农村集体经济资产管理模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇农村集体经济资产管理，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

近年来，国家致力于发展和建设新农村，期望从提升农村经济水平的角度来创造和谐小康社会。“三农”政策已经在全国各地普及，与农村的生产、生活相关设施也不断被建设，农村拥有的固定资产越来越多。如今，为了美化农村环境，为农民创造更好的生活环境，老年活动中心建设、农村道路修建、水利工程设施建设等工程一一落实，农村经济已经具有非常完善的基础设施建设。但从目前农村对固定资产的管理情况来看，很多农村甚至存在固定资产并未在账目中反映，在账外运转的状况，对于固定资产的管理与其监督制度存在不协调的现象。文章详细阐述农村存在的固定资产管理问题。

1农村集体经济组织及其固定资产概述

所谓的农村集体经济就是农村集体所有制经济。在我国《宪法》中有关于农村集体经济的相关规定，其认定农村集体经济组织主要是实行家庭承包经营，并且以统分结合的形式实现双层经营的经济体制。农村集体经济中包含各种合作经济形式，其中有生产、信用、功效以及消费等，属于社会主体群体形式的所有制经济。农村集体经济组织中的房屋、机器、设备、工具、农业基础设施等劳动资料，使用年限在一年以上，价值超过500元以上的都属于固定资产，部分生产设备虽然在价值上不足500元，但在使用年限上已经达到标准的，也将被列入到固定资产的范畴当中。［1］当然，作为农村集体经济组织所拥有的固定资产也属于共同财产，因此，其在固定资产管理方面需要具有明确的数据，在投入与产出方面表现得公开化透明化，才能够确保固定资产管理信息的真实性。

2农村集体经济组织存在的固定资产管理问题

2.1固定资产管理理念落后

农村集体经济组织在管理固定资产方面存在的先决性问题就是管理观念的落后。很多管理者自认为大部分固定资产的价值都不高，并且其属于公共财产，因此在使用该部分固定资产或者是出借设备的时候都没有做详细的记录，其认为依靠村民的自觉性，能很好地使用、保管这些设备。也有部分领导者认为购买固定资产属于为大家谋求福利的事情，并且一些设备的价格并不高，因此其在购入设备或者是修建部分设施时并没有将这些看似小额的花费纳入固定资产核算。但长期以往，该种管理思想下，部分固定资产由于村民使用不当而遭到破坏，部分资产则因为借用过程中被遗失，很多购买或者是修葺设备、设施的花费没有具体的记录数据，导致村上资产存在不明花费情况，其使用固定资产非常随意。

2.2固定资产管理手段不足

农村集体经济组织还存在管理固定资产手段不足的现象，该问题主要表现在其在出售或者是转让固定资产时并没有办理规范的手续，也没有像是决策重大事项一样进行村内议事。确切地说，在出售或转让固定资产的时候缺乏相应的审批程序，没有按照规定完成逐级审批。［2］这不仅是在固定资产处置方面存在管理手段不足的问题，其在文档资料方面也存在资料管理不规范的现象。农村集体经济组织对于固定资产处置大部分都没有按照规定形成书面文档资料，事实上，这些文档资料将会作为会计入账的重要证据。但由于农村管理固定资产在文档资料方面的缺失导致其会计入账无法真实反映出固定资产的价值信息和管理水平，导致集体资产存在流失情况。

2.3固定资产管理制度缺失

固定资产管理制度的缺失是农村集体经济组织管理固定资产时存在的最为明显的问题。目前国家为了发展农村经济已经开始采用农村“三资”管理的形式，农村集体经济所拥有的固定资产受到乡镇会计部门的监督，并且受服务中心的管理。但在服务中心对农村固定资产进行清查阶段发现固定资产的存量、使用情况很多都没有按照规定纳入固定资产管理，在核算时也缺乏详细的账本记录。尽管通过服务中心的监督，农村在管理固定资产方面已经开始转变管理态度，但由于农村所拥有的固定资产在种类和数量上本来就比较复杂，因此对固定资产的管理依然存在很多困难。当前农村集体经济组织并没有制定关于固定资产管理的专项制度，如果依照财务制度对固定资产进行管理，那样无法将固定资产的所有内容都包含进去。而固定资产所处的位置也比较分散，部分固定资产并没有明确的标准，参与使用的人员以及其在固定资产设备的保养手段等方面都没有明确的制度规范，导致固定资产存在浪费情况，管理人员也没有意识到自身的责任所在。

3缓解农村集体经济组织固定资产管理问题的优化策略

3.1创新固定资产管理理念

固定资产管理需要摒弃传统且守旧的管理思想，改变原先对固定资产管理的思想认知。因此，在创新固定资产管理理念，首先，要加强对固定资产的宣传教育工作，该宣传教育主要是宣传固定资产的重要性，让村干部和参与管理固定资产的人能够认识到固定资产对农村管理工作的重要性。其次，村干部需要指派专门的固定资产管理人员和明确固定资产管理的程序，管理人员能够明确自身的管理职责，端正自身的管理态度，对于固定资产进行明确的统计，掌握固定资产的数量及使用状态。［3］最后，通过对先进固定资产管理理念的宣传，让村干部和村民都能够形成民主理财观念，增强其对固定资产的保护意识。

3.2完善固定资产管理手段

农村集体经济组织需要采取完善的固定资产管理手段，加强固定资产管理工作。一方面，完善固定资产的管理流程，先明确管理人员的职责和权限，确定其对固定资产的使用权以及对固定资产的管理权，坚持按照法律规范对固定资产进行处理，严格控制固定资产处置的审批程序。如果存在数量较大的审批或者是转让固定资产行为，需要召开村民会议逐级完成固定资产处置的决策。另一方面，确定好固定资产的监督程度。固定资产属于公共资产的一种，对于固定资产的管理需要公开化、透明化。村部需要建立其监督委员会，明确对固定资产管理的监督职责，在对固定资产管理过程中，及时公开管理过程和管理结果，促使其受到监督委员会的监督，向村民公开反馈固定资产的处理情况。

3.3完善固定资产管理制度

为了让农村集体经济组织在固定资产管理方面走上正轨，其需要健全固定资产的相关制度。首先，建立关于农村集体经济组织固定资产的会计管理制度，在该制度中规范对于固定资产的会计核算和处理要求。其次，建立固定资产清查制度，该制度主要用于在清查阶段规范固定资产清查行为，有效解决账实不符的现象，防止集体资产流失。最后，建立其固定资产的处置审批制度。在村级组织运行过程中，如果有固定资产转让和处置行为，需要按照规定进行审批，从而规范资产处置行为，减少处置的随意性。

4结论

农村集体经济组织对于固定资产的管理既关系到其资产的使用效益，也关系到公共资产是否被破坏或者是侵占的问题。因此，提升固定资产管理水平，优化固定资产管理程序能够满足村民对于固定资产的管理需求。以“公开、公平、公正”的态度管理固定资产，能够逐渐转变农村对固定资产的管理状态，帮助农村创造更多的经济效益和社会效益。

参考文献:

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【作者简介】李鑫，四川大学法学院博士研究生，四川 成都 610065

【中图分类号】D922.4 【文献标识码】A 【文章编号】1672-2728（2014）02-0071-05

一、问题的由来

农村集体资产是“三农”发展的重要物质基础和资源保证，对农村集体资产的管理是“三农”发展中的老问题，也是重点问题和疑难问题。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中将农村集体资产界定为“归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产”。《通知》进一步明确农村集体资产包括“集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源：集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产”。可见，农村集体资产指的是所有形态的归属于农村集体所有的资产。

随着我国由政治主导型社会向经济主导型社会的全面转型和农村亲缘型关系网络向交易型关系网络的不断过渡，我国农村和农业发展中、农民权益保护中的很多问题都是围绕农村集体资产这一农村经济核心要素而产生的，农村集体资产管理中的不当行为和不法行为甚至引发了农村的政治问题和较大的利益冲突，2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件就属于反映此类问题的典型案例。可以说，乌坎大规模维权事件并非特例，而是在我国农村或轻微或严重地普遍地存在，而且由于基层所特有的制度环境和制度运行基础，此类问题并未引起决策者和学术界的关注。我国现阶段的农村集体资产管理活动具有两个非常显著的特征：一个是农村集体资产管理在农村社会治理和管理中的核心地位愈加明显。这种核心地位体现于农村社会治理和管理的主要活动都是围绕农村集体资产的保值和增值而展开的，农村社会生活中的主要矛盾和冲突也是因为农村集体资产收益分配中的不当或不法行为而产生和激化的：另一个特征是我国农村集体资产不同于其他资产的特性在于其利用和发展路径是受到很多法律和政策限制的。

如今，无论是在社会实践还是在学术研究中，对于我国农村集体资产管理的具体实现模式和方式方法都还存在着一些争议。从制度的视角审视这些分歧会发现，较多的探讨是在还没有完全弄清现行制度规范的目的及其运行的环境和现状的前提下，就侧重对于应然情景的讨论。笔者认为，现今我国农村资产管理诸问题的解决和农村集体资产的保值、升值不能仅仅依靠将过去一概的重建式进路，而是要寻找具有经验性、实践性、可操作性的已经被证明适合或可能适合我国“三农”问题特性的进路。

要寻找或探索制度建设的未来方向，必要的前期工作是正确总结和归纳已有的实践经验，对于实践的效果作出科学的评价。本文希望可以贯彻这样一个原则：改革的前提是要弄清楚需要改善的对象是什么、为什么要改善、变化的预期成果，才能具体制定未来改革的方案。因此，本文的研究是建立在对于我国现有各省市农村集体资产管理制度的总结和分析的基础上的，希望通过对已有制度形成、结构、功能的梳理，找到现有制度面临的困境，进而明确改革和完善的方向。

二、农村集体资产管理制度检视

笔者通过北大法宝检索中央和地方各省市有关农村集体资产的法律法规，发现国家层面的规范如《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》均系对农村集体资产管理的原则性规定，缺乏对实践的探索。虽然较高级别的规范缺乏集中和系统的制度建设，但农村集体资产管理实践却并不会因为高级别规范的缺失而减少冲突和纠纷的产生，最高法的司法解释中为了将农村集体资产管理中纠纷的司法解决纳入到现行司法体系当中，也有诸如《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》等一些文件出现，但仍然只是有问题针对性的，而不是整体的、全面的和系统性的。

由于我国农村集体资产的地域差异性很强，依靠地方有针对性的制度去规制、调控可能是较有效率的路径。目前我国地方各省、直辖市基本都出台了农村集体资产管理条例，且这些条例还都正在根据地方实际情况在不断地修订完善。笔者选取了北京等十个省市自治区的农村资产管理条例作为样本，对我国现行主要农村集体资产管理的规范进行梳理和分析。

1.制度样本。笔者选取的农村集体资产管理相关地方规范，尽可能兼顾不同地域、经济、政治发展程度、民族等因素。选取的制度样本中，包括了十七个省、市的农村集体资产管理条例、一个农村集体资产审计条例和一个农村集体资产的财务制度。所选取规范文本的具体情况参见表1。

2.制度概况。单从文本上来看，以上19个农村集体资产管理的制度规范所能提供的宏观信息主要有以下四点：

第一，从各地方条例的制定时间上来看，除《北京市农村集体资产管理条例》是在1993年颁布的，其他地方的农村集体资产管理条例都是在1995年的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》之后颁布的，也就是说，地方规范的出台更多的是为了配合中央相关政策的实施。而不是因为自主地发现和回应实践的需求。

第二，从规范的文本上来看，地方的农村集体资产管理制度的条文数量在22～40条之间，结构上分为6～7章。表2是笔者选取5个较具有代表性的地方农村集体资产管理规范的章节结构，希望通过此表中的内容可以发现我国农村集体资产管理制度的逻辑。

对表2我国各地区农村资产管理条例内容及结构的分析。可得出的结论是我国各地区农村集体资产管理基本都遵循着这样的内在逻辑：确权（范围及归属）一管理（保值）一经营（增值）一审计（监督）一责任。以上逻辑符合《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中对于农村集体资产管理“逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制，确保集体资产的保值增值”的要求。但这种逻辑所体现的仅仅是一般资产管理的逻辑，并未体现出农村集体资产的权属特性、用途特性。

第三，在现有规范的结构设置中，表面上依照实践逻辑对农村集体资产管理进行的是“过程-结果”式的控制，但却忽略了资产管理的一般逻辑“确权使用收益分配”中的最后一个环节――“分配”。虽然我国现有地方农村集体资产管理规范中有罚则的规定，即从消极一面对管理主体的行为进行了规制，但现有制度本身并不足以对参与农村集体资产的主体形成激励。财产制度的本质作用应该是对财产的所有人和使用人的保护和激励，现有制度无法发挥激励作用，就无法进一步降低交易成本、刺激经济效率。

第四，虽然笔者考察的是我国各地方的规范，但却很难感受到这些规范的地方性。可以说，我国农村集体资产的地方性差异还是很明显的，但各地方在依照中央精神建立地方规范时，却选择了保守地全面沿用和效仿中央规范，没能针对地方性特征进行制度创新。正如吉尔兹所言，立法是与地方性密切相关的工作。地方性不仅为我们提供了看待问题的视角，也使得所分析的问题更加清晰和明确。我国农村地方性特色显著，在地方农村集体资产管理制度中未能全面勾画农村集体资产的特征和农民的需求特征，就很难使得制度发挥预期效果。

3.制度细节。凡是涉及资产管理的制度，最重要的内容无外乎两项，一是资产的管理（资产的保值、增值过程），另一则是资产收益的分配。农村集体资产管理中的核心内容也不外乎这两项。在加之上文总结的农村集体资产管理规范的逻辑，可发现，在相关的制度设置中，我国各地方农村集体资产管理规范的细节中有以下四个特点：

第一。与农村集体资产的清查、范围划定和归属有关的条文并无本质差异，即在资产权属的确定上，由于所有制形成的限制，各地并无本质差异，这部分规范的重合率极高。也可以说在现阶段我国农村资产管理中各地制度上均展现出的是保守的倾向，并无太多的制度创新。当然，这也可能是因为我国农村集体资产管理中的创新行为很多是自下而上的。在省、自治区、直辖市一级的规范中并无直接体现，或者可能是正式制度对于实践中创新的认可和吸收并不多，也并不及时。

第二，农村集体资产收益的积累和分配之间的关系未明确。全国各地的农村集体资产管理制度中都会出现与资产收益分配有关的条款，但可以看出，与其他资产收益分配的法律规范相比，农村集体资产收益的分配标准、程序并不明确。如《北京市农村集体资产管理条例》与资产收益最密切相关的是第二十七条：乡联社、村合作社年终收益分配，应当结清全年的收入和支出，清理财务和债权、债务，兑现承包合同。此条文实质上规定的资产收益进行分配的顺序。又如《甘肃省农村集体资产管理条例》第十九条：农村集体经济组织每年要根据收益情况合理确定分配与积累的比例，集体积累部分主要用于扩大再生产、公益事业和农业生产社会化服务事业建设。此条规定的则是资产收益积累和分配之间的关系。再如《广东省农村集体资产管理条例》第二十二条：社区合作经济组织必须按年度向本组织全体成员公布集体资产收益状况。接受本组织成员的查询、监督。农村集体资产收益分配方案经本组织成员大会或成员代表会议讨论通过后。报乡镇人民政府或县级人民政府农村合作经济管理部门备案。此条的规制对象则是资产收益分配的一般程序。总之，虽然各地方条例中都涉及了资产收益的分配问题，但却没有一个条例系统性地规定资产收益的积累和分配之间的关系、收益分配方案的制定与执行、收益分配意义的救济程序等内容。

第三。农村社会的分层对农村集体资产收益分配产生了新的影响。农村集体资产的收益分配标准是管理中争议最多的问题，在分配中需要考虑分配对象的个体差异。而对差异性的考量势必与农民群体的分层和分化同时发生，这种分化的主要标准有几个：其一，年龄，准确地说是进入农村集体的时间长短；其二，是否属于未成年人、孤寡老人、残疾人等弱势群体；其三，身份，村干部、“能人”、村民代表、普通村民等；其四，就业结构，是否在农村集体经济组织内服务。另外，受益于中央和地方政府近些年持续的对“三农”问题、民生问题以及对落后地区的关注和政策性倾斜，再加之现代农业的高利润使得工商业资本看到了农村和农业在经济发展中的潜力，农村集体资产管理中工商资本的介入也要求重构原有的资产收益分配模式。作为实践中争议和纠纷产生最多的资产收益分配环节，却很难在各地的农村集体资产管理条例中看到相关的规定。诚然，资产收益的分配方案应该是由民主协商确定的。但在官方条例中建立相关的制度框架是必要的。

第四，法律责任部分各地之间存在较大差异。也同样存在着较多不明之处。如《辽宁省农村集体资产条例》中对于农村集体资产管理者的经济惩罚（第二十五条）是以管理者月收入作为计算标准的，但却没有明确月收入如何计算。年度分红是否计入月收入等问题。还有的条例在法律责任部分对损害农村集体资产利益的行为的处罚数额较低，如《宁夏回族自治区农村集体资产管理条例》第二十七条规定的造成农村集体资产损失的，处罚金额仅为500～1000元，且条例出台已逾十年，经济社会已经有了较大变化，但经济处罚金额并无变化，使得违法成本十分低廉，规制效果近乎于无。

三、制度困境

以上所分析和总结的是我国农村集体资产管理中具有普遍性意义的制度和规范，在这样的制度和规范环境中形成的困境不是局部和孤立的，而是全局性的。其中最突出的问题主要有四个方面：

1.农村集体资产管理的权力是复合型的权力。其既有政治属性，又有经济和社会文化属性，三种属性是交织在一起。并互相依存，进而组成稳定的权力结构的。进行这种权力结构构件的目的在于实现农村集体资产管理中的权力制约和民主参与，激发公众的积极性和创造性。在农村集体资产管理的权力属性中，经济属性最受公众关注，因为公众对于物质生活条件提升的需求是基础性，只有满足公众这方面的要求。才可能进行政治或文化方面的协商或合作，才能实现社会的稳定，避免因为农村资产管理权力的分配不当而可能产生的群体性纠纷和矛盾。

2.怎样在农村集体资产的保值和增值、管理与发展之间建立妥当的平衡关系。对农村集体资产施之必要的管理是保证农村社会稳定的基本前提，但经济管理行为都会存在使得被管理资产贬低或亏损的风险，因此，有必要在保证农村集体资产稳定和安全的前提下。寻求农村集体资产管理的创新与发展。上文的制度分析说明，我国国家和地方两个层面的农村集体资产管理制度的演进都是在走一条不断放松监管的路线，这虽然为实践留出了必要的制度空间，但也因为经济行为的复杂性和市场的多边性，而产生了更多的问题。因此，必须通过进一步的制度创新和改革，降低规范制定和实施中的不确定性，在发展、创新、稳定三者之间寻求平衡的状态。

3.在缺乏权力制约和监督的机制中，或是在缺乏激励的制度环境中，都容易发生权力的寻租和腐败行为，我国农村基层社会中对于寻租和腐败行为的深恶痛绝和公众对其的隐忍是长期并存的，寻租和腐败行为不仅使得农村集体资产管理的实践效果不尽如人意，造成农村集体资产的严重流失和贬值，还损害了公众对农村集体资产管理制度的信任和尊重。农村集体资产管理中的腐败有一部分是制度环境造成的，这不但损害了制度体系的公信力，也使得制度运行的成本进一步增加。

4.农村集体资产管理活动公共性不足。忽视农民的参与权和话语权。在农村集体资产管理的过程中，一般都有基层政府力量或农村集体经济组织的深度介入和参与，而这种国家行政管理权力的下移和外部力量的介入往往忽略了农村和农民的自主性，使得农村集体资产的管理和发展由“农民自治”变成“国家强制”。大规模的农村集体资产流转往往是难以实现农民主导的，且因为涉及利益面广、利益关系复杂，现存的流转推动模式极易忽视农民作为农村集体资产的真正所有人和管理人的参与权和话语权。忽略农村集体资产管理共性的最严重后果是农村社会存在于干群之间、贫富之间的基础性矛盾进一步恶化。

四、制度的创新与发展

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集体经济组织财务管理的当否关系到广大农民的切身经济利益和农村经济发展和稳定的大局，同时是广大农民群众普遍关注的热点，也是诱发干群关系紧张的焦点问题。本文拟结合我镇村集体财务管理的工作实际，就规范和完善村集体财务管理提出对策建议。

一、加强集体资产的财务管理，保护集体资产安全、完整

1.明晰产权、摸清家底，做好村集体资产所有权的界定和产权登记，建立健全集体资产台账。首先成立以县、乡、村相关部门人员组成的清产核资小组，对村级资产进行全面彻底清查，对现有的资产进行产权界定与价值评估，对账存实亡的资产要按规定程序核销，明确集体经济组织的资产存量、结构、分布和运用效益，了解整个资产状况，明晰资产所有权，并进行产权登记。其次，根据清产核资的结果建立资产台账，做好集体资产的登记工作，作到账实相符，并及时反映资产的使用及其变动情况，防止资产的流失，确保集体资产的安全和完整。

2.提高集体资产的运营效益。建立集体资产年检和报告制度，以利于切实掌握资产的使用效率和经济效益，了解集体资产增减变化和保值状况，防止集体资产的流失。村集体组织将集体所有的资产、资源和经营项目发包给承包人经营时，要按照“公开、公平”的原则进行，并要按照国家及相关规定和要求，签订承包合同，把集体资产的保值、增值指标量化，纳入承包合同，明确双方的利益关系。在指导合同签订、变更、解除、鉴证、检查、监督承包合同履行和调解承包合同纠纷等方面要形成工作规范，按照原则办事。时刻维护合同的严肃性和集体经济组织的合法权益。

3.加强专项资金的管理。现阶段，村级专项资金主要包括新农村建设专项资金、征地补偿费、“一事一议”资金等。首先，加强新农村专项资金的管理。新农村建设资金是国家支持农村发展的一项重大举措，事关建设小康社会进程的成败。对新农村专项资金要专户存储、专账管理、专款专用，专款支出须由村民大会讨论通过后，上报镇相关部门审核，防止挤占挪用。其次，加强对征地补偿费的管理。征地补偿费的规范管理，是落实最严格的土地管理制度，有效防止圈占土地，乱占滥用耕地，保障失地农民合法权益的重要举措。

二、搞好村级财务公开，实行民主管理

村集体经济组织要严格按《村集体经济组织财务公开暂行规定》和有关文件要求，将村级财务活动情况定期、如实进行公布，接受村民监督。本着从关系人民群众切身利益的实际问题出发，凡属群众关心的热点、难点问题，村内重大事项都必须向群众进行公开。如：财务预决算、各项收支、债权债务、“一事一议”筹集的资金，机动地、荒山、池塘等资产的发包、固定资产的购置或变卖、房屋出租、粮食直补、农机具购置补贴、土地征占用补偿费、退耕还林补助、计生奖励补贴、农村合作医疗补贴等都必须进行张榜公布。财务公开应当及时，并做到每季或半年公布一次财务收支情况，年终公布各项财产、债权债务、收益分配、专项资金筹集和使用情况。财务公开的数据要真实，公开的内容要存档备案。每次公开后，村党支部和村民委员会要及时召开党员会议、村民或村民代表会议，广泛听取村民的意见和建议。对村民提出的疑问，要及时作出解释，对村民提出的要求，要及时给予答复；对村民不赞成的事项，应当坚决予以纠正。

三、加强对村级财务的审计监督力度

农村财务审计是村级财务管理的最后一道防线，是一项有效的事后监督制度，对于预防腐败、震慑违法乱纪能够起到积极作用。县级农村经济管理部门应加强对村级财务的审计监督力度，设立专门的审计机构和人员，按年度制定审计计划，定期或不定期进行审计，同时加强审计机关对村级财务的审计力度，扩大审计面。同时乡镇农村经济管理部门要有一名专职审计人员，依法配合县级农经部门开展村级财务审计和村干部离任审计，对村办公经费、新农村专项资金、土地资源发包及上缴款、土地补偿款以及“一事一议”筹资款等，应当定期进行专项审计，重点审查筹资和支出的合法性和合规性，杜绝非法立项、层层加码、隐瞒截留、挤占平调、侵占挪用和挥霍浪费等现象发生。审计工作结束后，应当及时向群众公布审计结果，落实处理意见。

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一、农村集体资产管理存在的主要问题

（一）部分村干部对农村集体资产管理的重要性认识不足，重视不够

村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。管好、用好集体资产，对壮大集体经济实力，改善农业生产条件，促进农业、农村经济发展，增加农民收入，增强基层组织的凝聚力，保持农村社会稳定，都具有十分重要的意义。自农村实行以来，村集体资产处于管理混乱和无人监管的情况，没有建立资产管理制度，尤其对没有集体企业的村社，村干部认为农村几乎没有什么集体资产，矿产资源、荒地、草原等缺位管理。造成集体资产严重流失。

（二）财会人员业务素质低，财务管理混乱、集体资产底子不清

一是原始凭证中发票不正规、手续不完善、单据不齐全。 村级经济活动因其所处环境的特殊性，使得村级原始凭证极不规范，村级支出原始凭证中很少有正式的税务发票，大多都是一些形状各异、字迹潦草、签章不全、内容都不完整的白条，特别是村级基建项目，连基本的工程结算单、工程协议都没有，真假难辨，漏洞较多。

二是会计账簿设置、登记不全，个别村没有按照财务要求设置会计账薄、科目，收支记录不完整，特别是有的村存在有账无物和有物无账的现象， 导致集体资产普遍存在没有将自然资源、公益设施等集体资产纳入账内核算。同时，已经报废、丢失、损毁的集体资产仍计入账内。

三是会计工作交接不规范。更换会计人员时，有的财务人员交出的会计资料不全，甚至不交会计资料，新任会计只好重新建账，造成村集体经济活动的会计核算不连续，会计也就只知道自己工作阶段的经济业务，对以前发生的就不闻不问，是集体资产无形中流失。最终导致集体资产底子不清。

（三） 乡村两级对集体资产监督不力

1.农村审计监督乏力。乡镇农经部门对村级集体资产审计监督不够。目前，由于机构改革后，有的乡镇没有农经部门或者人员不足，农村审计工作难以有效开展，弱化了其在村级经济活动中的监督职能，财政部门由于多种原因也没有对村级会计基础工作进行监督，造成监督主体的缺位。

2.内部监督乏力。村民理财小组作为村级的纪检组织，代表广大群众依法对村级的经济活动进行全程监督，对村级的收支单据进行审核。但是理财小组成员文化水平不高，不熟悉财经法律、法规和财务制度，限制了其职能的发挥，有的村民小组有名无权，无财可理，使民主监督制度形同虚设，村级资产管理失去有效的监督和控制。

二、农村集体资产管理的对策

（一）建立农村集体资产管理制度，全面摸清农村集体资产“家底”

建立健全集体资产管理产权登记制度、资产占用制度、资产收益制度、民主管理和审计监督制度以及资产报告制度等规章制度。在建立健全制度的基础上，依法对集体经济所有的各种资产界定所有权，理顺产权关系，对集体经济所有的各种资产进行重新核实，清查集体经济所有的各种资产，摸清集体资产的存量、结构、分布和运行效益情况，确定集体资产的价值总额。依法进行所有权登记，把应归集体经济组织全体成员集体所有的资产都纳入管理的范围。做到账实、账款相符，全面摸清村集体资产负债情况。

（二）强化民主管理和民主监督，完善会计委托制

民主管理和民主监督是加强集体资产管理的基础，是完善集体经济组织管理体制和机制的重要方面，村集体的年度财务预算和决算、收益分配方案，重要集体资产的购置和处分等重大事项，要依法召开本集体经济组织全体村民会议或村民代表会议履行民主程序，接受全体成员的监督，落实组织成员对集体资产经营管理的决策权，监督权，增强集体透明度。

农村财务方面，从源头上预防和治理腐败，化解基层矛盾。村财开支审批实行限额管理，分别由村主任、村两委等进行分级审批，所有财务报账前均须经村民理财小组审核盖章后方可入账。每个村设立由三至五人组成的村民理财小组，其成员由村民会议或村民代表会议推选，小组成员应具备一定的文化知识和财务知识。在会计工作中，坚持民主自愿和集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变的情况下，委托乡镇经营管理机构进行记账、核算和管理，严格遵守现金管理的规定：严格执行“收支两条线”，各项收入如数入账，不得坐支现金，不允许“白条”冲抵现金，库存现金不准超过规定限额。在会计核算和货币资金的双重下，实现全方位地早监管早管理，从而避免出现现金管理不严、挪用或乱用资金等，从而使得财务管理更加地规范化。

（三）切实加强对农村集体资产管理的指导和服务

县级以上农村经营管理部门要加强调查研究，结合当地实际制定农村集体资产保值增值的政策措施，制定有关农村集体资产管理法规和制度，积极争取培训费，加大对农村集体财务人员、民主理财小组成员、乡镇村级会计委托服务人员、审计人员的培训力度，提高其业务素质。县乡两级农村经营管理部门要因地制宜，分类指导，帮助集体经济组织建立健全农村集体资产管理制度。加强农村集体资金、资产、资源经济合同管理和服务，指导和帮助集体经济组织规范合同、签订合同，履行合同，调解处理合同纠纷。

三、结论

为了进一步的规范和保障我国农村经济的发展，必须充分的重视农村集体资产管理工作，结合实际的发展环境，采取有效的管理方法，促进农村集体资产的进一步发展与进步。

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一、农村集体资产管理及其愿景

农村集体资产的作用既不同于城镇集体资产，也不同于一般企业资产。农村集体投资兴建的基础设施是家庭承包经营的基本生产条件，农村集体投资兴建的公益性设施是农村社区公益事业的支柱，乡村集体企业是增加农民收入的一条重要渠道。

农村集体资金与资产管理其保障了集体经济组织成员对资金、资产、资源占有、使用、收益和分配的知情权、决策权、管理权、监督权。资金的使用和收益应当向全体成员公开，资产和资源的承包、租赁、出让应当实行招标投标或公开竞价。必须坚持成员受益的原则，遵循资金、资产、资源管理的规律和特点，采取不同的经营模式和管理方式，提高经营管理水平，节本增效，确保资金、资产、资源的安全和保值增值，让农民群众随着集体经济壮大，得到更多的实惠。

二、农村集体资产管理的现状以及存在的问题

(一)产权关系不清晰，责权关系不明确

当农村开展集中资产管理资产后，集体的土地资产被征用，因一些原始的资产投入缺乏相应的资产依据，造成资产混乱，使权属关系变的模糊不清。

(二)农村集体资产管理的干部专业知识低，思想觉悟停滞不前

由于农村集体资产管理人员均处在农村中工作，相对而言，农村的知识文化水平比较低下以及信息传递速度较慢，不能及时的为管理人员提供到先进的专业知识，久而久之，使其养成了懒慢，不思进取的工作作风，严重的制约了农村集体资产管理的可持续发展。

(三)缺乏严格的管理制度，造成集体资产的流失

在实行农村集体资产管理制度时，缺少科学规范管理，使集体资产所有权均集中于村干部一人手中，各项权利的决策权不经过正规的村民民主讨论，由村干部一人决策，严重了违反了国家规定的农村集体资产管理的公开、公正以及公平性原则，若村干部因个人利益或者个人情绪做出不科学的管理措施将严重的造成集体资产的流失、贬值以及闲置。

三、为加强农村集体资产管理所采取的措施

(一)制定严格的农村集体资产管理制度，实行民主集体资产管理

首先，要加强民主管理制度的民主性，各农村集体资产管理的有关人员应把民主管理放在心中第一位，牢记人民赋予我权利，我为人民献服务的思想，在民主管理、民主监督以及民主决策的基础上实施自己的权利，为完善农村集体资产管理提供一个良好的外部条件，其次，加强对管理人员的监督，做到责权利与奖惩制相结合，因定期的对农村集体资产管理人员进行抽查，确保有关管理人员正确的行使人民所赋予的权利，严格的实施责权利与奖惩制相结合的制度，确保有功必奖，有过必罚，以此来提高农村集体资产管理人员对工作的积极性。

(二)加强管理人员的教育培训，提高其思想觉悟

应定期的对农村集体资产管理人员进行教育培训，使其能够及时、准确的接收到先进的管理制度，并组织统一的考试，按照考试成绩给予分配相应的职务，同时，大力提倡管理人员进行创新管理，对在农村集体资产管理上具有创新贡献的人给予一定的奖励，以此，促使管理人员勇于创新。

(三)全面掌握农村集体资产家底，定期的对其盘点、清算以及核查

首先，应明确农村集体资产的家底，定期的对农村集体资产清产核资，在进行清产核资时要采用统一标准，做到彻底清查并做好相应的记录，避免不重复、不遗漏。

(四)资产清查

仔细摸清家底加强领导、积极部署，组织人员对全村的集体资产进行清查、登记，详细登记每一项资产、数量、价值和当前的管理使用情况，全面反映本村资产的现状、动态、时势，全方位地掌握、监管好村集体资产，为经济发展提供较完整的基础信息。

(五)数据录入

认真做好台账利用资产管理电脑软件，对资产进行系统化管理，这是在资产台账系统的基础上做了一次创新，从以前的"内容规范、便于统计"转变为"内容精细化、系统网络化、重点突出化、操作简便化"，使统计工作更加完整、适用、科学、先进。根据资产清查登记表认真地进行数据录入，更好地完善资产台账系统中的各类信息。资产管理台账系统的创新能提高集体资产管理工作的效率，规范集体资产管理工作的流程，实现集体资产的依法管理。

(六)加强管理

提高运营效益健全完善集体资产民主管理制度、集体资产变更报告制度、集体资产处置报批制度等，对租赁、出让的集体资产资源等，实行公开招投标，防止集体资产流失，确保集体资产资源管理有序。集体资产的租赁发包和出让处置，应遵循确保集体资产保值增值原则、效益最大化原则、公开透明原则和集体决策原则。

四、健全农村集体资产管理制度

(一)资产清查制度

定期进行资产清查，重点清查核实集体经济组织所有的各种资产、负债和所有者权益，做到账实、账款相符。

(二)资产台账制度

集体所有的房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农业基本建设设施等固定资产，要按资产的类别建立固定资产台账，及时记录资产增减变动情况。资产台账的内容主要包括：资产的名称、类别、数量、单位、购建时间、预计使用年限、原始价值、折旧额、净值等。实行承包、租赁经营的，还应当登记承包、租赁单位（人员）名称，承包费或租赁金以及承包、租赁期限等。已出让或报废的，应当及时核销。

(三)资产评估制度

集体经济组织以招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资产，集体经济组织实行产权制度改革、合并或者分设等，应当进行资产评估。评估由农村经营管理部门或具有资质的单位实施。评估结果要按权属关系经集体经济组织成员的全体村民会议或村民代表会议确认。

(四)资产承包、租赁、出让制度

集体资产实行承包、租赁、出让应当制定相关方案，明确资产的名称、数量、用途，承包、租赁、出让的条件及其价格，是否招标投标等事项；同时履行民主程序。集体资产承包、租赁、出让经营时，应当签订经济合同，明确双方的权利、义务、违约责任等，并向全体成员公开。经济合同及有关资料应当及时归档并报乡（镇）农村经营管理站备案。

(五)资产经营制度

集体资产实行承包、租赁、出让经营的，要加强合同履行的监督检查，公开合同履行情况；收取的承包费和租赁金归集体经济组织所有，纳入账内核算。集体经济组织统一经营的资产，要明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、管理机制和收益分配机制，并向全体成员公开。集体经济组织实行股份制或者股份合作制经营的，其股份收益归集体经济组织所有，纳入账内核算。要定期对集体资产的使用、维护和收益进行检查，确保集体资产的安全和保值增值。

参考文献:

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[3]楼金雨. 加强农村集体资产管理的对策研究[J]. 金融经济, 2009, (06)

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中图分类号：F321.32 文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2012）06－0103－02

农村集体资产是由农村集体经济组织成员长期劳动积累或入股所创造的属于农村集体经济组织共有的资产，是广大农民赖以发展和生存的物质基础，是农村集体经济赖以发展的重要保证。能否对农村集体资产进行有效的管理，将直接影响着农村集体经济的健康发展，直接影响到广大农民的生活水平，直接影响到社会主义新农村的建设。目前，一些侵害农村集体资产的恶性事件时有发生，这表明我国在农村集体资产的管理上还存在一些问题，究其原因，主要是制度建设不够完善。为此，加强对农村集体资产的有效管理是发展农村经济、建设社会主义和谐新农村的一项重要工作。

1 农村集体资产管理现状

1.1 资产流失严重

随着农村集体经济的不断发展，一些地方的集体资产存量迅速增长，但集体资产的管理相当薄弱，以致造成集体资产被贪污、挪用、拖欠、损坏、挥霍浪费、无偿占用；低价承包、变卖等现象时有发生。一些村企业通过成立经济实体成为独立法人，农经部门无法像对待其他村集体经济资产一样进行审计监管。因此这些身份特殊的村企业掌握着数量可观的集体资产，财务往来比较多，却成了监管不到的盲区和事故高发地带，造成村集体资产的流失。

1.2 资产产权不明

随着市场经济的发展和经营形式的多样化，农民的产权意识不断增强，在农村中产权纠纷也不断发生。引发产权纠纷的主要原因：①随着城市规模的扩大和农村城镇化建设的加快，城郊结合部农村集体土地不断被征用，土地原有附属集体资产处理不当，造成权属不清；②由于历史遗留问题造成村和企业之间土地权属不清，界线不明；③原始投资凭据不足，使其产权份额无法认定；④不少村集体资产承包时没有按规定填写承包合同，或在承包合同中没有对资产详细标明，久而久之便造成了资产的产权不清。

1.3 资产收益收支失衡

大多数村在资金使用上主要包括干部工资、管理费用、福利费用以及一些其他支出，生产性支出所占的比重很小，甚至有的村根本没有生产性开支。费用开支上无计划，挥霍浪费严重。有些村为了达到村级财务“零招待”目的，把招待费用转移到村企业的帐目中隐藏消化。这些现象在农村影响很恶劣，群众意见很大。有的村承包费收入没有及时存入银行，坐支现金，以收抵支，以“白条”冲抵现金，收支不及时入账。部分村干部不按财务规章制度办事，认为只要不把钱装进自己的腰包就可以了，自律意识淡薄，造成财务管理问题不断。

2 提高农村集体资产管理对策

2.1 建立农村集体资产监控体系

农村集体资产数量多、类型杂、经营形式多样，在管理上宜实行“所有权不变，分级监管”。分级监管的形式应根据资产的类型有所区别：凡是集体骨干企业、企业集团和非经营性资产，由村组集体经济组织管理；资源性资产由其主管部门和集体经济组织共同管理；农村集体资金的管理，实行所有权与管理权分离，按照权属不变、分户立账的原则，由乡镇农经站统一管理，并建立各种制度，落实监管责任。建立健全农经体系和农村集体资产审计制度，以市、县、乡三级农经站为基础成立农村集体资产审计管理委员会，强化其审计监督职能，定期组织对村集体资产的使用、管理以及经营情况进行审查，并将审计结果公布于众，依法对有关问题进行处理。

2.2 建立集体资产产权管理制度，避免过度集权

通过对村组集体资产开展全面的清查、核实，按照谁投资、谁所有、谁受益的原则进行产权登记和界定，建立年检制度和产权档案，保证集体资产账实相符、完整安全。另外，发展农村集体资产评估中介组织和产权交易组织，积极稳妥、逐步分批在市、县建立资产评估事务所、产权交易所，并建立一套系统、科学的评估指标体系，规范评估程度，建立健全产权交易制度。凡集体资产的租赁、拍卖、承包、入股等产权流动，必须先进行资产评估，有产权流转的必须通过交易所的正规渠道进行交易，逐步建立起农村集体资产评估、流转体系。在建立农村集体资产管理新体制过程中，由于强调作为农村集体资产“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表，为此很容易走向过于集权。面对大量的农村集体资产，过于集权易造成管理幅度较宽，降低管理效率；另一方面容易导致对农村集体企业日常的生产经营活动的过度干涉，影响企业正常的生产经营活动。为此，农村集体资产管理委员会要实现权利与责任的统一，行使作为出资人应有的全部权利，实现管资产和管事、管人相结合。

2.3 开展村务公开制度

村务公开是以村民小组或村为单位，由集体经济组织对农民群众最关心的热点、难点等问题，如经济活动、集体重大事项、财务管理等开展公开，公开的形式可多种多样，如随时公开与定期公开相结合，上墙公开与口头公开相结合，入户公开与定点公开相结合。村务公开的内容应主要包含：村组财务管理使用情况；村组固定资产变更和基本建设情况；农村集体资产管理使用情况；集资摊派及“两工”使用情况；村组集体企业承包经营与收益情况；荒地、水面的承包、流转情况；村组与农户、单位债务偿还回收情况等。通过开展村务公开，达到集体事务公开化和资产管理制度化、民主化的目标。

3 结束语

农村集体资产管理是事关社会稳定和农村经济发展的大事，所以必须引起高度的重视，努力强化管理措施和管理手段。这能有效地维护广大人民群众的利益，防止集体资产流失，维护社会稳定，促进国民经济又快又好的发展，为夺取全面建设小康社会新胜利而发挥重要作用。

Improve the Management of Rural Collective Assets Countermeasures

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二、北京市区农村集体经济产权制度创新分析

（一）面临的问题

1. 农村集体经济产权的法律地位不明确

尽管国务院对农村集体经济产权的法律地位此非常重视，并在法律层面上出台了一系列的规定和制度，但是农村集体经济产权的法律地位仍然非常模糊，相关法律对农村集体经济的法律性质、法律名称、成员资格、资产管理、利益分配、管理机构以及权力隶属关系等没有系统、明确的法律表述，甚至对一些问题的法律规定还存在矛盾的方面，对产权登记、履行独立财产权、税收管理、惠农政策规定等都造成了非常大的障碍。

2. 新型集体经济组织运营管理不规范

农村集体经济组织运营管理的核心是财务和资产管理。一方面，财务管理欠规范、制度不健全。例如，农村财务管理没有规范的收据，不重视日常开支发票，相关的审批制度也基本上被架空，农村基础设施建设没有正规合同、没有质量验收、没有正式发票，在库存现金管理中白条抵库的金额越来越大、管理难度提升等；另一方面，农村集体资产的管理也存在诸多漏洞，集体资产流失、亏损问题非常严重。例如，北京市许多农村地区没有建立规范的资产管理账册，集体资产的管理情况、保管人等信息无从查起，直接造成了集体资产的流失。

3. 新衍生人口经济权益在股东机制运营的集体经济下没有明确规范

北京市一些地区进行农村集体经济产权改革实践比较早，但是由于缺乏实际经验以及制度设计不全面等问题，对新衍生人口经济权益没有进行完善的考虑，产生了诸多的利益矛盾问题。北京市昌平区等在开始采用股东运营机制模式中实施的是股权固化做法，对新衍生人口的经济权益缺乏一定的保障，引发了较大的争议。新衍生人口主要是新嫁入的北京市农村户口的妇女、外地嫁入的非北京市农村户口的妇女、新出生的北京市农村户口儿童、已经实现整建制转居的农业户口居民。由于股权固化规定农民在产权改革后获得的集体经济股权只能够在所属集体经济组织范围内进行转让以及继承，对新衍生人口如何获得集体权益、是否可以获得集体权益、持股多少等并没有具体明确和规范。

4. 农村集体经济发展水平有待提高

从北京市农村经济发展整体来看，集体经济发展水平有了长足的进步，但是还存在局部地区农民经济收入少、集体经营模式落后、经济发展水平层次较低等问题亟待解决。北京市3498个新型农村集体经济组织中，主要从事第一产业的有1953个，占到了一半以上；主要从事第二产业的有78个，约占2%；以第三产业为主要发展途径的村则有1467个，占到了42%。多数农村集体经济组织的产业规模较小并且非常单一、缺乏足够的市场竞争力，同时还存在经营管理不完善等问题，提升农村集体经济发展水平、继续提供良好的惠农扶持政策仍然是未来一段时间的重要任务。

（二）具体措施

1. 完善制度，为集体经济产权制度创新提供制度保障

以北京市昌平区的经济产权制度改革为例，为了保障以股份合作制为重点的产权制度改革的推进，该区先后制定了《股权合作社章程》、《集体资产管理委员会章程》等制度，在有效听取农民意见、整合农村经济发展资源的基础上，对农村股份合作制经济的股东大会、组织结构、管理责任、产权登记等问题逐一明确，为集体经济产权制度创新提供了良好的制度保障。昌平区按照集体通过的制度建立了农村经济发展股份合作社，并选举合作社的董事会，由董事会产生合作社的总经理职位。股权合作社的登记注册、营业执照登记等手续按照北京市规范的手续和制度进行。

2. 明确股权分配，使农村集体经济运营走上顺利发展的轨道

针对农村经济组织管理不完善问题，昌平区通过明确股权分配使农村集体经济运营走上顺利发展的轨道。昌平区农村集体经济股权分为集体股和个人股，其中，集体股为集体经济组织的所有成员所共有且不能超过集体净资产的30%，集体资产管理委员会负责对集体股的经济收益进行规范管理。将个人股设置为户籍股、劳龄股，依据对配股资格人员的界定标准，户籍股为有集体经济组织户口的所有成员所有，劳龄股则依据劳动者的劳领和参与集体劳动的人员所有。

3. 完善利益分配，确保新衍生人口在集体经济中的权益

针对新衍生人口在集体经济权益分配中不规范问题，昌平区采取了完善收益分配机制、明确土地权益和经济组织收益分配关系等措施，保障了新衍生人口在集体经济利益分配中的合理权益。昌平区在完成农村集体土地所有权确权登记工作的基础上，进一步完善了基于土地权益的收益分配机制。集体建设用地收益由集体股和个人股进行分配，集体经济组织内部成员通过个人股股权享用集体建设土地使用收益，集体经济组织外部成员通过集体股享有集体建设土地收益。同时对国家征地情况下集体建设用地、农户承包土地、宅基地等的补偿款量化和分配进行了明确的规定。

4. 开展试点，探索推进农村集体经济发展的路径。

为了保证农村集体经济产权制度改革的有效推进，昌平区采取的集中试点、阶段总结、全面扩大、推进实施的思路。首先在矛盾突出、具有典型性和代表性的村进行试点，成立股份经济合作社，然后在试点的基础上对出现的问题进行分析、总结、完善，对完善后的改革方案进一步扩大和发展，最后全面推进，对所有新型集体经济组织完成产权制度改革。

三、改革效果

进过十几年的摸索和实践，北京市昌平区农村集体经济产权制度改革取得了良好的成果。第一，农民在改革中得到了经济建设和发展的成果。昌平区在2013年时的分红总额已经达到5.1亿元，多个村已经实现多年累计分红。第二，完善了集体资产的管理，解决了集体资产流失、亏损问题。产权制度改革中对集体资产进行清查和核对，对资产和债务有效明确，减少了不良资产的规模和数量。第三，调动了农民参与经济建设的积极性，提升了农村集体经济发展的活力。产权制度改革后理顺了各方面的利益分配关系，农村经济发展的活力和协调性有效增强。第四，完善了农村集体经济的管理和制约机制。改革后，多数新型农村集体经济组织建立了权责协调的董事会，有利于农村经济管理的统一和协调。

四、经验总结

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中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2012年1月29日

近年来，农村集体的资金、资产、资源的管理一直是农村群众普遍关注的焦点问题。相当一部分农村集体存在“三资”管理混乱，村干部随意开支，财务状况不公开、不真实，集体资产资源产权不明晰、账目不清晰、长期闲置浪费、流失严重，土地等资源私自转包等问题。这些问题引发了严重的干群矛盾和农民越级上访事件的频发，导致一些经济案件的产生，影响了农村经济发展和社会和谐稳定。如何解决好农村三资管理问题成了各级领导和普通农民十分关心的问题。为进一步加强农村集体资产管理，保护集体资产所有者、经营者的合法权益，促进农村集体经济健康发展，山东省招远市阜山镇根据国家各级有关法律、法规，结合本镇实际情况，制定了《阜山镇关于加强农村集体资产管理的意见》，从源头上遏制了农村党员干部违法违纪问题的产生，维护农村社会稳定，加快社会主义新农村建设。现将阜山镇的经验做法介绍如下：

一、明确集体资产管理的范围

（一）产权属于农村集体所有的各种资产，具体包括：

1、法律规定属于集体所有的土地、山林和林木、山岭、四荒、滩涂、河道、沙场、水面等自然资源。

2、集体经济组织投资投劳购建的水利、电力、交通、通讯、房产等基础设施，教育、科技、文化、卫生、体育等公益设施，运输工具、农业机械等生产设施。

3、集体经济组织投资投劳兴办或者兼并的企业资产。

4、集体经济组织在参与组建的股份制、股份合作制、联营和中外合资、合作等各类企业中享有的权益。

5、集体经济组织与有关单位共同出资形成的公益设施中占有的集体资产。

6、集体经济组织所有的货币资产和股票、国库券、企业债券等有价证券，短期投资、应收款项、拨付资金等流动资产以及承包、租赁、拍卖等形成的资金。

7、集体经济组织投资形成的所有固定资产、在建工程、库存物资以及其他低值易耗品。

8、集体经济组织接受资助或者捐赠等形成的资产。

9、以集体名义与其他单位或个人发生借贷、担保等业务，或者为其他个人办理工商、卫生、税务、车辆等营业执照、登记证和牌照的。

10、集体经济组织依法享有的著作权、专利权、商标权等无形资产和其他依法属于集体经济组织所有的其他资产。

（二）产权虽不属于农村集体所有，但有明确授权集体管理的各种资产，具体包括：

1、政府和其他部门投入资金建设的生产、生活、办公、教育、医疗等设施，授权农村集体管理的资产。

2、政府和其他单位无偿借予，授权农村集体管理的资产。

3、政府和其他部门拨付的各种转移支付、项目建设补助及奖励等资金。

二、严格集体资产管理的程序和要求

（一）依法进行登记。要求对资产的来源渠道、相关文书、数量金额、现状、存放地点等基本情况做明细登记。

（二）评估确认价值。属于新购建的资产，按照其实际支付买价加上相关费用，按交付使用的决算价格计价；属于接受捐赠等渠道得来，没有原始价值的，必须经过农村集体资产管理部门和具有评估资质的单位按照程序科学评估，按照市场原则确定价格。

（三）统一入账管理。按照《村集体经济组织会计制度》的要求，根据评估确认的价格由村主管会计进行入账管理。能够取得有效的原始凭证的，必须以此凭证入账，不能取得有效原始凭证的，必须经过民主理财后入账。

（四）严格资产处置程序。农村集体经济组织有权依法决定其资产的经营和处置方式，可以实行承包、租赁、拍卖、联营、股份合作、中外合资和合作经营等多种经营方式，但必须严格遵照和履行以下有关程序，缺一不可：

1、年初计划。结合各村年初的会议将资产处置方案和会议研究情况形成书面材料，加盖村支部书记、村委主任、村民主理财小组印章上交驻村工作区，由包区两工作计划和村务公开工作，对本年度的集体资产经营方式变更情况进行研究，并在第一季度村务公开工作中进行详细公开，让群众及早了解集体资产处置信息。

2、会议研究。集体资产的经营管理权属一旦决定要变更，就必须召开村民代表会议研究。要求参加会议的人员必须达到应到会人数的2/3，表决同意的人数必须达到到会人数的2/3，方为有效，同时要求留有详细的会议记录。会议召开时，必须有驻村工作区和经管站人员参加。

3、上报审批。各党支部、村委成员审核签字，报政府审批，经镇长批准后执行。

4、法定公示。政府批准后的资产处置方案在执行前要进行张榜公示，公示时，要经过村委广播，张榜地点必须在村显要位置，张榜时间不得少于7天，需要采取招标确定经营者的，同时公示。

5、公开实施。农村集体资产实行承包经营或者租赁经营的，应当按照公开、公平、公正的原则确定经营者，不得利用职权压价发包、低价出租集体资产或搞暗箱操作。经营者应当采取资产抵押、预交承包费或者其他担保方式进行承包、租赁经营，并依法签订合同，合同一式三份，报经管站存档一份。

6、集体土地、林木、四荒类资产的经营承包，严格按照国家农村土地承包政策和我镇有关土地承包工作规范和流程依法执行；集体资金管理严格按照《阜山镇农村财务委托资金管理暂行规定》和相关补充规定执行。

（五）完善民主理财。召开村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选3～5人组成民主理财小组，并选出一名组长，同时赋予他们监督、检查、审核农村财务的权利，要求他们全程参与农村财务收支审核工作，并由组长在原始凭证上盖章方可入账，还赋予他们依法否决村委不良财务收支和向政府反映农村集体资产管理方面问题的权利。村委每年从转移支付中支付一定经费保证他们正常开展工作。镇政府统一为每村配备民主理财印章一枚和民主理财记录簿，保证他们依法履行责任。

（六）加强审计监督。一是强化村务公开，保证至少每季度公开一次，接受村民监督。镇政府经管站、政工办、党政办、电教中心组织人员检查；二是强化账前审计，加大违规单据和不合理开支退返力度，并定期公开财务审计出来的违规信息，严肃农村财经纪律；三是对于群众反映的财务问题及时参与调查审计，做出答复和处理意见。

（七）强化会计管理。严格落实《山东省关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》的要求，一是加强对农村会计人员的培训和辅导，将它作为一项重要的公益性工作，常抓不懈；二是加强对农村会计人员的管理，建立健全农村会计监督约束机制和考核奖惩机制，确保将镇政府对农村会计的责任制奖励基金用好；三是在确保农村会计队伍相对稳定的前提下，注重研究会计队伍新老更替和年轻化问题。各村党支部、村委会也要保证农村主管会计的转移支付误工补助，不得低于其他两委成员享受比例，同时也要保证正常的农村财务办公经费，不能满足财务办公经费的村，不得在转移支付中报销任何办公费用。

三、制定集体资产管理的责任奖惩规定

（一）各村支部书记、村委主任是农村集体资产管理的直接责任人。

（二）出现不按以上程序研究、审批、公开、招标的，每发现一次，扣除直接责任人转移支付误工补贴200元，并给予全镇通报批评。

（三）利用职权非法确定承包人、压价发包或者低价出租集体资产的，造成经济损失的，应当依法予以赔偿，并对直接责任人处以造成经济损失金额百分之十的罚款。截留、挪用、贪污、平调、私分等非法侵占农村集体资产的，对直接责任人处以造成经济损失金额百分之十至百分之三十的罚款，罚款从其转移支付误工补贴中直接扣除。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（四）由于管理不善导致集体资产丢失被盗的，每发现一次，扣除直接责任人转移支付误工补贴500元，发现村干部参与盗窃破坏集体资产的，扣发当事人全部工资和转移支付误工补贴，并给予党纪政纪处分，触犯法律的，移交司法机关依法处理。

（五）农村财务人员出现、、造成农村集体资产损失的，应当依法赔偿。累计两次将由驻村工作区和经管站对其重新考察，直至按程序免去其职务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（六）对于产权不属于集体所有，但明确授权集体管理的资产，出现损坏丢失的，能够查明责任，明确责任人的，由责任人依法赔偿或恢复其原状；不能明确责任人的，由政府统一给予资产补足或恢复原状，因此发生的费用从该村的转移支付办公经费中列支。

《阜山镇关于加强农村集体资产管理的意见》的实施，进一步提高农村民主管理水平，推进农村基层党风廉政建设，为构建社会主义和谐社会、推进社会主义新农村建设提供有力保证。在具体实施过程中，我们发现目前农村集体“三资”管理使用中仍存在一定问题，主要表现为个别村日常招待费较高；个别村集体资金未及时上交双代办接受代办；个别村单据审批不全面，程序不规范。对此，我们就如何预防和化解这些问题采取了如下办法：

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据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2农村土地资产管理存在的问题

2.1农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。“集体产权”(CollectivePropertyRight)或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。2.4农村土地资产管理效益低目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193m2增加到218m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3加强农村土地资产管理的建议

3.1强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》(2007年3月)明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4建立农村土地资产评估服务体系

价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。

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二、农村集体资产管理概述

（一）农村集体资产的含义

农村集体资产是指乡、镇、村、组中的集体经济成员以农具、耕畜、土地等农业生产基础要素进行入股，在以后长期生产经营中所形成的公共资产。一般来说，这些公共资产主要包括集体所有的无形资产、流动资产以及其他资产，同时也包括相应的自然资源，如草原、湖泊、山岭、土地等等。

（二）农村集体资产的所有权界定

所有权的界定与农民的切身经济利益密切相关，在界定农村集体资产的过程中一般要遵守三个原则，即维护所有者合法权益、谁投资谁所有、以事实为依据。界定范围主要包括集体经济组织中所有成员拥有的非经营性资产、经营性资产以及资源性资产。因为农村集体资产具有相对比较复杂的特性，因此在界定的时候不可避免会出现一定的纠纷，这时候就需要上级所有权界定部门出面进行调解。

三、农村集体资产管理现状分析

（一）资产流失较为严重

第一，个别农户为了个人利益侵占资源性资产。比如，有些农户侵占集体山林和园地，私自种植速生桉及粮食作物，还有些农户将集体鱼塘作为私人财产，填埋之后用于个人宅基地的建设等。第二，村办企业的资产由于经营管理出现问题而暂时搁置，因为无人管理，造成部分器件丢失，甚至出现人为毁坏现象。第三，在土地征用过程中，很多地方出现低估地价的现象，导致集体资产流失。第四，在对集体资产进行合并的过程中，部分人员私自瓜分集体资产，还有部分人员私自侵占和挪用集体资产，导致集体资产的不断流失。

（二）资产管理不规范

资产管理不规范主要有四个方面的原因：首先，与财务人员的专业能力和业务素质有关。很多财务人员在对集体资产进行管理的过程中没有认识到管理的重要性，财务科目设置存在问题，账目记录过于简单，没有详细的批注，导致资产管理不全面。其次，资产的台账过于模糊，很多地方甚至没有建立资产台账，这就导致集体资产的使用和管理混乱，不利于以后的管理。再次，集体资产发包的形式不规范，没有严格依据相关的规定进行，导致发包不民主，不利于维护集体利益。最后，集体资产的利用不当，很多固定资产处于闲置的状态，这样不仅不利于资产价值的发挥，而且容易导致资产管理出现问题。

（三）集体资产监管不到位

对集体资产加强监管，不仅是人民大众的事情，也是各级政府部门的事情。但是就相关状况来说，政府部门并没有做好实时监管集体资产，保障集体资产安全的工作，部分地方的政府部门对集体资产不够重视，没有将集体资产监管放在重要位置，平常疏于对集体资产的管理，导致集体资产流失。另外，民主监督不到位，形式化严重，在集体（资产）管理过程中，很多问题趋于形式化，没有实际的意义。例如，一些地方的集体财务信息公开只是出于形式，而没有真实的数据等等。

四、提高农村集体资产管理的有效策略

（一）严防农村集体资产流失

1.明确资产管理主体。明确资产管理主体不仅要确保资产管理的安全，还要具体落实到人，合理划分相关人员的职责范围，避免因为职责交叉而造成管理混乱。农村集体资产管理出现问题的原因有很多种，最为主要的原因是乡镇政府人员对集体资产管理的重视程度不够，相关的管理制度和规范条例不完善。因此，要想防止农村集体资产流失，单纯依靠资产管理责任人单方面的努力是不够的，还需要相关的政府部门加大监管力度，制定完善的法律规范，加大违法惩罚的力度。另外，农村集体经济组织作为集体经济的代表，要做好人民群众和政府部门的沟通，做好资产监督和管理工作，切实保护农民的利益。

2.盘活闲置集体资产。集体资产闲置不仅不能为农民带来利益，而且还会造成资源浪费，因此在对闲置资产处置过程中要用发展的态度看待问题，将闲置资产进行一定程度的改善和改造，以便进行进一步的利用，发挥闲置资产的最大价值。例如，可以及时回收和管理闲置的厂房、机器设备以及土地等等，防止集体资产流失，同时可以对厂房进行再建造使其成为能够利用的房屋等，提升闲置资产的利用价值。还可以对那些能够继续利用的闲置资产进行承租或者转让，避免闲置资产贬值。

（二）完善农村集体资产管理制度

加强农村集体资产管理，在管理制度方面做改善是很有必要的，不仅要建立健全的管理制度，还要建立全方位的监管机制，不断提升资产的管理水平和效率。首先，要对资产管理人员进行合理的划分和明确的界定，要选择那些具有资产管理专业知识的人员对农村集体资产进行管理，在管理的过程中要对资产进行细致的统计和详细的记录。其次，与资产管理相关的财务人员要具有专业化的能力，对财务科目的设置要合理，台账的记录要严谨，确保与集体资产有关的账务清晰明了。最后，要加强集体资产租赁、承包的监督，建立科学的评估机制，在租赁和承包的同时确定资产的实际价值，保障人民的利益。

（三）加强农村集体资产监管

一方面，政府部门要设立专门的监管小组对农村集体资产进行不定期审计，赋予乡镇审计人员足够的权限，不定期对各村集体资产进行清查，仔细调查资产盘亏和盘盈的原因，以减少资产流失。另外，将村集体资产的保值增值工作与村干部的业绩挂钩，提升村干部对集体资产的重视程度。另一方面，要完善民主监督机制，将人民大众放在主要位置，对于一些大型的项目建设或者投资决策要充分考虑民主的意愿，与人民讨论，并及时向民众公开。另外，要避免形式化的存在，相关的财务信息或集体资产数据信息的公开要透明化、真实化，让人民群众能够及时了解集体资产的具体状况。总之，加强农村集体资产监管不仅需要政府人员的努力，还需要人民大众的努力，只有两者相互协调合作才能真正防止农村集体资产的流失。