘市场潜力，提高经营效益，才能取得银行的信任和支持，最终形成投入出效益、效益保投入的良性循环。过去曾出现过“行政定盘子，企业铺摊子，银行拿票子”的现象，政府办银行色彩较浓。企业每年年初找经委、财委，要求相关部门出面向银行发请函，召开银企座谈会、协调会，动员银行为企业生产注入启动资金，年终企业又跑政府向银行要安定团结贷款、工资贷款、还欠贷款。现在银行贷款权限上收后，决策权在上级行，企业知道找政府、经委也难在当地银行协调到资金，只有踏踏实实、开拓创新，努力把生产搞上去，把产品市场拓宽、把经营效益搞好、把企业信誉提高，才能取得银行的信任，才能在市场站稳脚跟。因此，企业普遍认为：转变经营观念，挖掘内部潜力、努力提高自身的经营效益才是生存的唯一出路。同时，贷款权限上收后，基层行也有了回旋余地，避免了国行政干预而造成的不良贷款，有效地规避了信贷风险。

（二）增长、激励和系统性风险：信贷资金“双向集中”的负面后果

信贷集中在顾及商业银行自身风险管理的同时，也对中央银行信贷政策（窗口指导）传导、银行自身操作人员激励机制和长期系统性风险的规避造成了一定的负面。

1.资金供给渠道与贷款投向的“双向集中”不利于中央银行货币信贷政策传导。为了促进产业结构调整，增加市场多层次多样化的商品供应和提供更多的就业机会，中央银行采取适当的货币政策，连续出台了《关于加强和改进中小企业服务的指导意见》、《关于封闭贷款的管理办法》，并采取调高县以下金融机构和中小企业贷款利率浮动幅度，引导贷款向中小企业倾斜等措施。对人民银行这些指导性政策措施，国有商业银行并没有引起足够的重视和照此指导意见办理，对产品有市场、有前景的亏损企业的封闭贷款，各家银行持消极被动的态度，有的行根本不贷，各商业银行上级行对基层行发放贷款控的过死，基层行只有10万元以下的小额抵押贷款权限，几乎所有的其它贷款发放都要报经上级行逐笔审批，特别是近年推行的汽车、住房、、高档商品等扩大的内需、刺激需求方面的消费贷款政策，在基层支行贯彻落实受到了严重影响，形成货币政策目标与实施手段不够协调，商业银行基层行只考虑每笔贷款能否得到上级行批复，无法考虑信贷结构调整，或通过信贷手段引导国民调整，影响了货币政策的实施效果。据对朔州市消费贷款、小企业贷款调查了解：截至3月末，全市共发放各类消费贷款6039万元，占四大国有商业银行全部贷款余额的0.85％；小企业贷款占346732万元，为全市金融机构贷款总额的39.1％。其中：个体及私营企业贷款仅为1550万元，占全市金融机构贷款总额的0.17％，由此可见，国家有关支持中小企业发展、开展消费信贷的货币政策并没有完全落到实处，而是形成了传导不畅或与经济发展脱节。

2.资金供给渠道的高度集中，造成企业审贷手续复杂，审批时间长，贻误商机。据对朔州市国有商业银行贷款权限及审批程序调查了解，中长期贷款全由四家商业银行省分行考察、评估、批准发放，500万元以下的短期流动资金贷款虽说实行规模管理，但据调查了解：截至各省分行都未按年或按季为二级分行核定本年度的贷款指标，只有各地市行将辖区内申请贷款的企业资料上报了省分行，在批准放贷的同时，才将放款的规模一并下达到地市分行，至于500万元以上的流动资金贷款授权都在省级分行，地市分行收回贷款后，其指标省分行全部上收，企业申请再贷款程度和新贷款基本一样。对新开户企业贷款更是特别困难，尤其是近年来国家和地方都提出要寻找新的经济增长点，过去没有贷款的企业或新组建的企业需要信贷支持，而上级行对基层行所管的企业一般只有上年的企业资料，没有新申贷企业资料，理所当然也就无法得到信贷支持，基层县（区）支行只有10万元以下的小额抵押贷款权限，其它贷款均需逐级上报审批，企业申请一笔50多万元的贷款，先由信贷员对企业经营情况进行实地考察、收集相关资料，写出书面报告，交支行审贷委员别或审贷小组）集体审批。支行一般每周只开一次审贷会，若人数不齐，得事后补签，或延期到下周办。上报后，又是一轮信贷员、科长、审贷委员审批，最后报省分行上审贷委员会审批，如农业银行省分行审贷委员会还得派出专人到地市进行实地考察、评估、然后再上会决定。这样折腾，一笔贷款从企业申请、县支行收集相关资料，再逐级上报上级行，到贷款发放最短也需6－7个月，企业等拿到贷款，市场信息与经济运行的实际已发生变化，商机大失。如朔州市煤炭运销公司，原一直在某行开户，经营效益较好，对贷款能按期还本付息，但在2000年5月归还了该行1300万元贷款后，上级行当月收回了此指标，企业再申请贷款时又重新按程序逐级上报，报到省行后，省行认为煤炭为信贷投向退出行业，申请贷款不予批复，造成煤炭运销公司生产经营缺乏周转资金，也使该行失去了一家守信客户，反过来也贻误了该行的信贷贷商机。

3.资金供给渠道与贷款投向的“双向集中”，责权利不统一，有报基层信贷员的积极性。贷款指标由上级行管理，大量的贷款向“大企业、大项目”倾斜，审批权在一、二级分行，而整天与众多企业打交道的基层行只有申报推荐权，没有决策权，即使有授权也只是10万元以下的质押贷款。其它贷款均需逐级上报审批。可是，贷款一旦发放，基层行的信贷员就成了贷款第一责任人，如果出了风险，信贷员就得下岗限期收回贷款，谁还愿意去当信贷员�；�；第一责任人？如在农业银行朔州市牛舍区支行开户的平鲁区凡水沟联营煤矿1995年该行贷款3笔，金额18万元，贷款方式为质押，1996年因矿井大面积起火，矿井报废，企业破产，贷款沉淀，其贷款责任人受到牵连，被扣除6个月责任目标津贴。其它相关人员工资收入也都受到了不同程度影响，因而多数信贷人员深感信贷工作责任重大，普遍存在“慎贷、恐贷”的心理，对发放贷款积极性不高。

4.资金供给渠道与贷款投向的“双向集中”导致信贷对象过于狭窄且严重趋同，潜在系统性风险相应增加。据人民银行朔州中支信贷咨询登记系统资料显示：2000年3月以来，全市获得贷款的企事业单位共311户，仅占已登录实发卡和配卡企业数的14.33％，其余85％以上运行基本正常且可能有贷款愿望的企业未能得到贷款，这就造成企业间资金状况苦乐不均，相当部分的企业，特别是小企业资金非常紧张，而少数企业获得的贷款超过了其正常生产经营的需要，将信贷资金投向了非生产领域。据对朔州辖区内的平朔露天矿、神头一、二电厂三大国有企业获得贷款情况了解，这王大企业向境内多家国有商业银行总计贷款达378375万元，占全市商业银行贷款总额的53.49％，且这些企业都有把资金投向自办第三产业的现象。金融机构这种竞相把贷款投向“大企业、大项目”，而且客户群体严重重叠趋同的现象，从单个金融机构来看，这些客户不会发生流动性，有利于金融机构规避风险。但从金融机构总体看，金融部门信贷投向和客户群体高度集中，潜在系统性风险相应增加。如朔州市金融机构过去纷纷都将信贷资金投向辖区的支柱产业�；�；煤炭行业，近几年，山西煤炭由于受周边煤炭市场的冲击，销售不畅，积压严重，再加上1999年省政府为提高煤价，减少煤炭积极压自燃造成的资源浪费，对生产规模小的乡镇及部分县办煤矿关停并转，使全市国有商业银行7亿元多元贷款出现周转困难，有很大一部分已经形成风险，对辖区整个金融体系造成了巨大的冲击，带来了大量无法挽回的经济损失。从这个意义上看，商业银行的信贷行为符合“短视理性预期”（myopic rational ex－pectation，参见Sargent 1987），即过度考虑当前风险规避，没有充分前瞻地认识今后的风险集中问题。

综合以上信贷资金双向集中对经济运行的影响，我们不难发现，四大国有商业银行近年来将资金供给向“大银行”集中，资金投向“大城市、大企业、大项目”倾斜的信贷管理操作方式在短期内对规避信贷风险，提高银行经营效益具有十分重要的意义，也是银行实现经营收益最大化的一种理性选择。但任何一种选择都是相对的，并不是绝对的永远正确。因为每一个行业、每一个企业都有自己的发展周期，银行目前信贷投放中评选出的优质客户只能讲其在近期内经营效益良好，有较强的还贷能力，但随着企业发展周期中高峰的过逝，随着周边环境的变迁和国家产业政策的逐步调整以及加入WTO后世界经济的冲击，现在的优势也许将来会为劣势，目前的优质客户将来可能成为劣质客户。前期朔州市煤炭行业由于受政策因素的影响和周边煤炭市场的冲击，县以下小煤矿纷纷关停并转，给银行造成大量无法挽回经济损失的事实恰恰应证了这一论述。因此，从长远经营来讲，资金供应渠道与贷款投向“双向集中”超过了合理的界限，必然会造成资金投向“点面脱节”，资金流向与经济增长需求错位，导致国有商业银行客户群严重重叠趋同，潜在系统性风险增大，因而以发展的眼光看：严格按资产负债管理的要求，微调现有信贷管理方式，下功夫着力培植一大批具有自身特色的优质客户群，分散信贷风险，提高经营效益，才是国有商业银行经营的长久性最佳选择。

四、政策建议：市场化原则下的“长期一致性”选择

以上个案分析显示，信贷集中是商业银行的理性行为，必须得到决策当局的尊重。但是，信贷集中从长期看，不利于商业银行自身的激励机制建设，造就了潜在的系统性风险，也不利于国家扩大内需、促进经济增长的需要。从上看，我们不能简单采取压迫商业银行执行国家宏观政策，否则将造成行政干预、商业银行再度陷入不良资产增量的泥潭和高的道德风险，这显然不符合国有银行商业化的基本改革方向。因此，相机抉择式政策是不可取的。唯一的办法是，充分利用中央银行的窗口指导政策，设定利益导向，使商业银行自愿地分散信贷资源配置润时，继续坚持商业银行法人治理结构改革，促使其改变信贷决策上的短期理性行为，以降低长期系统性风险；另外，决策当局必须打破信贷市场上国有商业银行的寡头局面，促进市场的竞争性，缩短微观信贷周期。以上手段可以归结为市场化的“长期一致性”政策选择，换句话说，鉴于商业银行是金融机构中最脆弱的环节，风险管理是商业银行唯一的主题，其他政策目标必须且只能依靠诱致性（非强制性）制度创新来实现。具体建议如下：

1.中央银行要发挥窗口指导作用，引导各国有商业银行积极开展消费信贷，加大对中小企业的信贷投入，对商业银行信贷过度集中行为及时进行预警预报。一是中央银行应根据《关于开展个人消费贷款指导意见》加快制定全国统一的消费信贷业务发展规划，牵头建立一个全国性的个人客户信用信息系统，把个人信用记录、职业生涯并与储蓄实名制、个人财产申报登记等结合起来，制定个人信用等级评估体系，实现全资源共享。与此同时，还要引导商业银行建立健全信贷管理体制，在规范管理、开拓创新、优化服务上做文章，在继续办好个人住房贷款业务的基础上，认真研究当前国内外消费潮流，分析大众消费心理，积极探索新的消费信贷品种。尽快建立中间担保机构，为一般居民提供住房、汽车等大宗消费贷款担保，促进消费信贷业务和经济的健康发展。二是中央银行要引导商业银行充分发挥金融机构的信息中介作用，及时有效地为中小企业提品、市场、经营管理、新技术的推广与方面的信息咨询服务，把支持中小企业的发展作为支持国民经济增长的一个重要组成部分，加强对现有贷款结构的调整力度，对有市场，预期经济效益可观的中小企业合理信贷资金需求予以适当的倾斜，努力规范信贷管理，加大对中小企业的信贷投入力度。三是及时对商业银行信贷过度集中行为进行预警预报。首先要严格要求各家商业银行按照资产负债管理要求，控制信贷集中的风险，对商业银行分支机构的信贷过分集中行为提出道义劝告；其次要充分发挥人民银行已经建立的银行信贷登记咨询系统的作用，定期对银行贷款投向进行分析，对系统性或区域性的信贷集中进行预警预报，并采取有效措施和对信贷集中进行控制。

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知识型员工是指“掌握并运用符号和概念，利用知识或信息工作的人”。这类员工一方面本身具备较强的学习知识和创新知识的能力，另一方面能充分利用现代科学技术知识提高工作的效率。由彼得．德鲁克对知识型员工的定义可以得出知识型员工的三个典型特征。一是人力资本含量上的高密度性型，知识型员工大多受过系统的专业教育，具有较高学历，掌握一定的专业知识和技能，相应蕴含较高的人力资本量。二是知识型员工人力资本的独特性。知识型员工所拥有的知识、技能、经验等智力资本的独特性，对企业具有较高价值。三是知识型员工的高流动性。知识员工较强的竞争力、追求自我增值的动机决定了较低的组织忠诚度和较高的流动意愿。

知识型员工的这三个典型特征是研究人力资本流动的前提。前人从人力资本流动资产角度对知识员工的流动决策行为作了很多有重要的研究，其中最具代表性的是伊兰伯格的成本――收益流动决策模型。由于人力资本的不确定性与复杂性，以及二重性，即流动资产与固定资产的属性，本文在前人研究的基础上对知识型员工的流动决策进行分析和探讨，结合知识型员工的典型特征对流动决策模型进行相应的修正完善。

一、基于成本――收益的员工流动决策模型

1.流动决策模型的提出

伊兰伯格从劳动经济学的角度表述了员工的流动决策，将员工自愿流动当成一种投资看待，即劳动者为了在未来一个时间段内获得收益而在流动时承担这种投资的成本。他认为，员工是否流动取决于预期流动的净收益现值和心理成本的总和。若流动净收益现值大于流动成本和心理成本，便会发和流动。决定净收益（流动收益除去流动成本）的现值就是对劳动者的流动起最决定作用的因素。

2.模型的适用性

当代西方经济学关于员工流动研究成果的一个重要特征，是把人力资本视作可以通过投资来获得预期收益（为企业带来收益的同时，也带来自身收益）的资本，就资本而言无论是人力资本或是物质资本,对二者的投放都是为了取得预期收益,在这一点上是没有区别的。但是不得不承认的一个事实是人力资本与物质资本总是有区别的,由于人力资本的特性(即主观能动性和随意性),流动的前提是为了获得自身的收益,基于成本―收益的流动决策模型从理性经济人的角度提示了员工流动的基本原理，从流动收益的角度分析了员工流动的决策过程，对于研究员工的流动提供了理论借鉴。

3.模型的局限性

该模型认为流动是否产生取决于两个先决条件:一是目标工作状态能提供比目前工作状态更大的收益；二是目标工作与目前工作的收益差足以抵偿人才流动的直接成本。满足这两个条件，流动便产生。该模型的局限在于：它是建立在一般员工流动决策的基础之上，由于知识型员工相对于一般员工的特殊性，所以，第一，该模型考虑了流动的直接成本，认为，只要流动的预期收益大于流动成本及心理成本, 流动就会不断发生，没有考虑知识型员工在原始人力资本投资后，为满足知识更新而继续进行人力资本投资的连续性；第二，没有考虑到知识更新速度的加快，人力资本的无形损耗等因素而导致的人力资本加速折旧。

二、基于人力资本特征的知识型员工流动决策模型的建立

1.新模型的基本假设

在伊兰伯格的流动决策模型的基础上人力资本特征的知识型员流动决策模型，假设如下:(1)拥有人力资本的知识型员工是理性经济人，如果流动能实现自身的人力资本收益最大化，知识型员工都愿意流动。(2)完全竞争的人力资本市场是存在的。(3)人力资本的信息是充分的。

2.人力资本流动决策模型的修正

(1)人力资本流动决策模型修正的理论依据。

①人力资本投资的预期收益性。狭义的人力资本投资包括为形成人力资本直接发生的教育培训费用――直接成本，和为其所放弃的收入――机会成本或间接费用两部分。广义的人力资本投入除狭义的人力投资部分外，还包括维持人力自然再生产的一切费用，与劳动力市场流动实现人力价值的迁移费用，即自然再生产成本和人力市场交易成本。资本的本性就是在生产、流通过程中追求利润，人力资本的理论分析同样是以盈利为前提的,它假定人们以完全理性对人力资本投资的投入成本和未来收益进行分析权衡,并在收益率分析的基础上做出投资决策，人力资本由一定的费用投资转化而来,对人力资本的预期收益是人力资本投资的结果。只有当预期收益大于投资成本，人们才会选择投资。

②人力资本的投资与收益具有时间价值差异性。人力资本的时间价值差是由于人力资本从投资到收益在不同时点上产生的价值差额。人力资本投资和再投资不是短期内可以全部转化为使用价值，也不是短期内可以产生投资收益，从投资到未来收益有一个很长的时间段过程，根据资本的时间价值理论，必须把未来预期收益折算成现值才能与投资成本进行比较。投资时间点的价值并不等于未来收益时间点的价值。

③人力资本的“二重”资产属性。人力资本既具有“流动资产”的属性又具有“固定资产”属性。人力资本的流动资产属性是目前关于人力资本属性研究中所共识的。但是，人力资本是否属于固定资产呢？固定资产是指使用年限超过一年，在使用中保持原有物质形态的资产。按照固定资产的含义，人力资本的“固定资产”的特征表现为：一方面，在正常情况下人力资本的使用年限将超过一年至几十年；另一方面，由于人力资本在生产过程中以其自身性能为生产服务，在使用过程中始终不会改变其原有“劳动力”的形态，因而人力资本具有“固定资产”的属性。作为固定资产的价值是随着生产加工的进行而逐步损耗减少的，因此，人力资本价值也是在生产过程中不断被损耗和磨损。

通常意义上，这种固定资产价值的损耗有两种情形：有形损耗与无形损耗。作为“固定资产”的人力资本由于生产经营过程中的对人力的损耗即对人的肌能及体力、脑力的支付而自然产生了有形损耗，同时，由于知识更新、技术进步、观念创新等致使原有形成的人力资本价值损失而形成了人力资本的“无形损耗’。人力资本的这两种“损耗”与物质资本一样都需要进行价值补偿，这个价值补偿是通过折旧的形式来实现的。

④人力资本投资的风险性。人力资本投资的具有风险性。风险是指在一定条件下和一定时期内可能发生的各种结果的变动程度，它主要指无法达到预期报酬的可能性。在生产过程中投入的各种资源、劳动与一定量的物质资本相结合所产出的产品,必须在实现其私人劳动向社会劳动转化的过程后,才能获得超出投入成本的利润。在这一转化过程中存在大量的不确定性。相对于物质资本来说,人力资本投资周期长,其投资收益的时期更长,则意味着人力资本投资的风险性大。首先,人力资本依附于人本身,人的身体风险存在;其次知识的时效性决定了人力资本的时效性，由于知识的价值服从负指数分布,随着时间推移,科技的飞速发展、知识的快速更新使原有的知识技术变的相对落后,人力资本的价值加速递减。最后,从人力资本的价值实现来看,增加“流动成本”和“心理成本”使原有的期望收益变现的“离差”增大。所以,人力资本的风险性使得拥用人力资本的主体缩短折旧年限,提高折旧率,尽快收回投资成本。

(2)知识型员工的流动决策模型。贝克尔通过对接受教育年限的不同,比较了不同年龄阶段的收入状况,得出了不同年龄收入曲线分布,年龄收入曲线表明:第一,人力资本的存量越高,收入将会越高；第二,人的收入随着年龄的增长而发生变化。通过对贝克尔的教育年限及年龄收入曲线,员工收入在达到一个峰值后，即大约在55岁以后,收入呈下滑趋势。

①假定人的工作年限到55岁结束。从人力资本的投资来看，投资的成本包括原始投资和工作后继续不断投资两部份，总投资成本由知识积累阶段的原始投资和后期连续投资两部。从人力资本投资的收益来看，收益主要表现55以前阶段,根据贝克尔的成本收益均衡理论，不考虑人力资本折旧的情况下，总的收益要大于或等于总投资成本（知识积累的投资成本及工作后连续投资的成本）员工才会产生流动意愿。

②首先，由于人力资本具有固定资产属性，因此，必然存在损耗,只不过,这个损耗表现为科技发展使得原有形成的人力资本价值损失而导致的人力资本“无形损耗”,作为理性经济人的知识型员工,要以折旧的形式提取折旧费。其次,由于人力资本具有风险性,且周期长,回收的风险性越大,人力资本的总投资成本不变,但成本的回收年限缩短,因此,作为理性经济人的知识型员工必然以固定资产加速折旧的形式,通过缩短回收的年限,加速提取折旧费。

通过折现，人力资本折旧后的现值为:

③若当前工作收益低于预期收益，产生流动意愿；当预期目标工作收益大于当前工作收益和流动成本之和，流动会不断产生；随着年龄的增长，流动机会成本增大，流动会停止。因此，修正后的流动净收益模型为:

对该模型进行整理后:

其中，Bjt为t年时从新工作(j)中所获得的收益:Bat为t年时从原工作(a)中所获得的收益，T为在(j)工作上的预期工作时间(用年限表示);r为贴现率;Cjt为人力资本继续投资后从新工作(j)中获得的新收益，Cat为t年时人力资本投资后从原工作(a)中获得的收益，Caj为在流动过程中所产生的效用损失,S为从第1年到第T年这一时期中每一年净收益贴现值的总和。

三、结论

根据模型;得出以下结论:

1.若:产生流动的意愿。

2.若:流动产生。

3.作为理性经济人的知识型员工，为了追求利润的最大化，只要,流动就会发生。

该模型是从成本收益的角度对知识型员工的流动决策行为进行分析和解释。第一，在流动决策中，员工除了受经济因素、年龄结构，性别特征，流动距离等条件的影响外，还要受其他社会因素的制约。第二，当流动收益大于流动成本，流动发生。但流动并不是无止尽的，当员工流动到达一定的阶段后，由于流动的机会成本偏大，流动不再发生。

参考文献:

［1］[美]彼得・德鲁克德鲁克日志[M]上海:上海译文出版社，2006.1

［2]［美]伊兰伯格:现代劳动经济学[M]北京:中国人民大学出版社,2000.1

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中图分类号：D331／37

文献标识码：A

文章编号：1672―3198(2009)11―0058―02

公共政策执行是整个公共政策系统的关键环节，是政策实施过程的重要部分，是政策目标得以实现的关键所在。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就。但是也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时，因不止确使用自由裁量权，“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力”，导致了阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现，产生了极其负面的影响。基层公务员薪酬问题不仅和国家经济状况有关，而且涉及到公民的切身利益，直接影响到社会的安定团结。如果薪酬水平、结构不合理，将加重公务员负担，造成公务员的心理失衡，严重影响其事业心，给公务员队伍的稳定性带来不利影响。

1 当前薪酬视域下基层公务员政策执行存在的问题

基层公务员处在国家改革和建设的第一线，是政府的执行主体，也是政府政策的诠释者。在《中华人民共和国公务员法》出台后，我国基层政府的公务员管理有了一个统一的原则和标准，使得公务员的薪酬管理有法可依。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势，这就给各级领导及公务员的执政能力及管理水平提出新的更高要求。当前，基层公务员在执行政策方面，存在执行缺损、歪曲执行、政策执行替代、政策执行附加等方面问题。

(1)政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体，必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但一些政策执行主体往往将政策为我所用，只执行符合自己利益的部分。基层公务员工作环境相对较差，特别是乡镇基层公务员薪酬更少，工作内容多、更繁杂，有些地方的基层公务员在执行政策时，会通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊。只选择那些对自身有利的政策内容执行，对自己利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行。这种选择性执行，使完整的政策在执行过程中变得残缺不全，政策的整体功能难以有效的发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

(2)政策执行曲解。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的语言，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。在政策制定上，一些地方照搬照套，结合实际制定有特色的政策措施不够；有的地方制定的政策缺乏连贯性等。在政策理解上，有的对政策掌握不够全面、系统，甚至片面地理解政策。有的基层公务员还利用自己自由裁量权，从而严重损害公共政策的严肃性和权威性。

(3)政策执行替代。随着社会主义市场经济的快速发展和改革开放的深入，国民的综合素质普遍得到提高，人们的各种追求也在上档次并呈多元化态势。当下，基层公务员面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题。在面对升迁无望、待遇水平不满意的情况，工作积极性普遍不高，也放松了对事业上的进取。为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平，有些基层行政机关及其公务员面对执行的政策对自己不利时，就利用其自由裁量权制定与上级政策表面一致，而实际上却违背上级政策的实施方案，替换上级的政策，从而导致政策失真，甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

(4)政策执行附加。公务员基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，至于津贴、补贴和奖金，完全看各地各部门的财政收入。从纵向看，中央、国家机关的公务员所受监管更多，所享待遇并非想象的那样好。从横向看，党的机关、人大机关一般低于其他机关。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益，在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容，从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。其附加的政策的主要是基层行政机关及其公务员在原政策的基础上自行设置土政策，打着结合地方实际的旗号另搞一套，弥补薪酬待遇水平不高，从而导致政策变形。

2　薪酬视域下基层公务员政策执行阻滞原因分析

由于基层公务人员的地位及背景的特殊性，在基层政府同一部门内的公务员往往有不同的文化背景和经历，也就对薪酬制度有不同的认可度。因此，基层公务员在政策执行过程中难免会造成偏差，造成政策执行阻滞，主要表现在以下几方面：

(1)政策制定一以贯之。由于一些难以预料的因素的影响，使得某些政策在付诸实施前就有先天性缺陷。表现为有些政策缺乏科学性、不完整性和不配套性。这样就无法建立起政策的权威性和可信度，因而也就很难使人遵从。这一方面给政策执行带来了困难，另一方面也为执行者寻找对策、钻空子提供了可乘之机。由于公务员收入分配不规范，助长了一些权力部门公权寻租行为。基层公共部门滥用其手中的公共权力，危害公共管理和行政效率，为腐败的产生提供了可能。所以基层公务员会凭借所拥有的自由裁量权肆意横行，为一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同时损害公民利益，这些都影响政策的执行。

(2)监管机制缺乏力度。基层政府在进行薪酬管理工作时对公务员进行“按劳取酬”的管理，必须注重满足公务员的公平感。其滥用权力而获得的隐性收入必然会影响国家的收入分配制度，导致分配秩序的紊乱。同时，在我国公务员薪酬政策的设计制定过程中，公务员既是这一政策设计的主体，也是这一政策的受体，因此，在目前这种缺乏有效监管的形势下，此种薪酬制定方式很难保证薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科学性和社会公信力。并且，这种情况一旦形成，很难通过合法的渠道有效的消除这种不公平，使得基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。

(3)基层公务员素质较低。由于基层公务员政治素质、文化素质和业务素质偏低，不能正确理解政策，导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低，大专以下学历的公务员还占有相当的比例，“特别是在中西部地区，由于人员不足，同时受财政等方面的制约，还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力，知识水平偏低，业务执行能力不强，不能结合本地

区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理，这就不可避免地会导致其行使行政权力的不当，而使政策目标发生偏离。

3　薪酬视域下公共政策基层执行阻滞的解决路径

基层公务人员在政策执行中的失控导致政策失败，将会造成整个社会政治生活等各个领域的无序和混乱。科学合理的公务员薪酬是吸收和稳定公共部门人才，建立高效、廉洁的公务员队伍的重要保证。因此，针对现存的问题，我们有必要在分析政策执行阻滞原因的基础上，进一步探寻解决问题的具体对策，从而保证公共政策的顺利实施。

(1)建立有效的监督机制，设计合理的薪酬体系。首先，要建立政策监管的严密机制，在制度上保证执行的力度与效度。目前，我国正处在新旧体制转轨阶段，关于公共政策的法律法规还很不健全。这就要求基层公务员必须在法律和政策允许的范围内行事，不能够享有不受法律和政策制约的各种特权。其次，可以将基层公务员的薪酬管理与岗位管理、绩效管理相结合，形成科学合理的薪酬体系，以激励每个公务员。固然，当公务员的薪酬太低，生活困难时，存在着较多的腐败倾向，但这并不能成为腐败的直接原因。不管在何种国家，何种社会，公务员队伍中都存在腐败问题，若能够采取有效的管理约束，就能使腐败控制在最低程度，不至于严重危害社会。

(2)平衡各方利益关系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间的利益整合。从这个角度来说，只有当公务员感觉自己在与同行业从事相同工作的人的比较中处于优势地位时，才会有极强的“公平感”，进而对自己的薪酬水平很满意，从而对组织产生认同感，也才能努力工作。其次，在一个单位内，由于大生产产生的分工和协作，使公务员很难有一个判断个人成效和对单位的贡献的标准，其身边同事的情况，尤其是薪酬水平就成为其进行比较的对象，其公平与否会极大地影响公务员的积极性和凝聚力。要逐步提高公务员正规渠道的薪酬水平。同时逐步压缩、归并那些细碎、烦琐的具体标准，适当拉开薪酬档次，合理体现薪酬中岗位、年功、业绩等不同要素。通过这种整合，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。

(3)提高综合素质，改善岗位待遇。作为基层公务员自身，必须有较高的知识水平，道德素质观念，锐意进取的意识和驾驭政治经济问题的能力，对政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一个重要方面。美国经济学家和人力资本理论的创始人舒尔茨认为，公务员薪酬水平与其人力资本含量密切相关。把党和国家的方针政策落到实处，最终要靠公务员的自身素质的提高，以适应基层实际和社会主义市场经济的需要。要向群众正确宣传党和国家的方针政策，首先自己要正确理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，执行中就会走样，把群众引导到错误的方向上去。因此，基层公务员要增强学习、理解和把握政策的能力和紧迫感。切实提高自身的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力，提高整体素质。此外，基层政府要制定有效的薪酬管理政策，创造机制让每个公务员获得应得报酬，或让公务员相信他能够获得应得报酬，从而努力工作。

参考文献

[1]司久贵，行政自由裁量权若干问题探讨[J]，行政法学研究，1998，(2)

[2]甘培强，现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能[J]，行政论坛，2004

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Abstract: this paper expounds the fire control institutions of public security organs of the problems existing in the administrative law enforcement; And then makes an analysis of the existing problems and the reasons, and then targeted proposed law enforcement of the law enforcement set up quality, regulate the correct law enforcement procedures and enhance the moral quality, perfect law enforcers law enforcement supervision system solutions.

Keywords: fire, professional morality and law enforcement, law enforcement procedures, countermeasures

中图分类号：TU998.1 文献标识码：A 文章编号：

消防行政执法是公安机关消防机构依照法定程序，将消防法律、法规适用于特定对象的具体行政行为，是推进消防工作法制化，创新和推进消防社会管理，减少、消除火灾隐患、预防和减少火灾发生，保障社会单位和人民生命财产安全的有效途径。随着《消防法》、《行政许可法》、公安部第106、107、108号令等相关法律、规定的制定和实施，消防行政执法行为得到进一步规范，全国各级公安机关消防机构依法行政的意识已有明显增强，执法人员的业务素质和执法水平得到了进一步提高，消防行政执法工作取得了较大成效，大批火灾隐患得以整改。但其中也存在着一些不容忽视的问题，一些消防执法人员执法素质不高，执法不严，执法犯法，以言代法、以情代法的现象不同程度存在，还有一些由于受地方保护主义和政府追求经济效益的干扰，执法不公，执法不严。下面谈一下本人的一点看法：

存在的问题

一、消防行政执法部门执法不规范，有法不依、执法不严、违法不究、放任自流等现象较为严重。

主要表现在：一是有些消防执法人员对消防违法行为以某种借口，该罚不罚、不该罚却重罚、以罚代停、以罚代改等现象特别突出，他们执法的目的就是为了罚款，一味追求罚款数额，完成罚款任务。他们这么做也就出现了平时执法很轻松，几乎不去社会单位检查，而到了逢年过节忙得不亦乐乎，这为火灾的发生创造了条件;二是，超越职权严重，执法动机不良。某些执法人员为了与单位或个人的一些矛盾，便利用手中的权力在执法工作中做手脚或越权使用权力。如某单位存在四项违法行为，而消防执法人员在第一次检查时只提出两项，责令其整改，发现未按要求整改的，便对其实施处罚，第二次检查时又提出两项问题，责令其整改，如果发现其未改又对其实施处罚，这样一来单位就不能及时的彻底整改问题，从而造成了单位长期存在火灾隐患。

二、执法过程中的执法依据不准确，违规执法。

现行消防行政处罚程序是：依法对单位进行检查，对检查发现的违法行为经调查取证后立案，进入处罚程序，并告知处罚的种类和享有的权利，经审批后做出处罚决定，送达当事人并告知复议的途径和时限，被处罚人履行完处罚决定后结案。但是在实际工作中需要两套案件程序，一种是网上办公系统，一种是纸质案卷，而两种处罚程序的内容和格式还不一样，这样一来一件消防行政处罚案件耗费了大量的警力和时间。虽然消防行政处罚在不断的改进，但是也表现出消防行政处罚程序、法律文书的不规范性、随意性。这些规定在实践中束缚了执法人员的手脚，使一些违法行为得不到及时、严肃的处理。为提高行政处罚效率，可参照香港的做法，简化消防行政处罚程序。香港的消防部门没有处罚权，只有检控权，防火员在防火检查中发现火灾隐患，需要处罚的，可将控罪和证据直接上告法院，法院开庭审判确认后即可作出判罪。被处罚人慑于法院的权威，一般都会老老实实接受，及时加以整改。这种操作方式充分体现了法律的严肃性和权威性，而且消防部门省去了组织听证和复议的环节，大大提高了消防执法效率。 三、行政执法机关职能相互交叉，权责划分不明，执法中推诿扯皮现象严重

在行政执法过程中，由于体制、立法等各方面的原因，造成一些执法部门职能相互交叉，权责划分不明，导致执法中“撞车”或扯皮。如房屋室内装饰问题，安监、质检部门依照有关法规有监督管理权，规划建设部门依据有关规定也有监督管理权，而当发生问题时，部门之间往往又互相推诿。又如食品和药品的监督管理，属于食品药品监督管理部门的职责，但这方面的广告又归工商部门管理，一旦出现食品药品的虚假广告，消费者受了欺骗而找主管部门时，也容易发生“两不管”的情况。

四、执法者的素质较低

一些消防行政执法人员的执法意识不高，对消防行政执法的重要性缺乏深刻的认识，没有牢固树立依法行政的观念和充分运用现有法律、法规依法查处消防违法行为，致使一些违法行为得不到及时有力的查处，火灾事故隐患得不到及时有效的整改。特别是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等一系列法律的相继颁布，对消防执法工作的要求和标准越来越高，一些消防执法人员为了减少麻烦，避免当行政诉讼被告，在消防行政执法中，可罚可不罚的不罚了，该重罚的从轻了，从而削弱了执法力度。与此同时，消防行政执法人员的业务素质和执法水平有待进一步提高。在消防执法过程中，有些消防行政执法人员对有关的法律、法规没有理解透、掌握好，自身法制意识不强，执法观念淡薄，缺乏必要的专业知识。在执法工作中，不是依据国家的法律、法规以及按照法定的程序办事，以致于出现适用法律、法规错误，手续不完善，使用法律文书不规范等问题。

消防执法部门在行政执法中存在问题的原因

一、“法治”意识差，消防行政执法人员没有科学的认识和准确把握法治的基本内涵。在法治作为一种价值观念和治国方略的今天，人治的传统观念仍没有完全摒弃，权力行政、人情行政、身份行政较为盛行，“以权压法、以言代法、越权执法、以罚代法、行政执法权力商品化”等现象时有发生。

二、对消防行政执法的内部监督制约力度不足，甚至形同虚设。在消防行政执法的过程中，执法责任制落实不够，特别是对执法的过错责任追究制度，有的公安消防机构根本没有执行。内部监督不力，考核、评比与德、勤、绩联动机制不完善;执法人员违法违纪行为，在处理时失之于软，失之于宽，没有起到规范、惩戒和教育的作用。

三、执法为民的思想树立不牢，对人民缺乏感情，不能做到全心全意为人民服务。公安消防部队是公安机关的一个重要警种，担负着消防监督执法的重任。因此要牢固树立“人民消防为人民的思想”。但是当前我们有些消防执法人员对“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”这个根本性的问题模糊不清，没有得到真正解决。法治意识不强，在思想上没有摆正人民与执法人员的关系，即是“主人”与“公仆”的关系。所以在消防监督执法中有对待群众冷、硬、横、推等现象。

解决目前执法中存在问题的措施

一、提高执法者的职业道德素质

牢固树立执法者的执法观念，长期开展宗旨与意识教育，转变观念或者定期不定期的培养消防执法人员的道德修养，把立警为公、执政为民的思想落实到每一个干部，切实打牢执法为民的思想和人民感情基础，让每一个执法者带着对人民负责的精神去执法，带着对人民深厚感情去执法，平时我们社会也应该加强对法制宣传和教育的力度，增强人民的法制观念，在人民的生命财产受到侵害时用法律武器维护自己的正当权益。

二、规范执法程序，正确行使自由裁量权

公安消防机构应根据具体情况，建立完善的消防档案，对每一起案卷，每一次活动都应进行整理装订，建立一个完善的档案样本，让每一个消防监督员都应熟知档案的建立和装订程度，对具体对象做出一个正确合理的选择和判断，从而更加准确贯彻消防法律的意图。

三、提高执法者的素质

加强对行政执法人员的业务知识的培训，提高依法行政的水平。各级行政机关要有计划地组织行政执法人员学习行政诉讼法及有关的法律法规，学习实施具体行政行为的操作规程，熟悉有关的法律条文和行政执法中的有关程序，提高他们的业务能力，提高行政执法队伍的整体素质。

四、建立健全监督制约机制，规范执法行为，也是消防执法部门依法行政的有效措施

一是针对当前执法中存在的问题及薄弱环节，严明执法纪律，规范执法行为，强化执法监督，使执法权限确定化，执法责任明确化，执法程序公开化。二是各级公安消防机构要切实执法质量评议考核制度，充分发挥法制、督察部门的监督作用，适时开展消防执法内部检查、考核，做到及时发现和处理消防监督执法中存在的问题，把问题消灭在萌芽阶段，不能等到发生了重大火灾事故，再去被动的追查处理。三是要接受社会单位和人民群众对公安消防机构的监督，实行公开办案，杜绝问题的发生，使消防执法工作沿着健康发展的法制轨道前进。

参考文献：

1.《中华人民共和国消防法》

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工商局是政府主管市场监管和行政执法的工作部门，其多项职责都涉及到行政执法方面的工作。作为市场监管和行政执法的主力军，也是市场监管和行政执法的重要职能部门，工商局承担着规范和维护市场秩序的重要职责。概括起来说，工商局在把好市场主体的入门关和做好市场秩序的坚强卫士方面发挥着重要的作用。但是，目前在行政执法过程中，由于执法环境的日益变化和法律法规的滞后等问题，工商局的行政执法的工作遇到了许多的困难和挑战。

一、行政执法遇到的问题

(一)执法范围模糊不清

尽管有关的规章制度或者法规法条中对工商行政管理机关中的各部门的职责予以了明确的界定，但是不得不承认的是对于一些领域问题难免会涉及两个部门之间甚至于多个部门之间的交叉甚至于空白。随着经济和社会的发展，总是会出现新的问题和任务，而这个新问题看似之前就有了规定，但到底属于哪个部门管又或者不属于哪个部门，这时候却又模棱两可了。这就会导致更多的问题出现:(1)造成部门之间工作任务的推诿，导致行政管理相对人无处可寻求救济途径;(2)造成部门之间的管辖的争议;(3)即便协商好了由哪个部门具体来管辖，却因为范围的不明确导致行政相对管理人怀疑和质询，又或者导致执法部门人员工作的畏首畏尾。

(二)行政执法部门的权力弱

由于中国行政体制的根深蒂固，工商行政管理机关的工作有时仍是逃不开地方政府的干预。人们貌似形成了一种"有事找政府，有事找法院"的观念，却很少会找工商局来解决纠纷问题。但是不得不说，即便有的人找工商局来寻求救济途径，工商局行政执法部门却也会感到"力不从心"，执法手段匮乏，执法手段的单一导致一些强制性行政措施难于实施，这就使工商执法的力度大大减弱。行政执法的过程中因为各种问题导致行政执法人员"不敢""不能"，有时采取了强制性的措施也会导致行政相对管理人的"无理取闹"，这样的境况自然会导致工商局作用的减弱。

(三)执法人员业务能力水平的不齐

近几年工商局新人的数量越来越少，坚持在岗位的多是富有经验的"老员工"，而"老员工"接受新事物的能力比较慢，因此在行政执法的过程中他们仍然采用原来经验和方法去工作。殊不知随着人民法律意识的提高，老方法越来越容易被质疑甚至于不被接受。另一方面也有许多被调入的人员，但他们从来没有接触到过这种工作，不熟悉法律法规，不知道怎么与人"打交道"，因此，这一部分人在办案过程中往往问题不断。这就会导致许多人开始不信任工商局的能力，对其执法的权威自然也就会置之不理或者发起挑战，导致工商局和行政管理相对人的矛盾不断升级。

二、造成以上问题的主要原因

(一)立法的滞后

随着经济社会的飞速的发展，目前我国的一些法律、法规、规章已不适应市场经济发展需要了。许多工商局的执法工作人员在面对具体的现实问题的时候，受到滞后的法律法规的束缚根本不敢突破。即便是要求执法部门要解放思想，执法人员仍是会担心是否要承担责任的问题或者考虑他们的做法是否会侵犯行政管理相对的具体权益而不敢大展拳脚。因此，领导的讲话和政府的文件这时候却比法律法规的效力还要高，执法工作人员往往会把领导的讲话和指示当成"圣旨"去执行和实践，这种做法无疑又会对法律的权威造成了相当的破坏。

(二)公众的法律意识的落后

尽管经过社会普法力度的加大和一些法制频道的推出，人民群众的法律意识有了很大的进步和提高，但是这也仅限于对部分国家机关能力的认识。消费者权益保护的法律意识以渐入人心，但是由于社会公众对工商行政管理法律法规了解甚少，以致于对工商行政执法不理解、不支持，必然造成工商执法难度大。同时在加上地方政府本位主义的干预，有些地方政府大局观念淡薄，只顾局部，不顾全局;只顾眼前利益不顾长远利益，在错误观念的指导下，面对社会公众的请求却会越权帮忙解决问题，规避法律，这也就导致了人们有问题还是只会找政府的风气一直盛行，这无疑对工商局行政执法工作的开展造成了严重的阻碍。

(三)传统执法方式已不能适应现代的社会主义市场

经济体制在公民法律意识逐步提高以及整个市场的飞速变化的今天，工商局的行政执法方式并没有跟进时代的步伐和潮流做出及时的变化和发展，业务能力的停止和执法方式的落后使得行政执法的权威日益受到挑战。执法人员素质不高，加大了推进依法行政的难度。面对千变万化的市场，工作人员应对能力有限，对法律法规的不熟悉，不善于运用法律手段解决现实中的问题，只好采用习惯的传统方法执法。这在一定程度上抑制了工商行政管理的执法效能和行政执法水平的提高。

三、针对所出现问题的解决对策

(一)强化普法宣传，加深社会公众对工商局职能的了解，明确社会公众向工商局寻求法律救济的途径，提高全社会法律意识。伴随着现代社会的飞速发展，公民法律意识的提高已经成了不可阻挡的趋势，但是即便法律意识提高了，也仅仅止于皮毛。因此必须要加强宣传工作，明确工商局的职能，明确其能行政执法，保护公民合法权益的地位和权力，让社会公众对其产生信任感，在发生问题的时候能够想到工商行政管理机关，敢于找工商局来帮助解决争议，这无疑会增加工商局行政执法的机会，也会更有力有效的解决更多的争议，为法院，为政府减轻工作负担，真正的发挥起工商局的职责。

(二)积极加强与地方政府的沟通，减少并杜绝地方政府主义的干涉，谋求政府理解和支持。如上所述，行政管理相对人往往是因为工商局"不能解决实际问题"而转身寻求政府的帮忙。工商行政执法工作与地方政府的支持密不可分，但是这种干涉无疑是只注重了眼前利益，考虑到要为人民服务而尽量满足他们的要求的做法，但是这种做法会混淆了工商局和地方政府之间的职责，也会使人们淡忘了生活中还有工商行政管理局这样的一个机构。因此要减少地方政府的干涉，明确有的事情就是要找工商局，而工商局的有些执法工作有时也要积极寻求政府的支持，只有这样才会更好的帮助社会公众解决困难，既要明确职责，又要互相配合。

(三)进一步完善法律法规。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，建立起符合社会发展需要、科学完备的法律体系是必不可少的一件事情。因为法律法规的滞后和空白，会导致行政执法人员无法可依，甚至于即便有法律条文明摆着，也不敢大展拳脚，反而要反复的寻求上级领导的指示，而这又会导致出现指示比法律的效力还要高的现象的出现。因此要杜绝这种现象，必须要紧跟时代的脚步，科学立法，民主立法，及时立法。

(四)提高执法队伍素质和业务能力。市场监管和行政执法是专业性很强的工作，要提高监管能力和执法水平就必须提高这支队伍的素质。一是一定要加强对工作人员的业务培训，帮助熟悉相关的法律法规，必要的时候还可以利用考核的方式来进行检验;二是要增强工商行政管理单位对招录人员的吸引力，为其注入新的活力和血液，放宽政策，提高待遇，这样工商局就会有较强的适应能力面对新的问题和困境。同时要严把行政执法队伍进人关，针对不同的执法岗位，对行政执法人员的文化知识、法律知识层次提出不同要求，努力改善和提高行政执法队伍的知识结构。

近年来，全国工商体制改革成果卓著，工商行政管理执法也以此为契机，取得了较大幅度的发展。但从当前的实践情况来看，工商行政执法办案工作仍然存在着诸多的矛盾和问题，面临着严峻的挑战。因此我们还需要加大努力，加强改革，提高工商局行政执法工作的能力，使其能更好的完成自己的职责和使命，更好的为人民服务。

［参考文献］

［1］工商局行政执法责任制及依法行政工作制度［EB/OL］．道客巴巴．

［2］工商行政管理市场监管和行政执法中存在的主要问题［EB/OL］．道客巴巴．

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中图分类号:D9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)15-0295-02

国际商事仲裁是一项当事人各方将他们之间发生的具有国际性或涉外性的商事争议提交由一名或数名仲裁员组成的仲裁庭,由仲裁庭做出对当事人各方有约束力的裁决制度。它以其自愿性、简便性、终局性的特点,已经成为最为常用且有效地非诉讼争端解决机制。在国际商事仲裁中,由于当事人可以自由选择,往往会将一个中立地方作为仲裁地,通常需要向仲裁地以外的国家法院申请承认和执行仲裁裁决,所以就会引发国际商事仲裁的承认与执行问题。由于各国政治、经济、法律、文化、宗教等方面的差异,有些仲裁裁决的程序或者结果等因素会与实际执行仲裁裁决国的公共利益产生矛盾甚至相违背。这时,公共政策会作为维护内国商事交易安全的“安全阀”被援引,以拒绝承认或执行仲裁裁决,从而保护一国的公共利益和法律稳定。比如,我国《民法通则》第一百五十一条规定了公共秩序保留制度,“依照本章规定适用外国法律或者国际惯例的,不得违背中华人民共和国的社会公共利益”。《民事诉讼法》第二百五十八条规定,人民法院认定执行中华人民共和国涉外仲裁机构作出的裁决违背社会公共利益的,裁定不予执行。虽然在我国乃至各国法院仲裁实践中,裁决以违反公共政策作为理由的并不多见,但是,由于“公共政策”一词本身涵义的模糊性,会给实践带来很大的灵活性,容易导致被滥用的趋势。究竟何谓公共政策?由谁来制定这一标准?如何制定衡量是否为公共政策的标准?本文试图从美国一起援引公共政策的案例出发,并结合相关案例及立法实践,探讨作为拒绝承认与执行国际仲裁裁决理由的公共政策。

1 Parsons & Whittemore v. RAKTA案

1.1 基本案情

1962年11月,美国公司Parsons & Whittemore Overseas Co., Inc.(以下简称“Overseas”)与埃及公司Societe Generale de L'Industrie du Papier (以下简称“RAKTA”)签订了一个书面协议,由其在此后管理监督在埃及亚利山德玛利亚的一个工厂。在合同中订立了仲裁条款作为因履行合同行为产生的不同争议的解决方式,规定不可抗力可作为超出Overseas能力范围以致履行迟延的理由。双方的合作因1967年阿拉伯―以色列六日战争的爆发而出现问题。同年6月,埃及政府中断与美国的外交联系,所有在埃及的美国人都被驱逐出境,除非申请得到特殊的批准。Overseas因此被迫放弃当时在埃及已接近完工的工程,并通知RAKTA认为这种迟延是由于不可抗力造成的。RAKTA不同意这种说法,认为Overseas已构成违约,根据合同中的仲裁条款向第三方仲裁机构提出仲裁申请。1970年,仲裁庭作出初步裁决,认为Overseas提出的不可抗力只存在于1967年5月28日至6月30日,且其并未尽力去争取特殊批准,遂作出利于RAKTA的裁决。RAKTA向美国法院申请要求确认执行根据外国仲裁裁决。Overseas对此提出的抗辩全部被地区法院驳回,它的抗辩理由来自于《联合国承认和执行外国仲裁裁决公约》(即《纽约公约》)的适用上,其中有一条关于公共政策的抗辩。它宣称,公约规定如果裁决违反美国的公共政策,该裁决不应该被执行。本案中的裁决是对美国公共政策的违反,应当拒绝。

1.2 主要判决理由

对于Overseas的抗辩,巡回法院认为:

《纽约公约》第5条(2)款(b)项允许法院拒绝执行外国仲裁裁决的前提是“执行该裁决可能与国家的公共政策相违背”。该条款立法背景并未能其解释提供指导。它的前身《日内瓦公约》和1968年公约的草案将公共政策的例外条款延伸至与法律原则相违背和违反根本法律原则。……但是,也许从公约立法的整体背景把握更具有说服力。公约倾向于支持执行裁决,它极好地取代了《日内瓦公约》,认为对于公共政策抗辩的应作狭义解读。对于这种抗辩若作扩张性的构建会削弱公约为去除已存在的执行上的障碍所作的基本努力。……此外,公约本身明确承认的互惠因素建议法院谨慎援引公共抗辩以免外国法院时常将其作为拒绝承认和执行美国作出的仲裁裁决的理由。

因此,我们认为公约中公共政策抗辩应当被狭义理解。只有在执行外国仲裁裁决会违反国家最基本的道德和正义价值时才可基于此抗辩拒绝执行。Cf. 1 Restatement Second of the Conflict of Laws 117, comment c, at 340 (1971);Loucks v. Standard Oil Co., 224 N.Y. 99, 111, 120 N.E. 198 (1918)。

基于公约中对于公共政策条款的理解,Overseas提出的公共政策抗辩可被轻易驳回。Overseas抗辩认为美国在与埃及关系恶化后,官方机构所采取的措施,尤其是国际发展署撤销对于Overseas-RAKTA合同的财政支持,表明作为一名忠诚的美国公民,应当停止在埃及的项目。如果执行一项与国家政策所主张的行为相反的仲裁裁决就是对美国政策的违反。上诉人的这种理解,是将“国家”政策与美国“公共”政策等同起来,这样并未击中要害。把公共政策抗辩解读为一种保护国家政治利益的狭隘工具是对公约有效性的破坏。该条款并不表示把变幻莫测的国际政治依附在公共政策项下。相反,公约起草者所提出的是一种被限制在某一范围内的公共政策原理,而美国签署加入公约的行为表明其已同意这种超越国家的强调。Cf.Scherk v. Alberto-Culver Co., 417 U.S. 506, 94 S.Ct. 2449, 41 L.Ed.2d 270 (1974)。

将美国与埃及近年来关系的不稳定作为拒绝执行该仲裁裁决的原因意味着把一个原本范围狭窄的抗辩变成公约执行机制中的主要漏洞。因此,我们毫不犹豫地驳回Overseas提出的公共政策抗辩理由。

1.3 评析

本案是美国《联邦仲裁法》(Federal Arbitration Act, 简称FAA)与《纽约公约》立法精神的融合,表明美国法院对于国际商事仲裁裁决执行的支持和作为例外性限制,公共政策需在侵害本国“最基本的道德和正义价值”时才可使用的审慎态度。不能够因美国政府的某种行为与商事活动有所涉及,而将其判定为与国家具有利害关系。同样在Northrop Corp. v. Triad International Marketing S.A. 一案中法院认为即使有关国家与当事人的争议有合理的密切关系,美国法院也不愿以公共政策为由拒绝承认或执行。当然,在承认执行的趋势下,美国也存在援引公共政策列外拒绝承认外国仲裁裁决。例如,在Laminoirs-Trefileries-Cableries de lens, SA v. Southwire Company 案中,法院认为,根据法国法征收5%的超额利息(高于和超过其他情况下可适用的市场利率)违反了美国的公共政策。不过,美国有学者指出,该案判决并不具有说服力。它与Parsons &Whittemore v. RAKTA案判决的精神并不一致。法国法中有关法定利率的规则没有真正违反“基本的道德和正义观念”。法国法有意对裁决后的金额课以超出市场利率的利率是为了督促对应付金额进行支付。上述案件表明,美国在判断是否援引公共政策时,国家的概念会被弱化,尽管公共政策的衡量基准是国家,但是并不表示国家的参与一定就象征公共政策的导向。其实在这一过程中,判定的标准非常模糊给予各国法院在决定援引时较大的自由裁量权,不仅在美国,在各个国家都存在这一现象。

2 国际商事仲裁中的公共政策

早期的公共政策主要是构成了对当事人意思自治的外部限制和规范,是国家公权力对私权领地的介入和干预,它事实上是对法院的一个概括授予自由裁量权的条款,旨在司法过程提供一个法律上的安全阀。直到现在,公共政策这一基本功能尚未有根本性的改变,只不过在民族国家林立的现代社会语境中其适用的对象自然而然地由国内合同转移至涉外的司法判决或仲裁裁决以及外国法的适用。

公共政策在国际商事仲裁中主要和仲裁裁决的承认与执行有关,即当事人请求一国法院承认与执行外国法院的仲裁裁决过程中,如果一国法院认为,承认与执行该仲裁裁决有悖于执行地所在国家的公共政策,则可以此为理由拒绝承认与执行该外国仲裁裁决。从这一角度讲,公共政策就是一个“兜底条款”,具有很大的弹性。国际法院几乎可以将所有的事项归结为公共政策的理由,包括没有给被申请人陈述案情或表达意见的机会、违反相关国家的强制性法规、裁决事项按照执行地国的法律属于不能通过仲裁裁决的事项等,统统都可以归结为公共政策的理由。从本身的表达上来讲,公共政策在不同法系国家的名称不尽相同,主要有公共秩序、善良风俗、保留条款、基本原则、国际社会公共利益等等,是个备受争议的概念。

从立法上看,《纽约公约》第5条第2款规定法院可以以违反公共政策为由拒绝承认和执行公约项下的仲裁裁决。但也没有对公共政策的内涵作出定义,曾经有学者希望能够给公共政策限定一个范围或者明确概念,但者是不可能实现的。因为公共政策具有地域和时间的限定,即使在同一个国家,其内涵也会发生变化,如果想要精确定义势必会产生一定频率的更替情况,反而有违法律的严肃性。在这一前提下,国际公约和国内法层面都对其进行了一定程度的解释。《关于以公共政策为由拒绝执行国际仲裁裁决的最终报告》的第四条建议:

(1)如果仲裁裁决违反的仅仅是“强制性的规则”(即性质上是强制性的,但并不构成国家“国际公共政策”的一部分,因此并不迫使法院必须对案件适用该规则)不应成为拒绝承认或执行的理由,即使该强制性规则构成法院地法、合同准据法、合同履行地法或仲裁所在地法的一部分。

(2)一国法院应只拒绝承认或执行那些为构成本国法律制度一部分的“公共政策规则”所禁止的裁决结果,当(i)该“公共政策规则”旨在包括本案涉及的情形;且(ii)承认或执行这一裁决会明显的破坏该“公共政策规则”所保护的基本的政治、社会或经济利益。

(3)当一方当事人提出裁决违反法院地“公共政策规则”的抗辩,如只对裁决本身进行审查并不能确定裁决是否违反“公共政策规则”,且只有对案件事实进行审查才能做出明确判断,则应允许法院对案件事实做这种必要的审查。各国的司法实践将公共政策实体类公共政策和程序类公共政策。前者包括强制性法律或者安全法、根本性的法律原则、违反善良风俗或公共秩序、国家利益或外部关系;后者指欺诈或者仲裁员舞弊、违反自然公正或者正当程序、缺乏公正、缺乏理由明显无视法律等。

反观我国对公共政策的立法,就实践来说,法院以公共政策为理由拒绝外国商事仲裁裁决的裁定微乎其微,主要就是2008年的“永宁公司”案和1988年的“海南木材”案。立法中的公共政策指的就是中国的公共政策和利益,这是法官审查的主要标准。这一做法与目前国际社会的普遍做法有所不同,虽然“国际”公共政策可能会涉及国内当地的公共秩序(前述案例就采取的是这样一种路径),但并不表示在这一制度下当然就是指国内的公共政策。由于国际商事仲裁在地域上的特殊性,它会涉及多个国家不同的社会背景的交互,如果单纯根据具体执行地的文化背景来做出判断可能会不利于跨国交易的开展和争端的解决。此外,公共政策不等于社会公共利益。如果我国法院从保护国家经济利益的角度依据中国的法律概念来解读《纽约公约》下的“公共政策”,则将有损中国法院执行公约义务的国际公信力。

3 公共政策的发展

篇10

中图分类号：F3046文献标识码：A

文章编号：1000176X（2016）05012307

一、引言

在经济与社会转型的中国，新型城镇化发展与新生代农民工回流存在相互影响、相互促进的耦合关系[1]，研究新生代农民工的异质性特征有利于两者的无缝对接，实现人的城镇化。当前农民工的回流决策存在代际差异，新生代农民工的回流决策除了具备农民工群体回流的一般性因素外，还包括群体回流的特殊性决策因素。这些特殊性因素源于其异质性特征直指其回流决策，从而影响并制约着新型城镇化的发展进程。

虽然新型城镇化背景下农民工代际回流差异显著[2]。但是，却鲜见将新生代农民工异质性特征作为检验指标的相关研究。目前，学界针对回流决策问题的研究文献主要集中在整个农民工群体或代际比较，而对于新生代农民工的回流决策或停留于新生代农民工市民化的困境研究[3-4]，或止步于户籍制度改革与公共服务均等化等政策建议[5-6]。此外，研究层次多集中于影响回流决策的城乡劳动力市场分割与社会保障碎片化等宏观因素，或家庭决策与风险分摊等中观因素[7-8]，缺少微观个体层面的具体分析[9]。诚然，劳动力流动与社会保障接续或风险成本是促使农民工返乡回流的重要方面，但是，新生代农民工与第一代农民工在诸多方面存在显著差异[10]。在微观视角下，将农民工视为同质群体的传统研究方法难以凸显新生代农民工回流决策的根源。那么，新生代农民工作为微观个体的异质性特征是否对其回流决策产生影响？尤其是置于我国新型城镇化改革的制度背景下进行决策，自身特点与个体偏好是新生代农民工回流决策的潜在诱因吗？同时，农民工流动的最主要原因是提高收入水平[11-12]，那么，在新生代农民工的回流决策中，收入边际效用的影响力是否改变？收入水平对回流决策的影响效应如何？尽管这些问题十分重要，但却没有引起学界的足够关注。

基于此，本文以新型城镇化改革这一特殊制度背景为切入点，拟建立一个分析框架用异质性特征解释新生代农民工的动态回流决策。

二、异质性特征与研究假设

异质性特征是新生代农民工最主要的特征，是在新生代农民工与第一代农民工的分析比较中逐渐凸显出来的。在回流决策方面，新生代农民工具有时代性、发展性、双重性和边缘性等与第一代农民工相同的基本特征，也兼备明显不同于第一代农民工异质性特征，体现为禀赋异质性、环境异质性和偏好异质性等方面。研究新生代农民工的异质性特征有利于避免新生代农民工引流政策异化对农村乡镇工业成长、县域经济发展的劳动力、资本等基础的侵蚀，优化新型城镇化的改革条件。

1禀赋异质性

禀赋异质性体现其人力资本特征，反映劳动力构成差异对回流决策的影响。已有研究表明，新生代农民工与第一代农民工的人力资本差距明显，本文通过4个指标辨识新生代农民工的禀赋异质性：一是受教育年限，反映基础教育资本的一般知识能力情况；二是技能级别，体现专业技术资本情况；三是非农就业年限，反映经验、技能积累资本情况；四是更换工作频次，反映职业迁移资本情况。依据人力资本理论，具备了较高人力资本禀赋的新生代农民工应对非农就业风险的化解能力也得到实质性的提升，使他们不再一味追求在城市就业，而更倾向于在本地就业或创业。基于上述分析，本文提出假设1：

H1：新生代农民工的禀赋异质性决定其回流决策，在新型城镇化背景下，禀赋越高的新生代农民工其回流意愿越强烈。

2环境异质性

环境异质性体现新生代农民工回流的客观条件，反映制度环境和市场环境对新生代农民工回流决策的影响。由于劳动力市场完善程度、城市融合程度以及社会保障风险等客观条件的限制，导致新生代农民工回流环境的制度限制和市场歧视。在现实中，一方面，一旦城市经济和工业经济发展周期处于调整阶段，首当其冲的就是就业机会减少，农民工群体就必然面临失业，农民工没有城镇户口，在城市没有失业保障和最低生活保障等风险化解机制，其退路就是回流，而新生代农民工大都不具备务农技术，不具备传统农民的特征；另一方面，城市二元分割的劳动力市场未能供给平等的就业保障权益，使新生代农民工在工作强度、就业质量和就业援助等政策环境中处于从属地位，而新生代农民工在就业过程中更趋于主动保护自己的权益。基于此本文通过4个指标辨识新生代农民工的环境异质性：参加社会保险与否、身份定位、每周工作时长以及签订劳动合同与否，并提出研究假设2：

H2：环境异质性决定了新生代农民工的回流决策，并且其流动向制度限制少或市场歧视弱的城市集中。

3偏好异质性

偏好异质性体现其对利益诉求的个体偏好。农民工回流决策特征存在代际差异主要体现在非农就业驱动力、流动或返乡就业等偏好方面，分为生活型、经济型和发展型并存三类[13]。随着新型城镇化进程的不断深入，新生代农民工从单纯地要求实现基本经济利益权益向追求有尊严的生活转变，第一代农民工在城市就业的主要动因是为了提高收入水平或改进生活方式，注重经济价值，而新生代农民工的就业价值观已不仅仅局限于收入水平，更倾向于职业发展和生存环境，追求经济收入与职业发展并存的就业标准，其利益诉求从经济型转向了生活型与发展型并存或发展型[14]。基于此本文通过3个指标辨识新生代农民工的偏好异质性：经济利益型、生活环境型与长期发展型。与此相一致，新生代农民工回流更倾向于留在公共服务水平较高的地区，尤其是对生活环境和职业发展相对较高的新生代农民工，新型城镇化不仅满足了他们对公共服务和就业方式的偏好，也避免了其在就业层次与自己的个体偏好存在差距时“用脚投票”引致的高失业率问题。基于此，本文提出研究假设3：

H3：新生代农民工的回流决策受其偏好异质性的影响，并且倾向于生活环境型或长期发展型的新生代农民工更倾向于主动回流。

三、检验模型与研究设计

本文实证研究使用的数据来源于2012―2013年中南财经政法大学社会保障研究所组织的针对湖北省武汉市青年农民工的抽样调查，形成了16―35岁处于就业状态的768条具有完整观测信息的数据库。武汉市位于中国中部地区，工业和服务业均较为发达，进城农民在行业和区域分布均匀，在农民工流动问题上兼具流出地和流入地双重特性，因此，在分析新生代农民工回流决策问题上具有较好的代表性。

为了检验新生代农民工回流决策的潜在因素，本文构建了Logit回归模型：

log[Decisioni，t/（1-Decisioni，t）]=α0+

α1Endowmenti，t+α2Circumstancei，t+α3Leveli，t+

α4Chenglireni，t+α5Marigei，t+εi，t（1）

在模型（1）中，因变量是新生代农民工“考虑到多方面因素，您决定在哪里工作”的二元哑变量。若新生代农民工选择回到本地或乡镇就业，视作回流，取值为0，选择在城市就业则取值为1。自变量分别为Endowment、Circumstance和Level。控制变量引入婚姻状况Marige及是否愿意成为城里人Chengliren两个变量。各主要变量的指标含义及测度如表1所示。

本文通过新生代农民工外出务工动机（农村税费过重、想外出多生孩子、城市收入高、村干部作风恶劣、家乡封闭保守、对当地的职业不满意、农村缺乏更好的发展机会、城市生活条件好、家乡学习条件差、受教育机会少、不愿意干农业、呆在家里没事干等）12个虚拟变量指标描述偏好异质性，但每个变量都具有一定的局限性，不能全面反映新生代农民工的个体偏好。因此，采用因子分析法得出三个公因子，并依次分别命名为经济利益型、生活环境型与长期发展型。

由表2可知，样本中有730%的新生代农民工选择在城市就业。在禀赋异质性层面，新生代农民工的人均受教育年限为10050年，430%的新生代农民工外出就业年限高于样本均值，在获得技能水平方面，230%的新生代农民工具备初级以上技术水平，具有更换工作经验的新生代农民工为750%。在环境异质性层面，480%的新生代农民工每周工作时间超过54小时，有440%的新生代农民工认为自己身份应该是城里人，有550%的新生代农民工参加了社会保险，合同签署率达到了500%。在偏好异质性层面，均值为0000，标准差为1000，服从标准的正态分布。控制变量方面，有780%的新生代农民工希望成为城里人；680%的新生代农民工获取了自己的劳动所得；婚姻状况均值为0380；420%的新生代农民工的收入水平高于样本均值。

随后的相关分析结果显示在禀赋异质性层面，回流决策与受教育年限、非农就业年限、更换工作频次指标之间的Pearson相关系数分别为-0068、-0071和-0060，Spearman相关系数分别为-0063、-0071和-0060，三个指标均达到显著性水平，与回流决策之间存在显著的负相关关系。这表明具备较高人力资源特征的新生代农民工选择回到本地或者乡镇就业，技能级别指标的Pearson和Spearman相关系数为-0046，没有通过相关分析的显著性检验。这与新型城镇化背景下农民工回流现象基本契合，在一定程度上为假设1提供了初步的支持性证据。环境异质性层面中的是否参加社会保险、身份定位、每周工作时长以及是否签订劳动合同指标之间的Pearson和Spearman相关系数分别为0061、-0071、0100以及0077，且四个变量均达到显著性水平。这表明，新生代农民工就业所处的制度环境对其回流决策确实产生了非常重要的影响，制度环境的影响方向有正有负，市场歧视与回流决策是显著的正相关关系，显著性水平至少达到5%，即劳动力市场越完善，新生代农民工越希望在城市就业。这在一定程度上为假设2提供了初步的支持，但仍需进一步证实。表2还显示，偏好异质性层面中经济利益型指标没有通过相关分析的显著性检验。生活环境型与长期发展型指标的Pearson相关系数为-0097和-0113，且显著性水平均达到1%，Spearman相关系数为-0069和-0114，显著性水平为10%和1%，与新生代农民工的回流决策均呈负相关关系，这说明新生代农民工在择业过程中，越看重生活环境或职业发展，越倾向于回流。这与假设3的理论预测基本一致。

控制变量中，新生代农民工的婚姻状况和是否愿意成为城里人指标与回流决策之间显著负相关，二者的Pearson和Spearman相关系数为-0074和-0087，且显著性水平均为5%。这意味着已婚或不愿意成为城里人的新生代农民工更倾向于离开城市就业。

2异质性特征与新生代农民工回流决策的回归分析

本文研究异质性特征与新生代农民工回流决策的内在联系，采用逐步回归方法检验其对新生代农民工回流决策的影响机制，分析结果如表3所示。

（1）从度量禀赋异质性的相关变量估计结果来看，文化程度较高、工作经验丰富和更换工作频次相对较多的新生代农民工可能选择回流。从模型（1）―模型（8）的估计结果均显示出，受教育年限、务工年限和更换工作次数变量的估计系数均显著为负，且都通过了显著性水平检验。但技术等级或职称的系数不具有统计的显著性。对此可能的解释是，本文的研究对象是新生代农民工，其年龄构成集中在16―35岁的青年阶段，多数样本达不到评定技术等级或职称的年龄，然而年龄在职称评定中具有重要影响，技术等级或职称可能在一定程度上很难体现出对回流决策的影响。结合表2和表3的分析结果得出假设1通过了检验。

（2）模型（2）―模型（5）中环境异质性的相关变量估计结果显示，模型中新生代农民工每周工作时长变量的回归系数在模型中均显著为正，且均通过了1%的显著性水平。这表明市场环境对新生代农民工的回流决策确实存在显著影响，工作时间较长的新生代农民工更倾向于选择在城市就业。参加社保变量的系数在8个模型中对回流决策具有显著的正效应。身份定位变量的估计系数显著为负，且通过了显著性水平检验。这表明身份定位对新生代农民工的回流决策有影响，认为自己是农民身份的新生代农民工选择回流。是否签订劳动合同变量的估计系数显著为正，且通过了5%的显著性水平。即签订了规范就业合同的新生代农民工选择在城市稳定就业，符合实际状况。综合考察变量系数的显著效应以后得出假设2通过了检验。

（3）从度量偏好异质性的相关变量估计结果来看，模型（6）―模型（8）中回归模型没有发现经济利益因素对新生代农民工回流决策的影响效应。生活环境型与长期发展型变量的回归系数显著均为负，显著性水平分别为1%和5%。这表明，新型城镇化背景下新生代农民工的个体偏好对其回流决策有显著影响，且越倾向于生活环境或者职业发展的群体，其就业选择越倾向于回流。这为假设3提供了经验证据支持。此外，没有发现交互效应对解释变量存在影响。综合考察变量系数的显著效应以后得出假设3通过了检验。

（4）在控制变量中，婚姻状况变量的回归系数显著为负，显著性水平达到1%，这意味着改变未婚状况的新生代农民工倾向于回流。此外，表3还显示是否愿意成为城里人变量的回归系数显著为正，并通过显著性水平检验，这意味着新生代农民工愿意成为城里人的群体更倾向于选择在城市就业。

纵观这8个回归模型可以发现，务工年限、每周工作时长、生活环境型及婚姻状况等4个变量对回流决策具有较好的解释力。然而，职业技术等级和经济利益型两个变量未能体现出显著的影响。这可以说明部分新生代农民工在回流决策中对经济利益的考量并不是特别看重。此外，技术能力的高低也不会影响就业地点的选择，即较高技术水平的新生代农民工同样也可能选择回流，而较低技术水平的新生代农民工也可能会选择在城市继续务工。除这两个变量以外，其他变量都能对其回流决策给予不同程度上的解释。

3异质性特征与收入水平的分组样本回归

为更进一步检验收入差异对新生代农民工回流决策的影响效应，本文依据回流决策变量将全部样本划分为城市样本组和回流样本组两个组别，并进行分组的回归检验。在此回归模型中，对收入变量进行对数处理后作为被解释变量，解释变量与控制变量的选取与测度与前文回归模型一致。结果如表4所示。

禀赋异质性指标对新生代农民工的收入具有较好的解释力，两样本组中受教育年限、务工年限和更换工作频次的回归系数显著为正，技术等级或职称的回归系数显著为负，且都通过了1%的显著性水平，两组系数值差距不显著。这里值得注意的是，新生代农民工的技术等级或职称对收入水平产生了显著的负效应，对此可能的解释是：一方面，年龄或资历在技术水平或职称评定中可能具有重要影响，新生代农民工在年龄构成方面处于16―35岁之间，多数人达不到评定技术水平或职称的基本要求；另一方面，我国劳动力认证体系的不完善，技术水平或职称在应用上具有狭窄性和主观性，导致等级相对较高的人群集中于一些传统部门，因此，即使无职称有技能的新生代农民工仍然可能在劳动力市场上找到一份收入较高的工作。这些回归结果说明，无论新生代农民工选择在哪里就业，禀赋异质性指标对其收入水平都具有显著影响，即新生代农民工的回流决策倾向于远离城市，依然能够依靠较高的人力资本获得较高的收入。这为研究假设1提供了更进一步的经验支持。

环境异质性指标中，是否参加社会保险和身份定位变量对收入水平有显著影响，且城市样本组的回归系数小于非城市样本组，这表明城市的制度环境对收入的影响更小。劳动力市场指标只有每周工作在城市样本组通过了10%的显著性水平，新生代农民工如果希望在城市获得更高的收入可能需要工作更长的时间。分组回归检验表明，环境异质性对收入水平存在解释力，但不是全部，新生代农民工如果希望避免环境异质性对其收入水平的影响，可能会选择在城市就业。这为研究假设2提供了间接的经验证据。

偏好异质性指标中，生活环境变量在两组样本中都通过了显著性检验，且显著性水平至少为5%，但回流样本组的回归系数明显大于城市样本组。这表明，相对于城市样本组，选择离开城市就业的新生代农民工的个体偏好越倾向于生活环境，收入水平越高。在城市样本组中，新生代农民工的偏好异质性越倾向于生活或发展，收入水平越低。这些回归结果表明，倾向于生活环境而离开城市就业的新生代农民工，收入水平可能并不低，即随着我国新型城镇化水平的不断提高，即使回本地就业也不一定比在城市就业的相对收入低。此外，无论新生代农民工的就业地点在哪里，经济利益都不是决定其收入水平的影响因素。这为研究假设3提供了一定的支持。

4稳健性检验

为了检验模型的稳健性，提高检验结果的可靠性，本文进行了如下尝试：

（1）调整回流决策。前文用新生代农民工就业地点选择衡量其回流决策，但是这只是当前的回流决策，为了验证异质性特征对回流决策的长期影响，本文将回流行为代替回流决策重新估计模型，采用当前就业地点作为被解释变量，将城市就业赋值为1，表示不愿回流，否则为0，表示具有回流意愿。调整后的模型回归结果没有发生实质性的变化，在禀赋异质性层面，技术水平或职称仍然没有通过显著性检验，其他3个因素均对回流决策产生显著负效应，且各变量系数的符号均没有变化；衡量环境异质性的四个因素均对回流决策产生显著影响，且各变量系数的符号均没有变化；偏好异质性中生活环境型对新生代农民工的回流决策有显著的负向影响。

（2）前文将偏好异质性特征的12个维度通过提取公因子综合为3个维度进行测度，这种处理方式在操作上显得比较方便，然而，可能抽象了不同维度的具体特征。另外，也使得在模型中难以检验不同需求偏好的有效性，为了更全面地考察每一项偏好异质性对新生代农民工回流决策的具体作用，本文对这12个需求偏好维度指标与新生代农民工回流决策指标分别进行回归。模型中除了农村税费过重、家乡封闭保守和受教育机会少维度没有通过显著性检验，其他9个变量的回归系数均通过了显著性水平为10%的检验。由于受篇幅限制，本文没有列出模型稳健性检验的回归结果。

五、结论与本文贡献

通过以上分析，笔者得出如下结论：

首先，根据已有文献论述了新生代农民工的异质性特征，将其划分为禀赋异质性、环境异质性和偏好异质性，并以我国新型城镇化改革为制度背景提出研究假设。其次，构建了一个基于异质性特征的Logit回归模型，考察新生代农民工的异质性特征与回流决策之间的内在联系，并在此基础上利用768份新生代农民工调研数据，通过相关性分析、回归分析和稳健性检验，验证了研究假设。最后，根据理论和实证分析提出了差异化引导新生代农民工回流的建议。实证结果表明，新生代农民工的禀赋越高，回流意愿越强烈；在控制其他影响因素的前提下，环境因素制约了新生代农民工的回流决定；而个体偏好中经济利益边际效用的影响力下降，生活环境型或长期发展型的新生代农民工更倾向于选择回流。此外，研究还发现，新生代农民工的异质性特征对其收入水平影响显著，同时，收入水平对新生代农民工的回流决策并未产生实质性的影响。

本文贡献主要体现在以下三方面：

首先，与以往针对农民工回流的传统文献不同，本文将回流决策问题的研究对象与范畴从整个农民工群体缩小至新生代农民工群体，深化了农民工代际差异的理论认知，较为系统地揭示了新生代农民工回流决策的潜在诱因。其次，本文以我国深化新型城镇化改革为切入点，揭示了异质性特征与回流决策的内在联系，从而为差异化引导新生代农民工回流的微观制度建议提供了必要的理论借鉴与经验证据，为破解新生代农民工市民化困境贡献了新路径。最后，本研究针对回流决策、收入水平和异质性特征的研究，也为新型城镇化、社会保障改革等政策引发的微观治理效果提供了一个新的分析视角。

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