银行业监管原则模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇银行业监管原则，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

60年代以后，全球金融格局的变化使金融危机不断发生。为加强在银行监管方面的国际合作，1975年，10国集团成员国成立了巴塞尔委员会，作为国际清算银行的一个正式机构。巴塞尔委员会成立后，先后制定了《对银行的国家机构的监督》、《修改后的巴塞尔协议，对银行的国外机构的监督原则》和《统一国际银行资本衡量和资本标准》等一系列重要文件。这些文件的制定与推广，对稳定国际金融秩序起到了积极作用。但是，由于金融创新的发展，金融自由化和一体化，使金融风险大大加剧，连续发生一些严重的大银行破产事件，如1994年有129 年历史的美国基德投资银行倒闭，1995年英国有近233 年历史的巴林银行破产。这些事件使世界各国重新审视银行监管，重视监管的系统性和有效性。1996年6月，7国集团里昂峰会结束时发表宣言呼吁强化金融监管体系。认识到这一客观形势，巴塞尔委员会在1996年国际货币基金组织和世界银行年会结束后开始制定《有效银行监管的核心原则》。在1997年4月，推出了征求意见稿。在广泛征求意见的基础上，于9月国际货币基金组织和世界银行香港年会上向世界有关各方介绍并解释了核心原则的内容。

《有效银行监管的核心原则》分五部分，共25条，即先决条件（原则1）、发照程序和对机构变动的审批（原则2至5）， 持续性银行监管的安排（原则6至21）、监管的正规权力（原则22）、 跨国银行业（原则23至25）。

第一部分：有效银行监管的先决条件。具体包括以下要求：由立法明确参与银行监管的各机构的目标及责任、监管机构享有工作上的自主权和充分的资源（包括人员、资金和技术）、作为监管依据的法律必须完善、国内外各类金融监管机构间加强信息合作等。

第二部分：发照程序和对机构变动的审批。它要求发照机关至少审查银行的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制以及包括对资本金在内的预计财务状况，银行监管有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请，银行的大笔收购和投资符合标准。

第三部分：持续性银行监管的安排。这是巴塞尔核心原则的关键部分，包括三个方面：（一）审慎法规与要求的制定与实施，可细分为资本充足率、信用风险管理、市场风险管理、其他风险管理和内部控制；（二）持续进行的银行监管手段有非现场检查、现场检查和（或）聘用外部审计人员、综合并表监管；（三）银行机构的信息要求有五个方面：会计标准、招生范围和频率、确认所提供信息的准确性、监管信息保密和信息披露。

第四部分：监管者的正规权力。要求监管者有权采取纠正措施和关闭不具备生存能力的银行。

第五部分：跨国银行业。要求各国监管者实施全球性并表监管，东道国监管者遵循高标准约束外国银行。

巴塞尔核心原则的最大特点是其系统性。它在吸收以往监管经验的基础上，从市场准入到持续性监管直至关闭不合格银行，对银行业的监管作了全面规定。它不同于以往的文件侧重于资本充足率、利率风险等某一方面，而是着眼于银行监管的全方位和有效性，它表明巴塞尔委员会在制定监管规则方面实现了一次质的飞跃。

二、我国银行业监管状况

我国的银行监管较建国初期而言，无论在法规建设、人员素质还是在机构设置、监管手段方面都取得了长足的进展。但不可否认，我国银行监管工作还存在许多亟待解决的问题。

（一）没有形成良好的银行监管宏观环境

银行监管是保障银行业稳健运行总安排的一部分。我国银行监管目标的实现受到监管体制、人员素质、法律体系和国际合作等多方面缺陷的制约。

1.监管体制没理顺。法律规定中国人民银行专门进行银行监管，审计部门对银行的财务收支，信贷活动进行审计，但二者在工作中缺乏有效协调。中国人民银行总行对各分支机构的授权不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民银行内的计划、金管、稽核、会计等部门各行其事，造成监管权分散，不能形成监管合力。

2.人员素质不高。银行监管队伍正处于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂业务的人员（如退伍军人）走进监管队伍；教育体制的弊端，难以培养出大量的高素质人才；而享乐主义又腐蚀了一些业务熟练的人员。因此，面对加剧的金融风险，监管队伍日显落后。

3.法律体系不健全。目前的法规多侧重实体内容、忽视程序上的措施；法规内容粗略，难以操作，在一些银行新业务方面存在着法律空白；现存的法规之间，存在着抵触现象。

4.与国外监管机构的协调不充分。据统计，截至1997年6月底， 在我国的外资营业性银行达147家，我国在国外的银行机构超过500家。这需要国际监管合作。但由于各种原因，我国银行监管机构对外联络较少，特别与在华银行的母国缺乏充分沟通。

（二）没有建立有效的持续性银行监管体系

1.市场准入标准不完善。市场准入标准体现于《商业银行法》第12至第15条以及《银行管理暂行条例》的第15条中。这些规定过于简单，尤其是缺乏对所有权结构、控制制度和财务预测的详细规定。

2.对资本充足率的规定过于粗略。1988年的《巴塞尔协议》从资本构成、风险权数和目标标准比率等方面对资本充足性作了详细规定，已经为100多个国家所接受。 我国对资本充足率的规定主要体现于《商业银行法》第39条第1项：“资本充足率不得低于8％”之中，这一规定在现实中操作难度很大。

3.信息收集与处理亟待规范。问题主要在于：（1 ）会计报表不统一，给监管部门的统计工作造成困难；（2）计算机信息网络没建立，微机软件开发少且不统一；（3）信息修理人员没有专业化， 对这类人员的选拔、提高缺乏一套行之有效的制度。

4.对金融风险监管缺乏科学系统的量化指标。对信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等如何监管，《商业银行法》只做了简单规定，《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》涉及面虽广一些，但仍不全面，且操作性不强，需要补充和完善。

5.监管者权力的独立性有待进一步明确。这主要表现在地方政府向银行要贷款，迫使银行违规经营。监管机构一旦发现问题，地方政府则设法求情，甚至用行政权力施压。

（三）监管可为单一、乏力

1.现场监管方式落后，非现场监管应用少且不规范。西方国家的现场监管一般是在问卷调查的基础上有针对性地进行，检查内容囊括内部控制、管理层、资产负债管理、流动性等方面，检查手段主要是运用微机查阅。我国现场监管基本上是手工操作，检查内容主要是资产负债管理。现场监管费时费力，西方国家运用少，主要依赖非现场监管。我国的非现场监管刚刚起步，且与现场监管分属不同部门，缺乏配合，非现场监管主要依赖的报表，有时失真。

2.银行内部控制机制薄弱。西方国家很早就注重银行内部控制制度管理。我国长时期只重视银行的外部监管，忽视了银行的自我控制，结果造成许多大案要案发生。我国在1997年5月16 日才《加强金融机构内部控制的指导原则》，对内部控制的管理刚刚纳入了正轨。

三、借鉴巴塞尔核心原则，促进我国银行业监管

巴塞尔核心原则的目的之一是为各国监管机构提供一个基本的参考标准，供正在努力加强现有监管体系的监管者对照检查现有的监管安排，并尽快制定出弥补缺陷的现实计划。针对我国银行业监管的缺陷，结合巴塞尔核心原则，我国可在以下几方面采取积极措施。

（一）创造良好的银行监管宏观环境

1.建立新的银行监管体制。为符合核心原则对监管机构独立性要求，可在人民银行总行下设银行监管总局，负责全国银行监管工作。在省、地两级设分支机构，与地方人民银行脱钩，实行垂直领导，直接对银行监管总局负责。同时，将审计部门以及人民银行内在的计划、金管、稽核、会计等部门的监管权统归于监管部门。

2.全面提高监管人员的素质。首先要对在岗人员培训，可通过在职学习、脱产进修、出国交流等多种方式进行；其次要大力引进品德优良、业务熟练、懂法律的专门高级人才；最后还应建立竞争淘汰机制，奖优罚劣，坚决辞退不称职人员。

3.健全银行监管法律体系。一方面要对已有法规加以清理，对已经过时的法规，如《银行管理暂行条例》应对照《中国人民银行法》、《商业银行法》等基本法律或修订或废除；另一方面对银行的一些新业务采取超前立法方式，改变过去先比赛后定规则的陈旧做法。另外，还要提高立法水平，对所调整的社会关系作出详尽缜密科学的规定，防止出现法律常立、常改、常废的不稳定现象。

4.加强与国外监管机构间的合作。这一方面需要我国进一步深化金融体制改革，创造条件，争取早日加入巴塞尔委员会和世界贸易组织；另一方面要建立与外国银行监管当局特别是在华银行的母国银行监管机构的定期联络制度，加强信息交换，交流监管经验。

（二）建立有效的持续性银行监管体系

科学的持续性银行监管体系与过去的合规性监管、事后监管相对应，它是全面防范、处理金融风险的客观需要。这一监管体系应包括：

1.对市场准入和机构变动的审查。（1 ）对市场准入审查要全面：银行股东的财务状况、声誉和经营业绩；内部控制制度和组织机构，特别是内部审计、稽核部门的独立性；董事会和高级管理人员的品行、专业知识和银行经验；财务预测是否明确、现实可行；拟在我国设立银行机构的外国金融机构应达到巴塞尔协议有关资本充足率的最低标准，其所在国具有并表综合监管能力。（2 ）对机构变动的审查包括银行股权的受让人达到批准新银行对股东的要求和银行的重大收购与投资在银行的经营能力和法律许可的范围内。

2.风险监管制度。（1）信用风险管理。 对超过一定数额或资本比例的贷款由监管机构审查；银行呆帐损失准备金的提取足以防范一般的信贷风险；对风险集中实行控制；关联贷款不得优于市场条件，也不得超过限额。（2 ）利率风险管理。银行须建立利率风险控制制度和程序，并定期向监管者汇报利率风险的状况和处理措施。监管者可向银行提供有关资产组合和期限搭配的建议。（3）流动性风险管理。 监管者应保证银行业务不过份扩张、资产搭配合理以及持有相当比例的较强变现能力的高质量的资产。（4）操作风险管理。 严格执行内部会计和稽核制度；实行积极的交叉监督，如一笔业务由双人签字；建立保险制度和应急计划，一旦出现风险事故能及时化解。（5）资本充足率管理。 应结合1988年《巴塞尔协议》的规定，制定规范化、量化的实施办法：对银行资本分成两类。第一类核心资本包括股东和公开的储备金，第二类附属资本包括未公开的储备金、重估价储备金、通用贷款损失准备金、带债务性质的资本证券和次级的长期债券；为银行资产确定风险权数，可采用0、10％、20％、50％和100％五个权数；细化目标标准比率，在总的比率不低于8 ％的基础上，分别规定核心资本和附属资本所占比例。（6 ）信息管理。首先应采用最新技术，大力开发监管软件；其次，将现场监管和非现场监管获取的信息相互对照、补充；最后还应注意：会计准则统一，新设银行和出现危险征兆的银行定期向监管者报告情况，监管者对银行的敏感信息负保密义务，监管者定期公布银行情况，银行也应定期公布财务状况，使公众能正确决策。

3.对违规银行的处理。监管者应有权命令银行采取挽救措施；限制银行的业务活动，包括已经开展的业务和准备开办的新业务；撤换高层管理人员或董事，情节严重的，剥夺其在银行界就业的机会；接管银行；关闭已根本丧失偿债能力的银行。

篇2

文章编号：1003－4625（2009）01－0083－03 中图分类号：F832文献标识码：A

银行业监管有效性的问题，是世界各国银行监管当局都在研究的一个课题。1975年巴塞尔银行监管委员会成立后一直致力于此项工作。我国自银监会成立之后也积极参与国际银行监管的合作，并按照巴塞尔银行监管委员会制定的国际银行监管标准对我国银行业实施监管和评估。近几年来，我国银行业监管工作取得了显著的成效，但是还应看到我国银行业与国际比较活跃银行相比还有相当的差距，本文想按照巴塞尔监管委员会制定的《银行监管有效核心原则》对我国当前银行监管工作进行分析，以探讨如何提高我国银行业监管有效性问题。

一、我国银行业监管的历程与现状

我国的金融体制改革是随着我国改革开放的进程在不断加深的。经过20多年的改革，计划经济色彩浓厚的专业银行已脱胎换骨成为现代化的股份制商业银行（农业银行除外），随着经济成分的多元化，我国的银行业体系不断发展、完善，现已形成了国有控股银行、股份制银行、外资银行、农村信用社、村镇银行等多元化的银行体系。随着银行业改革的深化，我国银行业监管工作也是从无到有、从粗浅认识到逐步深化的过程。沿着金融体制改革的脉络，我国银行业监管大概可以分为四个阶段。

第一阶段：1984年――1992年，形成银行监管的初步概念和监管框架。1984年1月1日起，中国人民银行和工商银行分离，中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年，国务院了《中华人民银行共和国银行管理暂行条例》，明确了监管的概念，对中央银行、专业银行和其他金融机构的基本职能、组织机构、业务范围以及分支机构的增设、变更、撤销等作了明确规定。这一时期的银行监管尚处于相当初级的阶段，监管内容限于一般性的行政检查和管理，包括对金融机构设立审批的管理、对业务范围的管理等，银行风险还没有成为监管的重心。

第二阶段：1992年――1998年，建立健全银行监管法律制度基础，形成分业经营、分业监管框架。1992年，中国证券监督管理委员会成立， 1998年，成立了中国保险监督管理委员会，应该说是分业经营、分业监管体制的正式确立。

第三阶段：1998年――2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立。这一阶段，中国人民银行将金融监管作为工作的重中之重，加大了现场监管和非现场监管的力度，银行监管的水平有了明显提高。

第四阶段：2003年4月至今。中国银监会成立，银行业监管职能从中央银行独立出来，实现了真正的分业监管。这一阶段，我国的银行业监管逐步迈向现代化和专业化，监管理念由单纯的合规监管向合规监管和风险监管并重转变，银行不良贷款状况、资本充足率等风险指标有较大改观。

在肯定银行业监管成绩的同时，我们必须认识到我国银行业监管水平同国际先进水平相比还有较大差距，对照巴塞尔委员会银行业有效监管的核心原则，我国银行业监管有效性方面还存在诸多问题。我们必须正视这些问题，并通过改革和创新提高监管水平，使其更加符合有效监管核心原则。

二、影响我国银行业监管有效性的主要问题

有效银行监管的核心原则包括有效银行监管的先决条件、审慎法规和要求、持续银行监管手段、信息要求、对问题机构的处理、跨国银行业等7个方面共25条原则，涵盖了监管环境、监管技术、监管方法等各层面。每一方面存在缺陷或问题都会使监管有效性大打折扣。我国目前的银行业监管从外部环境到监管手段、从外部约束到内在监督方面，与有效监管核心原则都有一定差距。主要可归结为以下方面：

（一）实现有效监管的外部环境不完善

《有效银行监管核心原则》指出了实现有效监管的先决条件，虽然这些前提条件不在银行监管当局的直接管辖范围之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，对监管目标的现实有的负面影响。这些先决条件包括稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共基础设施；有效的市场约束和适度的系统性保护机制（或公共安全网）等。在这些方面，我们都有需要改进的地方。

1. 监管协调机制运转不畅

从我国现状看，银监会的成立使银行业监管职能从中央银行中独立出来，在机构层面上实现了监管机构的独立。但是在职责方面还有一些交叉与重叠部分，同时随着金融业改革深化和金融全球化的不断发展，金融控股公司及综合经营成为一种趋势，传统的银行业与证券、保险业界限逐渐模糊，对监管部门的并表监管、跨业监管和跨境监管等提出了新的挑战，各监管部门间的协作机制尚处于信息交换的初级阶段，对于交叉领域的监管主体不明确，“重复监管”和“监管空白”同时存在，降低了监管的有效性。

2. 监管法律法规不完善

银监会成立后，制定或修改完善了一系列规章和规范性文件，与《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《中国人民银行法》等法律和行政法规一起形成了现有银行业监管的法律法规体系，对于依法监管起到了极大的推动作用。但目前的监管法律法规还有一些不尽完善之处。主要表现在：一是部分监管法律法规不够详细和周密，可操作性较差，使监管人员难以执行。例如银监法中对审慎经营提出了明确要求，但没有规定违犯审慎经营的具体标准和条件，从而使之不具备操作性。二是监管法律法规之间存在不一致，出现“法规打架”现象，使监管人员特别是基层监管人员无所适从。三是监管法律法规缺乏前瞻性，出现新业务新情况时，对其监管无法可依。四是处罚依据不充分。银监会成立后尚未制定科学的处罚标准，很多沿用人民银行时期的规章。由于法律的缺失和不完善，降低了监管的有效性。

（二） 监管队伍素质较低，制约了持续有效监管的实现

当前，人员因素是制约基层监管有效性提高的重要原因。银监会人员大部分是从人民银行分离出来的，虽然银监会成立后面向高校和社会招聘了部分人员，但监管人员总体素质较差。一是年龄结构偏大、知识老化，能够熟练运用计算机，熟悉会计、法律事务，了解国际国内金融市场变化的监管专才缺乏。二是业务技能单一。受知识结构所限，目前监管人员对银行传统业务（资产、负债、结算业务）的风险比较熟悉，但对金融创新和利率市场化给银行带来的风险不能有效预测和把握，难以适应日益艰巨复杂的监管工作要求。三是基层监管人员知识更新缓慢。一方面，现场检查过频过紧、人力资源相对薄弱导致监管人员疲于应付日常工作，不能及时充电学习新业务新知识；另一方面组织培训明显不足，使得监管人员对新法规不能熟练掌握，出现问题不能灵活处理，降低了监管有效性。

（三）监管模式不适应银行业发展趋势，监管手段、技术较落后，不能实现持续有效监管的要求

1. 监管模式不适应银行业发展趋势，导致监管效率低下。银行业机构特别是大型银行已开始按照“流程银行”模型进行改革，而监管部门的变革相对滞后。从银监会机关到派出机构，大部分按照监管对象设置监管部门，实施机构监管。这种模式下，同一机构的监管从市场准入、非现场监管到现场检查由一个监管部门实施，其优点是便于掌握监管对象的整体情况，但局限性也很明显。一是分工不细，不利于提高监管水平。在基层监管机构，非现场监管、现场检查、市场准入工作均由同一部门、甚至同一监管人员完成。由于工作量大，无法对监管对象风险状况作更深入的分析和横向比较，难以实行差别化监管。二是机构监管与“流程银行”建设不匹配，监管效果不理想。在非现场监管上，由于“流程银行”下实行数据大集中，分支机构的会计报表已不能完全反映当地的经营和风险情况，部分非现场监管指标不能准确反映风险和经营情况，导致非现场监管的风险提示和指导现场检查作用削弱；在现场检查方面，基层现场检查人员无法得到基层分支机构的完整会计资料和业务档案资料，难以对其内控制度的执行情况和账目真实情况作出准确判断，监管有效性必然大打折扣。

2. 非现场监管分析能力较差，不能及时进行风险预警和指导现场检查。非现场监管信息系统涵盖了银行业务的主要风险，但基层监管人员对这个系统的掌握停留在审核上报基础数据的操作层面上，没有完全掌握该系统的分析技巧和要点，致使非现场监管在很大程度上表现为数据收集和报表说明，远不能发挥非现场监管对风险分析、研判、预测的作用，更谈不上有针对地指导现场检查，实现“精确制导”。

3. 现场检查技术手段落后，检查效率较低。目前商业银行的业务已全部或大部分上线运行，系统记录了责任人、凭证影像、办理流程及结果。由于监管人员的检查不能与商业银行系统对接提取数据，仍是沿用传统检查方式，影响检查效率，且对商业银行系统及系统数据的审查难以全面覆盖，不能揭示深层次的问题，起不到应有的检查作用。

（四）银行业机构公司治理结构不健全，制约监管的有效性提高

审慎监管的核心原则要求银行业机构在资本充足、拨备提取、贷款集中度、关联交易、风险计量和控制、内部控制制度及其执行力、道德风险防范等方面应有必要的制度并切实执行。反观我国银行业现状，尽管国有商业银行经过不良资产剥离、注资、引进战略投资者和上市等步骤改变了体制，但却是形似而神不似，在公司治理结构和激励机制等方面仍存在缺陷。尽管监管部门和被监管机构双方的终极目标一致，但现有机制却使监管要求无法落到实处，监管有效性受到削弱。

三、对于提高我国银行业监管有效性的建议

针对上述制约我国银行业监管有效性的问题，笔者认为应从以下几个方面改进和完善，提高监管有效性。

（一）加强各监管部门间的协调，提高并表监管、跨业监管能力。《有效银行监管核心原则》要求银行监管部门应以整个银行集团为对象，在合并报表的基础上对整个银行集团总体风险进行有效监控。这里的银行集团既包括分支机构，也包括银行集团所属的非银行机构和金融附属公司。在分业监管的体制下，需要建立制度化的监管协调机制，实现信息资源共享和金融监管的无缝覆盖。

（二）完善监管法律法规，改善银行业监管的外部环境。针对法律法规线条过粗、互相冲突和滞后等现象，监管部门应加紧对监管法律法规的梳理，该废止的废止，该修订的修订，操作性不强的应出台更详尽的实施细则或权威解释，避免因法律法规缺失导致的监管不到位。

篇3

银行业消费者权益保护工作在我国是一项全新的事业。此前，我国并没有针对金融消费者权益保护的基本立法。由于金融消费的特殊性，在消费者维权领域存在法律缺失，影响了工作的有效性。因此，整个银行业和社会公众对于出台制度性的银行业消费者权益保护规制都十分期待。

2008年全球金融危机爆发以来，各国金融监管当局纷纷强化金融消费者权益保护工作。从国内的情况看，随着金融创新活动不断加速，银行业产品和服务呈现多样化、专业化趋势，由于信息不对称等引致的消费纠纷日渐增多，社会各界迫切希望出台专门规范银行业金融机构经营行为的规章制度，切实维护银行业消费者的合法权益，增强公众对银行业的市场信心。在这样的背景之下，银监会于去年成立消费者权益保护局，专门推动银行业消费者权益保护工作并开始建章立制。党的群众路线教育实践活动开展以来，银监会本着监管为民的思想，在充分借鉴国际经验的基础上，通过组织召开消费者代表座谈会和官方网站公开征询的方式，广泛征集吸纳各方意见建议，完成了《指引》的制定工作。

《指引》分为五个章节，共计43条，涵盖了对银行业消费者权益保护对象、监管对象和监管主体的界定，以及银行业消费者权益保护内容、银行业金融机构责任和监管部门作用的表述。

总体来看，《指引》充分体现了“预防为先、教育为主、依法维权、协调处置”的银行业消费者权益保护工作原则，解决了广大银行业消费者十分关切的权益保护规制缺失问题，填补了国内银行业消费者权益保护制度方面的空白，是我国银行业消费者权益保护领域的一项重要突破。

法律依据和现实意义

鉴于银行业消费者权益保护是银行业履行社会责任的重要表现，中国银监会一贯主张和督促银行业金融机构践行社会责任。在银监会内部设立专业部门专司消费者权益保护的职责，意味着消费者权益保护已经成为监管整体架构当中的一个专业组成部分。

因此，《指引》是以《银行业监督管理法》为依据，是银行业监督管理工作的发展和延伸。另外，鉴于商业银行是银行业消费者权益保护的实施主体，而《商业银行法》中对商业银行的行为原则已经做出了明确的规定，《指引》是《商业银行法》大原则下的延续，以《商业银行法》作为上位法。

可以说，《指引》的出台，是在总结银监会多年消费者权益保护工作经验的基础上，对这一专门领域工作做出的规范，也是借鉴国际经验、结合中国实际对全行业的消费者权益保护工作做出的指导和要求。

此次《指引》的出台，也标志着中国银监会已经将消费者权益保护全面纳入监管体系当中，通过严格的行为监管，充分践行监管为民的理念，保护银行业消费者的合法权益成为监管者的神圣使命。

明确消费者权利和监管者职责

《指引》并未直接明确界定银行业消费者的权利种类，而是在第一章第八条对银行业消费者的权利进行了总括性说明，即“银行业消费者有权主张自身合法权益不受侵害，并对银行业金融机构消费者权益保护工作进行监督，提出批评和建议，对侵害自身合法权益的行为和相关人员进行检举和控告”。

与此同时，在全面梳理前期相关政策法规当中关于银行业消费者权益保护的规定及要求基础上，《指引》从中提炼出具有普适性、关键性的法规条款，形成了第二章“行为准则”的八项禁止性规定。

而对于监管者的职责，《指引》第四章中明确指出，对“监督管理”，“银监会及其派出机构应当在市场准入、非现场监管、现场检查等监管环节充分体现、落实银行业消费者权益保护工作的理念和要求”。这充分说明，银监会将通过风险与行为并重的监管，努力维护广大人民群众的合法权益。

此外，《指引》第四章还明确提出银行业金融机构消费者权益保护监管工作的要点，如“对经查实的侵害银行业消费者合法权益的银行业金融机构采取必要的监管措施，督促其纠正”，“依法受理银行业消费者认为未得到银行业金融机构妥善处理的投诉，进行协调处理”等等，充分体现银行业消费者权益保护工作“依法维权”和“协调处置”的思想。

在发展中不断创新

篇4

中图分类号：DF438.1

一、银行业监管的一般理论

（一）银行业监管的概念

从狭义上讲，银行业监管是指国家金融监管机构对从事存款、贷款业务的银行业金融机构的组织行为和经营行为活动进行监督和管理的总称。从广义上讲，银行业监管不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。国家金融监管机构对银行业外部监管与银行业金融机构的自律监管是相辅相成的。我国银行业的专门监督机构是国务院银行业监督管理机构，即为中国银行业监督管理委员会。

（二）银行业监管的目标

监管目标是一个国家制定监管制度的依据，监管目标的确立关系到具体的监管规定，因此，监管目标的确定是对银行进行监管的首要问题。我国《银行业监督管理法》第3条规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行、维护公众对银行业的信心。”由此可见，我国商业银行的监管目标是两个：一是促进银行业的合法稳健运行，保证银行业的健康经营和发展；二是维护公众对银行业的信心，保护公众尤其是存款人的利益。这样的银行监管目标也是完全符合巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》对监管目标的建议，是符合现代银行监管的目标的。

（三）银行监管的内容

银行的监管目标也就决定了其监管的内容。依据《有效银行监管的核心原则》及各国监管的实际情况来看，商业银行的监管大致包括以下方面：1.市场准入监管。是银行监管的首要环节，他能够保证进入金融市场的银行具备良好的品质以及合理的银行数量；2.银行业务运营监管。是对银行的持续性监管，必须要履行审慎监管的原则，通过对商业银行的资本充足率、信贷风险及流动性等进行监督管理，来确保银行的稳健运行；3.市场退出监管。是银行不能满足监管当局的审慎要求时，而监管当局所采取的一项措施。这三者有机结合在一起，服务于银行监管的全过程。

二、我国银行业监管体制的特点及其存在问题

银行业监管体制，是指国家对银行业进行监督管理的职责划分方式和组织制度。与本国政治经济体制、宏观调控手段、金融体制、金融市场发育程度相适应，各国确立了各自不同的银行业监管体制。概括起来，主要有中央银行与其他金融监管机关共同监管和设立专门的银行业监管机构两种类型。

（一）我国金融监管体制的现状

我国现阶段实行的是“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会）的分立金融监管格局。其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用合作社等存款类金融机构；证监会负责监管证券公司；保监会负责监管保险公司；中国人民银行作为中国的中央银行主要是负责制定并保证货币政策的执行，加强宏观调控。

（二）我国银行监管存在的问题

我国银行业监管是在改革开放后逐步发展起来的，由于金融改革的进程一直滞后于经济体制改革，特别随着全球经济一体化进程的加快，我国银行业进一步对外开放，使我国银行业监管在与国际接轨过程中，也发现一些值得重视的问题，主要包括以下方面：

1.部分条款操作性不强。这些需要加强的监管规则主要体现于《银行业监督管理法》中。一是审慎经营规则可操作性不强。《银行业监督管理法》第21条规定审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。同时银监会颁布的大量规则也涉及审慎经营规则，但由于缺乏约束力和可操作性，基层监管部门难以有效执行。二是监管措施规则的操作性不强。《银行业监督管理法》规定禁止分红、禁止转股、禁止出境等监管措施。但未形成细化此条款的具体规则，使基层监管部门无法有效使用这些监管措施，从而影响银行业的有效监管。

2.有效的市场约束机制尚未建立。所谓的市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿以及银行监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，并对银行产生的激励和制裁的行为与过程。在我国，银行监管仍然是以外部的行政监管为主，有效的市场约束机制监管并没有建立。

3.缺乏对监管者的监管。在我国，监管人员在对银行依法监管过程中无人对监管人员的行为进行监管，其是否做到廉洁公正、秉公执法？是否利用了职务之便谋取不正当利益？目前，我国并没有出台相关法律法规，也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的成效。因此，监管者与被监管者之间往往存在着利益关系，对于加强监管人员队伍建设和防范银行的风险是十分不利的。

三、完善我国银行业监管体制的建议

（一）完善银行业监管的法制建设

我国虽已制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等关于金融的法律法规，但与我国的经济及银行发展需求来讲，仍然存在着较大的差距。因此，完善我国银行业监督的法律体系，可以从以下方面入手：1.制定法律的实施细则。2.建立健全执法传递机制。3.培育公众的法律意识，优化金融法治环境。国家要继续投入大量的人力、财力、物力等来推行普法教育，以培育公众的法律意识，同时也要加大法律的制裁力度，来树立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的观念，从而使全社会对法律做出合理性的认同与信赖。

（二）强化市场约束体系对银行业的作用

市场约束是用来保证银行体系在整体上长期安全运行的必要条件，同时也是现代银行监管体系中不可或缺的方面。在搞好外部监管的同时，要注意发挥市场机制的约束与淘汰作用。1.完善银行业信息披露制度。我国颁布《商业银行信息披露暂行办法》是对商业银行信息披露的原则、内容及管理方法等方面作出了非常具体的规定。该办法的出台，不仅表明了我国商业银行将按照国际惯例来运作以及提高银行信息透明度的决心与信心，而且在一定程度上弥补了我国在信息披露制度上的缺陷；2.充分发挥社会的监督作用。加强银行业协会的自律，结合我国的实际情况，可以考虑在银行当局的支持下，全国只设立一个国家级的银行业协会，各级地方协会可作为其派出机构。在运作方式上，可定期举办研讨会，就出现的新情况进行讨论，加强信息交流，联手抵制欺诈银行资金的行为，以保护银行业的利益及体系安全。

（三）加强对监管机构进行再监管

从我国实际情况来看，可以考虑由中央银行、财政部和专家组成专家委员会，对监管者的活动及所制定的规则进行监督。以至于增强监管工作的透明度和社会舆论的监督。通过社会公众、中介机构及被监管对象的监督，来规范监管人员行为，来防范监管工作中“道德风险”，同时也要加强监管考核制度的建设。目前，我国还未建立起一套严格的指标体系来衡量监管的绩效，也无法评价监管者的监管成效。因此，必须制定相关的法律法规，来规范监管者的行为，强化银行监管行业的内部控制，保证监管的公正有效。

参考文献

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(一)网络银行的概念界定

何谓网络银行?目前国际社会对之并没有统一、权威的定义，一些国际组织和国家分别从不同角度对之进行诠释，典型的有以下四种:第一，巴塞尔银行监管委员会(简称巴塞尔委员会)在其2000年的《电子银行集团活动白皮书》中，称网络银行为利用电子手段为消费者提供金融服务的银行，零售业务、批发和大额业务是其服务的重要内容。该委员会2001年5月的《电子银行业务风险管理原则》中将网络银行业务进一步完善为:不仅包括“通过电子渠道提供的零售和小额银行产品与服务”，还包括“以电子方式提供的大额电子支付与其他批发性银行业务”。①第二，欧洲银行标准委员会在其1999年的《电子银行报告》中，称“网络银行是指那些利用网络为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者和中小企业提供银行产品服务的银行”。第三，美国对网络银行的定义是:“能使银行客户通过个人电脑或其他智能装置进入金融产品与服务的账户并获取一般银行产品和服务信息的系统。”②该定义比较明显地侧重于突出网络银行的业务功能。第四，我国银监会2006年的《电子银行业务管理办法》认为:网络银行是指以商业银行为代表、通过互联网开展金融服务的金融机构，其所依靠的工具网络既包括开放型的公众网络，也包括专用网络。以上关于网络银行概念的界定尽管表述各异，但都指出了网络银行的实质特征，即网络银行是借助于网络和计算机技术为客户提供金融服务、以商业银行为主要代表的金融机构，它是对传统商业银行的运营进行技术创新，为客户提供更加高效、快捷的金融服务的新型银行。

(二)网络银行面临的风险

网络银行在为客户提供方便、快捷的服务并由此产生高效益的同时，也面临许多潜在的风险。第一，相关法律不完善或相互冲突所导致的风险。网络银行产生时间虽然不长，其发展速度却无与伦比，业务量也超常增多，其业务经营中出现的许多问题是前所未有的，由此就造成了既有法律制度的滞后、不完善。第二，网络银行自身的特性所导致的风险。首先，网络银行高度依赖信息技术，只要相关服务信息如账号、密码等输入正确，网络银行就完全按照机器指令进行交易而不辨别消费者的身份，这种类似于信用证单证相符即放行的机械操作中存在着极大的法律风险。其次，网络银行交易的瞬时性使得监管部门难以掌握其交易详情，从而增加了对网络银行进行监管的难度。最后，网络银行在处理业务过程中可能会产生一些侵害消费者合法利益的行为，如未经授权而滥用消费者的金融信息等。第三，由于网络银行主要依靠网络等信息通讯技术为客户提供服务，其运营过程中经常出现跨越国界的交易，所以网络银行不存在明显的国籍属性，而各国在立法上并不一致，国际上也尚未就网络银行的相关法律问题达成有效的协议，这样就容易出现对网络银行的司法管辖权和法律适用方面的冲突。另外，银行在开展跨国业务时还面临着了解、熟悉、遵守和正确适用不同国家法律的重要任务，这也加重了其法律风险。第四，网络银行业务系统具有开放性，从而存在着安全漏洞，加上当前网络银行业务监管法律体系的不完善，这些为网络金融犯罪分子提供了可乘之机。网络金融犯罪不仅会给客户造成重大损失，也使银行经济效益与声誉俱损。

(三)对网络银行风险进行法律规制的必要性

完善的网络银行法律法规能够规范银行消费者及普通公众的交易行为，提高其风险防范意识;能对不法分子形成震慑力，从而预防潜在的犯罪;能对网络银行的基本服务行为进行规范，提升网络银行的交易效率及其信任度，并有利于防止网络银行滥用其垄断地位，促进建立一个健康有序的市场竞争环境。对网络银行进行法律规制，也能够防范银行业的系统性风险，维护金融系统的稳定。

二、境外规制网络银行风险的法律模式比较

(一)美国的分级分层规制模式

美国是网络银行业最发达的国家，其联邦和州一级监管机构都在各自监管范围内颁布了网络银行监管规则。“美国金融监管机构对网络银行一直实施审慎的宽松政策，一方面着力进一步维护和保障网络银行的运行安全，另一方面将促进网络银行的持续快速发展作为立法原则。”③美国联邦先后颁布了1978年《电子资金划拨法》、1999年《统一计算机信息交易法》和《统一电子交易法》，犹他州1995年颁布了美国第一部规范网络交易行为的《犹他州电子签名法》，美国律师协会1996年通过的《数字签名指南》也为规范美国电子商务的发展和促进相关法律的完善起到了很大的推动作用。在监管方式上，美国对网络银行实行他律性监管与自律性监管相结合，履行他律性监管的机构主要是美国币监理署(OCC)、美国联邦储备银行(FR)、财政部储蓄机构监管局(OTS)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、国民信贷联盟协会以及联邦金融机构检查委员会(FFIEC)，自律性监管则主要依托网络银行内部的控制制度和技术标准来实现，其主要特点是被监管对象的自愿性。

(二)英国的全方位监管规则

欧洲对网络银行监管的策略与美国迥然不同。在欧洲中央银行的协调和要求下，欧盟众多成员国坚持了较为统一的监管思路，这使各国国内监管机构实施的具体措施日趋一致，成员国之间对接、协调监管力度加大。欧盟对网络银行的监管目标是:提供一个清晰、透明的法律环境;坚持适度审慎和保护消费者的原则。④以英国为例，其网络银行监管大体上有四种形式:第一，英国金融服务监管局和英格兰银行实施的监管。这两个机构不专门制定针对网络银行运作的法规，但要求网络银行必须遵守现行的对一般银行业普遍适用的法律规范如消费信贷法、数据保护法、金融服务法等。第二，行业自律。英国相关法律规定，网络银行必须加入银行家委员会、银行准则标准委员会、房屋贷款合规委员会等行业自律性组织且每年向上述组织提交年度报告，以便上述组织能有效监管网络银行的经营活动。第三，社会监管。作为独立的外部信用机构，社会性咨询公司在整个监管体系中举足轻重，它通过各种渠道搜集社会、公司和个人的信息资料(信用历史、消费习惯、地址、评级等)并进行必要的整理和分析，在此基础上向用户提供适当的服务，从而对网络银行监管起到了重要的辅助作用。第四，网络银行内部的风险控制。网络银行的风险部主要负责制定银行整体风险政策、风险控制方案和手段，监控风险状况，协调并解决可能出现的风险问题;网络银行的合规部主要负责使银行的业务操作符合现行法律、法规及银行业内部规定，并监督上述规范的贯彻和执行;网络银行内审部的职责侧重于财务领域的监管;网络银行的电脑操作程序也设计有风险控制功能。

(三)新加坡对网络银行的差异化指导

新加坡金融监管的一个明显特点是政策相当灵活、富有弹性，不仅从技术和业务战略上进行监管并随之发生变化，而且有针对性地对个别银行进行指导。新加坡金融监管局于2000年7月出台了《网络银行管理监督办法》，该办法认为网络银行与传统的银行业务面临的风险并无太大不同，因此，网络银行应当也适于在对传统银行的规制框架(审慎监管框架)内运营。新加坡现行的审慎监管框架已经为未来可能出现的银行业务模式和技术创新留下了较为充足的拓展空间，因此，新加坡金融监管局更加注重网络银行经营模式的差异化，针对某一银行的风险特征，要求该银行采取额外措施来降低或规避相关的风险。此外，新加坡金融监管局认为网络银行自身有责任和义务根据其经营情况对所面临的风险进行必要的评估和管理，尤其是纯网络银行新的经营方式可能会导致其面临更高的技术风险，因而其必须建立完整、有效的风险指标度量制度来衡量和防范风险。新加坡银行风险监管中另外一个比较显著的特点是规定了所有银行的风险信息披露义务，银行必须主动将其所进行的网上交易中可能存在的各种风险公之于众。此外，新加坡于2003年6月了《网上银行业务技术风险管理指引》作为在线从事电子银行业务的机构必须遵守的准则和标准。

(四)我国香港地区对本地注册网络银行和外地注册网络银行的不同规定

针对网络银行监管的新特点，我国香港地区金融管理局(HKMA)出台了《HKMA对虚拟银行的发照准则》(简称《准则》)、《网络银行业信息安全管理指引》等法律规范，其中《准则》对网络银行监管发挥着重要的作用。《准则》规定了HKMA对申请颁发网络银行执照的评判标准:一般原则、适用于本地注册的网络银行的原则、适用于外地注册的网络银行的原则。⑤一般原则对网络银行的办公地点、网络安全级别、如何适用传统银行的审慎原则等方面作了较为详细的规定;适用于本地注册的虚拟银行的原则对本地银行开展网络银行业务的条件、网络银行的股东条件作出了明确要求;适用于外地注册的虚拟银行的原则详尽地规定了外国银行在香港开展网络银行业务的条件。

(五)巴塞尔委员会对网络银行的典型监管

巴塞尔委员会是由美国、英国、法国、德国、日本等十大工业国的中央银行于1974年底共同成立的，其电子银行工作组(EBG)的工作报告对网络银行风险管理的进展起着极为重要的推动作用。基于对近些年电子银行发展状况的经验总结，巴塞尔委员会于2001年制定了规范电子银行业务风险管理的14条指导性原则，这些原则为世界各国的银行及银行监管者对网络银行的监管和风险控制提供了极具借鉴意义的指南。随后，巴塞尔委员会又颁布了一系列用以指导银行加强风险管理的规范性文件，2003年7月的《电子银行业务风险管理原则》就是其中之一。该文件是对2001年制定的风险管理原则的进一步完善，其指导思想是提供“对管理和监督的一种预期性的和指南性”的方法而不是“特殊的技术方面的解决方案或电子银行的相关标准”。该文件提出的电子银行业务风险管理原则大致可以归纳为三类:第一，董事会和管理层监控原则。董事会和高级管理层负有对电子银行业务风险进行有效监督管理的职责，其通过建立风险管理责任制、实施相关政策和控制措施对银行安全控制流程中的关键环节进行复核审批，并对银行特殊的业务进行综合性、持续尽职的调查和监督。第二，安全控制原则。银行应采取适当措施，运用交易认证方法，对网络银行消费者的身份和授权进行认证，确保电子银行交易的可靠性，确保在电子银行系统、数据库和应用设备方面已采取适当措施进行了充分的职责划分，以及采取了适当措施保障电子银行交易、记录和信息中数据的完整性等。第三，法律与信誉风险管理原则。该原则对消费者隐私保护、信息披露方面提出了建议。巴塞尔委员会将电子银行风险管理过程分为三个步骤:评估风险、管理和控制风险、监控风险。评估风险中实际上包含了风险识别过程。风险被进行简单识别后经由特定的维度指标得以量化，量化后的具体数据使银行管理层能清楚了解到风险的发生概率及其对银行的影响程度等，继而结合本行能够承受的风险容量，决定采取何种措施来控制、分担、化解和规避风险，并对该措施的实施过程和风险变化情况进行有效的监控。完成此过程，风险评估才真正完成。许多国家都借鉴了巴塞尔委员会关于电子银行风险管理的步骤，并结合自身的国情，将上述原则和实施步骤予以本土化，制定出本国关于网络银行风险管理的基本程序。

三、我国对网络银行风险规制的现状及存在的问题

我国目前对银行业实行“一级多头”的分业监管模式。银监会履行对网络银行的主要监管职责，公安部、信息产业部等协助银监会进行监管，银行的证券业务、保险业务由其他相关专业监管部门负责监管。与这种分业监管模式相悖的是，我国网络银行被允许从事银行、证券、保险等多种业务，其经营业务混合性的趋势越来越强。我国目前的法律规范和监管手段根本无法适应网络银行快速发展的需要，以至于许多网络银行业务无法得到有效的监管。

(一)法律规范整体上有待进一步完善

网络银行在网络环境中为客户提供电子货币结算等电子服务，其虚拟性的特征使得其交易过程难以受到有关传统银行业务的法律规范的保护。中国人民银行2001年出台的《网上银行业务管理暂行办法》(简称《办法》)为促进我国网络银行业务健康有序发展奠定了良好的法制开端，它“对网络银行业务的市场准入制度作了较为详细的规定，但对其他方面却只是作了纲要性的规定”⑥，如没有具体的行为规范、技术标准和安全认证条件，只有一些概括性、缺乏实际操作性的规定，对网络银行侵犯客户合法权益应承担的法律责任也未作详细规定。从效力上讲，《办法》只是一部部门规章，其适用范围和效力都具有局限性。《办法》已于2007年1月停止适用。以2005年《电子签名法》出台、2006年银监会颁布《电子银行业务管理办法》、《电子银行安全评估指引》、《电子支付指引(第一号)》为标志，我国关于网络银行监管的法律制度得以初步构建。但必须看到，我国关于网络银行的立法仍处于框架构建的初级阶段，我国还没有颁布国家法律层面的、直接规制网络银行的《网络银行法》和《电子商务法》，银监会颁布的两部部门规章和一个规范性文件，其效力层次过低;我国现行《商业银行法》中也没有关于网络银行的规定。这些都不利于网络银行的有序发展和对其进行有效监管。我国亟须建立一套完整的网络银行监管法律制度。

(二)现有监管体制和手段滞后

我国在实践中确立了银监会、证监会和保监会作为金融分业监管的主体各司其职的监管模式，但当前网络银行为客户提供的服务并不局限在一个业务版块内，只要通过网络，用户就可以获得存贷款、汇兑支付、有价证券买卖、购买各种保险等服务，这就可能导致网络银行业务中出现介于银行、保险、证券之间的边际业务、中间业务，而分业监管模式对于这种边际业务、中间业务的监管日益乏力，从而使不法之徒有了可乘之机，严重危害着我国正常的金融秩序。

四、借鉴国际经验，完善我国网络银行风险规制体系

如前所述，国际社会对如何有效监管网络银行以规避风险的发生已经有了比较成熟的做法。笔者认为，我国应结合本国国情，有选择地借鉴国际经验，尽快完善我国网络银行风险法律规制体系。具体可考虑以下四方面措施:

(一)构建多层次的网络银行法律制度

首先，网络银行虽具有特殊性，但其仍是银行业发展的一个阶段，与传统银行并无本质属性的不同。因此，在立法层面上，较符合我国目前实际的做法是对《商业银行法》进行修改和补充，使之成为指导我国网络银行开展业务和监管当局实施金融法制监管的基本依据，具体可在该法中增加网络银行的相关规定，明确网络银行业务中各方当事人的权利义务和法律责任，规定网络银行的监管机构、监管原则、监管内容和监管不力的处罚措施等。其次，金融监管机构可针对实践中新出现的问题如网络银行业务风险和监管重点，相应的指引规则或管理办法等，并随情况的变化予以及时调整。最后，由于网络银行经营的跨国性，对跨境提供网络银行服务中产生的纠纷享有管辖权的法院及其适用的法律，我国立法应作出明确规定。在这点上，仅有银监会的《电子银行业务管理办法》第72条的规定是远远不够的。

(二)加强对网络银行的全面监管

目前的网络银行业务早已突破了传统银行业务的范围，买卖股票、债券、外汇、黄金、期货等均可以通过网络银行进行，这对我国金融业传统的分业经营、分业监管模式提出了挑战。虽然依据《电子银行业务管理办法》第75条、81条、82条，我国银监会依法对网络银行业务享有监管、检查和安全监测的权力，但当前金融业混业经营的现状使得仅靠银监会一个部门的监管已远远不够。鉴于此，第一，我国应充分认识到网络银行业务交叉的特性，对当前银行业分业监管体制进行改革。具体可借鉴美国《金融服务现代化法》所确定的伞形金融监管模式，加强中央与地方之间、国际间监管机构的监管协调，实行银监会、保监会、证监会、信息安全部门协同监管。第二，为杜绝监管重叠和监管盲区，我国要逐步建立功能监管型监管体制，根据金融业务的需要而非金融机构的设置来确定相应的监管机构和监管规则。第三，我国应借鉴英国的做法，发挥行业协会和网络银行自身在监管体系中的作用，建立网络银行内部风险预警控制体系，实现网络银行的自律性管理。

(三)构建网络银行消费者合法权益保护制度

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一、我国对银行业监管的现状

1.利率政策

我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。

2.商业银行的跨区域经营问题

长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。

分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。

随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。

3.混业经营

在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。

二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路

我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。

完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。

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一、适用范围和原则

本意见适用于中西部、东北和海南省的县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县（以下统称农村地区）。

农村地区银行业金融机构准入政策调整涉及面广，要积极、稳妥地开展这项工作，按照“先试点，后推开；先中西部，后内地；先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，在总结经验的基础上，完善办法，稳步推开。首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展。

二、准入政策调整和放宽的具体内容

（一）放开准入资本范围。积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，也可将管理相对规范、业务量较大的信用代办站改造为银行业金融机构。五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构，鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所在地辖内的乡（镇）和行政村增设分支机构。

上述新设银行业法人机构总部原则上设在农村地区，也可以设在大中城市，但其具备贷款服务功能的营业网点只能设在县（市）或县（市）以下的乡（镇）和行政村。农村地区各类银行业金融机构，尤其是新设立的机构，其金融服务必须能够覆盖机构所在地辖内的乡（镇）或行政村。

对在农村地区设立机构的申请，监管机构可在同等条件下优先审批。股份制商业银行、城市商业银行在农村地区设立分支机构，且开展实质性贷款活动的，不占用其年度分支机构设置规划指标，并可同时在发达地区优先增设分支机构；国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在大中城市新设立分支机构的，原则上应在新设机构所在地辖内的县（市）、乡（镇）或行政村也相应设立分支机构。

（二）调低注册资本，取消营运资金限制。根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行业金融机构注册资本。一是在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。二是在乡（镇）新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。三是商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司，其注册资本不得低于人民币50万元。四是适当降低农村地区现有银行业金融机构通过合并、重组、改制方式设立银行业金融机构的注册资本，其中，农村合作银行的注册资本不得低于人民币1000万元，以县（市）为单位实施统一法人的机构，其注册资本不得低于人民币300万元。

取消境内银行业金融机构对在县（市）、乡（镇）、行政村设立分支机构拨付营运资金的限额及相关比例的限制。

（三）调整投资人资格，放宽境内投资人持股比例。适当调整境内企业法人向农村地区银行业法人机构投资入股的条件。境内企业法人应具备良好诚信记录、上一年度盈利、年终分配后净资产达到全部资产的10％以上（合并会计报表口径）、资金来源合法等条件。

资产规模超过人民币50亿元，且资本充足率、资产损失准备充足率以及不良资产率等主要审慎监管指标符合监管要求的境内商业银行、农村合作银行，可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。

村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。适度提高境内投资人入股农村地区村镇银行、农村合作金融机构持股比例。其中，单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。

（四）放宽业务准入条件与范围。在成本可算、风险可控的前提下，积极支持农村地区银行业金融机构开办各类银行业务，提供标准化的银行产品与服务。鼓励并扶持农村地区银行业金融机构开办符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务。农村地区银行业法人机构的具体业务准入实行区别对待，因地制宜，由当地监管机构根据其非现场监管及现场检查结果予以审批。

充分利用商业化网络销售政策性金融产品。在农村地区特别是老少边穷地区，要充分发挥政策性银行的作用。在不增设机构网点和风险可控的前提下，政策性银行要逐步加大对农村地区的金融服务力度，加大信贷投入。鼓励政策性银行在农村地区开展业务，并在平等自愿、诚实信用、等价有偿、优势互补原则基础上，与商业性银行业金融机构开展业务合作，适当拓展业务空间，加大政策性金融支农服务力度。

鼓励大型商业银行创造条件在农村地区设置ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。支持符合条件的农村地区银行业金融机构开办银行卡业务。

（五）调整董（理）事、高级管理人员准入资格。一是村镇银行的董事应具备与拟任职务相适应的知识、经验及能力，其董事长、高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上（其中从事银行业工作2年以上）的工作经验，具备大专以上（含大专）学历。二是在乡（镇）、行政村设立的信用合作组织，其高级管理人员应具备高中或中专以上（含高中或中专）学历。三是专营贷款业务的全资子公司负责人，由其投资人自行决定，事后报备当地监管机构。四是取消在农村地区新设银行业金融机构分支机构高级管理人员任职资格审查的行政许可事项，改为参加从业资格考试合格后即可上岗。五是村镇银行、信用合作组织、专营贷款业务的全资子公司，可根据本地产业结构或信贷管理的实际需要，在同等条件下，适量选聘具有农业技术专长的人员作为其董（理）事、高级管理人员，或从事信贷管理工作。

（六）调整新设法人机构或分支机构的审批权限。上述准入政策调整范围内的银行业法人机构设立，分为筹建和开业两个阶段。其筹建申请，由银监分局受理，银监局审查并决定；开业申请，由银监分局受理、审查并决定。在省会城市所辖农村地区设立银行业法人机构的，由银监局受理、审查并决定。

其筹建行政许可事项，其筹建方案应事前报当地监管机构备案（设监管办事处的，报监管办事处备案）。其开业申请，由银监分局受理、审查并决定；未设银监分局的，由银监局受理、审查并决定。

上述法人机构及其分支机构的金融许可证，由决定机关颁发。

（七）实行简洁、灵活的公司治理。农村地区新设的各类银行业金融机构，应针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立并完善公司治理，在强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，要加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。一是新设立或重组的村镇银行，可只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能。董事会可不设或少设专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银行，其董事长可兼任行长。二是信用合作组织可不设理事会，由其社员大会直接选举产生经营管理层，但应设立由利益相关者组成的监事会。三是专营贷款业务的全资子公司，其经营管理层可由投资人直接委派，并实施监督。

农村地区新设银行业金融机构，要科学设置业务流程和管理流程，精简设置职能部门，提高效率，降低成本，实现高效、安全、稳健运作。

村镇银行、信用合作组织以及专营贷款业务的全资子公司的管理办法另行制定。

外资金融机构除执行《中华人民共和国外资银行管理条例》（中华人民共和国国务院令第478号）和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》（中国银行业监督管理委员会令*年第6号）等法律、法规外，在农村地区的其他准入政策适用本意见。

三、主要监管措施

（一）坚持“低门槛、严监管”的原则，实施审慎监管。要强化对农村地区新设银行业法人机构资本充足率、资产损失准备充足率、不良资产率及单一集团客户授信集中度的持续、动态监管。农村地区新设银行业法人机构必须执行审慎、规范的资产分类制度，在任何时点，其资本充足率不得低于8%，资产损失准备充足率不得低于100%，内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求。村镇银行不得为股东及其关联方提供贷款。

（二）根据农村地区新设银行业法人机构的资本充足状况及资产质量状况，适时采取差别监管措施。一是对资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下的，监管机构可适当减少对其现场检查的频率或范围，支持其稳健发展。二是对资本充足率低于8%、大于4%的，要督促其限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查的力度，适时采取限制资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务以及要求其降低风险资产规模等措施，督促其限期进行整改。三是对限期达不到整改要求、资本充足率下降至4%、不良资产率高于15%的，可适时采取责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组等措施。四是在限期内仍不能有效实现减负重组、资本充足率降至2%以下的，应适时接管、撤销或破产。

篇8

中图分类号:F832.39文献标识码:A文章编号:1003-9031(2006)11-0051-04

近年来,在全球银行业兴起的电子银行业务(Electronic Banking Bussiness)大大改变了银行业的传统经营方式与业务模式,不仅银行效率得以提高,服务成本得以降低,而且商业银行也被赋予了许多新的特征,例如服务内容的开放性和服务对象的全球性,传统业务和网络技术的紧密结合,以及银行与外包第三方间的相互依存关系等｡[1]虽然这些新特征并不必然带来新的风险,但其无疑会增加和改变传统银行业务实践中的风险结构｡因此,各国银行监管机构纷纷采取了一系列措施以加强相应的专门监管,而其中对电子银行业务外包活动的监管则是各国共同关注的重点之一｡

一､对电子银行业务外包的优势分析

外包(Outsourcing)是一个外来词,其基本含义就是将自己本可以做的一些事情委托给其他人去做｡由于电子银行业务对信息技术及网络安全都有着极高要求,而这就意味着巨大的资金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商业规则下,银行往往选择将电子银行业务中的软件开发､信息处理､硬件维护等部分或全部外包给更为专业的第三方公司去做｡从经济学和管理学的角度来看,银行之所以倾向于选择电子银行业务外包通常是基于如下的考虑:

1.提升核心竞争力的需要｡电子银行外包可以让商业银行转而注重自己的核心业务,专注核心竞争力的培育｡据调查,美国有68%的信用卡业务都是通过非商业银行机构来实现,银行的核心竞争力主要体现在业务本身而非后台支持,因此银行没必要雇用大批的网络高手来维护网络,交给专门的网络公司去做就行了｡

2.更好地控制成本,优化资源配置｡根据管理学理论,优秀企业通过将价值链中的不同环节外包给更为专业的公司,从而节省资源获得规模经济｡例如,根据美国Forrest调查公司的一项统计,美国企业依靠自身力量建立并维护一个Web网站,头年的费用是22万美元,而将此工作外包给网络公司仅需花费4.2万美元｡

3.获得新技术和提高服务效率｡IT技术的发展日新月异,而电子银行的技术外包不仅可以使银行内部技术人员获得更多接触新技术的机会,还可以使他们摆脱一些繁杂的日常事务,从而大大提高技术支持的响应速度与效率｡四是发展战略和风险规避的考虑｡在全球金融一体化发展的背景下,银行业的竞争日趋激烈,网络技术的运用更给传统的生活方式与商业模式带来了新的挑战与机遇,而通过与专业外包服务商的利益捆绑,银行可以围绕最新科技的发展趋势来发展各项新兴业务以抢占市场先机,并因此减少了很多系统维护管理和技术开发失败的风险｡

二､电子银行业务外包的风险分析

电子银行业务外包在提升银行的核心竞争力的同时,也会给银行带来新的潜在风险,并且给传统的银行监管体系出了新的难题｡撇开就业等社会问题不谈,从经济与法律角度分析,电子银行业务外包本身也蕴涵着许多隐患｡

1.信誉风险｡银行业最为核心的资产是信誉,而外包服务供应商提供的服务质量低下将会影响银行的信誉｡例如由于IT外包供应商的原因硬件设备出现故障维修不及时或软件系统存在漏洞等致使银行客户受损(包括客户在业务操作方面的不便利以及在资金､机会方面的损失等),即使这完全是由于IT外包供应商的过错也同样会大大影响银行的社会形象与信誉｡

2.技术风险｡在技术选择上,银行必须选择一种技术解决方案来支撑电子银行业务的开展,因而当各种电子银行的解决方案纷纷出台时,商业银行选择与哪一家公司合作,采用哪一种解决方案都将是电子银行存在的一种潜在风险,一旦选择不当,将使银行面临巨大的机会损失与利益损失｡同时由于核心技术由外包公司掌握,外包公司或其职员利用工作便利来从中获利的道德风险也不可不防｡

3.法律风险｡由于电子商务和网上银行在我国还处于起步阶段,尚没有形成完善的法律环境,再加上网络的无国界性与各国监管机制的差异性使得电子银行业务外包中存在着相当大的法律风险｡例如,外包过程中银行客户的隐私权保护问题､商业秘密和技术专利的归属问题､跨国诉讼的司法管辖权问题等都可能对银行的审慎经营造成巨大冲击｡

4.系统风险｡银行业是一国金融发展的核心,其对风险管理有着更加严格的要求｡由于某些IT核心技术的垄断,在IT外包行业也存在着若干寡头公司,因而可能产生某一国(地区)的多家银行过于集中依赖某些外包服务供应商的情况,一旦出现问题会造成连锁效应｡另外从长远来看,过于依赖某些跨国公司的技术外包还可能不利于本土企业的技术创新,甚至可能威胁到国家的金融安全｡

三､电子银行业务外包监管的域外经验

银行业是个对风险管理有着异常严格要求的行业,而电子银行业务的外包有可能把本属银行机构的风险､管理责任及合规要求转移给不受监管当局监管的第三方｡在此情况下,银行机构如何有效控制外包带来的运营风险?监管机构如何确保外包供应商在外包过程中履行了其监管要求?为了解决这些问题,很多发达国家和地区的银行监管当局已经陆续对此作出反应,以监管报告､建议或指引方式将电子银行业务的外包活动纳入到其原有监管体系中｡

1.美国｡早在1990年1月,美联储就通过一份监管声明提醒金融机构注意订立电子数据处理(Electronic Digital Platforms,EDP)服务合同的潜在风险,美联储最为关注的问题是金融机构所签EDP服务合同中是否含有对其原有风险管理体系存在不利影响的条款,如责任免除条款等｡而美联储纽约银行1995年的一封监管信函则明确了外包服务安排报告规则,即无论任何银行服务机构都应该在首次签署外包服务合同或者履行合同后的30天内向合适的联邦银行机构报告这种关系｡

另外,联邦金融机构检查委员会(FFIEC)还了一系列旨在阐明银行管理IT外包风险方面职责的指引与公告,例如《FFIEC对外包技术服务的风险管理指引》(2000年)提出了由董事会负责外包引入和风险管理的原则;《FFIEC对技术服务商(TSP)监管手册》(2003年)概述了TSP风险的监管流程与方法;《IT外包技术服务检查手册》(2004年)为监管人员的审计检查提供了相应的程序指引｡

2.香港｡香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》对本地银行业的的外包活动表达了相当明确的监管态度,它虽然并非专门针对电子银行,但其中载明的一般监管方法及有关技术外包的管控措施等均对电子银行外包具有参考价值｡在《外判》指引中金融管理局明确只要被监管机构的外包安排具备周详的计划和妥善的管理且不会有导致损害客户利益的情形发生,金融管理局就不会干涉｡[2]

而所谓“周详的计划和妥善的管理”则包括了以系列的特殊管控措施｡首先,在选择外包服务商时,银行应审查其是否具备足够的资源与专业知识,而在将关键技术如数据中心操作外包时,还应由独立第三方作出独立评估报告,报告将提交金融管理局备案｡其次,在同外包服务商签订协议时,金融管理局强调应清楚载明外包服务商的履行标准和服务水平｡再次,在外包安排存续期间,银行应对外包服务商实施持续充分的监控和制定有效的应急计划｡最后,为了防止外包风险的过于集中,银行还应尽量避免过度依赖单一的外部服务商｡

3.瑞士｡1999年8月,瑞士联邦银行委员会(SFBC)了针对银行与证券公司的《外包指引》,允许金融机构在未经SFBC明确同意的情况下实施外包｡但该指引规定外包必须得到董事会的同意方可实施,必须订立书面合同,并要求金融机构将外包业务纳入内控体系,外包合同必须明确允许SFBC､金融机构及其内外部审计机构对外包服务商进行必要的监控,同时某些核心管理职能是不允许外包的｡

此外,伴随着国际金融一体化步伐的加快,各国监管者也逐渐意识到,外包所带来的风险往往是超越国境的｡因此巴塞尔银行监管委员会于2003年先后了《电子银行风险管理原则》及《跨境电子银行业务的管理与监管》,为电子银行业务(包括外包)的监管提供了高级指导｡巴塞尔银行监管委员会在综合各国监管经验的基础上,指出电子银行业务外包的风险控制首要原则是董事会和高级管理层应该对与电子银行业务的有关风险进行有效的管理和监督,通过建立全面和持续的尽职调查制度与监管程序来处理银行与外包第三方的相互关系｡[3]

四､我国对电子银行业务外包监管的实践与法规建设

近年来,我国银行业的外包势头也发展迅猛,各大商业银行都相继开设了电子银行业务,其中四大商业银行都选择了自主开发核心技术与辅助业务外包相结合的道路,而光大银行､民生银行等股份制商业银行则选择将更多的信用卡业务､网络银行业务外包出去以降低运营成本｡但在电子银行业务蓬勃发展的同时我国对其的监管还处于逐渐发展和不断探索中｡目前我国电子银行业务监管事宜主要由银监会负责,关电子银行监管的法律框架也已初步确立,主要由《电子签名法》､《电子银行业务管理办法》､《电子银行安全评估指引》和《银行业信息资产风险监管暂行办法》等组成,而其中2005年颁布的《电子银行业务管理办法》是我国首次出现“外包管理”字眼的法律文本,其对电子银行业务外包的发展和监管可谓意义深远｡

《电子银行业务管理办法》(以下简称《办法》)将网上银行､电话银行､手机银行及自助银行､ATM等均纳入电子银行业务范畴,扩大了对电子银行业务的监管范围,改变了长期以来部分电子银行业务监管无据的状况｡[4]同时《办法》突出强调了电子银行系统的安全评估工作,要求金融机构聘请有资质的安全评估机构,至少每2年对电子银行进行一次全面的安全评估｡而为了应对新兴的电子银行业务外包风险,《办法》还明确了许多具体的监管措施:(1)规定金融机构在选择电子银行业务外包服务供应商时,应充分审查､评估其经营状况､财务状况和实际风险控制与责任承担能力｡(2)规定金融机构应当与外包服务供应商签订书面合同,明确双方的权利､义务｡在合同中应明确规定外包服务供应商的保密义务和保密责任｡(3)规定金融机构应建立针对电子银行业务外包风险的应急计划,并应制定在意外情况下能够实现外包服务供应商顺利变更,保证外包服务不间断的应急预案｡(4)规定金融机构对电子银行业务处理系统､授权管理系统､数据备份系统等涉及机密数据管理与传递环节的系统进行外包时,应经过董事会或者法人代表批准,并应在外包实施前向银监会报告｡

笔者认为,《办法》的上述规定已经吸收了很多国外监管的经验,并对我国银行业的发展情况有所考虑,它的出台既是我国监管当局在金融全球化趋势下对监管工作的一项适应性创新,也是一项有利于我国银行业在改制上市及发展过程中提高自身风险管理水平的重要举措｡但是《办法》仍存在一些不足,诸如要求金融机构对第三方认证机构的可靠性和公信力进行保证并不尽合理｡此外对金融机构的责任规定也过于严苛｡

五､健全我国电子银行业务外包监管体系的思考

虽然我国已经对电子银行业务外包的监管制定了比较明确的规章,但是对电子银行业务的监管应该是一个完整的体

系,而且目前在我国的社会背景下,纸面上的法律要变为行动中的法律无疑还有较长的路要走｡实践中由于信息技术的发展以及很多监管人员对于电子银行外包风险的认识不足,导致我国各地监管机构的监管理念和执法水平存在较大差异,所以笔者认为有必要进一步健全和完善我国有关电子银行业务外包的监管体系,以促进电子银行业务的良性发展｡

1.在监管的价值取向上,银监会应该综合考虑监管的安全目标与金融机构的效率追求,实现金融安全与交易效率的平衡发展｡银行是基于提升效益目的而实施外包的,因此监管当局不能仅仅为了监管的安全价值而不顾银行的效率价值｡笔者认为,银监会应在谨慎基础上支持银行业更多的外包活动,这也是应对入世后更为激烈的银行竞争所必需的｡当然银监会应始终坚持以下两个原则:第一,确保银行业外包活动处于银监会的有效监管之下;第二,确保银行机构合理制订外包计划和妥善处理外包风险｡

2.银监会应进一步细化现有的电子银行业务外包监管规则｡现有的外包监管规则总体而言仍偏于原则性,因而需要在既存原则框架之下尽快出台更具操作性的监管细则对监管人员的监管范围､权限和监管程序予以规范｡此外,电子银行外包的实践是不断发展变化的,因而密切关注电子银行的最新发展动态,适当汲取国际上的先进经验,丰富电子银行业务外包风险管理的内容也极为必要｡

3.监管部门还应加强有关客户金融信息隐私保护的力度｡在电子银行业务外包活动中,最易遭到侵犯的客户合法权益就是客户的金融信息隐私权,例如2005年美国信用卡第三方服务商(Card systems SolutionsInc.)的系统被黑客侵入,造成包括MasterCard､VISA､American Expres在内高达4000多万信用卡用户的数据资料被窃,给银行和客户带来了巨大的损失｡因此,监管当局应该尽快规范电子银行隐私政策,督促银行和外包商共同采取措施安全保障措施来防范此类风险｡

总的来说,在构建与完善我国电子银行业务外包监管体系的过程中,银监会应当关注市场的新变化和电子银行实践中的新问题,充分征求市场各方主体意见和密切关注国内外最新研究成果的基础上适时出台明确的监管指引与清晰的操作规则,尽量减少监管的滞后或缺位｡同时,银监会还应贯彻技术中立原则,为市场创新留下充足空间,在安全与效率之间,在规范性与灵活性之间寻求合理的平衡点｡

参考文献:

[1] 郭俊秀,丁洁.电子银行监管立法刍议[J].福建政法管理学院学报,2003,(10).

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近年来,在全球银行业兴起的电子银行业务(ElectronicBankingBussiness)大大改变了银行业的传统经营方式与业务模式,不仅银行效率得以提高,服务成本得以降低,而且商业银行也被赋予了许多新的特征,例如服务内容的开放性和服务对象的全球性,传统业务和网络技术的紧密结合,以及银行与外包第三方间的相互依存关系等。[1]虽然这些新特征并不必然带来新的风险,但其无疑会增加和改变传统银行业务实践中的风险结构。因此,各国银行监管机构纷纷采取了一系列措施以加强相应的专门监管,而其中对电子银行业务外包活动的监管则是各国共同关注的重点之一。

一、对电子银行业务外包的优势分析

外包(Outsourcing)是一个外来词,其基本含义就是将自己本可以做的一些事情委托给其他人去做。由于电子银行业务对信息技术及网络安全都有着极高要求,而这就意味着巨大的资金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商业规则下,银行往往选择将电子银行业务中的软件开发、信息处理、硬件维护等部分或全部外包给更为专业的第三方公司去做。从经济学和管理学的角度来看,银行之所以倾向于选择电子银行业务外包通常是基于如下的考虑:

1.提升核心竞争力的需要。电子银行外包可以让商业银行转而注重自己的核心业务,专注核心竞争力的培育。据调查,美国有68%的信用卡业务都是通过非商业银行机构来实现,银行的核心竞争力主要体现在业务本身而非后台支持,因此银行没必要雇用大批的网络高手来维护网络,交给专门的网络公司去做就行了。

2.更好地控制成本,优化资源配置。根据管理学理论,优秀企业通过将价值链中的不同环节外包给更为专业的公司,从而节省资源获得规模经济。例如,根据美国Forrest调查公司的一项统计,美国企业依靠自身力量建立并维护一个Web网站,头年的费用是22万美元,而将此工作外包给网络公司仅需花费4.2万美元。

3.获得新技术和提高服务效率。IT技术的发展日新月异,而电子银行的技术外包不仅可以使银行内部技术人员获得更多接触新技术的机会,还可以使他们摆脱一些繁杂的日常事务,从而大大提高技术支持的响应速度与效率。四是发展战略和风险规避的考虑。在全球金融一体化发展的背景下,银行业的竞争日趋激烈,网络技术的运用更给传统的生活方式与商业模式带来了新的挑战与机遇,而通过与专业外包服务商的利益捆绑,银行可以围绕最新科技的发展趋势来发展各项新兴业务以抢占市场先机,并因此减少了很多系统维护管理和技术开发失败的风险。

二、电子银行业务外包的风险分析

电子银行业务外包在提升银行的核心竞争力的同时,也会给银行带来新的潜在风险,并且给传统的银行监管体系出了新的难题。撇开就业等社会问题不谈,从经济与法律角度分析,电子银行业务外包本身也蕴涵着许多隐患。

1.信誉风险。银行业最为核心的资产是信誉,而外包服务供应商提供的服务质量低下将会影响银行的信誉。例如由于IT外包供应商的原因硬件设备出现故障维修不及时或软件系统存在漏洞等致使银行客户受损(包括客户在业务操作方面的不便利以及在资金、机会方面的损失等),即使这完全是由于IT外包供应商的过错也同样会大大影响银行的社会形象与信誉。

2.技术风险。在技术选择上,银行必须选择一种技术解决方案来支撑电子银行业务的开展,因而当各种电子银行的解决方案纷纷出台时,商业银行选择与哪一家公司合作,采用哪一种解决方案都将是电子银行存在的一种潜在风险,一旦选择不当,将使银行面临巨大的机会损失与利益损失。同时由于核心技术由外包公司掌握,外包公司或其职员利用工作便利来从中获利的道德风险也不可不防。

3.法律风险。由于电子商务和网上银行在我国还处于起步阶段,尚没有形成完善的法律环境,再加上网络的无国界性与各国监管机制的差异性使得电子银行业务外包中存在着相当大的法律风险。例如,外包过程中银行客户的隐私权保护问题、商业秘密和技术专利的归属问题、跨国诉讼的司法管辖权问题等都可能对银行的审慎经营造成巨大冲击。

4.系统风险。银行业是一国金融发展的核心,其对风险管理有着更加严格的要求。由于某些IT核心技术的垄断,在IT外包行业也存在着若干寡头公司,因而可能产生某一国(地区)的多家银行过于集中依赖某些外包服务供应商的情况,一旦出现问题会造成连锁效应。另外从长远来看,过于依赖某些跨国公司的技术外包还可能不利于本土企业的技术创新,甚至可能威胁到国家的金融安全。

三、电子银行业务外包监管的域外经验

银行业是个对风险管理有着异常严格要求的行业,而电子银行业务的外包有可能把本属银行机构的风险、管理责任及合规要求转移给不受监管当局监管的第三方。在此情况下,银行机构如何有效控制外包带来的运营风险?监管机构如何确保外包供应商在外包过程中履行了其监管要求?为了解决这些问题,很多发达国家和地区的银行监管当局已经陆续对此作出反应,以监管报告、建议或指引方式将电子银行业务的外包活动纳入到其原有监管体系中。

1.美国。早在1990年1月,美联储就通过一份监管声明提醒金融机构注意订立电子数据处理(ElectronicDigitalPlatforms,EDP)服务合同的潜在风险,美联储最为关注的问题是金融机构所签EDP服务合同中是否含有对其原有风险管理体系存在不利影响的条款,如责任免除条款等。而美联储纽约银行1995年的一封监管信函则明确了外包服务安排报告规则,即无论任何银行服务机构都应该在首次签署外包服务合同或者履行合同后的30天内向合适的联邦银行机构报告这种关系。

另外,联邦金融机构检查委员会(FFIEC)还了一系列旨在阐明银行管理IT外包风险方面职责的指引与公告,例如《FFIEC对外包技术服务的风险管理指引》(2000年)提出了由董事会负责外包引入和风险管理的原则;《FFIEC对技术服务商(TSP)监管手册》(2003年)概述了TSP风险的监管流程与方法;《IT外包技术服务检查手册》(2004年)为监管人员的审计检查提供了相应的程序指引。

2.香港。香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》对本地银行业的的外包活动表达了相当明确的监管态度,它虽然并非专门针对电子银行,但其中载明的一般监管方法及有关技术外包的管控措施等均对电子银行外包具有参考价值。在《外判》指引中金融管理局明确只要被监管机构的外包安排具备周详的计划和妥善的管理且不会有导致损害客户利益的情形发生,金融管理局就不会干涉。[2]

而所谓“周详的计划和妥善的管理”则包括了以系列的特殊管控措施。首先,在选择外包服务商时,银行应审查其是否具备足够的资源与专业知识,而在将关键技术如数据中心操作外包时,还应由独立第三方作出独立评估报告,报告将提交金融管理局备案。其次,在同外包服务商签订协议时,金融管理局强调应清楚载明外包服务商的履行标准和服务水平。再次,在外包安排存续期间,银行应对外包服务商实施持续充分的监控和制定有效的应急计划。最后,为了防止外包风险的过于集中,银行还应尽量避免过度依赖单一的外部服务商。

3.瑞士。1999年8月,瑞士联邦银行委员会(SFBC)了针对银行与证券公司的《外包指引》,允许金融机构在未经SFBC明确同意的情况下实施外包。但该指引规定外包必须得到董事会的同意方可实施,必须订立书面合同,并要求金融机构将外包业务纳入内控体系,外包合同必须明确允许SFBC、金融机构及其内外部审计机构对外包服务商进行必要的监控,同时某些核心管理职能是不允许外包的。

此外,伴随着国际金融一体化步伐的加快,各国监管者也逐渐意识到,外包所带来的风险往往是超越国境的。因此巴塞尔银行监管委员会于2003年先后了《电子银行风险管理原则》及《跨境电子银行业务的管理与监管》,为电子银行业务(包括外包)的监管提供了高级指导。巴塞尔银行监管委员会在综合各国监管经验的基础上,指出电子银行业务外包的风险控制首要原则是董事会和高级管理层应该对与电子银行业务的有关风险进行有效的管理和监督,通过建立全面和持续的尽职调查制度与监管程序来处理银行与外包第三方的相互关系。[3]

四、我国对电子银行业务外包监管的实践与法规建设

近年来,我国银行业的外包势头也发展迅猛,各大商业银行都相继开设了电子银行业务,其中四大商业银行都选择了自主开发核心技术与辅助业务外包相结合的道路,而光大银行、民生银行等股份制商业银行则选择将更多的信用卡业务、网络银行业务外包出去以降低运营成本。但在电子银行业务蓬勃发展的同时我国对其的监管还处于逐渐发展和不断探索中。目前我国电子银行业务监管事宜主要由银监会负责,关电子银行监管的法律框架也已初步确立,主要由《电子签名法》、《电子银行业务管理办法》、《电子银行安全评估指引》和《银行业信息资产风险监管暂行办法》等组成,而其中2005年颁布的《电子银行业务管理办法》是我国首次出现“外包管理”字眼的法律文本,其对电子银行业务外包的发展和监管可谓意义深远。

《电子银行业务管理办法》(以下简称《办法》)将网上银行、电话银行、手机银行及自助银行、ATM等均纳入电子银行业务范畴,扩大了对电子银行业务的监管范围,改变了长期以来部分电子银行业务监管无据的状况。[4]同时《办法》突出强调了电子银行系统的安全评估工作,要求金融机构聘请有资质的安全评估机构,至少每2年对电子银行进行一次全面的安全评估。而为了应对新兴的电子银行业务外包风险,《办法》还明确了许多具体的监管措施:(1)规定金融机构在选择电子银行业务外包服务供应商时,应充分审查、评估其经营状况、财务状况和实际风险控制与责任承担能力。(2)规定金融机构应当与外包服务供应商签订书面合同,明确双方的权利、义务。在合同中应明确规定外包服务供应商的保密义务和保密责任。(3)规定金融机构应建立针对电子银行业务外包风险的应急计划,并应制定在意外情况下能够实现外包服务供应商顺利变更,保证外包服务不间断的应急预案。(4)规定金融机构对电子银行业务处理系统、授权管理系统、数据备份系统等涉及机密数据管理与传递环节的系统进行外包时,应经过董事会或者法人代表批准,并应在外包实施前向银监会报告。

笔者认为,《办法》的上述规定已经吸收了很多国外监管的经验,并对我国银行业的发展情况有所考虑,它的出台既是我国监管当局在金融全球化趋势下对监管工作的一项适应性创新,也是一项有利于我国银行业在改制上市及发展过程中提高自身风险管理水平的重要举措。但是《办法》仍存在一些不足,诸如要求金融机构对第三方认证机构的可靠性和公信力进行保证并不尽合理。此外对金融机构的责任规定也过于严苛。

五、健全我国电子银行业务外包监管体系的思考

虽然我国已经对电子银行业务外包的监管制定了比较明确的规章,但是对电子银行业务的监管应该是一个完整的体

系,而且目前在我国的社会背景下,纸面上的法律要变为行动中的法律无疑还有较长的路要走。实践中由于信息技术的发展以及很多监管人员对于电子银行外包风险的认识不足,导致我国各地监管机构的监管理念和执法水平存在较大差异,所以笔者认为有必要进一步健全和完善我国有关电子银行业务外包的监管体系,以促进电子银行业务的良性发展。

1.在监管的价值取向上,银监会应该综合考虑监管的安全目标与金融机构的效率追求,实现金融安全与交易效率的平衡发展。银行是基于提升效益目的而实施外包的,因此监管当局不能仅仅为了监管的安全价值而不顾银行的效率价值。笔者认为,银监会应在谨慎基础上支持银行业更多的外包活动,这也是应对入世后更为激烈的银行竞争所必需的。当然银监会应始终坚持以下两个原则:第一,确保银行业外包活动处于银监会的有效监管之下;第二,确保银行机构合理制订外包计划和妥善处理外包风险。

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[论文关键词]金融监管；金融监管法；基本原则

金融是现代经济的核心，金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能，是国民经济的支柱产业。但是利益产生的同时风险也相伴而生，另外金融市场的多变性、自发性等特点也决定了金融市场必须要有法律和制度的监管，才能确保金融活动的稳定进行。因此，金融监管法在整个金融法体系中占有基础的重要地位。

一、金融监管法

金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。

二、金融监管法基本原则

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：

（一）依法监管原则

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。

（二）监管主体独立性原则

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。

（三）合理适度监管原则

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。

（五）安全与效率并重原则

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。