社会保障研究论文模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇社会保障研究论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

一是否建立完善的社会保障体系是好的市场经济和坏的市场经济的分水岭

社会保障不仅仅是一项经济制度，它还是并且主要是一项社会制度，社会的基础建设。社会保障不仅仅是一种经济补偿、经济支援。它更是一种社会补偿、社会关怀、社会支援。对那些在市场竞争中的失利者、弱势群体和边缘群体而言，社会保障表示了社会对他们的承诺和保护：不论他们遇到多大的困难和风险，社会承诺保障他们的基本生活和起码的尊严。

但是，在我们大力推进社会主义市场经济体制建设的时候，人们注意到了充分认识和高度肯定市场经济的巨大优越性，这当然是必要的，却对社会保障制度的独立价值和作用强调不够，因而对市场经济体制和社会保障制度的关系认识模糊。就人的需要而言，好的市场经济应该能够普遍地满足每个社会成员的生存和发展的需求，但这却是单靠市场经济制度本身难以做到的。市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度，它的核心是自由竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。由于每个社会成员的自身禀赋包括受教育水平、体能和工作能力不同，社会资源和发展机遇各异，在分配领域中必然损益有别，从而造成社会的贫富差距，并引发社会各阶层之间的矛盾。改革开放以来，在从计划经济向市场经济转轨过程中，一部分国有企业被兼并破产，还有相当部分企业因严重亏损而面临困境，由此出现了规模空前的下岗和失业现象，一些国有企业的职工以及部分离退休人员的生活发生困难，一部分人甚至跌落到贫困线以下，而大量财富却向少部分人手里集中。社会保障是政府通过法律和制度手段，筹集社会保障基金，对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害，面临生活困难时给予必要的救助和保护，以满足社会成员基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存权，进而为实现每个人的发展权提供基础条件。通过建立医疗保障制度、社会救助制度、实施失业者职业技能培训等措施，保障人的发展权利，拓展人们的发展空间。因此，社会保障是实现公民生存权和发展权的重要方式。

与市场经济的竞争机制不同。社会保障制度是人们通过达致社会合作而形成的一种公共品。在这里，人和人之间是非竞争的关系。而每一个人都有可能成为弱者，都有可能遭遇危险，又都需要维护自己生存和发展的权利。社会保障就是人们达成的风险共担、同舟共济的契约和道德承诺，个人与社会之间有了这个相互承诺，人与人之间才能摆脱那种“豺狼式”的状态；人与社会之间才能摆脱那种只向社会索取，不向社会贡献的关系。只有这种社会承诺建立起来了，市场规则、法律规定才可能被遵守。从这个意义上说，市场规则、法律规定都以人与社会之间的公平契约为前提。所以，市场经济和法制虽然都是和谐社会的基础，但都离不开公平契约这个基础。

就社会发展而言，好的市场经济应该能够促进社会稳定，实现经济与社会协调发展。这也不能单靠市场机制本身，而要靠市场经济制度和社会保障制度的结合才能做到。市场机制配置资源的特点是优质资源向能够获得最大效益的方向流动。这些年，随着市场经济的发展，农村以及中西部地区的优质资源——青壮劳动力、财力和物力迅速向城市、向工业、向发达地区集聚，“三农”问题积累日甚，地区差别继续扩大，社会发展难以平衡。社会保障具有国民收入再分配的功能，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付，使国民收入的再分配向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的收入差距，维持低收入者的基本生活，以促进社会公平，实现社会稳定，社会保障不仅是一种重要的利益平衡机制，而且也是市场运行和经济发展的基础性支撑。

社会保障制度可以保证社会基本生活水平的稳定性，推动有效需求适度增长。通过国民收入再分配，积累社会保障资金，形成个人收入不确定部分的补充，当宏观经济大局、微观经济态势发生不期而至的变故，人们面临失业、退休、生病和出现事故伤残等难以抗拒的风险时，社会保障提供了相对比较稳定的收入，来满足基本需要。从而恢复和保持有支付能力需求的适度增长。社会保障制度改善了人们的收入预期，提高了人们的安全感，有利于扩大消费需求，从而减少经济波动对人们的影响，有利于保持经济的可持续发展。

从长远看，21世纪前20年既是我国全面建设小康社会的机遇期，也是进入老龄社会的风险期。我国是在刚刚进入低水平、不全面的小康社会情况下，迅速跨入老龄社会的发展中国家。而这一时期又是以独生子女劳动力为就业主力军的阶段，我国的就业结构、消费结构面临重大调整，这都将影响经济发展的活力。养老、医疗、失业等保障制度是协调代际分配关系、当前利益和长远利益关系的重要制度，对于经济可持续发展社会可持续发展、保持国家长治久安具有重要意义。

社会保障是相对独立的社会体制，它包括经济制度，但并不限于资金筹集和发放，管理和运营，不仅仅是现金保障，还包括服务保障、权益保障、组织保障乃至精神保障。因此，简单地说社会保障制度是“市场经济体制的重要组成部分”是不够准确的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市场经济体制的重要组成部分”一样。尽管这些制度都要与“市场经济体制”相配套、相适应，但社会保障制度毕竟有自己的独立体系，不能归结为“市场经济体制”。

二社会保障的首要功能：为社会公平提供制度基础

中国有13亿人口，又是一个发展中国家，以并不充足的财力解决世界上最庞大人群的社会保障问题，这是一项空前艰巨的伟大事业。特别是中国加强社会保障制度建设的背景，是从计划经济向市场经济的转轨，各种社会制度，包括生产资料所有制结构、收入分配制度、财税制度、社会管理体制等等都在发生重大调整，在这种情况下，政策供给不足、滞后并且前后不一致，难免经常发生。

在我国，社会保障制度改革和建设的大力推进，确实是与建立社会主义市场经济体制相伴随的。但这一点并不意味着社会保障必定是依附于市场经济的。事实上，不搞市场经济，也要搞社会保障，但社会保障的独立地位却一度被有意无意地掩盖了。仿佛只是为了配合国有企业改革，为了给企业卸掉社会包袱、增强企业的市场竞争力才需要搞社会保障。后来，又仿佛是为了解决下岗失业职工安置问题，为了解决农民工问题，才需要搞社会保障。这样一来，社会保障好像只是为了解决一时的具体问题，它作为一项长期的基本的制度安排的意义被淡化了，其社会功能被忽略了。

在财力不足的情况下推进社会保障制度建设，又希望这项制度能够自我运行，着重考虑经济效益是可以理解的，从效率的角度讲也是具有合理性的。但是缴费多的人国家财政和企业单位给予的补贴也多，而少缴费则少补贴，不缴费则无补贴。这样一来，在个人收入差距本来就在迅速拉大的背景下，社会保障制度不但没有起它应该起的缩小贫富差距的作用，反而在不经意间助长了差距拉大的趋势。

长期以来，社会保障考虑的对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方自行实施了局部的、有限的社会保障以外，全国统筹城乡的社会保障制度供给基本付诸阙如。例如，在城市实行了最低生活保障制度，3000万城市贫困人口得到了这张“安全网”的有力保护，但在广大农村至少也有3000万贫困人口翘首以待的同样的制度性保障却迟迟不能出台，在城乡差距迅速拉大的背景下，这种制度安排不但没有起它应该起的在城乡居民之间促进社会公平的作用，反而在不经意间助长了城乡差距拉大的趋势。

社会保障制度有利益的层面，也有价值的层面。它的价值追求本来是为了促进和实现社会公平。如果社会保障的理念不明确，只讲“效率”，只追求经济效益不追求社会效益，它就可能陷在利益的计较中，模糊了方向。实现社会公平是社会保障制度的首要社会功能与核心价值关怀，因而是这项制度的灵魂。

从社会保障制度比较健全的国家和地区的实例看，尽管不能简单地说社会公平程度一定与社会保障制度的健全程度成正比，但大体上还是可以看出二者之间的确具有一定的相关性。例如英国，在1994—1995财政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭与20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是经过收入和消费税收以及社会保障等福利制度的调节之后，最终收入差距缩小到3.7倍。再比如芬兰，如果单看收入差距，大致在120欧元—1800欧元之间，为15倍，与月工资（200—3000）差距相一致。但月工资在1600欧元以上者不享受国家养老金，月工资在200欧元—1600欧元之间者，享受国家养老金的数额逐步减少，大约从每月440欧元减到0.月工资在2000欧元以上者，不享受住房津贴，月工资在200—2000之间者所享受的住房津贴也逐步减少。这样调整下来，虽然月工资收入相差15倍，但享受养老金的差距却在720欧元-1280欧元之间，仅为1.7倍。

世界各国的社会保障制度因种种原因，而存在巨大的差异。但这项制度是有共同理念基础的。这个基础就是社会公正的理念。在市场经济社会，如果没有起码的社会公正，这个社会不可能是一个文明的现代社会。所以，从“贝弗里奇报告”到北欧社会的“均等化原则”，从“基本需要”到“基本权利”，社会公正的基本理念得到了维护，从而社会保障也从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的一个重要基础。

在和谐社会建设中，要求社会保障发挥的作用主要是促进社会公平。社会的公平正义显然主要依靠包括税收制度、财政转移支付制度、教育制度等等各项社会制度的共同作用，其中，社会保障制度是当仁不让的主要功能承担者。当然，社会保障制度发挥好了对促进实现社会公平的作用，也就同时可以对和谐社会建设的其他方面做出相应的贡献。

三适度公平就是底线公平

对于社会公正，过去主要是从社会伦理、社会价值的层面去理解的。自罗尔斯提出“作为社会公平的公正”以后，社会公正落实到了经济利益调节和补偿、社会差距的缩小和社会机会的平等这样一个更具体的可操作的层面。

从世界各国的情况看，不同的社会保障制度类型，在实现社会公平的能力和作用方面具有明显的差别。选择什么样的社会保障制度，在一定程度上，取决于选择什么样的社会公平。它要受一个国家政治、经济、文化和社会诸多因素的影响。正确的提法应该是公平和效率的统一和兼得，是社会发展与社会公平的均衡和协调。

在科学研究和政策设计中，“度”是重要的。没有“度”就没有科学，就没有政策。一个国家，政府和社会的责任是确保每一个公民，当他的自我保障能力不足时，不至于沦为贫困、无法就学和不医而亡，也就是保持作为一个公民的起码的体面和尊严。在我国，至少在目前乃至未来一个较长的历史阶段，所谓适度公平其实就是底线公平。底线公平是社会保障制度的基本理念。

“底线公平”是一个确定和描写社会公平度的概念。依据社会保障的基本理论，这个度是指“基本需要”。但从确定社会公平度的要求看，“基本需要”会随着经济发展而有较大幅度的变化，它对经济发展水平比较敏感，伸缩性较大，因而不够稳定，也不太容易定义。应该并且还可从“基本需要”中找出更具稳定性的“需要”——“基础性需求”，它包括：（1）解决温饱的需求（生存需求）；（2）基础教育的需求（发展需求）；（3）公共卫生和医疗救助的需求（健康需求）。这就是人人躲不开、社会又公认的“底线”。

“底线”划分了社会成员权利的一致性和差异性。底线以下部分表现“权利的一致性”，底线以上部分体现权利的差异性。从而，底线公平可以定义为：所有公民在这条“底线”面前所具有的权利的一致性。

在经济水平比较低时，政府要守住底线公平这条线，以确保每个公民都有基本的生活保障，过上有尊严的生活。在经济水平提高以后，政府仍要守住底线公平这条线，以防止社会保障水平继续刚性上升。在底线以上，政府的责任是调节贫富差距，加强税收能力，而不是搞“福利国家”政策。就市场机制而言，底线以下不是市场机制发挥作用的领域，而是公共财政确保的领域，底线以上要靠市场调节。政府调节和市场调节的关系是解决社会保障刚性问题的关键。底线公平，不仅适用于经济水平较低的发展阶段，而且适用了经济水平较高的阶段。或者说，它应该是确保社会保障健康持续发展——在现在，走向扩面和公平，在将来，防止过度公平和过度福利的——最关键的机制。这就是“柔性调节机制”：“底线”以下部分，是政府和社会的责任，是必保的，刚性的；底线以上的部分是可以用市场机制由企业、社会组织和个人去承担的，是柔性的。

四以底线公平为核心理念完善社会保障体系

底线公平概念和柔性调节机制，不仅可以为最低生活保障制度、基础教育制度、大病统筹和医疗救助等制度的加速推进和完善提供理论论证，还可以为养老、医疗、失业等社会保险制度的改革，为社会保障的扩面，为城乡统筹的社会保障制度的建立，提供新的视角和方法，从而有助于推动社会保障制度建设打开新的局面。

党的十六届五中全会对社会主义和谐社会建设做出了全面部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。其中，完善社会保障体系作为一个重要的着力点，对于促进实现社会公平，形成和谐的社会关系具有重要作用。而在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。应该承认，多年以来，尽管我们做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄。到2005年底为止，纳入城镇基本养老保险的只有1.7亿人，纳入基本医疗保险体系的只有1.4亿人，而失业保险只覆盖1亿人左右，这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。“十一五”规划明确提出要增加财政的社会保障投入，提高基本养老保险社会统筹层次，加强社会福利事业和社会救助体系建设，特别是首次明确要求要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这些重要措施将对加速扩大社会保障覆盖面起重要作用。

目前，扩大社会保障覆盖面，迫切要做好以下几件事情：

第一，尽快地把农民工纳入社会保障体系中来。从和谐社会建设的角度来看，农民工的问题要予以高度重视。农民工和城里人同工但是没有一样的待遇，这种不公平感就会特别真切。把农民工纳入社保体系问题，有些地方已经做了一些探索。比如，上海市、大连市专为农民工设计了一个不同的制度，但还需要配套和完善。

第二，失地农民的社会保障。2002年至2004年初不到两年的时间里，我国工业化和城市化的过程中征地5600万亩，4000多万农民失去土地。到目前，失去土地的农民不会少于5000万人。这两年上访告状的群体一部分就是失地农民。其中一个重要原因就是社会保障问题解决得不好。从全国来看，浙江省有一些地方例如嘉兴市解决得比较好，对农民实行了比较全面的社会保障，标准也还比较符合当地老百姓的基本生活需求。但是从全国来讲，这方面还缺乏比较规范的制度安排，还处在探索的过程中。

第三，灵活就业人员的社会保障。在灵活就业人员中，一部分是下岗失业职工，这几年又出现了一些新的情况，一部分大学生，一部分文化水平、技能水平比较高的在信息产业、文化产业就业的人员，也采取了灵活就业的方式。灵活就业人员的收入有时多，有时少，有时有，有时没有，不大能够连续地按照固定的比例缴费。所以对待灵活就业人员如何设计更好的、更加灵活的制度，也是一个比较迫切的问题。

第四，在农村普遍实行最低生活保障制度。农民的基本生活需要和城里人不一样，农村最低生活保障标准可以低一些。因为农民有承包地，可以种点粮食、蔬菜。从补差来看，各地农村也有差别，平均起来，实际补差每个贫困人口一年100元—200元就可以了。亚洲开发银行认为有27亿元就够了。这是按农村贫困人口是2700万计算的。那么，即使多算一点，标准再高一点，54亿元或者再多一点，大致相当于用于城镇低保的100亿元左右，就可以解决农村贫困人口的最低生活保障问题。所以，农村最低生活保障制度不是可不可以实行的问题，实际上有些省已经搞起来了。

第五，大力推进新型农村合作医疗制度建设。我国卫生和医疗体系存在的严重问题是资源分配不公平，大体上说，80%的医疗资源分配给了城市，其中又有80%的医疗资源给了大城市，广大农民缺医少药，“看病难、看病贵”的问题远甚于城市居民。2003年，中央决定在农村试行新型合作医疗制度，但筹资标准太低。2006年，总理在“两会”上宣布把筹资标准提高到每人每年50元（中央财政出20元，地方财政出20元，农民个人出10元），并要求迅速推广，到2008年基本普及。这项重大决策结束了农民健康问题没有制度性保障的历史，尽管目前的筹资水平仍然不高，但还是得到了广大农民的热烈欢迎。

底线公平概念和柔性调节机制，由于区分了不同的需求层次，明确了政府、社会和个人的责任，划分了市场机制和非市场机制的界限，因而对于解决上述问题可以提供有益的启发。但以下几个关系需要进一步明确：

第一，扩面和标准的关系。

现在我们提的“广覆盖、低门槛”从总体上讲是符合中国国情的。我们毕竟是个穷国、人口大国，社会保障又是人人都需要的，起码在半个世纪以内标准都不能高。“广覆盖、低门槛”实际的效果是门槛也不高，覆盖也不广，这里面的问题不是一个简单的门槛低了覆盖面就宽了的问题。比方说在工伤保险这种事情上应该有不同的门槛吗？我们时常发生农民工受了伤赔偿只相当于城里人的几分之一，“门槛”高固然不利于扩面，但问题的核心是不公平，保障过分和保障不足同时存在，有保障和无保障同时存在。解决的办法，按照底线公平的思路，就是优先把处于底线以下或濒临底线的群体的基础性需求保障起来，城乡并举，贫富兼顾，逐步解决城镇社会保障制度的完善问题。

第二，政府责任和个人责任之间的关系。

在整个社会保障问题上，政府责任和个人责任之间怎样建立起一种平衡的、协调的关系？正好像现在减免了农业税，政府就必须承担农业税减免之后原来靠农业税支持的那些社会事业怎么办的责任。例如，原来靠农业税养老的那些“五保户”、乡镇养老院何以为继？农民工的问题也是这样，农民工群体脱离了农业生产经营活动，也就脱离了传统土地保障的范围，他们与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中养老、医疗、工伤、失业等各方面的社会风险，客观上也就有进入社会保障网络的需要。政府既然承诺了可以自由流动，那就承担与自由流动相关的责任。面对农民工的社会保障问题，就不能怕外资不来，不怕私企承担不了。为什么外资可以进来廉价地剥削中国的民工，为什么私企可以无限制地搞原始积累？农民工的社会保障责任个人化，就等于相应地承认了外资不给中国职工交纳社会保障金、私企不给职工参保的合法性。中央已经明确提出利用外资的合理性问题了，中国私企的原始积累已经搞了20多年，也应该离开这个阶段了。所以，政府没有必要再担心吓跑了外资和私企，而容忍他们推卸对职工特别是农民工的社会保障责任。

第三，企业责任和个人责任之间的关系。

前几年，对失地农民的经济补偿一般只是一次性货币补偿，且不说补偿标准普遍偏低，不足于保障失地农民的基本生活；即使补偿稍多一点，也不能据此应付失业、疾病、养老等风险。最近，四川成都市和浙江许多地方都提出变一次性货币补偿为制度性社会保障，广东省政府要求凡开发商不能对失地农民提供基本生活的社会保障，就不批准征地，这叫“即征即保”。同样道理，任何企业，不论外企、私企，还是国企，只要雇工，就应该提供社会保障，这叫“即雇即保”或“即聘即保”。事实上，前一段时间在农民工问题上普遍存在只用工不保险的现象。不论是从尊重人权还是维护公平出发，只有承诺提供最基本的社会保障，用人单位才有资格雇用农民工。

第四，强制和自愿的关系。

篇2

农民工正成为我国产业工人的主体，使工人队伍结构发生了历史性的变化。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，但对于农民工的社会保障权益还正视不足，对于农民工的社会保障问题还关注不够。比较分析发现农民工社会保障问题的现有研究中在取得较大进展的同时还存在一些问题和不足，有进行总结的现实需要。鉴于此，笔者采用内容分析的文献研究方法，对农民工社会保障问题的研究进行了梳理和总结。

一、农民工社会保障的现状及其滞后的隐患和原因

通过整理分析发现农民工社会保障现状表现出以下两个基本特征，这集中显现了农民工社会保障的紧迫性。

第一，农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。有人研究发现，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[1].还有人分析指出，农民工完全处在城市社会保障网络之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制[2].另有人认为农民工虽然进城创造了财富，但大量农民工都没有社会保障[3].

第二，某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范，出台了一些相关的政策措施，但政策执行和实施效果不佳。有人分析指出，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想[4].另外有人调研后指出，面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意[5].

农民工社会保障的这种滞后现状，会导致一系列的隐患和问题，主要表现在：

首先，农民工社会保障现状是社会稳定的隐患。农民工绝大部分处于中低层职业，还面临着失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴社会不安定因素[6].其次，不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步将符合条件的进城农民包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成；再次，不利于实际推进我国城乡社会结构的转型。进城农民工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带来一系列问题；第四，不利于推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果[7].第五，不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额，在再分配中应得到适当补偿，但城市再分配却基本将农民工排除在外，尤其是农民工的社会保障基本上没有被考虑到[8].

有些学者对造成农民工社会保障滞后现状的原因进行了分析，比如有人从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及农民工自身权益保护意识等几个方面进行了分析[9]，还有人认为造成农民工社会保障缺失有社会地位方面、认识方面、资金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出农民工社会保障迟迟没有大的进展主要是因为研究视角和工作方式还没有从制度和用人单位转移到需求和个体上[11].鉴于农民工社会保障滞后原因与本文将要在第三部分中仔细予以介绍的农民工社会保障建设的障碍因素有着互相交融的特征，故在此对其只是点到为止。

二、农民工社会保障建设的必要性与紧迫性

理论界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共识，虽然有人存在异议，但认为有必要注重并加紧农民工社会保障的研究和探索居于绝对主导地位。农民工群体社会保障制度建设的必要性和现实意义主要体现于以下方面。

第一，农民工社会保障建设具有其政治意义：（1）建立农民工社会保障是全面建设小康社会的需要。全面小康社会要求现代社会保障体系在覆盖城市居民同时要为农村人口特别是农民工提供应有的保障[12].（2）建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。如果因农民工的流动性与劳动关系不稳定而不考虑其保险问题，那么今后再解决比现在就应对成本要大得多[13].（3）社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要[14].

第二，农民工社会保障建设有着重要的社会意义，表现在：（1）发展农民工社会保障事业有利于增进社会的整合与稳定，是社会顺利转型的客观需要[15].（2）是城市化战略推进的需要。合理解决我国城市化的难题，必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接，要给农民工相应的社会保障[16].（3）农民工得失悬殊、进退两难的处境使社会主义的公平机制没有得到应有体现，亟待为其建立相应社会保障机制，兼顾经济效率与社会公平[17].（4）是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击，极有可能导致因伤、因病而致贫甚至于返贫[18].

第三，农民工社会保障建设可以产生一定的经济意义。（1）建立农民工社会保障有利于引导农民工放弃兼业型转移、实现土地的集约化经营，从而可以改善农业经营方式、提高农业劳动生产率；（2）为形成统一的劳动力市场，就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系，从而要求建立农民工的社会保障[19].（3）可以引导农民工对劳动力流动的投资。建立农民工的社会保障减少了他们流动的心理成本，增加了流动的间接收益和净收益现值，从而有利于农民工的流动投资[20].（4）农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义[21].（5）建立农民工社会保障有利于维护雇佣农民工企业劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化[22].

第四，农民工社会保障建设对发展社会保障事业具有积极意义。（1）把农民工纳入社会保障体系可以在一定时期弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足，有利于城市社会保障体系的改革[23].（2）农民工虽然持农村户口，但他们已与城镇职工一样从事非农产业劳动，建立农民工社会保障能更好地体现社会保障制度的本质，体现其公平性[24].（3）农民工作为社会边缘人，他们应有社会保障制度来维护自身权利，建立农民工社会保障制度可以进一步完善我国社会保障制度[25].（4）从长远来看把农民工纳入社会保障既能减少改革的阻力与成本，又不会扭曲社会保障一元化目标，是社会保障制度改革长期目标的必然要求[26].

第五，农民工社会保障建设对农民工自身有着重大的现实意义：（1）数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；（2）农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性非常大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；（3）建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；（4）有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益[27].

三、建立农民工社会保障的可行性与障碍因素

有效推进农民工社会保障事业和制度建设，需要对农民工社会保障的基本状况和问题有一个全面系统的理解。这就要求在对农民工社会保障的作用与意义有充分认识的同时深刻剖析该制度安排可能产生的负面影响，不仅要探讨农民工社会保障建设的阻碍因素，也需要对其有利条件进行必要把握，在辨证分析中探索有效的解决之道。

（一）建立农民工社会保障的弊端

有人认为在我国真正建立城乡一体社会保障体系需要相当长的路要走，如果盲目推行城乡接轨，很可能会增加企业和农民工的负担，国家也将付出太大的监督成本[28].

另外有人表示反对把农民工纳入社会保障体系，一是因为对农民工来说现在首要任务是增加即期收入而非养老等社会保障问题；二是近年来城镇职工的社会保障都没搞好，而且农民工流动性很大；三是让农民工加入社会保障体系会增加企业成本[29].还有人认为建立农民工社会保障具有负效应表现在：建立农民工社会保障对我国城市化会产生负面影响，对农村社会保障建设有不利影响，也不利于农民工的就业[30].

（二）建立农民工社会保障的有利条件

有学者指出，我国经济持续高速增长了二十年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。而且农民工社会保障建设中政府的主要责任在于制度设计和政策引导，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，应分类分层对农民工进行保障[31].

有学者认为，目前我国已经基本具备建立农民工社会保障的条件，具体表现在：一是具备相应的政治条件，二是具备相应的社会条件，三是经济条件也已基本具备[32].

还有学者认为，建立初步的农民工社会保障机制的时机已经逐渐成熟，政府应该着手建立农民工的社会保障机制，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神[33].

（三）建立农民工社会保障的障碍因素

首先存在主观方面的因素：（1）农民工没有得到基本的身份认同，一部分人单纯站在城市社会经济发展的角度看问题，忽视农民工自身的基本权益；（2）大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识，政府为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护；（3）农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益，维权意识缺乏[34].（4）城市居民对对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理，担心会引来更多的农民进入城市[35].（5）一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排，也不管农民工是不是真正需要，这种行政强制的工作开展方式让农民工心生反感[36].

其次是体制方面的因素：（1）现有制度安排的障碍。主要是国家为保证城市的发展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度[37].（2）社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法，使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则；（3）农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重脱节，这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展[38].（4）农民工虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视[39].

再次有客观方面的因素：（1）农民工表现出的极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间[40].（2）作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还不断增长，而且层次不一、构成复杂，他们对社会保障的需求也存在较大差别[41].（3）农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业，工作和收入很不稳定，这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格[42].（4）社保资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心，如果再把农民工纳入其中将会不堪重负[43].

四、农民工社会保障建设的框架体系与基本思路

前文中对农民工社会保障的现状、必要性以及可行性等问题的论述，最终还需归于农民工社会保障建设的框架体系与基本思路上，这也是化解农民工社会保障问题的根本落脚点。

在农民工社会保障的框架体系构成上，可以从横向和纵向两个维度分析。从横向构成看，主要存在两种看法。一种观点认为农民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险三个基本组成部分[44]，另一种观点是将农民工社会保障基本等价于当前的城镇社会保险，即包含工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等五大部分[45]，较第一种观点增加了失业保险和生育保险。

从纵向构成看，大多观点认为当前由于主客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进，而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则，依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和生育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益[46].尤其绝大多数观点都指出工伤保险问题的解决尤显必要和迫切，应该首先建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度，解决好关联农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题。

另外有人认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。有人提出农民工的无保障状况是引发犯罪的重要因素之一，应在大城市建立“公共劳动”形式的社会救助体制[47].还有人认为应该建立以最低生活保障为核心的农民工社会救助制度，并通过职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度[48].

在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，主要有以下几种观点。

一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[49].还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[50].

第二种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[51].另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[52].

第三种观点认为可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，搭建中国社会保障新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益，是一种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性[53].

第四种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[54].

除了以上的四种观点，有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题[55].还有人基于现实权衡考虑提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[56].

五、结语

现有对农民工社会保障问题的研究除了本文论及的几个方面外，还有一些从其他视角进行了探讨，鉴于其研究比较稀薄以及本文构思和篇幅的考虑，在此不再赘述。

综观农民工社会保障问题的已有研究尤其是专业性的论文，可以看到该问题已逐步受到各方面专家学者的关注和重视，尤其是去年以来论文数量有了较大增加，认识也日渐由感性走向理性、走向深入，研究视角也在不断拓展，这必将为农民工社会保障问题的化解提供有力的理论支持。同时，笔者觉得研究中也还存在不少问题与不足，有待今后注意或改进。

首先，研究在总体上还很不深入。农民工社会保障问题由来已久，但从对其研究的数量上看，笔者搜集到的该方面文章不过三十余篇，其中比较正规的专门性研究就更为稀少；从研究的拓展情况来看，现有研究大部分着眼点还很笼统，分化和展开不够；从研究的氛围来看，虽然有过一些论争，但总体还很薄弱，离建立农民工社会保障这样的重大社会政策确立还不相称。

其次，研究的实证性有待加强。已有的研究基本限于纯理论和经验研究范畴，实证成分稀缺。对农民工社会保障现状以及相关情况的调研不足和缺乏第一手调研资料使得对现实状况的把握不够精确、肯定和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。

第三，研究中存在一些偏颇。首先表现在研究中的结构性偏差，即对作为农民工社会保障重要部分的社会救助和社会福利很少涉及，尤其是对后者忽于关注。另外对建立农民工社会保障可能产生的负面影响分析不够，重农民工社会保障建设阻碍因素探讨而轻有利条件分析。

第四，研究设定的解决方案还比较粗糙，系统性和实践性不足。究其缘由，固然有研究历时不长的客观原因，但上面提到的问题尤其是对农民工社会保障现状及其必要性和可行性等基本问题的分析认识不够全面深入而产生的一种脱离制度安排的基础性工作即直奔具体方案设计的不合理取向难免使设定方案的有效性打了折扣。

第五，研究的国际视野与经验借鉴有待重视。我国的改革发展与赶超战略要求有充分合理借鉴他国经验教训的意识，在农民工社会保障问题上亦应如此。然而现有研究中对国外相关研究成果和举措的引进与参考还明显不足，几乎处于空白状态。这种倾向也一定程度存在于当前农民工问题的总体研究之中。

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篇3

进人20世纪80年代，我国积极探索并大力推进与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系建设。经过多年的探索和实践，从总体来看，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容的社会保障体系已初步形成。但是如果进行横向比较，如同经济发展存在着地区差异一样，社会保障水平也存在着明显的地区差异。民族区域自治地方的社会保障问题已经成为中国社会保障制度建设中的一‘个撰踢马环节，是现阶段构建和谐社会形势下不容忽视的重要问题之一。

一、民族区域自治地方社会保障事业现状分析

民族区域自治地方的社会保障建设依赖于国家社会保障建设的大环境，经历了从建立到不断完善的艰难历程。目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保阳‘三条保障线”制度;在民族区域自治地方的农村牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障方法在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，因历史、社会、经济各方面的影响，民族区域自治地方社会保障问题依然严峻。

1.城乡社会保障制度发展失衡，农牧区社会保障权利严重缺失

我国的社会保障制度整体上即是在城乡分割的二元结构模式下建立的。城镇社会保障制度相对农村发展的速度较决、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利等方面。但在我国广大的农村，还有7.8亿的农民基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。而此种社会保障权利的严重缺失，在民族区域自治地方的农村牧区地区更为明显。“据统计,2004年全国农村社会养老保险年末参保人数为5382.6万人，而五个少数剐矣自治区参保人数为275.5万人，仅占全国的5.12在民族区域自治地方的农村牧区地区，社会保障侧奴蹄蜷澎脐、救灾和优扶安置、五保赡养等方面有所体现，且也主要是基于刊蒯敞区和农业、牧业的特点而有锵雄脚喇定的。

2.民族区域自治地方保障能力低，社会保障资金缺口较大

社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前制约民族区域自治地方社会保障发展的瓶颈是资金保障系统。民族区域自治地方大都处于“老、少、边、穷”地区，区域贫困人口多、贫困程度深，有些地区实行民族区域自治制度才刚刚不久，经济发展比较落后，社会集资能力低，个人刻寸能力低。地方财政也基本上是“吃饭财政，，，面对庞大、沉重的社会保障，地方政府基本上处于力不从心的境地，见表i0

可以看出，除广西外，其他四个自治区拐沛血和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出均已接近或超过当年财政收人的一半，更是达到92%。近几年各民族自治地方的经济虽在发展，财政收人也在增长，但相对脆弱的财政状况要提供支持社会保障需要的大量资金还有困难。

3.社会保障事业建设的地方立法滞后

社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规来加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。这几年，国务院虽然先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。而国家专门社会保障法的缺失直接导致我国民族区域自治地方的立法失去了应有的参考与根据。加上民族区域自治地方本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与我国较发达的东部地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段圈To

4政府系统内社会保障职责划分不明确，多元利益主体多头管理

当前，民族区域自治地方的社会保障基本制度框架虽已形成，但社会保障事业的发展仍处于政策选择和制度完善之中，对各参与主体的责任划分缺乏明确界定。中央政府与各自治地方政府职责划分不甚清晰，仍存在着“统放不分”的现象。2001年国家便正式在辽宁启动完善城镇社会保障体系的试点，却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。目前养老保险仅在吉林、辽宁等几个省份实行省级统筹，全国近2000个统筹单位内基本形成的是各自为政、区域自治的无法连接、协调和共济的分割格局。我国的劳动、民政、卫生、工会、人事以及保险公司等多部门参与到社会保障领域，也形成了多头管理、业务之间互相重叠、制定标准五花八门、部门之间相互掣肘的现象。在多j研吐益主体的多头管理下，我国社会保障体系的建构基本上是政府行为，民力汉组处于被动地位，他们}}i亥体系月纤勾的影响力很小(王思斌认为)，我国社会保障体系至今还称不上是一个系统，而只是各部门社会保障制度的机械聚合。这种特点在民族区域自治地方亦有呈现。

二、加快发展民族区域自治地方社会保障事业的特殊性、重要性

民族区域自治地方作为我国一布川待殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性，这种特殊性使民族区域自治地方各个方面的发展呈现出自己的特点。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性、重要性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实.意义。

1.民族区域自治地方社会的稳定与社会保障

民族区域自治地方社会保障事业是社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部地区、祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到一定的满足，就会引发少数民族群众的不满，影响整个社会的正常秩序。社会的稳定、人类的安全有赖于社会保障制度的建立。社会保障事业是最大的积德事业，是并}J国利民的基础。西部大开发以来民族区域自治地方在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区稳定被置于十5}重要的地位。这样民族区域自治地方的社会保障事业的稳定功能也就被合理地凸显出来。

2民族区域自治地方落后的经济与杜会保障

民族区域自治地方社会保障事业是加快其经济发展的需要.虽然历史上在不同的自然环境下，各民族创造和发展了各自颇具特色的经济生活，但因受政治、自然条件等的制约，各民族区域自治地方生产力水平较低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质握茹出，经济发展的落后，对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响最大:社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等。只有经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障;同时，只有政府提供了充足优质的社会保障服务，才能更好地促进民族地区经济持续快速发展，经济发展与社会保障之间存在着密切的互补关系。

3.民族区域自治地方落后的社会发展水平与杜会保障

民族区域自治地方在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面比较落后。"2002年，西部民族区域自治地方有312个县尚未实现‘‘两基，，，占西部未实现‘两基，县总数372)个县的84线。2003年少数民族特困地区，传染病、地方病发病16.95万例，占总人口的1%。K2004中国可持续发展战略研究报告》对区域科技能力的刹略新疆(26)、<31)、宁夏<23)、内蒙<27)、广西(24)、青海(29)、四川(17),5个民族自治区和几个多民族区域自治地方省份禾限实力体处于劣势。‑}z]民族区域自治地方缺少管理人才，观念落后，导致其社会化服务和社会化管理的能力很低。民族区域自治地方落后的社会发展水平要求其更要加弓晏社会保障体系建设。

4生民族区域自治地方特殊的自然环境与社会保障

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一、引言

随着武汉市快速推进城市化，大量耕地被征用，失地农民呈现快速上升趋势。据武汉市2006年统计年鉴，2001－2005年，武汉市耕地面积减少了8360公顷，造成近10万人失去土地，而且每年以2.5万人的速度增加。这些失去土地的农民普遍存在着生活无保障，征地补偿费低以及，就业难等问题，加上政府“低征高卖”和征地制度自身存在缺陷，这些问题都最终导致失地农民上访，影响社会稳定和经济发展的顺利进行。因此，如何合理妥善地安置失地农民，为其提供有效的有说服力的社会保障，不仅事关失地农民自身的利益，同时也关系到整个社会的稳定和和谐社会的建立。所以，对失地农民社会保障问题的研究不仅具有社会意义，同样具有政治意义。

为了深入了解失地农民的基本情况，研究失地农民社会保障问题，进而探求解决问题的途径和办法，笔者于2007年1月对武汉市东湖高新开发区、江岸区、洪山区，江夏区四个区的16个村进行了实际调研，调研采取随机抽样调查的方式，以问卷和访谈为主。共发放问卷170份，其中有效问卷159份，问卷有效率为93%。问卷主要涉及失地农户的家庭劳动力情况、征地补偿情况、失地农民就业和社会保障情况等。

二、失地农民社会保障存在的问题及原因分析

1、征地补偿费偏低

征地补偿是农民失去土地后，重建家园，参加社会保障制度和再就业或创业的基础。但是，在调查中发现，由于现在的征地补偿比相应的土地年产值要低，多数失地农民对征地不满意，不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月开始实施的《湖北省征地补偿最低标准》规定：全省分为6类地区，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的8至10倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的被征地农业人口数计算，武汉市7个中心城区被列为一类，最低年产值标准为1800元/亩，最低安置补助费标准为18000元/人。东西湖区被列为二类，两个标准分别为1200元/亩、10000元/人。按照这一标准，征用1亩地的土地补偿费最低也就是1.8万元（不含青苗补偿费）。但实际中征地补偿比这个标准还低，如前述江夏区大舒村、藏龙岛新村的土地补偿标准为8000元/亩，东湖技术开发区周店社区、汤逊湖社区的土地补偿标准分别为1.2万元/亩，1.3万元/亩。如果每个家庭平均占有4亩土地，那么每个家庭也只能得到4-5万元。失地农民已经失去基本的生产资料，不能再从土地上获得收益。按照武汉市目前的生活水平，这些土地补偿只能维持他们生活几年、根本没法抽出钱来参加社会保障。况且随着被城市化，他们的生活成本无疑将增多。

2、失地农民就业困难，没有就业保障

在调查中88.7%的失地农民表示能够找到一份合适的工作的难度较大。失地农民就业困难的原因是多方面的，其中失地农民文化素质较低是就业难的首要原因，159户被调查户各种文化程度中，小学及以下文化程度人口占30.7%，几乎占到了总人口的1/3，初中及以下文化程度人口占到了总人口的73.3%，只有5.9%的人具有大学以上学历。很明显，目前失地农民的文化素质不能适应工厂、企业的招工要求，而那些文化水平低、年龄偏大、无一技之长的劳动力就更难找到工作，即使找到就业机会也只能从事耗体力、报酬低、稳定性差的简单劳动。

政府在解决失地农民的就业问题上缺位，是失地农民就业困难的另一个原因。调查结果表明，被征地农民基本上没有得到就业安排，也没有得到安置补助费，安置补助费基本上被村委会留用，失地农民的再就业权益受到侵犯。即使安排了工作，也只是安排到社区做清洁工人、保安人员，而且工资低，数量有限。在安排这些人员就业时，也有很大的随意性。拥有足够的人际关系资源时，才能够得到安排。这对失地农民来说，又是很不公平的。

3、失地农民社会保障层次低

第一，社会保障机制不健全。现行农村的社会保障是以家庭保障为主，土地是他们赖以生存的根本保障。英国古典经济学家威廉·配第曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地对农民具有社会保障功能即生活保障功效、提供就业功效、直接收益功效、子孙继承功效、土地增值功效等。农民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的农民本应该拿着土地补偿金从一个保障体系进入到另一个保障体系之中。可是，目前的操作实践中，武汉市并没有将失地农民作为原城镇居民对待，将其纳入到城镇居民的社会保障体系之中。根据调查，失地农民参加最多的是新型农村合作医疗，占45.9%，其次是养老生活补贴，占15.1%，基本上没有城镇居民所享有的养老保险、失业保险等其他保障项目。既没有工作，又没有社会保障，种种问题和现实仍然使他们不安。随着城市化的加速推进，失地农民的问题会日趋尖锐，必然要求政府走在解决失地农民问题的最前沿。政府作为国家权力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色，政府规定社会保障制度的结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，并对社会保障政策负有最后的责任。总之，政府在社会保障中扮演着分配、调节、保障和执行职能。

第二，保障水平低，难以满足失地农民基本生活需求。除了部分家里子女条件不错的被调查者觉得无所谓外，大多数人反映保障水平跟不上物价的上涨。靠每月260元左右的基本生活保障金解决基本生活都困难，如果生病或遇到灾害则无能为力，年纪轻点可以进企业赚钱贴补生活，缺乏劳动力的老人和找工作困难的人来说，只能节衣缩食，赖以度日。4、农村养老保障功能弱化

土地是农民养老的本钱，农民失去了土地，也就失去了养老的本钱。农村另一种非正规保障模式是子女赡养保障，但自从我国实行计划生育以来，农村的家庭结构发生了变化，子女逐渐减少，“四二一”式的家庭逐渐增多，这意味着一个独生子女在成年后将不得不为4－6位老人养老。这无论是经济上，还是在时间和精力上都将难以承受。

现代价值观念对家庭内聚力造成一定的冲击，使家庭赡养暴露出来的问题日益严重。人们更多地追求自我价值的实现，对“孝道”的理解似乎淡了许多，“崇老文化”失去其经济基础。而人口老龄化、家庭结构小型化以及人们工作方式的不同又不断弱化农村家庭的实际养老保障能力。另外，农民对“养儿防老”的观念也逐渐弱化。根据159户失地农民调查数据，只有15.7%的失地农民将来养老靠子女。除以上原因外，关键原因是18岁以下的被抚养人员没有生活保障，60岁以上老人的保障水平低，18岁以上、60岁以下的失地劳动力基本上得到一次性货币安置，没有生活保障，而且这些人员一般面临着赡养父母、抚养子女的沉重负担，再加上找工作困难，有些失地劳动力找不到合适的工作，没有生活来源，自己的生活问题都解决不了，更不用说赡养父母，甚至还要靠父母的养老金生活。

三、建立失地农民社会保障制度的对策建议

农民失去土地，土地对农民的社会保障功能将不复存在，但从目前来看，土地征用制度还未彻底改变，只能用社会保障来缓解对失地农民的亏欠。

1、将失地农民纳入城市社会保障体系

实际上，失去全部土地的农民本身是“新市民”，和城市居民面临一样的市场风险。因此，我们应着力将他们纳入城镇社会保障体系，建立一个包括失地农民在内的城镇社会保障体系，并且作为推进城市化的重要举措，使失地农民在一定时期内得到基本的生活保障，以解除农民的后顾之忧和有利于经济社会的稳定发展。

（1）失地农民社会保障的内容。梁世盛认为对失地农民的社会保障要有区别、有重点地加以实施。遵循这一原则，建立武汉市失地农民社会保障制度的总体思路是，根据失地农民迫切要求，建立符合失地农民现实要求的社会保障制度。根据对武汉市159户失地农民的调查，失地农民目前最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%）、养老保险（25.2%）、有一份工作（23.9%）、医疗保险（17%）。因此，失地农民的社会保障制度应包括失地农民最低生活保障制度、失地农民养老保险、失地农民医疗保险和就业扶持四个方面。其中保障是基础，就业是关键。

（2）失地农民社会保障基金的筹集。失地农民保障基金应按照国家、村集体经济组织、个人三方面合理分担的筹集原则。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值受益中列支以及安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按照规定缴纳城镇职工基本养老保险费。除了养老保险外，还应该以征地补偿费的一部分，为失地农民缴纳医疗保险金，解决他们的医疗问题，减少失地农民看不起病的困难。

（3）失地农民社会保障模式的选择。实行社会统筹和个人账户相结合的模式，主要考虑到社会统筹体现公平和社会供给性以及国家的基本保障义务，个人账户体现效率和保障水平以及个人缴费义务。社会统筹的水平应不低于耕种的收益和城镇居民最低生活保障金中的较高值，这是经济补偿政策的底线，也是建立失地农民保障制度的最低成本线；同时为每一位失地农民建立个人账户，按照权利和义务对等的原则，设计不同的缴费标准，根据集体和个人缴费的不同得到不同的保障，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴费。

2、建立失地农民的就业扶持政策

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一、社会公平是社会保障制度的首要价值选择

缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度安排的基本出发点，也是社会保障政策实践的基本归宿。社会公平是社会保障的目标，同时也是社会保障制度建设的根本原则。只有在公平基础上建立的社会保障制度，才能更有效地促进社会公平。

当一个国家只有少数人能够享受社会保障时，公平原则只在享受者中得到了体现；只有当全体国民普遍享受到社会保障并通过社会保障制度使其生活水平与生活质量获得改善与提升时，社会保障的公平原则才真正得到全面贯彻。西方发达国家普遍建立了全民参与、覆盖全面的社会保障体系，并通过财政补贴、政府转移支付等手段，对弱势群体进行救助，既保证了全体社会成员机会平等地享受社会保障的权利，又有效地调节了经济波动，并通过社会保障的收入再分配功能，缩小了社会成员之间的贫富差距，维护了社会公平。社会公平需要通过社会保障制度的建立与实施来维护，而且只有建立在社会公平基础之上的社会保障才能更好地促进社会公平。也正是由于社会保障具有维护社会公平的功能，我们才要尽力去建立和完善社会保障制度，以更好地促进社会公平。

二、我国当前社会保障制度改革中存在的不公平现象

(一)农村社会保障制度建设滞后，城乡差别较大

由城乡二元经济结构所决定，中国社会保障也呈现典型的二元结构。占人口总数30%的城镇居民享受社会保障份额的89%，占人口70%的农村居民，仅享受社会保障份额的11%，中国在相当长的时期内还无法改变这种格局。一方面，社会保障覆盖面城乡差距较大。我国社会保障体系在建立之初就以城市为中心，社会保障资金主要拨付给城市。目前，城市社会保障建设包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也高于农民。相比之下，我国农村的社会保障体系建设远远滞后，养老保险还没有全面开展，医疗保险、生育保险也仅在个别地区进行试点。即使是作为政府保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度——最低生活保障制度，农村也是刚刚起步。虽然2007年在农村全面建立了最低生活保障制度，3451.9万农村居民被纳入了保障的范围，但是广大农村至今仍有6000万左右的贫困农民得不到任何救助，这对广大农民来说是很不公平的。另一方面，从社会保障支出的量来看，我国社会保障城乡差异更大。统计表明，1991-2005年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。

这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则，这种制度安排不但没有维护社会公平，反而加剧了城乡差距，与公平的社会保障体系的要求也十分不符。

(二)农民工群体缺乏社会保障

农民工作为社会主义市场经济产生的群体，其为中国的经济发展和城市建设做出了巨大的贡献，但在现行的二元经济结构下，从农村分离出来的农民工并没有被城市所接受，他们既不是真正意义上的农民，也不是纯粹的工人，在社会保障体系中亦被边缘化。1999年9月我国颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》中就明确规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活标准的均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这就说明这种保障只是面向城市居民而非进城农民工。农民工不但处于市场和社会的边缘地位，而且他们也处于社会保障的边缘地位，与他们所在的城市居民相比，他们缺乏城市的社会生活，是“局外人”。目前，我国尚未建立面向农民工群体的完善的社会保障制度，而农民工的实际情况又迫切需要社会保障来维护其基本权益。

(三)单位之间、地区之间的社会保障水平差异过大

一方面，由于体制不统一，覆盖面过窄，现行社会保障制度只覆盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，全国只有1／4的劳动者能够享受社会保障待遇。在现有的社会保障制度中，国家机关和事业单位等职工得到社会更多的关注，而非国有单位的职工，尤其是农村居民却仍以家庭保障为主，很少享受到社会和集体的福利。乡镇企业、私营企业等企业中的劳动者仍然处在社会保障之外，生，老、病、死、残等种种不测没有制度保障。另一方面，地区之间社会保障水平差异也很大。我国目前实行的是以社会统筹、企业负担与个人储蓄相结合的保障制度，限于目前我国的经济发展水平和人民的收入水平，政府为全体社会成员所提供的相应保障还非常有限，社会化程度较低，保障功能较弱。经济发达地区与欠发达地区经济发展的巨大差异，决定了社会保障水平在发达地区与欠发达地区之间严重的非均衡态势，社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，还没有形成全国统一的执行办法。这就造成了单位之间、地区之间保险项目的转接困难，影响了人力资源的合理流动，严重影响了社会保障公平的实现。

(四)管理理念不明确，造成社会保险代际不公平

代际不公平是指代与代之间的社会保障责任与受益的不公平。由于我国的社会保障名义上是个人账户与社会统筹相结合的社会保障制度，实际上仍然是现收现付制的模式，仍然存在着养老责任后移的情况，在这种“现收现付制”模式下，必然的结果就是“现缺现补制”。2000年我国60岁以上老年人口占总人口的比重达到了10%，65岁以上的人口也达到了7%。按照国际标准，我国已经提前步入了老龄化社会，这将对当代和后代人的缴费和受益水平产生重要的影响。特别是当这种现收现付制的社会保险可持续性受到挑战乃至破产时，那是对未来出生的各代人最大的不公平。由于我国社会保障管理理念上不够明确，社会保障没有纳入长期预算管理，使得当期和未来社会保障责任不明确，社会保险在支付标准上没有充分体现收入、预期寿命的制约作用，容易造成当期应尽的社会保障责任没有尽全，而受益水平又高于国家经济发展“应该”提供的水平，从而进一步加剧前后代际保障责任与保障水平的不公平。

(五)统筹层次低，难以发挥地区间社会保险的互济功能

由于经济发展水平的差距，地区间财力与社保压力呈现“难者愈难、易者愈易”的情况，而现实中社会保障基本上还是中央负责制定政策，地方具体负责管理落实，统筹的层次也就比较低。目前，绝大部分保险项目仍处于市县统筹，省级统筹发展缓慢，造成地区间社会保险的互济功能难以充分发挥，社会保险资金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段来判断地方政府筹集社会保障资金的努力程度，因此不得不采取“挤牙膏”的形式，充分发挥地方的积极性，来解决资金缺口。这种情况下，一些地方在中央给予一定的补助下仍然收不抵支，只好提高地方的缴费率。这种因社会保障带来的地方负担不公平，不仅导致了当前社会保障的发展差距，而且也会在发展中加大地区经济发展的不平衡。因为，越是经济发达的地区其劳动力市场就业率就越高，人口结构相对年轻，社保负担较轻，越有利于地区经济发展；而越是贫困落后地区，劳动力市场就业率越低，社会保障负担率高，越是不利于吸引投资，必然导致经济状况不断恶化，从而不仅不利于社会保障问题的解决，反而加剧了地区间社会经济发展的不平衡。

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摘要]社会公平是我国社会保障制度改革必须坚持的首要价值取向。当前我国社会保障制度存在农村社会保障制度建设滞后，城乡差别较大，农民工群体缺乏社会保障，单位之间、地区之间的社会保障水平差异过大等不公平现象。因此，要加快我国的社会保障制度改革，必须坚持公平原则，加快建立公共财政制度，完善转移支付机制；建立弹性保障支付机制，加大社会保障再分配调节力度；完善面向弱势群体的社会保障制度；以养老保险和医疗保险为突破口，扩大社会保险的覆盖面。

[关键词]社会公平，社会保障，政府责任，城乡二元结构，弱势群体

一、社会公平是社会保障制度的首要价值选择

缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度安排的基本出发点，也是社会保障政策实践的基本归宿。社会公平是社会保障的目标，同时也是社会保障制度建设的根本原则。只有在公平基础上建立的社会保障制度，才能更有效地促进社会公平。

当一个国家只有少数人能够享受社会保障时，公平原则只在享受者中得到了体现；只有当全体国民普遍享受到社会保障并通过社会保障制度使其生活水平与生活质量获得改善与提升时，社会保障的公平原则才真正得到全面贯彻。西方发达国家普遍建立了全民参与、覆盖全面的社会保障体系，并通过财政补贴、政府转移支付等手段，对弱势群体进行救助，既保证了全体社会成员机会平等地享受社会保障的权利，又有效地调节了经济波动，并通过社会保障的收入再分配功能，缩小了社会成员之间的贫富差距，维护了社会公平。社会公平需要通过社会保障制度的建立与实施来维护，而且只有建立在社会公平基础之上的社会保障才能更好地促进社会公平。也正是由于社会保障具有维护社会公平的功能，我们才要尽力去建立和完善社会保障制度，以更好地促进社会公平。

二、我国当前社会保障制度改革中存在的不公平现象

(一)农村社会保障制度建设滞后，城乡差别较大

由城乡二元经济结构所决定，中国社会保障也呈现典型的二元结构。占人口总数30%的城镇居民享受社会保障份额的89%，占人口70%的农村居民，仅享受社会保障份额的11%，中国在相当长的时期内还无法改变这种格局。一方面，社会保障覆盖面城乡差距较大。我国社会保障体系在建立之初就以城市为中心，社会保障资金主要拨付给城市。目前，城市社会保障建设包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也高于农民。相比之下，我国农村的社会保障体系建设远远滞后，养老保险还没有全面开展，医疗保险、生育保险也仅在个别地区进行试点。即使是作为政府保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度——最低生活保障制度，农村也是刚刚起步。虽然2007年在农村全面建立了最低生活保障制度，3451.9万农村居民被纳入了保障的范围，但是广大农村至今仍有6000万左右的贫困农民得不到任何救助，这对广大农民来说是很不公平的。另一方面，从社会保障支出的量来看，我国社会保障城乡差异更大。统计表明，1991-2005年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。

这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则，这种制度安排不但没有维护社会公平，反而加剧了城乡差距，与公平的社会保障体系的要求也十分不符。

(二)农民工群体缺乏社会保障

农民工作为社会主义市场经济产生的群体，其为中国的经济发展和城市建设做出了巨大的贡献，但在现行的二元经济结构下，从农村分离出来的农民工并没有被城市所接受，他们既不是真正意义上的农民，也不是纯粹的工人，在社会保障体系中亦被边缘化。1999年9月我国颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》中就明确规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活标准的均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这就说明这种保障只是面向城市居民而非进城农民工。农民工不但处于市场和社会的边缘地位，而且他们也处于社会保障的边缘地位，与他们所在的城市居民相比，他们缺乏城市的社会生活，是“局外人”。目前，我国尚未建立面向农民工群体的完善的社会保障制度，而农民工的实际情况又迫切需要社会保障来维护其基本权益。

(三)单位之间、地区之间的社会保障水平差异过大

一方面，由于体制不统一，覆盖面过窄，现行社会保障制度只覆盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，全国只有1／4的劳动者能够享受社会保障待遇。在现有的社会保障制度中，国家机关和事业单位等职工得到社会更多的关注，而非国有单位的职工，尤其是农村居民却仍以家庭保障为主，很少享受到社会和集体的福利。乡镇企业、私营企业等企业中的劳动者仍然处在社会保障之外，生，老、病、死、残等种种不测没有制度保障。另一方面，地区之间社会保障水平差异也很大。我国目前实行的是以社会统筹、企业负担与个人储蓄相结合的保障制度，限于目前我国的经济发展水平和人民的收入水平，政府为全体社会成员所提供的相应保障还非常有限，社会化程度较低，保障功能较弱。经济发达地区与欠发达地区经济发展的巨大差异，决定了社会保障水平在发达地区与欠发达地区之间严重的非均衡态势，社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，还没有形成全国统一的执行办法。这就造成了单位之间、地区之间保险项目的转接困难，影响了人力资源的合理流动，严重影响了社会保障公平的实现。

(四)管理理念不明确，造成社会保险代际不公平

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干预主义奠定了社会保障基金运用的理论基石。庇古在《福利经济学》一书中论证了通过国民收入总量增加来增大全社会的福利，主张举办社会保障事业，发放失业津贴、社会救济、养老金等；瑞典学派和凯恩斯则主张依靠收入再分配的方法，主要是利用累进所得税以及转移性支付，举办社会福利设施，使社会各阶级、集团之间的收入和消费水平通过再分配趋于均等化，提高国民的生活质量，实现收入平等。这些成为福利国家的理论基础，西欧和北欧很多国家实施了普遍福利政策，走上了福利国家的道路。路德维希。艾哈德在《大众的福利》中指出实现大众福利的根本办法不是如何分配现有收入，而是如何将现有收入增大的问题。只有增大现有收入，才能使每个人的所得有所增加，才会增加社会福利。这孕育了社会保障基金通过投资运用来实现保值增值的思想。伯尔丁研究了养老基金的投资，认为在金融市场多样化投资有利于分散风险；而彼得。戴蒙德和吉拉科普诺斯建议将其投资于股票市场，扩大基金的规模以应付未来的支付问题。阿扎伊。沙赫与科沙马。费尔南德斯深入研究了指数基金投资在养老基金股票投资中的作用，讨论了发展中国家对指数基金的运用，并建议发展中国家构建股票市场的市场机制和市场指数，提高指数基金的生存能力。

从社保基金的投资运用来看，其主要是围绕公平与效率、市场与政府两大主题展开。

1.公平与效率。美国学者阿瑟。奥肯曾在其代表作《平等与效率》中说过：“源于机会不均等的经济不均等，比机会均等时的经济不均等，更加令人不能忍受”。社会保障基金的安排要做到机会均等，最大限度地使个人努力和个人收益具有正相关性。如果机会不均等，就会导致“寻租性非效率”和“内耗性非效率”。因此，要求社会保障基金在筹集、发放、管理体制、投资运营等方面都应尽量做到机会平等，即基金筹集按个人能力和收入水平征收，发放过程中兼顾能力差异和互济原则，基金管理增加透明度，基金投资要尽量做到保值和增值。同时还要兼顾效率，真正的公平必须是有效率的公平。

2.市场与政府。社会保障基金的改革，促使人们重新认识社会保障中政府与市场的关系，重新界定政府的职能以及政府的作用形式。由于信息不对称，在市场这只“看不见的手”无法触及的地方，需要政府介入才能有效运作。从各国实践来看，政府的间接作用日益渗透到私人养老金计划中，如通过法律法规制度以及监管，实施强制性的私人养老金计划，对私人养老金资产比例限制等。此外，政府还要对基金管理公司进行严格的监控并提供信息以弥补市场失灵。在社会保障基金运用中，政府和市场都不是万能的，要想发挥二者的作用，还须寻找一个有机结合的均衡点。

二、国外社会保障基金运用成功经验：以美国为例

国外对社会保障基金的运用，主要是指将其资金一部分投入资本市场，实行市场化运作，一般侧重于安全性较高的投资品种，一方面在充分分散风险的基础上提高投资收益率，另一方面为资本市场提供长期、稳定的资金。但由于社会保障基金的特殊性，各国又把其投资安全放在首位，对投资品种、投资比例都有严格的限制，目的是在控制好投资风险的前提下提高投资收益。

在美国，作为社会保障基金主体的社会保险信托基金投资渠道主要是购买美国政府特种国债。根据社会保障法案，信托基金只能投资于政府发行的债券或由美国政府对其本金和利息担保的债券。其投资范围具有强制性、投资决策强调科学性和投资品种的流动性。为安全起见，政府还规定，信托基金至少要保存受益支出总额的20%－30%作为盈余储备。

美国比较推崇基金指数化投资。指数基金的巨大成功使得指数化投资的概念在投资者心中树立了良好的形象，并以其低管理成本低系统性风险、较高的资产流动性和较少的“寻租”机会使其成为社会保障基金的重要投资工具。早在1997年，美国加州、德州、纽约州最大的公共养老基金50%以上的股票己经指数化，TIAA-CRER（美国TIAA-CRERRetirement）持有的国内公司股票指数化比率高达80%.到2004年底，美国共约有12.9万亿元退休金，投入指数基金的总额为3.1万亿美元。它们在投资中获得了相当可观的回报，许多养老基金因此而壮大了自己的实力。

美国政府还针对个人账户管理推出了一种“节俭储蓄计划”，由政府挑选出几个市场指数，这些指数跟踪国内外的股票市场。然后，政府与一些合格的基金管理者签约，由他们来负责建立和管理相应的指数基金，作为社保基金尤其是养老金投资工具。职工可以将自己个人账户中的资金在这些指数基金中进行分配。这里，职工所选择的是不同风险水平的投资策略。

另外，养老基金还通过多种方式参与公司治理。20世纪80年代以来，养老基金开始对公司治理产生重大影响，在指数化投资战略下，养老基金拥有的不仅仅是权力，他们还有责任确保美国最大的和最重要的公司表现出色并取得成绩。

三、中国社会保障基金运用的现状及其问题

2005年期初全国社保基金余额1659.86亿元，期末总额为1954.27亿元，净增加294.41亿元，其中：财政拨入资金净增加228.70亿元，投资收益转入增加52.90亿元，社保基金投资入股交通银行产生的股权资产准备12.80亿元。而其直接投资资产1387.58亿元，占比65.52%；委托投资资产730.29亿元，占比34.48%.

我国社会保障基金的实际投资组合貌似安全但实际上收益率较低，投资效果较差。虽然近几年我国社保基金投资收益率维持在2.61%以上，但如果加进通货膨胀及工资水平上涨等因素对货币价值的影响，社保基金实际投资收益率比较低，2004年甚至为负值。

1.社保基金规模不够大，资金不充裕。由于基金的筹集主要是依靠征收相关的费用和国家财政拨款，资金来源不足，规模不够大，而进入资本市场的社保基金又受到严格的比例控制，使得最后进入资本市场的社保基金少之又少，这样，社保基金对资本市场的影响力就变弱了。

2.投资工具有限，投资收益率偏低。目前，社保基金的投资工具主要有银行存款、购买国债、企业债券和金融债券、股票和证券投资。虽然银行利率有所提高，银行存款的收益比以往有所增加，但投资回报率仍然偏低，无法抵御通货膨胀的侵蚀；购买国债也难以规避通货膨胀的风险，以2004年的一年期存款和三年期国债为例，二者的利率分别为2.25%和2.68%，远远低于当年的通货膨胀率；而购买企业债券和股票是提高投资收益率的重要途径，但由于股票市场的风险较大，无法保证收益的安全性。另外，银行存款和国债的比例过高，影响了基金的盈利。以2004年为例，我国社保基金中银行存款和债券投资的比例分别为39%和43%，按《全国社会保障基金投资管暂行办法》规定，企业债和金融债投资比例不得高于10%，那么社保基金中国债投资至少为33%.银行存款与国债在社保基金中占到72%，而其投资回报率无法抵御当年3.90%的通货膨胀率，这是造成2004年社保基金真实投资收益率为负值的主要原因。

3.与社保基金投资相关的法制不健全，市场不完善。一方面未建立统一的社保基金投资运营机构，也就不可能对社保基金投资的效益性作出科学的预测；也缺乏更加全面、科学的投资法律、法规的约束来避免社保基金投资领域中的低效率和道德风险。另一方面我国的债券市场规模小，股票市场的市场也有待规范，要想实现社保基金的保值增值，还需进一步改善社保基金投资的市场环境。

4.社保基金管理不规范，监管混乱。目前我国的社保基金的监管弱化，缺乏统一的行政监管和社会监管机构，对拨放的财政性资金缺乏全程的跟踪监督。财务管理制度、会计核算制度也不健全，使政府对社会保障基金的筹集和使用监控非常缺乏，资金使用过程中也缺乏安全意识和保值增值责任，挤占、挪用浪费的情况比较严重。[9]

四、基于安全视角我国社保基金投资渠道相关制度安排

在社会保障基金的投资运用方面，要在保证基金安全性、流动性的前提下，实现基金的较高收益。通过借鉴国外的成功经验，切实结合我国社会保障基金运用的现状，有效促进我国社保基金的保值增值。

（一）鼓励社会保障基金投资多元化

社会保障基金多元化投资是实现社会保障基金有效投资和保值增值的重要选择。多元化投资能最大限度兼顾社会和经济目标，降低基金积累制度的成本，保证基金的实际安全性，减轻社会保障制度的负担以及产生良性的外部效益。

按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第二十五条的规定，其投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券，投资范围有所扩大。除在传统领域中进行投资以外，还要涉及金融创新工具。金融创新工具为社保基金投资提供了更广泛的选择，主要包括：

1.指数化投资。首先，其管理费用低，投资管理人只需按照指数的成分复制组合，避免了市场分析、公司调研、证券组合管理等方面的支出。其次，指数化投资的交易成本很低。指数化策略不做个股和时机选择，股票的换手率很低，从而节省了交易成本。最后是风险较低，指数化组合经过广泛的分散化，非系统风险（个股价格波动对组合的影响）已基本被剔除，主动式投资中通常会出现的基金经理操作失误和道德风险，在指数化投资中也得到了有效降低。正是由于上述优点，而国外的养老基金、保险基金等也都对其青睐有加。

2.购买住房抵押贷款证券。对目前中国的商业银行来说，住房抵押贷款（按揭）是所有资产类别中最优质的资产，相对于国有商业银行20%以上的贷款坏账率而言，住房抵押贷款平均坏账率仅0.52%.加之一些信用增级措施，投资者承担的风险极小，从收益上看，它的利率通常高于国债利率，因此，它完全可以成为社保基金新的投资工具。2005年12月15日，建设银行发行了金额为30.16亿元的个人住房抵押贷款证券，据估计，其年收益率在4%以上。这正是我国社保基金投资的大好时机。[10]

3.投资国家基础设施项目。社会保障基金具有长期稳定的特点，可以将之投资到电力、石油、通讯、铁路、等关系国计民生的基础建设项目，这些项目具有资金需求量大、回收期长，但投资回报率高、风险小的特点，恰好符合社会保障基金可以长期使用但必须低风险运作的特点，可以为社会保障基金赢得较高的投资回报。

4.投资信托产品。可以最大限度的提升资金的安全性，从其特有的破产风险隔离功能上看，信托投资公司管理的资产不会因为其固有财产或其他信托财产的负债而承担任何风险，甚至信托投资公司破产了，信托财产仍然不会受到破产债权人的追索。信托投资还可以同时涉足资本和实业领域，投资运用渠道广泛。

5.投资于开放基金。对开放基金的投资规模不受限制，它的申购和赎回价格以基金的资产净值为依据，不受市场供求关系影响从而可随时买卖，流动性较强，它的信息披露时间间隔短，有利于规范基金的管理和投资行为。

（二）积极推动社会保障基金的投资入市

社保基金入市会增加市场的资金供给，壮大机构投资者的力量。据测算，2006底，社保资产规模已达2500多亿元，这部分资金一旦能够通过合法途径进入资本市场，就会大大增加市场的资金供给，平衡市场资金供求，改变当前机构投资者之间互相搏弈、机构投资者和散户投资者之间争利的局面。同时，其入市对基金管理公司的运营能力和风险控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交参选社保基金管理人申请材料、接受专家委员会评选的过程中，需要做大量的前期准备工作，有利于基金管理公司的运作更加规范和透明，作为最重要的机构投资者和市场的中坚力量，基金有意识地减少投机、短线的炒作方式，代之以理性、长期的投资方式，会在客观上起到稳定市场的作用。

社会保障基金入市可以采取两种方式，一是直接方式，设立专门的社保基金管理公司或参与发起设立开放式基金公司，对社保基金进行直接的管理与监督；另一种是间接方式，委托证券基金管理公司、券商银行、商业性保险公司等金融机构进行投资理财。考虑到我国社保基金的现状，目前我国主要采取间接方式，并在此基础上按照规范、稳健、专业化和市场化的原则搞好基金运作，防范和抵御各种投资风险。

1.设置合理入市比例。其入市并不是说所有的投资都投到股票市场，只是部分进入股市。由于投资股票风险比较大，我国也对其投资于股票的比例作了具体的规定，不高于40%.

2.注重投资品种的选择。挑选的基本标准是绩优而有成长性的公司，如国家重点鼓励发展的行业、品种和技术。从目前来看，业绩优良的蓝筹股将成为其投资的主要品种，而分散投资、波段操作乃至长期持股将可能成为其主要的操作手法。

3.严格选择基金管理人。严格核查其市场准入资格，通过考察经营机构注册资本、业绩、财务以及信用评级等条件，选择合格的基金管理人、基金托管人。此外，还要提高这些机构的整体素质，经常性的进行清理整顿，对不合格的及时清理出局。

4.保证投资期限与币种匹配。一是确保投资期限和负债期限大体一致，使投资的利率风险最小化；二是资产货币和负债的货币相匹配，使汇率波动的风险最小化。在初期以指导意见的形式明确社保经营机构在资产和负债的期限以及所持币种方面的匹配目标，待条件成熟后，以告示的方式引导社保经营机构将资产和负债进行匹配，并通过经常性的检查对其进行督促。

（三）谨慎稳妥推进社保基金投资海外市场

由于国际资本市场的发展比较完善，投资工具比较多，各项法规制度比较健全，投资收益相对较高，因此，投资国际资本市场是一个有效途径。进行海外投资对拓宽社保基金投资渠道，更加有效的规避和控制投资风险，缓解外汇储备压力、保持国际收支平衡、为资本项目管制的逐步放松起到积极作用，为完善人民币汇率形成机制创造条件。但目前我国社会保障制度尚需完善，资本项目尚未完全开放，我国社保基金投资海外应采取循序渐进的原则，谨慎稳妥地推进：

1.在投资策略上，采取谨慎的态度，并应当建立相应的风险预警和控制机制，以防范和减少风险。

2.在投资运作方式上，可以选择由社保基金自设机构进行投资，也可以选择委托国外投资机构进行投资。目前，社保基金进行国外投资的资金来源主要是国外上市的国有股减持部分，所以一般选择国际投资公司，今年11月29日，10家境外资产管理机构成为社保基金海外投资管理人。选择标准应该主要是看投资回报的业绩、收费及稳健程度如何，其中最重要的标准就是保证社保基金的安全。

3.在投资的分散化方面，可以将基金投资到不同国家不同行业的股票中。因为各国股票之间的相关系数比行业股票间的相关系数略高，投资于不同行业的股票对于分散风险更为有利。因此，可以首先选定几个全球性的、平稳增长型的行业，然后再选择一些相关度较低、市场稳定的国家，进而确定目标国家、目标行业中的龙头股作为投资对象，还可以采用股票互换方式进行投资。

4.社保基金进入国际资本市场，一定要制定合适的投资政策和战略资产配套策略，还要加强风险管理，资产负债管理和绩效评估。

此外，为提高安全性和效率性，应明确社保基金的治理结构，避免其低效率和道德风险。

（四）对社保基金投资运用绩效进行有效监管

我国社保基金采取委托方式，由基金投资管理公司负责基金的投资，必须对其进行严格监管。

1.建立完善的基金运营市场竞争机制。一方面选择资产投资管理人即投资管理公司的过程要透明、公开，通过招标等形式使投资公司之间形成竞争。另一方面在社保基金那与投资公司的合同中要规定“退出机制”，即如果投资公司在一定时期内没有达到所规定的目标，则社保基金可以从该投资公司和合同关系中退出，选择其他效益更好的投资公司。

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社会保障体系是一个庞大而完整的系统工程，社会保障基金监管是其中的重要一环。确保基金的安全和完整是基金监管的首要目标。社会保险基金无论从收支的过程来看；还是从投资运营的操作看，都潜伏着各种风险。随着基金的规模的扩大；基金风险的可分散程度越小。社会保障基金监管的目标的实现，要求通过建立规避基金运营风险的“防火墙”、“减震器”，以确保基金的安全和完整，促进保值增值，保护社会公众的利益，维持社会公众对社会保障的信心。我国现在社保基金的监管方式采用的是严格限量监管。这种模式的选择是由我国现实的国情决定的。然而，随着资本市场的成长、个人账户逐步做实的要求以及面对未来人口老龄化的压力，应尝试将现行的监管方式由严格限量监管向审慎性监管转变，在给社保基金以最适合的约束条件下，充分发挥其资本的增值空间。

一、社会保障基金监管的典型方式及其比较，

国际上通常将监管方式分为两类：

(一)审慎型监管—

即根据审慎原则对基金进行监管。监督机构不对基金资产的具体安排做任何数量化的规定，但要求投资管理人的任何一个投资行为都要像一个“谨慎人”对待自己资产一样考虑各种风险因素。有如下四个主要特点：一是强调基金管理者对基金持有人的诚信义务以及基金管理的透明度，打击欺诈行为，保护基金持有人的利益；二是要求对基金资产进行多样化的组合，避免风险过于集中；三是限制基金管理者进行自营业务；四是鼓励竞争。在这种监督模式下监督机构较少干预基金的日常活动.在很大程度上是依靠审计师、精算师等市场中介组织对基金运营进行监管，只是在当事人提出要求或基金运营出现问题时才介入；这种监督模式给基金管理者依靠专业背景进行投资以很大的发挥空间。

(二)严格限量监管

即预先配置好各种资产在总资产中的比例，然后按照既定的比例投入资金。其主要特点：监督机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构，运作和绩效等具体方面进行限制性的规定。监督机构根据这些规定，通过现场的和非现场的监管方式密切监控基金的日常运营。

其风险较小，但保值风险一般高于审慎性监管模式。

(三)两种模式的比较与分析

两种模式各有特点；对待不同的风险抵御能力不同。从资金投资权力上来讲，审慎性监管是较宽松的，因为管理人享有充分的资产配置权。但从另外一方面看，它又是非常苛刻的，因为在发生投资失败时，资金管理人必须能够举证自己当时的决策是符合谨慎性原则的。与审慎性监管相比较，严格限量对投资管理人在承担投资失败责任时比较有利；只要不违反预先规定的资产数量比例规定就可以免除承担投资损失的责任。

在表1中，我们可以看到大多数国家采用的是严格限制监督模式，而只有英国、美国、爱尔兰是采用的谨慎人投资监督模式。这些国家采用谨慎人投资监督模式，其资产组合中不动产投资均在50%以上，股票投资尤其居多。

从收益率上看，这种模式的特征是不动产和股票投资收益率大于其他的投资组合的收益率，其倾向于风险较高，灵活性强的投资模式。采用审慎型监管方式的国家的基金收益率一般高于采用严格限量监管的。但这类投资组合的风险较大，需要成熟的资本市场和有效的制衡机制作为充分条件，否则基金的安全难以保证。

二、我国社会保障基金监管方式及其实际效果

(一)当前社保基金运营的监管模式

我国目前采用的是严格限量监管模式。2000年我国成立了全国社会保障基金理事会，并于2001年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对基金的投资渠道和内容进行了规定。社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债券等有价证券。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。它的优势是资产承担的风险有底线，但最大的缺陷是容易产生人风险，而人风险在公共产权资产管理框架尚没有形成合理制约或激励的投资。土壤上是最容易滋生的，也是最难根治的，这类风险常常表现为“道德风险”。

(二)基金运营现状

根据《暂行办法》，目前主要投资于国内资本市场，投资品种包括银行存款、国债和股票等。银行存款、国债等风险较小的投资，由社会保障基金理事会内部专业人员直接运作。股票等风险较大的投资，社保基金委托给专业投资机构投资运作。2003和2004年，共有10家专业投资机构人围，成为全国社会保障基金的投资管理人。2000年我国建立起了全国保障基金理事会，对全国社保基金的积累部分进行统一投资运营。通过各种投资渠道，社保基金取得了一定成绩如表2所示。全国社保基金累计收益率为11.48%，比同期累计通货膨胀率5.04%高出6个百分点，说明理事会较好地实现了社保基金保值增值的目标。

(三)投资创新与探索

这几年，在确保资金安全的前提下，针对社保基金的运作展开了一系列多元化投资的探索和创新。2003年，开展了债券回购业务；以战略投资者的身份，申购了有良好发展前景的新股。2004年经国务院批准进行了股权投资，并且开通了上证50ETF直接投资渠道。从实际效果来看，这些投资工具和投资方式的创新，为全国社会保障基金的保值增值发挥了积极作用。此外，在进入新的资本市场方面，2004年2月，国务院已经原则同意全国社保基金进行海外投资。这对社会保险基金来说又是一个全新的机遇与挑战。

三、我国社会保障基金实行审慎型监管方式的必要性

我国当前面对的老龄化问题严峻；其一是我国的养老保险起步晚，层次低，覆盖面窄；其二是人口老龄化速度迅猛。据测算，目前我国退休人员占在职职工的比例为20%左右，2010年达到30%，2032年达到50%，2045年将达到55%。从目前的投资收益来看，我国社保基金自我保值增值能力难以应对未来20年后的老龄和购买力风险。故笔者从、以下几个方面考虑，监督机构有必要从制度供给方面考虑，转变现行的监管方式。

(一)资金增值是监管方式转变的内生要求

全国社会保障基金需要通过投资运营实现其保值增值，已成为一个不争的事实。目前社保基金来源有限，多半来自于财政拨款。如表3。假设财政支持可这样继续，对于要承担的2万多亿的转制成本，凹这无疑是杯水车薪。如果情况不能得到改善，这些历史成本很难甩掉，还会使财政陷入泥潭不能自拔。这就需要为资金创造一个合理的投资环境，让其实现自我保值增值。

(二)监管模式要与投资方式相适应

投资方式改变，要求其监管方式也应该随之改变，两者相辅相成。全国社保基金理事会的成立之初，按照《暂行办法》的要求，主要将资金在银行存款、国债等风险较小的投资。在这种投资方式下，选择严格限量监管是比较适宜的，其优点在于投资风险、委托风险及成本比较小。不过，随着基金积累规模扩大，应对未来老龄化危机的要求，选择更能保值增值的投资渠道，基金入市成为大势所趋。2003和2004年，共有10家专业投资机构入围，成为全国社会保障基金的投资管理人。这一投资方式的调整，要求监管方式也需要随之改变，使监督方式向适合于社保基金发展的方向渐进。此外，国家对投资的范围有所扩大，开展了债券回购，股权投资，并原则上同意海外投资等一系列政策变化。这也就为我们的投资管理人提供了提高收益，降低风险制度前提。但这个前提还不完全，需要适合的监管方式与之配合，才可能达到基金保值增值预期的目标。

(三)化解“资产——负债”风险

社保基金在运营过程中，会遇到经营经营风险、财务风险和信用风险，在限量型的监管模式下，它们都得到了较有效的控制，但是“资产——负债”风险就成为了一种很难规避的风险。这种风险就变成了一种系统风险。也就是说，当未来的现金流量是已知的，那么就能够购买合适的债券来抵消负债的影响，然而，假如未来的现金流量是不确定的，特别是由于工资、物价变化，资产价格上涨或人口因素等，那么固定收益工具或政府债券是一种拙劣的保值工具，不能化解社保基金的资产—负债风险。风险管理学中有一句言简意赅的结论，那就是“不能把所有的鸡蛋放在同一个篮子里”，告诉人们要用分散的办法去规避风险。这种规避方式正与审慎型监管方式相匹配。因此，转变监管方式成为一种大的趋势。

(四)理清产权

社保基金属于公共产权资产，划清产权界限，良好的制度供给才能充分发挥对投资管理人进行激励的作用。依据《暂行办法》的规定，商业银行是基金的“托管人”。银行存款、国债等风险较小的投资，由社会保障基金理事会内部专业人员直接运作。股票等风险较大的投资，我们委托给专业投资机构投资运作。从这里可以看出，基金理事会兼有基金托管人和投资管理人的双重身份。两者的目标也不尽相同，基金托管人的目标是社保基金的安全性好、流动性高；而投资管理人的目标是社保基金投资的收益最大化。这样看来，“双重角色”必然产生一定程度上的冲突，所以这个机构应该进一步“专业化”。审慎型监管有利于这种产权的清晰划分，使得基金理事会真正成为基金托管人，专业的投资机构成为投资管理人。从而权责匹配，使它们最大限度的发挥各自的优势，增大社保基金保值增值能力。

(五)提高竞争层次

从制度的角度来看，没有—个适合的制度，市场经济只能是低效的，审慎型的监管方式实质是政府的一种新的制度供给。这种监管方式的转变，会引入与市场经济相一致的竞争，符合市场经济及全球化的要求。在严格限量监管条件下，基金投资管理人自由较小，没有资产—负债风险压力，也没有积极寻找基金增值的内在需求。他们只要按照比例投资就高枕无忧，盈亏对这些机构影响不大，缺乏逐利动力。而审慎型监管模式会打破这种“大锅饭”的情况，采用一种机制设计的方式将表现优秀的和低劣的基金投资者区分开来。使得它们有动力和压力尽可能的为基金保值增值。这样的话，保值增值能力强的投资管理人会有获得更多的资源；反之，可供投资的资源越来越少，甚至取消其投资管理人资格。

综述所述，社保基金所面对的风险呈多样化，不能完全靠政策法规，行政命令，更不能依仗投资人或称为内部人的那部分人的自我约束来控制和化解。需要政府从制度上来考虑，从制度上来约束，为社保基金投资营运提供制度环境。通过上述分析，审慎型监管应该是比较适合今后社保基金保值与增值的一种制度。

参考文献：

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[2]全国社会保障基金理事会.2000-2004年全国社会保障基金年度报告[EB／OL]

[3]赵曼，刘恒庆.社会保障学[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

篇8

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市（镇）和乡镇企业就业。到2005年，根据国家统计局、劳动和社会保障部的调查推算，农村劳动力流动就业规模已达1.2亿人，其中，进城农村劳动力约为1亿人。农民工的社会保障问题，也逐渐成为社会保险部门重点关注的对象，因为这既关系到农民工的合法权益的维护，也关系到社会经济的稳定运行。而具体到对农民工社会保障制度的设计来说，现行的社会保险体系中，对农民工而言，哪些该先行，是值得慎重考虑的。一些地区急于给农民工办理养老保险，而没有考虑到农民工的流动性和农民工的实际需要，导致农民工退保现象的频频出现。我们认为当务之急是尽快确立农民工的工伤保险制度和医疗保险制度。因为从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的各种各样的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度以及医疗保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。本文通过对农民工群体就业状况的全面剖析，依据轻重缓急的原则和农民工的实际需要，为农民工的社会保障的优先安排作一些积极探索。

一、农民工就业状况分析

（一）农民工就业行业状况分析

农民工是新兴的以工资收入为主要生活来源的劳动者。这一群体文化程度相对低，一般从事重、脏、累、险的工作，劳动条件差，工伤事故的发生率比较高，且一旦发生就会比较严重。据劳动社会保障部2005年快速调查显示，农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮业、批发和零售业、居民服务业等重点行业。其中制造业占27%，建筑业占26%，住宿和餐饮业占11%，批发和零售业占12%，居民服务和其他服务业占9%，其他行业占15%.国家统计局的调查也表明，2004年外出务工的农村劳动力从事制造业的占30%，从事建筑业的占23%，从事社会服务业的占10%，从事住宿餐饮业的占7%，从事批发零售业的占5%.中国海员建设工会全国委员会提供的最新调查显示，我国建筑业农民工队伍约4000万人，占全国农民工总数的三成以上，占建筑业一线人员的九成以上。④据河北省劳动保障厅调查，从事制造、建筑的农民工占47.3%，建筑业占到了全部外出农民工的32.7%.⑤广西南宁农民工的行业中，建筑业约占86%.而全国大事故大多来自建筑行业，北京七成大事故来自建筑业，2003年1至9月，全国建筑业每大要死亡6.5人。这首先是由于农民工在就业中的弱势地位，维权意识不强，经常是被动地接受雇主的许多不合法的要求，使得许多雇主依然千方百计逃避与农民工签订“劳动合同”，工作时间、劳动强度、报酬和工伤处理办法全凭雇主单方来决定。而一旦出现工伤事故，雇主就可以推卸责任。此外不少雇主为了压缩成本，不给农民工提供必要的保护及安全措施，这使得农民工面临极大的安全风险。其次是安全意识淡薄，劳动技能不高。由于农民工进城务工之前从事的是一些危险性较小的简单农活，使得他们对于工业生产的安全重视不够甚至是漠视，从而频繁导致工伤事故发生。最后是农民工的就业行业风险性巨大。由于农民工的知识水平有限，劳动技能不高，所以一般在像建筑业这样风险性较高的行业就业，从而使得农民工成为工伤事故的主要受害群体。

（二）农民工健康状况分析

1.职业病是影响农民工健康的第一大病

首先，农民工是职业病高危人群，尤其是尘肺病人中农民工数量占很大比重。可以说职业病危害严重的地方，就是农民工集中的地方。根据山西晋中市工会调查显示，全市106354名职工中接触职业病危害因素人数达65004人，占总数的61.1%，其中接尘人数为45088人，占接触职业病危害因素工人的69.4%，粉尘危害成为职业病最突出因素。而晋中市2800余名患有尘肺病的职工中，绝大部分是农民工。另外，在水泥制造业、化工业、油漆涂料业等农民工集中的行业，慢性甲苯中毒、慢性铅中毒等职业病逐渐开始发病。

其次，农民工的用工单位工作环境差，一半以上有诱发职业病危险。卫生部会同劳动和社会保障部、农业部等部门通报了主要针对农民工的全国乡镇企业、农村个体工商户职业病危害专项整治工作情况：据对29个省份的不完全统计，检查单位21万多户，检测单位5.3万户，不合格的占检测总数的57.5%.

最后，农民工对于职业病的漠视。农民工由于各种原因导致市场竟争力较低，在当今大量农民流动到城镇就业，找到工作已属不易。他们担心的是自己的饭碗及其工资怎么样，工资能否及时、足额拿到手。而对工作能产生职业病到没有在乎，或者说没有考虑过工作还可能导致什么病。

2.劳动强度也是影响农民工健康的重要因素

央行关于对农民工就业分布和收入的调查的报告显示，农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣，从事的工作普遍具有重、脏、苦、累、险的特征。工作时间偏长，51.3%的人每周工作在41～60个小时之间，32.9%的人每周工作时间超过61个小时。农民工群体工作超过法定时间的接近85%.农民工收入水平近期虽然有所提升，但以劳动的艰苦程度衡量，其工资水平仍然偏低。根据清华大学李强教授在涉及外来人口32万的北京丰台区，通过配额及问卷而访谈方式，完成的493份有效问卷调查统计结果显示，73.5%的农民工存在超时工作（即每天9小时以上），每天工作时间在10个小时以上的占65%.每天工作12小时以上的占23.6%（见表1）。

表1城市农民工每天劳动时间调查结果

劳动时间人数百分比(%)

7小时以下285.8

8小时10020.7

9小时418.5

10小时17035.2

11小时306.2

12小时7916.4

13小时51.0

14小时及以上306.2

合计493100.0

由上表同样得出，农民工群体劳动时间普遍比较长，劳动强度也比较高，这种工作状况给他们的健康带来了一定的隐患。

3.食品安全问题

农民工的食品卫生安全问题日益突出。以建筑行业为例，造成农民工食品卫生安全隐患的原因主要有三个方面：一是建筑工地有效工期较短，工程规模小，一般没有规范性食堂，很难达到卫生许可条件。二是建筑工程项目负责人卫生安全意识薄弱，没有采取有效的卫生安全措施；农民工也没有充分认识到危害性，不能提出相关的卫生要求，或者认识到了，也提出了要求，但在谈判中明显处于弱势地位。三是建筑商的卫生安全责任感和农民工的维权意识都很差。建筑商只注重商业利润而轻视工人的健康，而农民工不知道用法律来保护自己的健康权益。此外，由于建筑工地人员流动性大，饮用水、住宿条件差等，也容易造成一些传染病的发生和流行。

如果没有工伤保险、医疗保险，昂贵的医疗费用，对广大农民工显然不堪重负。大多数农民工只能小病仗着年轻力壮拖，大病就只好回家，如果患了职业病也只有自认倒霉。而农村也不是他们天然疗养所，据卫生部副部长朱庆生介绍，农村中有一半左右甚至更高一点的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因为看不起病而因病致贫、因病返贫，在全国不同的地区比例不一样。在广大的中西部地区，因为看不起病、住不起医院，因病在家里死亡的人数估计在60%～80%.

（三）农民工就业的流动性分析

农民工为了寻求更好的就业机会，挣更多的钱，不得不频繁的向不同的地方流动。根据农业部调查显示，40%的农民工没有固定工作，平均就业8～9个月，3个月以工的占11.3%，4～6个月的占16.3%，6～10个月的占73.3%，10个月以上的占7.8%.据调查，湖北省农民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一个单位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市农民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一个单位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.农民工表示坚决不回家的占2.4%，争取留在城市的占17.5%，但最终能留在城市的估计不足10%.同时，由于土地制度、户籍制度等因素的阻碍，不少农民工即使在一个城市工作生活了多年，也很难融入城市，到一定年龄以后农民工还是要被迫回到农村。再加上我国社会保障制度的城乡分割和地域分割，个人帐户不可转移，社会保障网络在全国无法对接和联通，无法使农民工享受到社会保障的保障利益，从而使得农民工这种流动性比较高的群体参与社会保障的积极性不高。

二、解决农民工社会保障问题的重要性和紧迫性

大量事实和数据说明，农民工已是我国产业大军中的一支重要力量，在我国工业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。与农民工的贡献和作用相比，农民工的社会保障应该尽快提上议事日程。其必要性和现实意义主要体现在以下五个方面：

（一）农民工社会保障有利于农民工自身利益的保护

首先，数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障，与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；其次，农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；再次，建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；最后，有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益。

（二）农民工社会保障有利于提升我国城市化水平

城市化是人类生产与生活方式由农村型转为城市型的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。我国的城市化进程在二元社会结构的影响下，在改革开放前的20多年时间里一直停滞不前，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。这种局面直至今天仍未得到根本扭转。据有关资料分析表明：我国目前的城市化水平仅为32%，离中等发达国家49%的比例还相差甚远。城市化滞后引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。如农民收入过低和增长乏力、就业压力大等，在很大程度上均与城市化滞后有关。而提升城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障制度。改革开放以来，我国已有1亿农民进城务工、经商或从事其他职业。农民工已成为推动我国城市化水平提升的基本力量。但由于前述种种原因他们至今尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，致使农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国城市化水平的进一步提升。

（三）农民工社会保障有利于切实解决“三农”问题

“三农”问题归根到底是农村人口过多导致的。在土地供给相对稳定的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，农业劳动生产率很得到提高，农民输入也就无法增加。解决三农问题的关键是要减少农村人口，但是如果没有相应的社会保障制度，这些富余劳动力是很难转移出去的。农民工作为三农问题的突破口，从根本上说就是要为农民提供制度保障，改变排斥农民工的传统政策，建立适合农民工特点的社会保障制度，使农民工自觉依法、有偿转让其在农村的土地经营权。同时，农民工要转变传统观念，适应城镇化的趋势，积极参与到农民工社会保障的建设中来。

（四）农民工社会保障有利于保持社会稳定

农民工大部分由年轻人组成，他们在城市受到制度和政策的排斥，干着又脏又苦的活，还经常受到城市人的歧视，使得他们可能会产生不平衡心理。而且，农民工的工作一般具有短期性，工资又低，在失业没有经济来源而又得不到必要的社会保障的情况下，显然对社会稳定是一种严重的威胁。据一项对上海、广州、沈阳3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年间，农民工作案率大幅度上升，上升幅度分别达到70.15%、182.27%、99.87%.农民工在无任何保障时对社会稳定造成的影响可见一斑。即使他们没有刑事犯罪，其中有许多人为生活所迫从事违法乱纪的经营活动，如造假贩假等。建立农民工社会保障制度可以给失去生活保障的农民工正当的社会认可和人文关怀，有利于兼顾经济效率与社会公平，还可以从一定程度上减少社会动荡的因素，维护社会的稳定。

（五）农民工社会保障有利于构建和谐社会

农民工的合法权益受到侵害是与构建和谐社会的目标相冲突的。和谐社会的建立的一个重要原则就是公平原则。公平原则意味着只要是我国公民，就应该享受最基本的国民权益和保障，国家不应该根据出身、来源地和职业等而区别地对待每个公民，而应提供均等化的服务，因为每个公民都履行了同等的国民义务和责任。如果没有公平待遇，那么各种歧视就会出现，纠纷就会接踵而至。城乡分治的户籍制度以及相伴随的各种制度安排实际上就是一种不公平的制度安排。这种不公平的制度安排如果持续下去，则不但不能建立和谐社会，还会使城乡之间的冲突愈演愈烈。因此，从建立和谐社会的目标出发，必须真正着手解决农民工的社会保障问题。

三、农民工社会保障的优先序安排

通过前述对农民工就业现状分析，我国目前的经济水平及现有制度决定了不可能对农民工的社会保障问题进行全面的保障。而农民工的社会保障问题亟需解决，因此，必须对农民工的社会保障各项目进行优先序安排。我们认为，对于农民工社会保障制度的安排必须根据当前农民工实际需要和政府人力财力，分清轻重缓急，有步骤、有计划地逐步建立和完善。针对农民工的社会保障的不同险种要采取分清主次，分步推进的方式来实施，不能不顾农民工群体的现实状况而对各个项目不分主次，一哄而上的来实行。当前，要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题，农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。要抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。具体而言，应当从以下方面出发：

（一）加快建立农民工的工伤保险制度

工伤保险是农民工当前最迫切的社会保障项目，也是解决好农民社会保障的着眼点。从屡屡发生的农民工工伤事故以及由此导致的众多的劳资纠纷，决定了农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快优先得到确立。建立工伤保险制度，这是几乎所有建立了社会保障制度的国家普遍优先考虑的社会保障项目。这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，项目成本亦不是太高。对农民工来说，这是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职业伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来说，则是建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高；对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，亦较易操作。而且，由于建立起农民工的工伤赔偿机制，用人单位将会更加注意生产经营过程中的安全卫生保护措施。

（二）积极建立农民工疾病医疗社会保险制度

建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障制度。由于农民工所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅给农民工带来身体的伤害，同时也可能会导致失业，从而因为失去经济来源陷入贫困。所以应当建立针对农民工的大病医疗部分的社会统筹保障机制，在最大范围内分散由于疾病给农民工带来的风险。在此基础上，有必要对农民工医疗保险进行一定的分类。那些在城市的工作相对稳定、有固定住所并将长期在城市工作的部分农民工，可以参加当地的各种基木医疗保险。那些流动性大、从事短期工作的农民工可以参加专为农民工设立的医疗保障制度。该制度缴费较低，可根据民工的实际情况设计不同的保障层次。具体而言，首先该医疗基金有个缴费的底线，所有民工都要按此标准缴纳，按此层次享受的待遇。在此基础上，如果农民工愿意还可以缴纳更多的保险金，相应享受较多的保险待遇。

（三）有区别地建立农民工养老保险制度

对拥有比较稳定的职业、相对固定的住所和单位，在城镇居住达到规定年限的农民工，应该考虑将他们纳入当地社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以参照城镇职工的标准执行。对无固定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，如制定一定范围内不同档次的缴费率由农民工自愿选择，同时规定儿雇用农民工的用人单位必须根据农民工所选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费。对进入城市从事经营性职业的自雇农民工则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的农民工建立个人账户。

（四）建立农民工失业保险制度

针对农民工的就业状况极不稳定的现状，应建立农民工失业保险制度，实行“现收现付”制。但是由于城镇失业保险制度建设面临着巨大压力，企业在转制过程中面临的资金困难，使这项制度实施起来具有相当难度，鉴于此，应采取积极的就业促进措施或失业援助计划作为建设失业保险制度的有益补充。有条件的地方可以把农民工纳入城镇失业保险制度。如《四川省失业保险条例》把失业保险扩大到农民工，为签定劳动合同的农民上提供一次性生活补助金或生活补助费。条件还不具备的城市可为失业农民工提供一些帮助以渡过难关。如政府管理部门提供“公共劳动”为失业农民工提供“最低生存保障制度”。

注释：

①高文书。进城农民工就业状况及收入影响因素分析。中国农村经济，2006，（1）。

②有人将农民工称为除了“三农”问题外的“第四农”问题。

③劳动保障部课题组关于农民工情况的研究报告。当前农民工流动就业数量、结构与特点[EB/OL].http：shshldbz050729nmg.htm.

④雷敏。调查显示：建筑业一线人员九成以上是农民工[EB/OL].http：20041110n222928763.shtml.

⑤陈树新。河北省农民工社会保障情祝调查分析[EB/OL].河北劳动保障网：he.lss.gov.vn2003tjzl.

⑥梁成虎。农民工面临严重职业病威胁[N].山西晚报，2004-09-16.

⑦王淑军。农民工职业病危害专项整治情况[N].人民日报，2004-05-18.

⑧国务院新闻办公室2004年11月5日新闻会。

⑨卢海元。构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度[J].中国劳动保障，2005，（7）。

⑩郑杭生，洪大用。重视和发展城市农民工的社会保障事业[J].学术交流，1994，（5）。

赵蓉，岳世忠。论农民工———都市边缘群体与社会保障地位的边缘化[J].开发研究，2005，（6）。

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[3]郑杭生，洪大用。重视和发展城市农民工的社会保障事业[N].学术交流，1994，（5）。

篇9

（一）社会保障模式选择的理解

从世界范围内看，社会保障体系的主要模式有两种：

1现收现付模式（pay-as-you-gosystem），这种模式以德国最为典型，故又称为“德国模式”。其基本特征是社会保障成本的代际转移是以收定支，即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本；支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用。这一模式要求有较小的人口压力、年轻的人口结构、较强的国家实力、完备的税收体系等。但是，在这种模式下，社会保障负担随着支出的增长而逐年提高，而且资金完全没有积累。

2个人帐户模式。这种模式强调雇员的个人缴费和个人帐户的积累，退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累，且所积累的资金通过投资基金进行运作。这种模式以智利的模式为代表。这种模式的特点是具有累积性和增长性，资金供给比较稳定，在经济波动中表现出较强的抵抗能力。

在现收现付模式中，政府在事实上承担了巨大的社会保障债务，尽管在许多情况下这一债务是隐性的；这就对政府的社会保障支出提出了相当高的要求；随着社会保障支出的增长，政府在各种压力下被迫提高收费标准，这必然会抑制经济增长，干扰经济运行中的正常的激励（incentive）机制的运行。因此，不仅许多人口压力较大的发展中国家难以承担现收现付模式带来的债务压力，即便是一些经济实力强、人口压力小的发达国家也越来越意识到现收现付模式的负面影响。在一定意义上可以说，正是这种现收现付的社会保障模式、以及由此体系支持的较高的社会福利水平，是形成欧洲发达国家经济发展中的“福利病”的重要原因。因此，越来越多的国家开始实行个人帐户模式。

（二）中国社会保障模式的演变

在50年代，中国建立了企业职工养老保险制度，以企业为单位，基本上采取现收现付的模式，将社会保障成本进行代际转移。这一模式当时之所以是比较有效的，是由于当时的人口年龄结构年轻，同时这一模式得到计划经济体制的支持。随着中国开始实行市场经济，人口年龄结构也逐步趋于老化，社会保障问题开始引起关注。1991年6月，中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始着手改革社会保障制度；十四届三中全会进一步明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度，其基本思路，是逐步建立职工的个人帐户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以试图缓解现收现付制度与人口老龄化的矛盾；与此同时，促使职工承担一定的社会保障成本，以减轻企业的负担。在这一模式框架下，中国的社会保障部门正逐步着手扩大这一社会保障体系的覆盖范围，如逐步将私营企业、部分地区的农民等纳入这一框架。

不过，中国目前的社会保障模式尽管从名义上是个人帐户制度，但是其实质依然是现收现付制度，因为现收的记入个人帐户的资金同时就用作社会保障的支出了，个人帐户中的资金只是帐面上的；与原来的现收现付模式相比，其差异就是将风险分散单位由企业转变为地方政府，同时中国当前实行的新制度不仅要负担上一代人的保障成本，还要为在职一代积累社会保障资金。因此，中国当前实行的这一模式是一个名义上、帐面上的个人帐户制，在实质上是一个高标准、高负担的pay-as-you-go模式。

（三）当前中国实施的社会保障模式不能适应当前中国经济改革与发展的需要

因此，尽管我国的社会保障部门为推行新的社会保障体系作了大量工作，但是，当前我国社会保障模式及其运行状况还远远不能适应经济改革与发展的需要。我们认为，高效率的社会保障模式，应该达到以下几个方面的目标：（1）社会安全网的建立；（2）社会进行储蓄与积累的重要手段；（3）维持对工作的积极的激励机制；（4）对所有权结构形成积极的影响；（5）建立一个低成本、高效率的管理体制；（6）确定适宜的收入分配目标；（7）解决失业救济及劳动力流动问题，等等。从这几个角度出发，在一定意义上可以说，当前的社会保障体系问题已经成为制约中国经济改革与发展的重大问题。

首先，当前以现收现付为基础的社会保障体系将不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。中国当前的人口结构和独生子女政策，使得中国的人口结构将在不长的时期内进入老龄化社会。如果不在当前年轻人口较多的阶段及时建立以个人帐户为基础的社会保障体系，中国政府必然会难以承担越来越庞大的社会保障成本，并且会被迫在经济发展程度较低的条件下进入老龄化社会，并被迫投入更大的成本来解决这一问题。根据粗略的估算，中国社会的老龄化推进很快，2000年左右将进入老年型国家（即65岁以上的老年人口将占总人口的7％），2003年我国老年人口将达到9000万，相当于目前欧洲老年人口之和。据劳动部门测算，基于当前的社会保障制度，加上物价上涨等因素，从2025年起，中国政府将每年需要拿出5000亿――14000亿元用于维持城市退休职工的基本养老保障。显然，如果中国继续沿用当前这种以现收现付为基本特征的社会保障模式，到下个世纪上半叶，中国经济增长的可持续性将受到威胁。

其次，当前以现收现付为基础的社会保障模式在老龄化社会到来后，会扭曲经济运行中的积极的激励机制。在退休职工占人口较大比重时实施当前的现收现付模式，就会使在职职工的个人所得在纳税后，一方面要负担相当比例的退休职工，另一方面还需要承担自身的社会保障成本，最后所剩余的个人可支配收入的比重实现有限。我国这样一个人口大国在进入老龄化社会以后，在职职工在社会保障方面的成本会相当高。如果按照目前的城市职工社会保险水平和标准，并采用现收现付模式，到2020年，工资的提取率将达到32.3％，到2040年将达到40.2％。

即便是在经济实力强大的德国，目前也遇到了社会保障负担过大、从而扭曲正常的激励机制的问题。1997年德国的失业人口达到439万，失业率也相应达到11.4％，其中一个重要的原因，就是高社会保障降低了公众的工作积极性。根据德国联邦银行1996年公布的资料，如果将德国餐饮业就业者每个月的最低纯收入与社会救济对象的收入状况进行对比，就会发现，如果没有子女，前者比后者多收入276马克；如果有一个子女，前者比后者少收入41马克；如果有两个子女，前者比后者少收入573马克。高社会保障水平甚

至造成了社会救济收入大于劳动收入的现象，直接导致了社会激励机制的紊乱。

与德国、荷兰等国的社会保障制度扭曲积极的激励机制相比，新加坡的做法更值得借鉴，新加坡公积金中的自存自用、一份耕耘、一份收获、只有努力工作才能不断充实个人帐户的制度设计，就有效地实现了积极的激励机制与社会保障功能的兼容。

第三，当前的社会保障模式不符合现代科技发展的新趋势。为了控制社会保障的成本，当前我国对于退休职工的消费、医疗等实施不同范围的控制，如限制特定的新药品的报销等。但是，当代科技进步主要体现在生物化工、医疗器械、信息技术等方面，这些领域的技术进步在很大程度上为退休职工扩大消费、改善医疗等创造了更好的条件；即便政府限制退休职工对这些新技术的应用，在社会观念、家庭观念的影响下，退休职工所在的家庭、企业也可能会积极为退休职工创造条件运用这些成本较高的新技术，这就进一步扩大了事实上用于社会保障的成本。

第四，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为企业改革的重要障碍。正如我们在《企业改革：模式选择与配套设计》一书中指出的，企业运算社会保障体系方面的沉重负担，“本源的错误应该归结于退休金的现收现付制度”。现实地看，巨大的社会保障成本已经成为不少国有企业的经营陷入困境的重要原因。我们在企业改革的实际操作中也遇到不少类似的问题，在比较不同模式的基础上，我们开始尝试在一些打算上市的企业中划出一部分国有资产，为职工建立个人帐户，从而设法解决社会保障成本对于企业改革的制约。这一做法体现了我们对当前建立社会保障体系的一些设想和设计，我们在后面还将继续讨论。

第五，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，就会增大居民对于未来支出的不确定性预期，增大其储蓄倾向，这对于当前扩大消费、刺激内需的宏观政策形成了一个强烈的制约。

第六，现收现付为基础的社会保障体系不利于全社会进行储蓄和积累。

二当前中国社会保障模式的选择与方案设计

（一）建立以个人帐户为主导的分层次社会保障模式

1我们所设计的社会保障模式的不同层次

我们可以看出，当前实施的以现收现付为基本特征的社会保障模式，可以说是一种令各个阶层、各个方面都不满意的模式：政府承担了过大的社会保障成本；企业的负担过大，不利于企业改革的深入；退休职工的社会保障权益得不到保障；在职职工需要承担过大的社会保障成本。因此，这一社会保障模式必须进行改革和完善。综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力，以及中国国情的复杂性，我们认为，当前应该建立以个人帐户模式为主导的分层次的社会保障模式，即大幅度地建立强制型个人帐户，继续保留现收现付模式（pay-as-you-go）以满足社会的基本需求，对于少数高收入阶层可以通过购买额外的商业保险来进一步提高自身的社会保障水平。

首先，在在职职工中大幅度、大范围实施个人帐户模式，并将其作为整个社会保障体系中的主导性模式。这一模式的基本特点是强制缴款、政府免税、确定严格的比例要求、建立严格的资金管理程序和制度。

其次，保留现收现付模式以满足社会的基本需求。这一方面可以保证低收入阶层的基本生活要求，同时，由于这一阶层的人口规模有限，政府用于这一阶层社会保障的财政负担也是有限的。

第三，对于一些高收入阶层，可以鼓励其购买额外的商业保险。

但是，在这个分层次的体系中，个人帐户模式应该是占据主导地位的，商业保险和现收现付都只能发挥辅的职能。关于现收现付与个人帐户的利弊比较，学术界已经有了广泛的研究并已经有了共识，但是，在当前的社会保障体系设计中，还存在不少关于社会保障和社会保险、商业保险等关系的误解，我们有必要作进一步的探讨。

2要恰当处理社会保险在社会保障中的地位和作用

我们之所以强调社会保险在整个社会保障体系中只能占据辅的地位，是由于社会保险与个人帐户模式相比存在许多内在的缺陷和弊端：

首先，社会保险在资金运用方面，实质上是运用大多数投保人员的资金来支持少部分需要支持的投保人员，具有显著的平均主义和社会再分配的特点，只要支出需要符合相关的条例就可以使用，没有明确、稳定、积极的激励（incentive）机制，过分强调安全感必然会相应减少努力工作赚钱的动力，从而不利于形成对个人进行社会保障积累的激励。

其次，商业保险对于职工没有强制性的约束，而是居民的一种自愿性的金融行为；而以个人帐户为基础的模式则能够通过确定强制性的缴款来保证社会保障体系获得稳定的资金供给。

第三，为了体现政府对于社会保障体系的扶持，政府一般对纳入个人帐户中的社会保障资金免税。但是，商业保险难以享受免税的优惠政策。具体来说，有许多保险品种的设计类似于银行储蓄，也可以说是银行储蓄的一种变种产品；如果对这些险种实行免税，就必然在商业银行储蓄和商业保险之间形成不平等的竞争格局。

第四，为了保证稳定、充足的社会保障体系的资金供给，各国政府一般对纳入个人帐户的社会保障资金规定严格的比例要求；但是，这一点在商业保险中是难以做到的。

第五，商业保险的险种设计不能够充分满足社会保障的要求，而只能规避特定领域的风险。这是由商业保险的运作特点和基本性质决定的。

第六，在比较成功地实施的社会保障体系的国家中（如新加坡），其政府对于将保险形式引入社会保障体系始终持十分谨慎的态度。例如，直到新加坡逐步由中等收入国家向发达国家迈进之后，新加坡政府才在社会保障中引入了少部分的保险形式，如“健保双全计划”对特定的大病和大手术给予保险，花销可以超出个人帐户中的储蓄等。但是，从总体上说，这些保险式的社会保障安排相对而言十分有限，项目也很少。

因此，社会保险只是一种金融产品，社会保险中的一些产品可以在规避一些特定风险方面发挥积极的作用，但是在社会保障体系中只能发挥辅的职能。正如我在《企业改革：模式选择与配套设计》中所指出的：“象我国这样的低收入国家不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险，而需要注意保障制度与维持激励及储蓄之间的关系”。

（二）以企业集团为突破口推进个人帐户模式

1当前由政府承担由旧体制向新的体制转轨中的成本的难度较大

既然我们已经明确中国社会保障模式应该是以个人帐户为主导的分层次的格局，那么，当前我们就面临一个从当前的以现收现付为基础的社会保障体制向个人帐户制转轨的问题。

中国当前的社会保障体制的转轨，首先面临的一个重要问题是如何确认并补偿劳动者在原来体制下对原有的社会保障体系缴款并逐步积累形成的社会保障权益，这一权益事实上也就是政府对于劳动者的社会保障债务，只不过在原来的体制下，这些社会保障债务是隐性的。因为中国长期实行低工资制度，劳

动者在获得工资之前已经扣除了社会保障资金，但是，在原来现收现付的体制下，这些社会保障资金并没有以基金的形式积累起来，而是用于进一步的国有投资，并形成国有资产。中国当前进行的社会保障体制转轨，必然会使原来政府承担的社会保障隐性债务显性化。

在这个转轨的过程中，最为理想的方式就是由政府承担全部的社会保障债务，从而为以个人帐户制为基础的社会保障模式的健康、平稳运行创造良好的启动环境。人们在总结智利成功实现由现收现付模式向个人帐户模式转轨的经验时，由智利政府承担全部社会保障成本、进而投入巨额资金支持新的模式的建立是一个重要的方面。据测算，智利政府承担的社会保障债务的总规模约占到其1981年的GDP的80％，债务的最高峰值为GDP的4·8％，随后呈现逐年下降的趋势，到2025年智利政府将全部清偿所有债务。考虑到中国的社会保障水平较低、目前的人口年龄结构尚比较年轻等因素，据世界银行测算，中国政府为了推进社会保障模式的转轨所需要承担的社会保障债务的规模会比智利要小。

不过，尽管中国政府可能承担的社会保障债务规模要比智利小，但是考虑到当前的财政收支状况，由政府承担这一规模依然有相当的难度。在一定意义上我们可以说，正是由于政府需要承担的隐性社会保障债务规模相对较大，才使得中国政府选择了目前这种名义上的个人帐户制、实质上的现收现付制的社会保障模式。

2以企业集团为突破口推进以个人帐户制为主导的社会保障模式

如前所述，庞大的、需要中国政府承担的社会保障债务直接制约了以个人帐户制为主导的社会保障模式的实施。那么，是不是我们就无所作为呢？经过我们的分析和实践探索，我们认为，从当前一些企业集团着手，我们可以逐步推广个人帐户制。

之所以选择一些大型的企业集团，是基于以下一些理由：

（1）政府对于政府机关、不同形式的企业、城市和农村等不同单位的职工在社会保障方面的承诺本来就是存在差别的。从政府对于社会保障的承诺强度看，可以说是从政府机关、国有企业、集体企业等依次减弱的。企业集团作为国有经济的主导性力量，在我国经济运行中发挥着十分重要的作用，政府对企业集团的承诺是较强的；从企业集团着手推进个人帐户制，能够获得各个方面的认同。

（2）政府在国有企业改革进程中，将“减人增效”作为一个重要的措施；在实施的“减人增效”的改革中，国有企业为安置下岗人员已经承担了不少成本，这些成本中可以说主要就是社会保障成本；从企业出发建立个人帐户制，可以说是对这些支出的规范化。

（3）目前一些企业集团的经营状况较好，还有相应的实力来承担推进社会保障改革的成本，可以考虑划出这些企业集团中的国有资产的5％－10％，来专门建立这些企业中的职工的社会保障个人帐户。

（4）我们在一些企业集团的公司制改造和上市工作中，已经就这一方面的问题进行了尝试。

（5）以企业集团为突破口，比较容易获得企业的支持和配合，进而在整个改革的推进中形成一种良好的示范效应。而在当前正在实施的所谓“社会统筹和个人帐户相结合”的社会保障体系中，由于社会保险费率上升、负担不合理等，欠交、少交社会保障基金的企业明显增加；社会保障负担重的企业出于甩包袱的倾向，参加所谓社会保险的态度十分积极，而一些社会保障负担轻的企业则设法逃避责任。

（6）将再就业、医疗、养老等社会保障职能继续留在企业，必然会对企业的经营形成巨大的压力，通过划出一部分国有资产来推进社会保障模式的转轨，能够将企业职工再就业、医疗、养老等基金社会化，相应的风险也就社会化了；企业此时可以以利润最大化为经营导向参与市场竞争，而可以较少考虑社会保障职能。

当然，以企业集团为突破口推进个人帐户的方案也有一些缺点，这主要包括：（1）不同企业集团之间的经营状况参差不齐，推进的难度不一；（2）会在不同企业、不同地区之间形成不平等格局；（3）企业集团通过股份化改组明确国有股权，并从中划出一部分国有股份作为个人帐户的社会保障基金，从总体上看，社会保障的风险并没有从企业分散出去，而是依然留在本企业中，这些国有股的售出需要等待适当的市场时机。

（三）建立高效率的、市场化的社会保障资金的管理和运作机制

在初步建立了以个人帐户为主导的社会保障体系后，随之而来的一个重要问题是如何建立高效率的、市场化的社会保障资金的管理和运作机制。显然，这一机制的建立，对于整个社会保障体系的顺利运转具有决定性的作用。

在设计社会保障资金的运作机制时，我们应该考虑以下几个方面的因素：

（1）在面对职工办理社会保障资金的缴纳和支出的环节，应该有一个准政府性质的社会保障资金管理机构，对社会保障资金实施统一的强制性管理；在这个机构中，要统一管理职工的个人帐户的各种信息，如个人的工作经历、缴纳的社会保障资金的状况等，因此可以说是一种信息密集型的管理，是数据收集、核查、处理量很大的管理，单独依靠准政府性质的管理机构恐难以胜任，所以还需要委托商业银行办理有关业务。

（2）由于商业银行在进行帐户管理、现金存取等方面具有特长和优势，因而准政府性质的社会保障资金管理机构可以将个人帐户的具体管理工作委托给商业银行办理，由商业银行对这些资金进行代管。

（3）组建多家竞争性的基金管理公司，在金融市场上实现社会保障资金的保值增值。这些基金管理公司从商业银行获得公众的社会保障资金，而无需直接向公众吸收社会保障资金。

因此，我们设计的社会保障资金管理模式是：建立强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构，准政府性质的社会保障资金管理机构将其资金委托商业银行管理多家竞争性的管理公司专门负责社会保障资金的保值增值，推动资本市场的发展。

与比较典型的智利模式相比，我们的设计有以下几个优点：

（1）充分发挥了不同机构的专长和优势，在社会保障资金的不同阶段通过合理分工来提高运行效率，如商业银行的帐户管理专长、基金管理公司的资金投资专长等；

（2）能够显著节省基金管理公司的经营成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公众吸收社会保障资金，因而其平均花费了整个社会保障资金的29％来进行市场营销、吸引公众资金。而我们设计的方案使得基金管理公司能够以较低的成本从商业银行获得社会保障资金，促使其通过自身的投资业绩来吸引公众的社会保障资金。在这个过程中，社会保障基金的参与，必然会为金融市场培育成熟的机构投资者，从而有力地推动金融市场的发展。

（3）能够促使商业银行积极增加收费型收入（fee-basedincome），开拓理财服务，提高经营管理水平。商业银行运用其广泛的分支机构网络和较高的电脑技术，通过资金管理业务，能够获得大量收费型收入。在吸收公众的社会保障资金的同时，公众既可以自己选择不同的投资基金，也可以由商业银行来推荐，还可以由商业银行公众进行投资组合，这样

就会推动商业银行的理财业务的发展。

篇10

近几年，由于全国各地城市老城区的拓展，经济技术开发区的兴建，绿化及交通等基础设施和乡镇企业用地，大片的良田被征占。据不完全统计，全国有近几千万亩的耕地被征用，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”超过2000万人。为构建一个和谐稳定的社会，首先要解决“以失地农民问题为代表的三农问题。”总理在“深化土地管理制度改革依法加强土地管理”一文中高瞻远瞩地指出要充分认识严格土地管理的重要性和紧迫性，切实保障被征地农民的利益。本文试图从失地农民面临的主要问题和困难进行分析阐述，并探讨保障失地农民利益的对策措施。

一、失地农民面临的主要问题和困难

（一）就业问题难以解决。

目前对被征地农民主要采取货币安置的方式，即农民在土地被征用后自寻门路解决就业问题。但失地农民与城镇失业人员相比，就业更为困难：失地农民的文化素质、职业技能等方面明显不如城镇失业人员，在寻找工作中处于劣势；农村本身就业岗位不多，加之有些地区受外地民工潮的冲击，就业岗位竞争越来越激烈，致使失地农民就业门路越来越狭窄。

（二）经济收入难以提高。

目前，按生活状况与经济收入可以把失地农民划分为三类：第一类是已经从事二、三产业的，大约占20%左右，这部分人的经济收入和失地关系不大；第二类是原来从事农业生产同时做做小生意、打打短工的，大约占50%，这部分人的经济收入主要受市场影响，一旦没有其他收入，生活问题就难以解决；第三类是基本依靠农业而生活的，大约占30%，这部分人中绝大多数是年老体弱、文化程度低的，他们失去了土地就失去了经济来源，征地后只能寅吃卯粮，花完了安置费，几乎就陷入贫困之中。

（三）医疗问题难以应付。

当前，对失地农民而言，生活支出中最重的负担是医疗费用，许多失地农民反映，土地征用后日常生活开支还不太担心，最怕的就是生病。一旦生了重病大病，被巨额的医疗费用压得喘不过气来。病治好了难还债，治不好给家人留下一屁股债，实在令人担心。

（四）养老问题难以落实。

随着计划生育政策的延续，目前对养老问题最担心的是四五十岁的中年人。他们说现在还干得动，去打工也可以赚几个钱，但十年、二十年以后干不动了呢，儿子不一定靠得住，女儿迟早要嫁出去，自己养老真成问题。

二、保障失地农民利益的对策措施

（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。

1、逐步提高土地征用补偿费标准。

土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算，能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。

2、为集体经济组织保留部分财产。

鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。

例如浙江省温岭市太平街道通过村土地留用、政府项目支持，注重发展集体经济：在新区开发时，按城市未来十年规划发展要求，在较好地段按7%留村，发展村级集体经济。太平街道三星村，原有的1000多亩土地被陆续征用后，通过村留土地的开发和滚动发展，目前村集体固定资产已有上亿元。在规划新城区建设时，把市场、停车场、菜场等项目安排在村留地上，支持各村兴办服务业。如市政府把菜场建在太平街道的岙底胡村，该村目前每年仅市场管理费、摊位出租费就达500多万元。不少村将留用地与房地产公司联合开发房地产，村出土地，房地产公司出资金。建成后，底层街面房留村出租，房租收入作为集体经济来源。太平街道的三星村目前就是主要依靠房租收入来建设公益设施，为村民提供养老金等各种社会福利。这些措施较好地解决了村民的后顾之忧，促进了农民的市民化。

（二）建立新型的社会保障体制。

1、养老保障。

当土地被征用后，要用法律规定农民养老保障金的来源。养老保障金可以由三部分构成，即政府、土地开发中增值效益、农民各出一部分。作为政府有责任为自己的公民投保，同时政府的参与增加失地农民的信任感；从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益，不再产生不满；失地农民自己出一部分买社会保障是其应尽的义务。要建立一套适合失地农民的保障运行机制，养老金的缴纳标准要低于城镇居民的标准，让农民买得起保险。养老金的发放标准在不能够与城镇居民一致的情况下，应尽量提高。使保障金名副其实，起到真正的保障作用，不只是补充作用。

2、最低生活保障。

最低生活保障是针对失地农民中绝对贫困的群体，有助于解决那些个人能力较低，家庭贫困人群的后顾之忧。保障对象为低收入家庭，因灾、因病致贫的家庭，无劳动能力或残疾人家庭。

据了解，国家在此类问题上态度十分积极，近年来一直在搞试点，如2003年5月，浙江省在长三角地区率先出台《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，规定由政府、集体和个人分担的办法，一次性为失地农民缴足基本生活保障费用：政府从土地出让金收入中列支，不低于保障资金总额的30％；集体从土地补偿费中列支，不低于40％；个人从征地安置补偿费中抵交。随后，江苏和上海分别出台《江苏省征地补偿和建立被征地农民基本生活保障制度试点办法》和《上海小城镇社会保险暂行办法》，均用类似的办法，为失地农民构筑起长远的生活保障。

3、医疗保障。

医疗保障是社会保障体系中重要的部分。农民收入较低且进城后不一定有稳定的经济来源，其医疗保障制度应坚持“低水平、广覆盖”，推广建立福利型合作医疗保障网。以浙江省为例，有关统计显示，全省已有71个县（市、区）、1800万农民参加以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，失地农民是这项制度优先考虑的对象。

（三）建立再就业创新机制。

农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。首先要鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。其次要鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。第三是对失地农民加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力。

在失地农民的培训、就业机制方面，浙江省作出了不少探索。据有关信息，6年内，浙江将组织培训1000万农民，重点对失地农民进行针对性的职业技能培训。浙江还将建立政府奖励基金、减免有关费用，引导鼓励用人单位积极吸纳失地农民就业。把失地农民的就业再就业纳入城乡统筹就业的试点工作，有针对性地提供就业援助。失地农民的求职登记、职业介绍、技能鉴定等，一律享受免费服务。

总之，解决失地农民问题，保障失地农民合法权益是一个极其长期而又复杂的问题，我们应从保障农民根本利益出发，探索和建立市场化取向、科学合理的保障方式，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，确保失地农民生活无忧，促进失地农民“可持续发展”，以充分调动农民的积极性，使农村经济融入市场经济发展的良性轨道。

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