城市土地管理法模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇城市土地管理法，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

土地是人类赖以生存的最重要的资源，“是一切生产和一切存在的源泉”。但随着经济社会的飞速发展，城市化进程的加快，人们对土地需求的日益高涨与土地资源的稀缺性之间的矛盾日益凸现。[1]我国的土地保护以义务为本位，忽视了产权对于土地利用和保护的重要作用。对此我们应充分认识土地资源的特殊性，立足于土地的充分和有效利用来构建土地发展权，结合我国国情对我国城市土地管理的途径进行优化，实现土地利用与经济发展的和谐。

1.土地发展权概述

1.1土地发展权的内涵

所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。笔者认为，对我国土地进行分类应当以可持续发展为指导思想，以人与自然的和谐为目的，因此，土地的分类中应当包含生态用地，从而土地发展权还应当包括生态用地发展权。

1.2土地发展权的特征

综合上述对土地发展权的内涵界定，可以归纳出土地发展权具有以下几方面的特点：抽象性，是指对土地用途进行变更或者提高土地利用度的权利，不像其它产权一样存在一个实物性的标志。[2]阶段性，即土地发展权是以某段时间内土地利用现状为基础，对未来可能发生的土地利用物质形态与价值形态变化的量的设定。潜在性，虽然土地发展权无论在何时何地都已经客观地存在于每一块土地上，但是土地发展权的实现是对未来土地使用权变更的获利。

1.3土地发展权的功能

土地发展权作为一项民事权利，其功能首先表现为给权利人带来收益。其次，通过对土地发展权的限制和补偿，可以顺利实现土地利用规划，对农地、环境敏感地带以及历史古迹等的保护起到积极的作用。土地发展权的创设，可以提高土地开发规划管理效率，促进城市土地的高效率利用，明确土地增值受益人，保证其利益的享有、转让和流通规范的顺畅。

2.构建土地发展权内容的思路

2.1土地发展权总量构建的思路

在土地发展权的构建中应由国家确定土地发展权的总量。采取委托―方式，由省级政府根据国家统一构建的土地发展权总量，代表国家在本辖区内对土地发展权总量进行再次分配。国家确定土地发展权总量的依据，是国民经济整体发展状况、工业化所处的阶段、城市化发展状况和全国生态建设与环境保护状况等方面对土地发展权的总体要求。国家和省两级政府配置的土地发展权，为跨区域的土地发展权，它的配置应具有战略性特点，对全国和各省域范围内的土地开发利用以及国民经济发展具有宏观调控的功能。另外还有一些要特别对待的是，有些大城市的辐射能力已经超出了其行政辖区的范围。如直辖市，只有城市郊区是农业用地，而其辐射范围却是全国，此种情况就不能是直接的委托关系，而应该由中央直接来协调。

2.2土地发展权所包含的权能，土地发展权类别合理划分的思路

土地发展权作为一项土地财产权具有财产权的相关权能，主要有以下四方面权能： 占有权，即权利主体拥有具有排他性地对土地发展权的占有。使用权，权利主体可以行使土地发展权，合法行使土地发展权所建设的各类建筑物业设施。收益权，表明占有和行使土地发展权可以获得相应土地经济收益。处分权，主要涉及土地发展权的出让、转让、抵押和回收等权能。同时，依据不同的标准可以把土地发展权划分为不同类型，如农地发展权、市地发展权、营利性土地发展权和公益性土地发展权等。这些不同类型的土地发展权，按照一定关系形成我国土地发展权的基本框架。

2.3土地发展权与相关产权整合的思路

土地发展权创设的初衷是补充和完善现有土地产权制度，使其更有效地配置土地利用。产权整合的关键是处理好土地发展权与土地所有权、土地使用权等核心产权的关系。土地发展权与所用权的关系在选择土地发展权国有模式时，其整体关系已经确立，但在实际运作过程中应该做好两者的联合与分离，避免发展权与所有权的冲突；土地使用权往往成为土地发展权的运作载体，而土地发展权具体化土地使用权权能，促进土地使用权合理实施，应该在明确各自权能的基础上对使用权和发展权进行有效整合。[3]土地发展权与其他土地产权协调运作，共同促进我国土地产权制度的完善和效用的最大化。

3.土地发展权视角中的城市土地管理优化

3.1优化我国城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理优化必然源于法律制度的创新与优化。随着我国土地发展权的构建，首先应该加快相关立法，对采用土地发展权后土地管理所采取的新措施进行法律规定，进一步明确政府官员和土地开发商的权利义务，防止越权和非法开发城市土地，完善失地农民和失房居民的权益保护和利益补偿的法律机制，为我国城市土地管理优化奠定坚实的法律基础。

3.2赋予土地使用者土地发展权，保障失地农民和城市居民的合法权益

国家对现有土地使用者的土地使用现状和利益进行界定，并赋予土地使用者既定的土地发展权。在征地和城市拆迁过程中的失地农民和城市居民，享有既定土地发展权即现有土地使用价值的权利。政府在征用农民和居民目前使用的土地时，必须依法按土地发展权市场价格补偿他们的既定土地发展权，并建立以发展权为保障的利益补偿机制，依法维护失地农民和城市居民的合法权益。

3.3完善土地发展权市场运作机制，增强市场调节作用

土地发展权市场运作指在土地发展权国家源头供给的前提下，由行政单独配置划拨土地发展权向政府与市场双重配置土地发展权转换。随着土地发展权市场运作机制的完善，土地发展权可以遵循市场规则，以产权交换模式在不同发展权拥有者之间进行交换，土地市场通过价格、供求等杠杆实现土地发展权的合理分配。土地发展权转让、回收和灭失等一系列变更都对应着相应的土地开发使用用途变更，这可以使土地市场交易更加清晰和顺畅。

4.结语

土地发展权的构建，将会有效促进经济发展过程，尤其是城市化进程中产生的外部效应的内部化。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分，其作为作用于土地使用性质变更的财产权，为城市土地管理优化开辟了一条新途径，使社会经济的发展走上可持续的道路。

【参考文献】

篇2

第二条  中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照《条例》和本办法的规定，在本市锦江区、青羊区、金牛区、武侯区，成华区和其他区（市）、县的县城、建制镇、工矿区范围内取得国有土地使用权，进行土地开发、利用、经营活动。

第三条  依照《条例》和本办法的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用期限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。

第四条  土地使用者开发、利用、经营土地的活动，应当遵守国家法律、法规的规定，并符合我市的城市总体规划、城镇建设规划、土地利用总体规划和其他有关规定，不得损害社会公共利益。

第五条  市、县国土局主管土地使用权出让的行政管理工作、依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。

市、县居地产管理部门主管土地使用权转让、出租、抵押的经营管理工作。

第六条  土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由市、县国土局和房地产管理部门按照各自的职责范围办理。具体办法另行制定。

第二章  土地使用权出让

第七条  本办法所称土地使用权出让是指市、县人民政府代表国家，以土地所有者身份，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向政府支付土地使用权出让金的行为。

第八条  土地使用权的出让由市、县人民政府统一负责。土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县国土局会同计划、城市规划、建设和房地产管理等部门共同拟订方案，按《四川省土地管理实施办法》第十四条规定的审批权限和国家土地管理局《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》报经批准后，由国土局具体实施，并代表同级人民政府与土地使用者签订土地使用权出让合同。

第九条  除城市（镇）的旧城改造利己开发的建设用地外，土地使用权出让的用地指标，应纳入年度非农业建设用地计划。

第十条  土地使用权出让的地块可以是经过开发和市政设施配套建设的土地，也可以是成片待开发的土地。

第十一条  土地使用权出让的地块原属于农村集体所有土地的，由市或区（市）、县国土局负责统一征用。城市规划区范围内的土地统一征用工作，由市国土局和市建设用地统一征地办公室会同有关区、县国土局办理。

第十二条  土地使用权出让的最高年限由市、县国土局按下列用途确定：

（一）居住用地六十年；

（二）工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合和其他用地五十年；

（三）商业、旅游、娱乐用地四十年。

第十三条  土地使用权出让可以分别采取协议、招标、拍卖方式进行，协议出让是主要方式。

第十四条  土地使用权出让金的具体标准，由市国土局会同市物价、财政和房地产管理等部门根据城镇土地分等定级和土地估价所能定的基准地价制定，报市人民政府批准执行。

第十五条  土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金，暂时无力支付的，经市、县人民政府批准，可以延期或分期支付土地使用权出让金，但延期支付的期限不得超过六个月，分期支付的期限不得超过三年。延期和分期支付期间均按中国人民银行公布的贷款利率计收利息。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并按土地使用权出让金总额1‰索取违约赔偿金。

第十六条  出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并按土地使用权出让金总额的3‰索取违约赔偿金。

第十七条  《条例》第四十三条规定的划拨土地使用权的土地使用者，符合《条例》第四十五条规定的条件，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押，但必须经过申请，报经市、县国土局和房地产管理部门批准。

第十八条  土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当向出让方提出书面申请？经出让方会同城市规划行政管理部门批准后，依照本章规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权变更登记。

改变土地用途同时改变地上建筑物、其他附着物使用性质的，应当办理地上建筑物、其他附着物所有权变更登记。

第三章  土地使用权转让

第十九条  本办法所称土地使用权转让是指土地使用者受让土地使用权后，将全部或部分地块的土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

第二十条  土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。

地上建筑物、其他附着物所有权转让时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。

第二十一条  成片开发经营的土地，依照土地使用权出让合同的规定开发建设后，可以按规划用途分割转让。

土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县国土局和房地产管理部门批准，并办理土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权转让‘和过户登记手续。

土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的分割转让，不得影响土地的使用价值。

第二十二条  土地使用权转让，转让人须持有《国有土地使用证》和房屋产权证以及其他有关证件。

公司、企业和其他经济组织的土地使用权转让，还须出具其主管部门的批准文件。

第二十三条  土地使用权转让，转让双方应当签订转让合同，并办理土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权转让和过户登记，换领《国有土地使用证》和房屋产权证。

第二十四条  有下列情况之一的，土地使用权不得转让：

（一）未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发、利用、经营土地的；

（二）划拨土地使用权符合《条例》第四十五条规定的条件，但未依照本办法第七章的规定补办土地使用权出让手续的；

（三）没有土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权合法凭证的；

（四）土地使用权或地上建筑物、其他附着物所有权有争议的；

（五）土地在城市房屋拆迁封户范围内的；

（六）依法限制土地或地上建筑物、其他附着物权属变更的；

（六）违反土地管理法律、法规的。

第二十五条  土地使用权转让的地块发生增值的，转让人应向当地市、县人民政府缴纳土地增值费。土地增值费的征收办法由市国土局会同市物价、财政和房地产管理等部门另行制定，报市人民政府批准。

第二十六条  交换土地使用权及其他上建筑物、其他附着物所有权，双方价值不等的，其差额部分按转让（买卖）关系办理。法律、法规另有规定的除外。

第二十七条  赠与土地使用权，赠与双方须签订赠与合同，办理土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权过户登记。赠与合同应经县级以上公证机关公证。

第二十八条  土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。

第二十九条  市国土局应会同市物价、房地产管理等部门定期对房地产市场进行调查、预测，制定土地使用权转让的市场指导价格，定期予以公布。土地使用权转让价格低于市场指导价格20％的，市、县人民政府有优先购买权。土地使用权转让价格高于市场指导价格的，市、县人民政府可按一定比例，向转让方征收土地增值费。

第三十条  土地使用权转让后，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本办法有关规定办理。

第四章  土地使用权出租

第三十一条  本办法所称土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

第三十二条  土地使用权出租，地上建筑物、其他附着物随同出租。地上建筑物、其他附着物出租，其使用范围内的土地使用权随同出租。

第五十三条  有本办法第二十四条所列情况之一的，其土地使用权不得出租。

第三十四条  土地使用权出租，出租人与承租人应当签租赁合同，或在房屋租赁合同中载明土地使用权出租内容。租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。

土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当办理出租登记。

第三十五条  土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。

第五章  土地使用权抵押

第三十六条  本办法所称土地使用权抵押是指土地使用者作为抵押人，将其依法取得的土地使用权向抵押权人作为债务担保的行为。

第三十七条  土地使用权抵押时，其他上建筑物、其他附着物所有权随之抵押。

地上建筑物、其他附着物所有权抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。

第三十八条  有本办法第二十四条所列情况之一的，其土地使用权不得抵押。

第三十九条  土地使用权可以用作银行或其他金融机构贷款抵押，以及其他债务抵押。

土地使用权的抵押年限，不得超过原出让或转让合同规定的有效年限。

第四十条  土地使用权抵押，抵押人和抵押权人应当签订抵押合同或在房屋抵押合同中载明土地使用权抵押内容。抵押合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。

土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权抵押，抵押人应办理押抵登记。

第四十一条  土地使用权及其他上建筑物、其他附着物所有权抵押的价值以评估价值计算，具体的评估办法由市国地局和市房地产管理局会同有关部门另行制定。

第四十二条  有下列情况之一的，经市、县国土局和房地产管理部门批准，或经人民法院判决裁定，抵押权人可以处分抵押的土地使用权：

（一）抵押人到期未能履行债务的；

（二）抵押人死亡并无合法继承人代其履行债务的；

（三）抵押人的继承人、受遗赠人或代管人拒不履行债务的；

（四）抵押人在抵押合同期间宣告解散或破产的；

（五）法律、法规规定的。

第四十三条  准予处分抵押的土地使用权及其地上建筑其他附着物所有权，须在市、县人民政府指定的场所进处分抵押土地使用权的，在当地的地籍事务管理机构进行。处分抵押的土地使用权随同处分地上建筑物、其他附着物所有权的，在当地的房地产交易市场进行。

第四十四条  处分抵押的土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权，抵押权人有优先受偿权。

抵押权人因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当办理过户登记。

第四十五条  按份共有土地使用权设定抵押的，应以其所占有的份额为限。抵押人应书面通知其他共有人，并征得其他共有人的书面同意。

第四十六条  抵押人以其出租的土地使用权抵押时，应将租赁情况告诉抵押权人，并书面通知承租人。抵押合同期间，原租赁合同继续有效。

第四十六条  土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权抵押，在抵押权因债务清偿或其他原因消灭后，应当办理注销抵押登记。

第六章  土地使用权终止

第四十八条  土地使用权的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应在土地使用权出让合同期满前六个月内向市、县国土局提交续期申请，并按本办法第二章的规定重新签订土地使用权出让合同，确定新的土地使用权出让年限和支付土地使用权出让金后，换领《国有土地使用证》。

第四十九条  土地使用权出让合同期满后，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还《国有土地使用证》，并办理土地使用权证书和房屋产权证书的注销登记。

第五十条  在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，依照法定程序提前收回土地使用权给土地使用者造成经济损失的，可以根据土地使用者已使用的年限和开发、利用、经营土地的实际情况，采取货币补偿、实物补偿、交换土地使用权等方式给予相应补偿。

第七章  划拨土地使用权转让、出租、抵押管理

第五十一条  《条例》第四十五条规定的划拨土地使用权利地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押，按本章规定补办土地使用权出让手续，进行管理。

第五十二条  划拨土地使用权转让、出租、抵押，补办土地使用权出让手续时，其土地使用权出让年限从一九八八年十二月二十九日起算，最高年限按本办法第十二条的规定确定。

第五十三条  划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押，应交纳土地增值价款，并按有关规定在土地增值价款中抵交土地使用权出让金。

转让划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，暂按转让成交额扣除房产价值（含土地投入）后的土地收益的一定比例交纳土地增值价款：住宅用地15％，生产用地30％，经营用地45％。

出租划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物的，由出租方按收取的租金总额扣除房屋标准租金后的一定比例交纳土地增值价款。

抵押划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权时，由抵押人按抵押价值的一定比例交纳土地增值价款。

出租、抵押划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物交纳的土地增值价款标准，由市国土局、房地产管理局会同有关部门定期公布。

处分抵押的划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权时，按本条第二款办理。

第五十四条  经批准的划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押，市、县国土局和房地产管理部门在办理法定手续时，应在土地使用权证书和房屋产权证书上分别注明“该划拨土地使用权已经批准成为出让取得的土地使用权”和“该房屋使用范围内的划拨土地使用权已经批准成为出让取得的土地使用权”的字样。

第五十五条  企业、事业等单位以积累住房建设基金为目的，向本单位职工出售或出租（不含购买、租赁后的转让，转租）的住宅用地、房地产管理部门出租的公房用地、市人民政府确定的用于“解困”的出售或出租的住宅用地以及企业产权转让中非经营性土地使用权变更用地，仍按划拨土地使用权管理，不适用本章规定。

第八章  罚则

第五十六条  从一九八八年十二月二十九日起至本办法施行之日前，土地使用权已转让、出租、抵押的当事人，应当在三个月内向市、县国土局和房地产管理部门申报登记。逾期或隐瞒不予申报登记的，按非法转让、出租、抵押土地使用权论处。

第五十七条  未经批准，非法转让、出租、抵押土地使用权的，依照《四川省土地管理实施办法》第三十五条第一款的规定处罚。

第五十八条  转让、出租、抵押土地使用权和地上建筑物、其他附着物，未在规定时间内到国土局和房地产管理部门办理登记手续的，由国土局和房地产管理部门依照有关规定处罚。

第五十九条  土地使用者未按土地使用权出让合同规定开发、利用、经营土地的，市、县国土局应当予以纠正，并可以根据情节给予警告，按土地使用面积处以每平方米五元至十元的罚款。严重影响城市（镇）规划和损害社会公共利益的，经市、县人民政府批准，无偿收回土地使用权，其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。

第六十条  国家工作人员在土地使用权的出让、转让、出租、抵押过程中，收受贿赂或挪用、截留土地使用权出让金和土地增值价款的，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十一条  本办法规定的行政处罚由市、县国土局和房地产管理部门依法决定。当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内向上一级主管机关申请复议，对复议不服的，可以在接到复议通知之日起十五日内向当地人民法院起诉；也可直接向当地人民法院起诉。期满不申请复议不起诉又不屈行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

对受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚的当事人，继续施工的，由市、县国土局按照《四川省土地管理实施办法》第四十六条第二款的规定处理。

第六十二条  因履行土地使用权转让、出租、抵押合同发生的争议，由争议各方协商解决于协商不成的，可以向有管辖权的人民法院起诉。

第九章  附  则

第六十三条  地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。

房屋整幢或分层、分套分割出售、转让、出租、抵押时，应当分摊房屋使用范围内的土地使用权面积。

第六十四条  地上建筑物、其他附着物转让、出租、抵押的使用年限，不得超过土地使用权出让的年限。

土地使用权使用年限届满，土地使用者经批准继续使用土地的，原地上建筑物、其他附着物的所有权在土地使用权存续期内不变。

第六十五条  土地使用者应当依照国家税收法规的规定纳税。

第六十六条  转让、出租、抵押土地使用权和地上建筑物、其他附着物涉及国有资产部分的，按国务院《国有资产评估管理办法》的有关规定办理。

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1.引言

我国的城市化水平越来越高，各地区的农村都在城镇化。但是一方面土地的数量有限，城市不能够合理地使用土地资源；另一方面城市人工众多，人均土地面积更是少的可怜。在这两者的矛盾日益明显的今天，城市地区土地的有效合理分配和管理成为了必要措施。政府单位和城市各管理部门应当充分重视土地资源的管理，提高土地的使用率。所以在此，我们要对城市土地资源利用进行阐述和讨论，总结出有意义和有效果的资源管理办法。

2.城市土地资源管理

2.1城市土地有效利用的概念

有相关的政治经济理论提到，人类要实现文明用地，就应该有效的用地，提高使用率。如对于农业土地的集约利用， 就是当土地的面积一定时，运用先进的科技，种植更多的农作物，提高产出和投入比例。但是和农业用地相比较，城市土地集约的方式更加多样化，国内外没有统一的看法。但是总结起来有以下几个措施可以提高城市土地的集约利用：一是提高的土地投入产出比；二是合理规划和布置城市土地结构；三是提高土地的使用率；四是最大限度地开发土地资源的潜力， 有效利用土地资源。

城市土地集约利用的常规定义：对未来进行预测和规划，合理分配城市土地资源，调制城市结构布局，改善土地资源的管理措施，提高土地的使用率和投入产出比，使城市的经济和环境协调发展。

2.2建立土地管理学科，引进人才

要对土地有效管理需要较多专业知识，它也包含了众多学科，牵涉到了经济学、法学等各类学科，是综合性的学科。只有具备广泛的知识面和综合管理能力，并借助网络和通信技术，对土地资源进行有效的管理。1950年以后，很多高校开始设立管理学专业，学习土地资源的管理知识，有效的规划土地。到七八十年代，从专业到本科，都逐渐开设了资源管理专业，各高校这种办学政策的转变，体现出了土地管理在社会发展过程中的重要作用。现在全国范围内都在开始土地资源管理额本科点和硕士点，有些好的高校甚至建立博士点。高校为社会培养综合性的管理人才，为国土资源提供专业人才，这对管理专业的毕业生起到了积极的促进作用。学生在学习期间，应该认真学习，专心听讲，吸收土地资源管理相关的专业知识，提升自己的理论知识和专业技能，以便适应未来社会的需要。

2.3土地资源有效管理

农业资源是土地资源的基础，目的是追求高的使用率，所以其关键是科学地分配土地资源，合理利用土地，解决土地资源稀缺问题，确保良好的生态环境，使土地得到持续利用。所以要制定有关的土地政策，转变管理方式，研究新的土地管理计划，来有效地管理土地资源。有文献中提到水资源的管理方法，也适合于对土地资源的高效管理。具体来说，可以把土地资源的管理划分为土地的供给、资源效率、优化布局结构、土地的社会化等4个不同的管理阶段。

这写阶段并没有一定的顺序，在实际管理土地时应当综合运用这些手段。但是越高级的手段也反应了管理水平的提高，在扩大市场范围时，使得稀缺的土地资源得到最合理的应用，这也体现出来土地的社会化管理。而在社会上，由土地资源的管理问题，也进一步引起了国内外对其它社会资源管理问题的重视。

3.国家对土地市场的有效调控

3.1提供市场信息，增强市场功能

在对土地资源进行管理时，国家要发挥其强大的宏观调控作用。要发挥市场的功能，提供丰富的信息，使得管理土地时有据可依。如果缺乏及时或者有效的信息，就会误导土地市场的走向，使得土地市场出现很多问题。在土地市场的交易中，主要注重的是其价格信息，要及时了解价格的波动及走向。因为价格信息也反应了市场的供需情况和大致的价值。对于中国的城市，其土地未全部市场化，部分进入了市场，部分未进入，所以市场的价格信息不能全面地土地资源的合理分配。在此，政府要对土地宏观调控，合理制定集约利用土地资源的规章制度，有效反应市场信息，包括土地的总面积和分布情况。同时这也可以更好的引导投资者进行投资，最大限度地提高土地的使用率，带来更多的经济效益。

3.2依靠政府政策，降低调控成本

在调控土地市场时，两种有效的措施就是土地储备与投放政策，根据土地供给情况满足市场需要，保持供求平衡。若供不应求，则可适当提高土地价格；若供大于求，可以降低土地价格或者将土地储备起来减少供应。对这种调控手段，可以通过以下两个方面来对城市土地的高效利用给与恰当的评价。

第一，土地储备与投放稳定市场，抑制波动现象。但是也要制定合理的价格，找准时机，对土地资源进行储备和投放。政府不能为了眼前利益或者私人利益，投机倒把，不顾市场的运行而作出不合理的决策。如果土地的利用率很低，应适当储备土地，促进其它土地的高效使用；如果利用率较高，也可以投放更多土地，缓解土地紧缺的压力。

第二，政府储备与投放也需要一定成本，何时何地储备土地涉及到很大的利益关系。所以要对城市土地进行集约利用，了解土地总体数量和分布情况，最优地选择最具市场潜力的土地，适当地进行投放和储备。由于城市土地都具有很大市场潜力，所以在实际规划时，可以减少储备量，进而吸引更多的投资者进行投资，带来更多的经济效益，释放土地的需求压力。

4.结语

综上所述，在我国城市土地资源短缺的情况下，提出土地集约利用这一手段，分析了土地市场的供需变化。在城市化建设中，应注重可持续发展，所以既要有效的管理土地资源，有应该发挥政府的调控作用控制其价格，使城市的发展具有更大的生机。

参考文献：

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[2]刘彦随，吴传钧.中国水上资源态势与可持续食物安个[N].自然资源学报，2002，17（3）：270-275.

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中图分类号:F061.6 文献标识码:A 文章编号:1003―5656(2006)04―0053―07

科学发展观是坚持以人为本,全面､协调､可持续的发展观｡如何贯彻落实以人为本,全面､协调､可持续发展的科学发展观,已成为城市土地整理工作中的头等大事｡我们要用科学发展观指导城市土地整理工作,处理好城市发展与城市用地总量与用地结构平衡､生态环境保护等方面的关系,统筹人与自然的和谐发展,使城市步入功能绩效显著､产业结构优化､市民安居乐业､生态环境良好的可持续道路｡

一､科学发展观导向的城市土地整理思路

土地整理(Land Consolidation)是集约利用土地､实现耕地总量动态平衡的一个重要手段,土地整理是社会经济可持续发展进程中人类文明用地的产物｡所谓“土地整理”是指以土地狭小或地权零乱之地区,将原有地界､道路､沟渠､堤塘等废弃,再以理性之要求,依据地势､地类等天然条件,以土地所有权相互交换为原则,另行划分,重予分配的过程｡[1]52一般说来,土地整理包括两方面的主要内容:一是调整土地权属单位间的不利于生产管理的土地;二是调整土地关系和土地利用组织｡[2]538城市土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用内部要素的重新组合,还包括土地权属和土地收益的组合｡[3]目前,我国开展的农地整理较多,而对于城市土地整理却重视不够,这不仅降低了土地整理的整体效益,还限制了土地整理的全方位和可持续发展｡面对21世纪的城市社会经济的发展,中国日益增多的人口和耕地资源相对不足的矛盾日益激烈｡因此,加快城市土地整理的步伐,提高城市土地的利用率,减少占用耕地的数量,确保耕地总量动态平衡,保证我国的粮食安全,防止城市病的发生和蔓延,已经成为我国社会经济发展的必然抉择｡城市建设应该走集约化发展之路｡因此,除了对某一区域内城区布局进行合理规划外,对于某一具体城市,更要在旧城改造上多下功夫｡为了实现城市旧城改造的前瞻性､科学性和经济性,必须以科学发展观为指导,卓有成效地推进城市土地整理｡

(一)以人为本是城市土地整理的出发点和落脚点

坚持以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展､促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济､政治和文化权益,让与发展的成果惠及全体人民｡根据科学发展观以人为本的理念,城市土地整理要按照“城市功能的优化､基础设施完善､产业结构合理､居民安居乐业､城市环境良好”的原则,进一步修订和实施好“城市土地开发整理专项规划”｡城市土地开发整理规划是城市土地利用总体规划的深化和补充,是搞好土地整理工作的重要前提｡因此,城市有关部门要在前一轮土地开发整理规划的基础上,修订实施新一轮城市土地开发整理规划｡通过对城市土地的全面整治和改造,改善城市生态环境,改善城市基础设施条件,提高城市土地利用率,提高城市土地的经营水平,实现城市土地整理区的社会经济协调发展｡

(二)全面发展是城市土地整理的科学内涵

全面发展,就是要以经济建设为中心,全面推进经济､政治､文化建设,实现经济发展和社会全面进步｡体现在城市土地整理上,就是应该确保城市土地整理区居民在居住与物质生活得到提高的同时,精神生活也能得到相应的提高;在城市经济增长的同时,社会各项事业进步,城市环境改善｡因此,在城市土地整理工作中,要以提升城市土地整理工程质量为抓手,为城市社会经济的长远发展､城市环境的改善､文化生活和精神道德水平的提高提供土地载体和物质基础,合理配置基础设施和城市公共和公益设施｡建立城市土地整理制度后,土地整理机构可以接受政府委托收购和征用有潜在价值或尚未开发的土地,然后对其进行前期开发和整理,将其转变为“三通一平”､“五通一平”､“七通一平”的熟地,纳入政府土地储备库｡然后,政府委托或授权的城市土地储备机构再根据城市建设要求､市场需求和土地供应计划,将这些熟地出让或出租｡可见,运用上述土地整理机制,既有利于搞好城市土地的开发与整理工作,又能确保城市规划的实施,确保开发与建设项目的“小配套”与城市建设的“大配套”的衔接｡

(三)协调发展是城市土地整理的主要内容

协调发展的科学发展观要摒弃过去那种单方面追求GDP､不计成本和代价的片面和盲目发展观｡“发展是硬道理”已成为共识,而科学发展观则在此基础上进一步提出“全面､协调和可持续发展”的问题｡协调发展体现在城市土地整理上,就是要全面发展,统筹发展,有计划地发展｡事实上,从目前到今后相当长的时期内,城市周围可供征用的农地已经十分有限｡所以,今后城市土地利用必须走集约化和可持续的道路,必须充分合理地利用城市存量土地,以通过城市土地存量的重新洗牌来实现土地资源的优化配置｡通过建立城市土地储备制度,把城市土地存量的未利用､不合理利用､未有效利用､超过出让期的土地以及部分城市规划用地整合起来,无疑有助于促使城市土地供应实现由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变｡这对于从制度上保障耕地保护这一基本国策的实施具有十分重要的战略意义｡城市土地整理是创新发展与全面建设小康社会的重要组成部分,是实现城乡产业互补的重要方面｡因此,我们首先要将科学发展观作为城市土地整理规划设计编制的指导思想,使城市土地整理的各项内容相互衔接､相互促进､良性互动｡在理念上要以人为本;方法上要善于统筹兼顾;内容上要有效配置资源,保护资源和生态环境;体系上要形成城乡全面､协调､可持续发展的格局｡

(四)可持续发展是城市土地整理的抉择

可持续发展体现在城市土地整理上,就是城市土地利用不能走粗放式､外延式发展之路,而应该走集约型､内涵式､可持续发展之路｡通过城市土地整理制度创新和技术创新,坚持经济社会发展与环境保护､生态建设相统一,资源开发与节约并举,把节约放在首位,在保护中开发,在开发中保护,珍惜每一寸土地,为全面建设节约型社会作出贡献｡建立城市土地整理制度后,对旧城区危改项目､房屋拆迁及市政建设难度大的项目,可以由政府实施统一拆迁,将其整理成为“三通一平”､“五通一平”､“七通一平”的熟地后,再统一评估,确定基准地价或标定地价,然后以挂牌交易或招标､拍卖等方式,统一出让给房地产开发商进行开发建设｡

二､城市土地整理的主要类型

城市用地包括城市社会经济所涉及的工业､商服､住宅､交通､市政等多种用地类型｡对城市用地进行全面整理的目的,就是要根据科学发展观的要求,协调处理好不同种类用地之间的比例关系,促进城市生活､经济､社会的可持续发展｡由于各城市社会经济发展条件的差别性,各个城市应该根据自身的特点,因城制宜､因地制宜､因时制宜,以不同用地整理运作模式为着重点,结合不同的运作模式寻求城市土地的最佳综合整理效益｡从目前城市土地整理的实践来看,城市土地整理的类型主要有“腾笼换鸟”型､功能调整型､全面改造型､城乡统筹型和道路拓展型｡

――“腾笼换鸟”型｡长期以来,我国不少城市受计划经济体制和城市土地无偿划拨制度的指导,城市用地中工业企业所占比例一般高于国外城市工业用地所占比例5―10个百分点｡工业用地比例过大严重地制约着城市社会经济的可持续健康发展,影响城市功能的有效发挥,造成土地利用效率低､土地流转弹性小､居民生活环境污染严重｡因此,把有污染､效益低下､占地面积大的第二产业特别是其中的重型工业企业迁出城市繁华区,与第三产业中的金融､商贸､会展､服务用地置换,无疑有利于城市土地的集约利用和单位土地贡献率的提高,有利于盘活城市存量土地,有利于提高城市整体容积率｡具体实施办法:对工业地产进行评估,寻求商服置换对象或实行公开拍卖,城市郊区设立工业企业新的集中发展地｡例如:成都市三环路以内的工业企业,根据城市“退二进三”方案,除适于中心城区的约1/6的城市型工业可继续保留外,大部分的工业企业将迁出或关停并转,75%左右的工业用地将改变为金融､商贸､商务､房地产等用地,“腾笼换鸟”,从而使城市核心区和中心区的黄金地段发挥出高效益｡

――功能调整型｡我国城市用地空间布局混乱､分散,难以形成应有的集聚效益｡许多事业单位､机关和效益低､耗地多､污染大的工业企业占据市中心和高价位区域,长期造成“优地劣用”或“围而不用”的局面,从而不仅增加交通量,污染环境,而且造成城市中心土地配置难以优化｡对城市用地实施功能分区整理就是把城市土地依据区位和价格差异划分不同的用地小区,实行工业园区､生活住宅区､商服区集中用地的策略,利用相同种类用地性质的一致性和共享性,减少其对外部环境的负效应,从而达到集约用地的目的｡例如:成都市将城市区的功能结构划分为核心区､中心区和副中心区,实行土地利用功能分区的规划,核心区以金融､商贸､办公为主,中心区以居住为主,副中心区建立若干相对独立的综合新区,从而盘活了存量土地资产,提高了城市土地的利用效益｡

――全面改造型｡缺乏整体和科学规划,新旧混杂景观是目前我国许多城市的一大特征｡历年来,我国城市规模呈现出摊大饼式的外延扩张态势,城市用地的内涵挖潜工作未被重视,旧城区低层建筑､空闲地､老胡同､狭窄小巷随处可见,从而严重地制约着城市现代化的步伐和城市功能的有效发挥｡全面改造型的用地整理模式,就是针对旧城区内基础设施落后､建筑层面低､空闲地多､缺乏合理规划的现状,根据科学发展观和建设生态城区的要求,对旧城实施彻底全面的改造,以适当提高城市的建筑密度和容积率｡

――城乡统筹型｡在不少城市与乡村的结合部,往往出现一些农地已经在用途上非农化了:农民已经不从事农业生产与经营活动,而从工经商;农民的住宅开始对外出租;一些没有城市房产证的房屋已经作为商业地产在开始经营;“城中村”星罗棋布地镶嵌在城乡结合部的若干区位;建筑物零乱,用地效率低等等｡因此,按照城乡统筹和建设社会主义新农村的思路,对城乡结合部地区的土地进行整理,规范土地权属,完善基础设施,可以使其土地资源有效配置,更好地吸纳城乡结合部地区的失地农民就业｡

――道路拓展型｡长期以来,我国许多城市道路狭窄､交通拥挤､基础设施落后｡近年来,随着城市社会经济的飞速发展,特别是小汽车进入千家万户,城市交通问题日趋突出｡于是,城市道路改造成为城市政府为民办实事的重要举措｡在道路拓宽和改道的过程中,必然涉及沿线房屋的拆迁和城市土地的整理,以便为这些道路拓展后的产业布局､居民小区和公共事业提供更适宜的城市土地｡

三､科学发展观导向的城市土地整理对策与举措

城市土地整理是一项系统工程,内容繁多,涉及面广｡因此,为确保城市土地整理按照科学发展观和构建资源节约型､环境友好型社会的要求,收到预期成效,必须构建城市土地整理的配套举措,形成城市土地整理卓有成效的一系列制度安排｡

(一)以社会经济可持续的发展为路径,积极开展城市土地整理

城市是区域经济的增长极｡因此,城市土地整理方案要根据城市作为区域经济中心和枢纽的功能定位,聚集城市科技､金融､商贸､交通､通讯等功能,进一步增强城区在特大城市经济中的吸引和辐射力,巩固和发展城区的核心地位和作用,以促进城市繁荣｡在城市土地整理规划中,要搞好城市管网和其他配套设施建设方案,在城市周边形成一批二､三产业群,形成新的经济增长带,使城市的城市功能分区更加合理｡[4]

在城市土地整理过程中,要根据科学发展观和社会经济可持续发展的要求,综合考虑各种因素,其中最重要的是综合考虑技术因素和经济因素｡许多地方在城市土地整理规划设计过程中存在这样一种倾向,即重视技术规划而忽视经济规划｡人们往往比较关注土地整理与城市各种功能区的布局､某一条街道的样式､标志性建筑物乃至某些具体建筑物的造型等等之间的关系｡所以,一些地区常常邀请国内外的一些高层次专家､学者进行反复地规划､设计和论证｡而对于这些规划设计的经济价值,虽然有所考虑,但往往没有经过科学的论证｡这样做的直接后果,就是影响了城市土地整理后的社会经济的可持续发展和城市聚集功能的提升｡

(二)以统筹人与自然的和谐发展为重点,推进和实施城市土地整理

在城市土地整理的实施过程中,我们必须坚持保护环境和保护资源的基本国策;坚持经济社会发展与环境保护､生态建设相统一,既要讲求经济效益,也要重视社会效益和生态效益;坚持资源开发与节约并举,把节约放在首位,在保护中开发,在开发中保护;坚持统筹规划,加大投入,标本兼治,突出重点,有步骤地进行环境治理和建设;坚持依靠科技进步推进环境保护和治理,推进资源开发与节约,依法严格保护环境与生态;坚持深化改革,创新机制,实行政府调控与市场机制相结合,从体制和机制上促进城市土地整理区域的可持续发展｡[5]通过土地整理来大力发展循环经济,在城市建设过程中充分利用土地资源,提高土地资源的利用效率,减少环境污染｡在全社会进一步树立节约资源､保护环境的意识,形成有利于节约资源､减少污染的生产模式和消费方式,建设资源节约型和生态保护型社会｡

政府有关部门在城市土地整理方案的制定上,不仅要注重用地的地上整理,而且要关注用地的地下整理;不仅要注重土地整理后的“多通一平”,而且要为土地整理后的利用提供可行性建议｡[6]92事实上,城市建设不是单纯的建广场､辟街或扩地开道,做简单的“加减法”和“摊大饼”式地向地带和城郊延伸｡千城一面､单纯追求“量变”的建设已经违背了城市建设作为一门科学的特性｡目前,我们在城市土地整理的过程中,要防止城市建设和城市经营中的同构性问题｡城市功能的战略性结构调整,可以说是经营城市中迫切需要解决的问题｡一个城市的生机和活力在于它的产业经济特色和独特的历史文化积淀｡城市建设规划､城市建筑风格的同构性只会使其显得呆板死沉｡即使在一个城市的街道两旁,其建筑物也应风格各异,其建筑物可以有进有退,有高有低,色调有冷有暖,突出层次和色调的和谐｡另外,城市建设过程中一味地求新求大,只会浪费财力资源､土地资源,更浪费了不可再生的历史文化资源｡意大利､希腊､法国等欧洲国家的许多城市的迷人魅力,不是它的高楼大厦,而是它历史赋予的浓厚的文化底蕴｡特别需要指出的是,有的城市在建设和改造中缺乏整体长远规划,“头痛医头､脚痛医脚”扩地建路､盖房造屋后,却将城市应该必备的配套设备,如给排水､供电等设施给淡化了｡刚修好的路,不久又被挖开;建好的绿化带又推倒重来;有的城市居民的生活污水因缺少排水系统,要么蓄在一地形成水洼,要么直接排入河流,与饮水源混杂,以致造成居民生活质量的下降｡2004年夏天不少城市遭遇洪灾就是沉痛教训｡另外,城市土地整理项目要推行投入产出率､生产成本降低率､新增城市用地率､生态景观改善､群众居住环境改善等综合考核指标｡在进行城市土地整理项目可行性研究时,必须进行景观生态评价;城市土地整理后的项目建设,也必须有具体的景观生态措施｡

(三)以用地结构调整与优化为取向,提升城市土地整理的绩效

城市土地整理要与城市产业结构调整相契合,通过城市土地整理来优化产业结构｡城市土地整理的开展,不但可以吸纳一部分城市剩余劳动力和下岗职工,也为城市产业结构调整创造了条件｡城市土地整理要高标准､高起点,要按综合治理模式,整理出优质场地,为城市规模化经营创造好的基础条件｡城市许多商业服务行业大多是劳动密集型的产业,通过“退二进三”的土地整理,可以使第三产业在城市中更加繁荣,从而在更好地发挥城市功能､联动工农产业互动､为城市提供更多税源的同时,也为城市剩余劳动力和下岗职工提供更多的就业岗位｡

城市土地结构的变迁和城市产业结构的调整要注意保护土地资源,进行“可逆性调整”｡整理后的土地要发挥产业比较优势,发展劳动密集型的产品和服务,发展不同类型的中央商务区､会展经济区､生态居住区,提高城市产业的专业化､集约化水平,选择发展对地方经济贡献率大的高科技产业,为国内外城市提供具有市场竞争力的产品,从而实现城市土地整理与城市产业结构调整的有机结合｡

(四)以建立和完善资金投入机制为抓手,实现城市土地整理的可持续发展

城市土地整理是一项投资巨大的基础工程,资金落实是城市土地整理能否达到预期效果的关键,资金短缺是影响城市土地整理的主要问题｡随着我国城市土地整理事业的全面开展,拓展和增加新的资金筹措渠道,加强管理,使城市土地整理资金形成“投入―运行―回收―再投入”的良性循环,这是当前城市土地整理急需解决的重要问题｡要解决好城市土地整理资金问题必须重视城市土地整理资金筹措的多元化和运作方式的市场化｡国外城市土地整理成功的经验表明:实施城市土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施,必须建立以政府投入为主体的资金体系,才能使城市土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施｡城市土地整理的资金投入渠道稳定了,搞好城市土地整理才有物质保障｡

建立和健全城市土地整理资金投入的制度安排,必须引入市场机制,逐步建立起科学合理的利益分配制度,积极拓展资金渠道,使城市土地整理有长期和可靠的资金保障｡要建立和完善土地出让金地方留成部分的具体使用管理办法,保证其专款用于耕地开发和城市土地整理;运用各种优惠政策积极引进和利用外资,开展城市土地整理的国际合作;同时充分利用信贷资金和配套的优惠政策,吸引其他社会资金投入到城市土地整理的进程中,逐步形成土地开发整理多元投融资渠道｡在土地利用总体规划､城市土地整理专项规划的控制下,积极整合旧城改造､城市道路､基础设施改造､房地产开发等层面的资金,使社会各方面的资金投入效益优化,避免重复建设,提倡雪中送炭,力戒锦上添花｡城市土地整理专项资金应优先用于公共和公益项目的土地整理｡在城市土地整理项目可行性研究､规划设计､项目实施等环节上,要建立健全市场主体的准入机制,完善城市土地整理市场规则｡为保证项目资金的合理使用,应加大城市土地整理项目资金监管力度,保证城市土地整理资金足额收取､足额使用､合理使用,以优化城市土地整理项目的资金使用效率｡

(五)以人性化实施为切入点,加大公众参与城市土地整理的力度

城市土地整理首先应做好城市土地整理权属调整工作｡在城市土地整理项目实施前,要搞好权属核实工作｡对所涉及土地的权属､界限､地类､面积进行核实｡尊重土地权利人意愿,编制土地权属调整方案,按以人为本的原则,以人性化实施为切入点,充分征求土地权利人的意见,维护原土地使用者权益,按照公平､公正､等价的市场机制,使原土地使用者能够以合理的方式和途径分享土地整理后的经济利益｡特别是对于体现城市文化传统和历史的城市特色区的土地整理,基于当地群众最了解项目区的文化历史背景和城市基础设施的薄弱环节,其土地整理项目的规划要让群众参与,形成当地群众､规划设计单位､城市土地整理专家“三结合”的项目规划设计机制,以提高城市土地整理项目的规划设计水平,优化城市土地整理资金配置｡

要建立适应市场经济规律的土地开发整理体制､机制及运作方式｡城市土地开发整理的项目管理要按市场经济规律,按照公开､公平､公正的原则,通过招投标､工程监理和项目法人制度等规范管理行为｡合理界定城市土地整理招标范围,一些企业能完成的单项工程,可以按“谁投资､谁受益”的原则,明确工程质量,用补助方式实施这部分项目｡推动土地整理专业化､市场化和社会化,形成“以钱长地,以地长钱,钱再长地”的土地资源产业良性发展机制｡突出政府指导,市场化运作,健全资金筹措机制､土地再分配机制等,鼓励企业､社团､个人参与土地整理,广泛吸纳各方资金､技术｡不断完善奖励机制,提高对基层的补助经费,激发整理区单位和个人的积极性,高质量开展土地整理,为城市土地资源的集约利用闯出新路子｡在城市土地整理的过程中,要按照经济体制改革和政府职能转变的要求,将土地整理的政事､事企分开;从规划､立项和资金保障到实施､验收､建成后使用维护的规范管理机制;政府､公司､个人参与的多元投资机制｡

(六)以加强专业技术队伍建设为突破口,提高城市土地整理的质量

基于城市土地整理是一项系统工程,国土资源部门要与有关部门密切配合,积极培养科技､工程､经营管理等方面的人才,建立土地､城建､路网､园林､环保等各类专业人员合理搭配的城市土地整理专业技术队伍,鼓励有关单位和个人发挥专业技术特长或成立专门机构,参与土地开发整理科学研究､技术论证､工程建设等工作｡从事城市土地整理的专业机构和人士要不断学习和研究土地开发整理先进经验和技术,不断提高技术和管理水平;要积极开展土地开发整理有关基础研究､应用研究和工程技术研究;强化科技创新成果在土地开发整理实际工作中的应用,逐步形成科技支撑体系,实现土地开发整理科学化;要加强土地开发整理标准化建设,逐步形成技术､经济和管理的标准化体系,提高土地开发整理的科学化水平;要积极开展土地开发整理信息化建设,按照国土资源信息化建设的要求,逐步建立土地开发整理信息系统,实现土地资源调查评价､土地开发整理规划､项目管理的数字化､信息化,实现城市土地整理的全程优质服务｡

城市土地整理是一项具有相当科技含量的综合性活动,需要科学的规划指导和相关技术的应用｡因此,城市土地整理工作者应搞好技术服务,为城市土地整理提供准确的技术资料和技术措施,为企业培训城市土地整理技术骨干,自始至终做好城市土地整理过程中的技术指导,保障城市土地整理的高质量;搞好法规咨询服务,为城市土地整理制定和提供配套性的政策､法规,使城市土地整理有章可循,建立和完善“有法可依､有法必依､执法必严､违法必究”的制度安排;搞好城市土地整理的信息服务,经常通报本地城市土地整理的情况和外地城市土地整理的先进经验,使城市土地整理沿着正确的方向发展;搞好城市土地的权属界定与相关服务,认真做好城市土地整理前土地权属的确认和城市土地整理后的土地变更登记,防止引发城市土地整理过程中的权属纠纷,切实保护土地权利人的合法利益｡

参考文献:

[1]严金明.土地整理[M].北京:经济管理出版社,1998.

[2]马克伟.土地大辞典[M].长春:长春出版社,1991.

[3]夏显力,李世平等.城市土地整理研究[J].地域研究与开发,2003,(1):66-68.

[4]杨继瑞.城市土地经营的新思考[J].宏观经济研究,2004,(6):27-30.

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中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。

一、土地资源配置与《土地管理法》

土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。

确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。

二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题

在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。

（一）不健全的土地市场

首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。

其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。

（三）国家干预的滥用

在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。

三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议

目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。

（一） 健全土地资源市场配置机制

首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。

笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。

其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。

（二） 完善国家干预土地资源配置机制

国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。

第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。

第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。

四、结语

完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。

参考文献：

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1土地管理法对物权法的积极意义

物权法是市场经济条件下最为重要的财产法，指的是依据安全与客观公正的原则支配财产，实现财产的流通，以维持社会经济秩序的稳定发展。在当前的市场经济条件下，任何交易在本质上都是权利间的交互，物权法则是对财产权利进行了规定，确保权利间的交易可以实现公正公平。

1．1促使物权法进一步完善

实际上，任何交易都是物权的交换，而维持物权交换的公正性对于维持市场经济顺序是极为重要的。物权法的目的就在于保证财产分配与财产流通的公正客观性，土地作为重要的不动产之一，关系到人们的日常生活，土地物权也成为了目前最为重要的物权种类之一。物权法中对土地财产权的变更交易进行了规定，但是由于土地物权涉及的内容较多，因此，作为民法而制定的物权法虽然在你一定程度上弥补了征收土地后的补偿政策，但是仍存在一定的不足。我国当前对土地的使用多是通过国家征用，将土地的产权由农村集体转换为国家所有，但是征用方式却没有给予明确，同时对宅基地等农村建设用地的产权变更和交易也没用明确的指示［1］。因此，物权法在土地产权的管理方面仍存在很大的不足。土地管理法对物权法有着一定的完善作用，为物权法的使用提供了依据，同时明确了土地产权的变更及交易方式，使土地产权管理更具针对性。

1．2土地管理法为物权法的建立奠定了基础

土地管理法明确了土地物权的基本原则，这为物权法的建立奠定了良好的基础，不动产物权包括所有权及使用权，对于土地产权来说，指的是对土地的物权或是设立在土地物权基础上的物权，因此，对土地物权的法律规定在不动产物权中占有重要位置。相较于动产物权，不动产物权更具重要性，就我国现阶段对土地产权的管理情况来看，我国在尚未制定物权法的前提下，便预先设施了土地管理法，这在一定程度上为物权法的制定奠定了良好的基础。在土地管理法中明确规定了不动产财产权利，这为不动产物权体系的制定提供了依据，有助于物权法的制定与进一步完善。

1．3推动物权法的发展

我国领土面积较大，耕地总体面积也比较大，但是人口数量的不断增加导致人均耕地面积不断递减，特别是近几年社会经济的快速发展带动了城市化进程的不断加快，使耕地面积逐渐缩小，无法满足社会发展需要。土地管理法的修订与颁布明确了对耕地的保护规范，在基本农田耕地转化为建设用地等非耕地时需要上报到相关的政府部门，在相关部门审批后再转化为非耕地，这在一定程度上对耕地起到了保护作用，规范了耕地使用，避免耕地建设的不规范［1］。耕地虽然归属于不动产的一种，但是土地管理法对耕地却起到了强制保护作用，使其免受物权法中人可以随意处置的破坏。因此，在土地管理法的约束下，耕地成为了一种特殊的不动产，能够享有一定的保护政策，同时土地管理法也明确了不动产产权的交易流通方式，这在一定程度上推动了物权法的发展。

2物权法对土地管理法的积极意义

2．1对土地管理法的指导作用

物权法中的物不仅指不动产，也包括动产，而不动产中土地是为重要的一部分。物权法中对土地产权的一些规章与原则对土地管理法都有一定的指导作用，在物权法的指导下，土地管理法可以进一步完善自身的不足。土地管理法中要求在土地产权发生变更时需要进行详细登记，也就是不动产产权变更登记，但是土地管理法并没有对不动产的变更手续进行明确规定，这也是使得土地登记成为了一种管理方式，只停留在表面，在土地产权变化中并没有发挥其真正的作用，在土地产权变化中无法达到预期目标［2］。在物权法中针对这一问题有专门的一章“不动产登记”，在这一章节中明确指出了只有经过具有法律效应的登记手续才可以进行物权的变更、转让等，土地管理法中则明确指出农村集体所有土地包括土地管理权与经营权归村民委员会所有，物权法中则更加具体化，集体所有的不动产产权归属于其成员，这在一定程度上为每一位集体成员的利益提供了保障，同时也会定了集体内的所有成员具有维护集体产权的义务，因此，物权法既明确了集成成员的利益，也明确了其义务，这对土地管理法的制定与完善具有一定的指导作用。

2．2对土地管理法的补充作用

物权法对土地管理法除了具有一定的指导作用，对土地管理法也具有一定的补充完善作用。我国在征收农村土地产权时，土地管理法仅根据建设需要，要求国家在征用农村土地时给予其与土地相等价值的补偿，这在一定程度上可以保护公众利益，但是也存在一定的漏洞，认为只要给予征收土地的农民一定的经济补偿就可以，但是未能明确解释公众利益，这也导致许多地方政府为了经济建设与城市发展不规范征用农民土地，破坏了农民的实际利益［1］。物权法便对土地管理法的不足进行了一定的补充，指出以农民公众利益需要为目的可以依法征收农民集体所有土地的产权，这里的征收土地是以农民公众利益为征收土地的前提，同时明确了土地征用的流程，要求征用流程可以符合法律法规要求，这在很大程度上保护了农民的土地产权，同时也规范了相关政府部门在征收土地时的手续，避免发生地方政府滥用土地征收权而引起的公众利益被破坏的问题。物权法在土地管理法的基础上进一步补充了对土地征用的补偿条件，为增添了安置费等，以保证农民土地征收后的正常生活。

3土地管理法和物权法相互制约

土地管理法与物权法虽在一定程度上相互补充，但同时两者间也存在一定的制约，在一些条款上两者存在一定的矛盾，比如，土地管理法中明确指出建设用地的范围既包括国家所有土地，也包括为农民公共利益而征用的农民集体所有土地。物权法则认为建设用地只包含国家所有土地，其范围远小于土地管理法中的建设用地范围。土地管理法中指出，为建设农村公共设施或保障农民公共利益可以征用农民集体所有地，但是农民集体所有土地却未不受物权法约束，这也造成了土地管理法与物权法间的矛盾［2］。

4结语

土地产权是个人产权中最为重要的组成部分，关系到每个人的日常生活，因此，关系到土地产权的土地管理法与个人产权相关的物权法间存在着一定的关系，两者既彼此作用也彼此制约。随着社会的快速发展，对个人产权将会更加重视，土地产权也将会进一步规范，因此，土地管理法与物权法必须相互协同，彼此补充完善，尽可能地实现土地管理法与物权法的统一，进而更好地保护土地所有者的根本利益。

参考文献:

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一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。

三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。

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一、有偿收回与无偿收回的法律依据

无偿收回和有偿收回土地使用权在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中都有相关法规依据。

无偿收回的法律依据：

1、《土地管理法》第三十七条第一款：“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……。”

2、《城市房地产管理法》第二十一条第二款：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

3、《城市房地产管理法》第二十五条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条件》(以下简称《暂行条例》)第十七条第二款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”

5、《暂行条例》第四十七条第一款：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。”

有偿收回的法律依据：

1、《土地管理法》第五十八条第一款：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

2、《城市房地产管理法》第十九条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

3、《暂行条例》第四十二条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”

二、无偿收回土地使用权的类型

(一)国有土地使用权无偿收回的类型

1、闲置土地

根据《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地的认定有以下法律依据：…国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日满1年未动工开发建设的；(2)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；(3)法律、行政法律规定的其他情形。

同时根据《闲置土地处置办法》，在闲置土地的认定中，因不可抗力或者政府、政府有关部门行为或者动工开发必需的前期工作造成开工迟延的除外(该情形适用于在城乡规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地)。

根据以上认定依据，无偿收回土地使用权的闲置土地有以下两类：(1)已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续2年内未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的运动队使用权。(2)在城乡规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得的土地使用权进行房地产开发的土地，满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。

2、临时使用土地期满拒不归还的

《土地管理法》第五十七条规定：临时使用土地的使用者应当按照临时使用合同的用途使用土地，并不得修建永久性的建筑物，临时使用土地期限一般不超过2年。第八十条规定：临时使用土地期满拒不归还的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地。

3、土地出让等有偿使用台同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。

4、因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。

5、公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

根据《土地管理法》第五十条规定：该3、4、5类情形，由有关人民政府土地管理部门报经原批准用地的人民政府或者批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

6、《土地管理法》第八十条规定：不按照批准用途使用土地的，由县级以上人民政府主管部门责令交还土地。

7、《土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，且不符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑和其他设施的国有土地，由县级以上人民政府收回，而集体土地退还原集体经济组织。

8、《土地管理法》第七十八条规定：无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，非法批准、使用的土地应当收回。其中非法批准占用国有土地的和非法批准办理征用土地手续的土地应当无偿收回。

(二)集体土地使用权无偿收回的类型

《土地管理法》第六十五条规定：有下列情形之一的，农民集体经济组织报原批准用地的人民政府批准，予以无偿收回土地使用权。

1、不按照批准的用途使用土地的；

2、因撤销，迁移等原因而停止使用土地的。

三、有偿收回土地使用权的类型

(一)有偿收回国有土地使用权

《土地管理法》第五十八条规定：1、为公共利益需要使用土地的；2、实施城市规划进行旧城改建，需调整使用土地的。对土地使用权人应当适当给予补偿。

(二)有偿收回集体土地使用权

《土地管理法》第六十五条规定：为乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用使用权人土地的，应当对土地使用权人给予适当补偿。

四、责令退还土地与责令限期整改的类型

(一)责令退还土地

1、买卖或者以其他形式非法转让土地的，根据《土地管理法》第七十六条规定：除没收违法所得外，土地性质是集体土地的，应退还原集体经济组织的土地。

2、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，根据《土地管理法》第七十六、七十七条规定，非法占用土地性质是集体土地的，应退还原集体经济组织的土地。

3、无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的。根据《土地管理法》第七十八条规定：对使用集体土地的，如没有给农民和原土地的集体经济组织补偿的，应收回退还原集体经济组织。

4、临时使用土地期满拒不归还土地的，根据《土地管理法》第八十条规定：临时使用的是集体土地的，应责令退还原集体经济组织。

(二)责令限期整改

1、违反《土地管理法》规定，占用耕地建窖，建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采矿、采土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，根据《土地管理法》第七十四条规定，责令限期改整。

2、擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，根据《土地管理法》第八十一条规定：责令限期改整。

土地有偿收回的补偿标准

目前，我国的法律法规未对有偿收回土地使用权的补偿标准作出具体规定。建设部于1999年实施的《房地产估价规范》规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。这种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”在具体操作实务中，一般由行使土地收回权的人民政府及其土地行政主管部门与土地使用者具体协商确定，对提前收回的根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应补偿。补偿标准所参照的要素主要是原土地使用者已经支付的土地取得成本及其增值部分。其中土地取得成本包括征地补偿费，拆迁补偿费；耕地占用税、新菜地建设基金、耕地开垦费、征地管理费；土地出让金等。笔者认为在有偿收回土地使用权时应充分考虑以上要素，或由具有土地评估资质的机构评估作价，以合理确定所收回土地使用权的补偿价格。

对倒闭企业用地的收回首先应明确其企业性质、土地使用权类型。企业破产或倒闭，主要依照《企业破产法》或《民事诉讼法》中破产程序中的规定，若属政策性破产即属于国务院优化资本结构试点城市的，则优先适用《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》的规定，这里要分两种情况处理：如土地使用权以出让方式取得，则处置所得应纳入破产财产，不得行使直接收回土地权；若土地使用权是以划拨方式取得的，则企业无权处置，根据《暂行条例》第四十七条第一款的规定，由所属的市人民政府或其土地行政主管部门以行政处理决定的方式无偿收回该宗地的土地使用权。

土地使用权如何续期

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【 abstract 】 the importance of land resources, the limitation of its supply scarcity, objectively require people to use land economy, to improve the efficiency in the use of land resources and create benefit. In our practice shows that the land policy and management system of the rationality of the land use efficiency and benefit of have a vital role. This paper mainly introduces the development mode of urban land development and land development management mode of the impact on the economy of development.

【 keywords 】 the city land; Development mode; Management mode; influence

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

1 城市土地开发模式的发展

1.1 政府统包的开发模式

政府统包的开发模式主要是指由政府型企业作为土地的一级开发商。这种开发模式的优点有三个方面：第一，政府型企业对贯彻实施政府的规划意图和调控目的有利。因为政府型企业的一个主要责任就是完成政府或相关机关指定的相应任务，完成政府作为管理机关不能完成的相应业务，能有效的体现出政府的规划意图和调控目的。第二，有利于政府的财政保障和利用。政府型企业作为土地的开发商，土地所产生的增值收益部分将留存在政府机构内部。这样既保证了土地的集约利用，又保证了土地价值的合理回收。政府能将收入的资金投入到新的市政建设中，实现了土地收入与城市发展的良性循环。第三，能有力的保证土地开发品质。相对于大部分民营企业而言，政府型企业一般具有雄厚的资金和技术实力，同时与政府的价值观同步，能确保土地开发的整体品质。

1.2 用地单位自行进行土地开发的模式

这种土地开发模式主要是指由用地单位向政府申请用地，通过各相关部门的协调向用地单位供地，至于具体的开发由用地单位自行解决。这种开发模式的优点在于融资渠道广泛，利用了大量的民间资金，能够有力的促进城市的土地开发速度，加快城市化进程。该模式虽然灵活性较大，但带来的问题也较多，主要原因是缺乏政府的统一规划与引导，不能有力的体现政府的价值观，难以做到统筹兼顾。同时，土地开发的品质难以得到保证，用地单位不论在经济实力还是在技术实力上都较欠缺，不能保证土地开发的整体品质。

1.3 土地综合开发模式

土地的综合开发模式是指政府采取招拍挂出让土地，政府在土地开发的过程中主要起到监管、统筹方面的作用。在该种土地开发的模式下，政府以促进集聚、集约利用土地、保护生态环境，促进可持续发展以及统筹兼顾、相互协调等作为基本原则，与开发商合作进行土地开发。

土地的综合开发模式结合了政府统包模式以及用地单位自行开发模式的优点，在完成市政建设的前提下最大限度的均衡了土地开发过程中的生态以及经济效益。不但拓宽了土地开发的融资渠道，有效的利用民间的闲置资金，而且充分的实现了政府关于可持续以及集聚、集约化的开发要求，能够保证政府对房地产市场的有效控制，使得政府土地增值收益得到充分的保障，市政建设资金循环通畅。

2 土地开发模式发展对经济发展的影响 1 为经济发展提供了基础条件

城市是一个人口和经济活动集中的空间，是以人作为根本，以利用土地作为特点，以获取经济效益作为目标的经济系统。城市以利用土地作为发展的前提，土地以承载城市以及城市经济作为其职能，从这方面看，土地是城市经济发展的基础。

而城市土地开发模式的合理化发展将对城市经济效益的提高起到至关重要的作用。在现阶段，城市的土地开发主要是以综合开发模式为主，相比其他开发模式，由于其在开发过程中的灵活性、高效率，极大的繁荣了土地市场，并带动了建筑、材料、工程机械等多个相关行业的发展，并且提供了大量的就业机会，有效的缓解了城市就业压力，稳定了城市社会秩序，为城市经济发展创造了一个良好的内部及外部环境。 2 促使房地产业的繁荣

房地产的繁荣需外部环境以及内部技术条件的支持，开发模式的发展恰好提供了这两方面的支持。城市土地开发模式发展到现在的综合开发模式，其开发过程中的科学、可持续性解决了城市发展与自然环境之间存在的矛盾，使得其与环境更相容，这给房地产繁荣创造了外部条件。目前土地开发模式主要向社会化方向发展，即结合更加广泛的社会力量﹙主要是经济和技术方面﹚，进行共同开发，极大的优化了房地产产业结构，为房地产的繁荣创造了内部条件。

3 带来经济发展的不稳定因素 3.1 通货膨胀

地产的开发能有力推动城市发展，有力的拉动GDP增长，但是政府在对地产开发时不能过于盲目。为了拉动GDP增长，政府将资金投资地产，导致大量资金流入固定资产投资领域，而没有流入社会，不能够形成购买力，这就有可能导致房价下降，而投入到地产的资金将纷纷撤出，转而投向其他行业，造成通货膨胀。因此，政府在开发地产时要以统筹兼顾为原则，加强对地产开发的监控，在充分发挥地产开发的经济效应的同时努力降低其在通货膨胀方面的负面影响。 3.2 贫富差距带来的购买力下降

地产的开发没有做到合理有序，容易导致地产泡沫，引发通货膨胀，直接导致贫富差距增大，使得富人和穷人增多，而处于中间阶层的中产阶级却少得可怜。由于富人想拥有的基本上都已经拥有了，购买需求不高，购买力相对较低。与此相反，穷人虽然有很高的购买需求，但却不能够形成购买力，购买力差距非常明显。既有购买需求同时又有购买力的中产阶级非常少，直接导致购买力的下降。

3 城市土地管理模式对宏观调控的深远影响

两种城市土地管理模式的选择会对宏观政策产生重大影响。在土地批租模式下，不管是否进行拍卖，土地的供应量是有限的，对土地的初始价格有很大影响，如果供应量把握失当而把初始价格搞高了，可能直接就会引起资产泡沫。这是宏观经济政策非常担心的问题。另一方面，土地批租制度会影响地方政府的行为方式。任何一个地方政府财政都争取自求平衡，地方政府是否有主力税种来获得收入是非常关键的问题。财产税能较好地与地方政府职能相匹配；如果没有财产税这个税种，地方政府就会过分注重其它税种，甚至产生行为偏差。在中国，地方政府会过分依赖于增值税的分享。那么，为了开辟税源，地方政府就会倾向于发展加工业，导致大家都抢着上汽车、上钢铁等项目，有可能造成扭曲。反之，如果财产税成为城市级政府的主力税种，就使政府注重基础设施、环境和投资条件，也有利于理顺中央和地方的事权关系，对宏观调控会有重要的影响

4 对融资模式的影响

实行财产税制度对融资模式也会有影响，比如刚才提到的市政债券。发行市政债券是为了加强市政基础设施，但市政基础设施是公共产品，往往收费有困难。然而，由于市政基础设施建设提高了整个城市土地的价值，因此，就可以设计出用未来财产税增长带来的现金流为担保发行市政债券的资本市场融资模式，同时，又应引入评级公司进行债券评级，加大透明度和公众监督，这对城市发展是一种比较有效、规范的融资方式。否则，城市基础设施建设要么靠批租土地收费，要么靠吸引私人投资(包括外资)和银行贷款，之后又要想办法收费，因为用的是借来的钱或投资者的钱，要偿还、要分红就得收费。比如道路，设卡收费既不便于市民，又增加了不必要的交通拥堵。最近，中国有不少城市都倾向于逐渐地取消市区道路收费关卡。

5 结束语：

城市土地开发贯彻落实科学发展观，不仅要以科学发展观的理念和要求为指导，从城市土地资源的基本属性和城市土地开发利用的基本规律出发，重新审视和反思我国当前城市土地开发管理体制、模式存在的问题和缺陷，更要按照科学发展观的总体要求，探索创新，逐步建立起符合科学，发展观要求的城市土地开发管理新理念、新体制、新机制、新模式，努力破解城市发展中的土地问题和难题，推动城市土地开发和城市建设更加科学、规范和有序。

参考文献：

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《南风窗》：国土资源部称此次《土地管理法》修改的一个重点是集体土地的征收，要和《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，集体土地征收制度变更的难点在哪里？

郑振源：缩小征地范围就要开放集体土地。在上世纪80年代，集体土地已经进入了市场。家庭联产承包制改革后，解放了农村剩余劳动力，给了集体土地决策权，农民可以在自己的集体土地上办乡镇企业，但是集体乡镇企业经营几年以后，出现了问题，那就是产权不明确，所以1988年开始改制，乡镇企业独立出来，不再为集体所有，改成了私有民营或者股份合作制企业。改制之后，企业跟土地的关系就变了，变成了集体土地出租给乡镇企业，集体土地形成了一个市场，乡镇企业因此蓬勃发展。而1998年的《土地管理法》出台后，集体土地出租，都变成非法了。普遍存在的集体经济组织出让、出租建设用地使用权的行为被定性为“以租代征”的违法行为。

《南风窗》：集体土地入市的话，会不会出现大批耕地被开发为建设用地的情况？18亿亩的耕地红线应该如何坚守？

郑振源：1985年、1992~1993年经济过热，出现了两次占用耕地，刺激了政府调整土地利用战略，实施“严格保护耕地，严格控制建设用地”的战略，意图以严格保护耕地的“倒逼”机制来控制建设用地总量。我认为守住18亿亩红线没有必要，不要把保护耕地看得那么紧张，保护耕地是为了保护粮食安全，粮食总产量取决于两个因素，一个是耕地面积，一个是粮食单产。现在耕地面积是少了，但是粮食形势好了，只要总产量保持5亿吨以上就没有问题，而且未来提高单产还有很大潜力。

土地应由市场配置

《南风窗》：《土地管理法》规定了耕地占补平衡，建设用地占多少，就要补多少耕地，工业化、城市化跟保护耕地是一对必然的矛盾吗？

郑振源：在土地利用效率不高的情况下是一个矛盾，人口已经13亿了，土地资源就这么点。但是这个矛盾的解决，不能通过土地面积上分摊指标、严格控制来解决，而是要靠集约利用土地，提高土地的利用效率。工业化、城市化的过程中，建设用地必然要增加，我们现在的城市化率47%，未来要提高到70%以上，所以建设用地的增加不可避免，但是不能像现在这样粗放用地。南京农业大学曾经做过一项研究，假如实行土地市场配置而不是现在的计划配置，可以减少建设占用耕地21.7%。而如果土地由市场配置的话，用地都要到市场去找，建设用地就会节约利用。现在的房地产市场，开发商拿到地之后没有粗放利用的，楼盖得越高越好，就是因为地是花钱从市场上拿来的。

《南风窗》：国有土地和集体土地似乎形成了两个极端，在房地产市场，土地价格的高昂造成了高房价，集体土地却仍然高度计划、被严格管控，土地的价值无法得到体现。一方面是高价，一方面“卖不出去”。

郑振源：1998年修改的《土地管理法》的核心就是保护耕地、控制建设用地。连前苏联都没有这样严格的土地制度。市场机制只能在国有土地、建设用地指标控制的范围内发挥作用。现在我们国家整个经济框架的市场配置已经定了，但是土地却还是高度计划。

《南风窗》：这种高度计划的土地配置制度带来的直接影响是什么？

郑振源：现在的土地市场只能在建设用地的指标范围内腾挪，国土部每年有个建设用地计划指标，但是工业用地和房地产用地市场由于不同的定价机制，形成了两个市场。贱卖工业用地、贵卖住宅用地。而集体市场本来运作良好，现在变成了隐形市场。3个不同的市场就是土地计划配置制度造成的，因此，要建立城乡统一的土地市场，由市场配置资源，工业、房地产用地找市场，而不是找指标。

政府的作用只能是指导性

《南风窗》：即使是在土地完全市场化的国家，土地的用途也要经过一定的规划，并不是想干什么就干什么，政府规划和土地流转应该保持怎样的关系？

郑振源：以美国为例，它实行的是城市建设边界的办法，也就是划一个城市建设边界，划进去的地比城市建设的实际需要通常大15%~25%，目的是防止城市分散乱建，城市建设集中在这个边界里面，并不是控制城市规模，还有一个考虑就是地价，如果这个圈划小了地价就要上涨。而我们的规划其实是定了一个建设用地的天花板，《全国土地利用总体规划纲要（1997~2010年）》规定城乡建设用地零增长，但是这个规划开始执行后，3年就突破了，新一轮的规划又订了一个天花板，很快又要突破了。天花板可以定，但只能是预测性和指导性的，不能作为控制指标。

美国的城市规划规定的是一个底线，除了规划禁止的项目，土地可以随便用。主要是解决土地用途之间的外部不确定因素，比如，耕地和房屋建设、工业建设跟住房用地的矛盾。如果划了工业区，里面就不能种地、盖住宅了，划了住宅区，里面就不能盖工厂，而不是确定每块土地的用途。所以，政府要千方百计促进节约利用土地，不是把面积管得死死的。在节约利用土地的情况下，耕地和建设用地的数量由市场来调节，如果建设用地多了、耕地少了，粮食产量下降，粮价就要上涨，那么农民就会选择开发土地种粮食，总之是用价格的办法使耕地和建设用地之间有个平衡点。我们现在是人为划出一个界限，用18亿亩红线分割出了两个市场。