家庭教育令的法律依据模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇家庭教育令的法律依据，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

曾记得中央教育科学研究所学校教育研究部主任刘京铎教授在接受记者采访时说过：“教育惩戒是完整教育的重要组成部分，有助于未成年人的人格健康和谐发展。”是的，现今教育的基本功能之一是促进学生的社会化发展，这不仅意味着要传授知识，而且还要按照社会行为准则规范学生的行为，因此教育者有责任和义务引导学生适应集体领域和社会规范，懂得为自己的错误买单。所以说，惩戒教育是完整教育的重要组成部分，如果惩戒教育缺失就会引起学生、老师、家长的行为失范。

1．惩戒教育缺失引起学生行为失范。

随着近年来《未成年人保护法》《教师工作十不准》《教师工作规范》等法律法规的相继推出，将我们这些可爱的祖国花朵呵护得无微不至。一时间“惩戒和体罚”成了教育的忌讳，令人谈罚色变，惩戒教育也成了无人敢碰的高压线，学生也恰恰抓住了大多数老师的这种心态，以致行为失范。

我校是一所农村初中，其中多数孩子学习习惯很差，能够在课堂中把一节课平安讲下来的老师就已经很优秀了，其中一些新教师和课堂调控能力较差的老教师对课堂中调皮捣蛋的学生真是没办法。还有一些学生无故旷课达到好几十节，学校先是口头警告，再是纪律处分，就是不能突破留校察看和勒令退学的界限，学生也似乎看准了这一点，才会肆无忌惮地无故旷课。更有甚者是学校中出现的敲诈勒索，为“义气”、为“爱情”而展开的打架斗殴事件屡见不鲜。以上的这些学生的行为固然有他自身的原因，但却有相当部分归结于惩戒教育的缺失。

其实，真正的现实社会是残酷的，为了确保法律法规和社会规范的严肃有效，于是就充满了惩罚，如果孩子从小就不能学会为自己的错误买单，他们又该如何去适应今后必然面对的充满惩罚的社会？正因为如此，前苏联著名的教育家马卡连柯指出：“如果学校中没有惩罚，必然使一部分学生失去保障。在必须惩罚的情况下，惩罚不仅是一种权利，而且也是一种义务。”

2．惩戒教育缺失引起教师行为失范。

2008年6月12日上午10点多钟，安徽省长丰县双墩镇吴店中学的两名学生在上课时打架导致其中一人死亡，授课教师杨金贵选择站在三尺讲台上充当“看客”并不加以制止，而是继续上课直至下课，这就是著名的“杨不管现象”。随后，新浪论坛上发起的一个调查中，九成以上网友的跟帖都表示了对“杨不管”的支持，普遍认为其行为并非像个别评论中所称那样是“对师德缺乏的‘范跑跑’的彻底超越”，而是一种无奈之举。

为何是一种无奈之举？本人认为，现在国家的教育政策一边倒地保护学生，学生可以侮辱侵犯老师，但老师却不敢惩罚学生，有时连正常的批评教育都无法开展。在权利保护上，学生有铜墙铁壁，老师却是一无所有，个别学生根本不把学校、老师放在眼里。碰到极端恶劣的学生，老师处于弱势，不仅不能管，管了还要遭报复甚至危及生命。另外，现在的学生多是独生子女，家长往往会尽其所能满足其要求，在这样的“温室”里成长的孩子，一旦遇到“风雨”，他们常常难以承受，便会采用任性极端的做法，伤害自己、老师、父母和周围无辜的人，这也是老师不敢管的又一重要因素。 因此，惩戒教育的缺失引起了学生的“无法无天”，直接导致了教师行为的失范。

3．惩戒教育缺失引起家长行为失范。

家庭教育是对孩子健康成长不可缺少的一种教育，家庭教育有学校教育、社会教育不可替代的作用，孩子成长过程中的大部分时间是在家庭中度过的，孩子的全部生活始终与家庭有密切的联系。所以，家长要为孩子设立良好的家庭环境，家长要以身作则，为孩子做出榜样。然而，有的家长做法却令老师齿寒心冷，助长了学生的不良行为。

前两年，四川省连续发生了两起教师“道歉门”事件，一位女教师被逼疯，另一位女教师被逼死。面对这样的事件，身为教师的我们做何感想？

家长爱自己的子女是伟大的爱，但如果家长对孩子的爱已经成了溺爱，听信孩子告状，而不做调查，盲目行动，就会给孩子和他人带来极大地危害，毕竟“娇子如杀子”。同时家长必须要认识到学校是教学生做人的地方，是传道授业的地方，老师是学生学习上、生活上和精神上的领路人。现在，老师处于如此不堪的境地，如何能担当好“传道授业”的重任？因此，惩戒教育的缺失间接引起了家长行为的失范。

那么如何能更好地实施惩戒教育？

二、实施惩戒教育的一些建议

1．惩戒教育需要法律保障。

现今我国的教育立法存在不足，不能为学校惩戒制度提供足够有效地法律依据。尤其是对一些有争议的惩罚形式，如责令学生站立、离开教室、罚抄作业或跑步、闭门思过、不准参加某种课外活动等，并没有做出明确规定，在一定程度上造成了法律适用的空白。同时我国的中小学和教师能够使用的合法惩戒形式实际上是非常少的，惩戒制度的教育和管理功能仅依靠言语责备、警告和记过等有限的形式而不能得到有效发挥。在缺乏多种合法惩戒形式的情况下，学校和教师显得有些无奈，这也在一定程度上导致了现实生活中形形的变相体罚的产生。所有的这些都应该要有一个完善的法律体系来保障，建立合法规范的学校惩戒制度，使惩戒从隐性的自发状态变为显性的科学管理。

2．惩戒教育需要家校联系。

要教育好一个学生，不能只靠班主任一个人，要调动一切可调动的力量形成教育合力，其中学生家长的力量是最为重要的，因此惩戒教育需要学生家长的配合，获得家长的认可。如美国学校的校规通常是由社区教育委员会、家长委员会共同制定，因此无论怎样严格，各方都知情、参与并接受。那么我们可以利用家访、电话互访，还可以利用开家长会等形式与家长充分沟通、交流，这样一来，我相信大多数的家长不会对合适的惩戒教育有指责、抱怨。

篇2

英国：

市场混乱，效果不佳

英国曾于2011年对6岁、11岁和13岁的学生进行调查，结果显示，27%的英国学生参加过校外培训，参加校外培训的3个年龄段的学生占到各自年龄段学生比例的26%、26%和29.5%。

和世界上其他地方一样，英国校外培训教师的水平良莠不齐，有的是学校在职教师兼职，有的是在校大学生，有的甚至没有经过专业学习和培训。虽然许多校外培训机构声称可以对学生进行有针对性的辅导，但调查显示，那些学习成绩很好、想确保考试成绩名列前茅的学生会给许多校外培训教师带来挑战，那些教师会以“离考试太近了”为由婉拒，而有的补习教师却为了挣钱对此无所顾忌。

调查显示，父母让孩子参加校外培训的动机，71%是“为了加强学生对该学科的了解和认识”，68%是“为了增强学生在该学科方面的自信心”，59%是“为了提高学生的考试成绩”。学生的动机，71%是“为了在升学考试中取得更好的成绩”，只有40%是“为了让这门课学起来更容易”。由此看出，参加校外培训的主要目的在于提高学生的考试成绩。

参加校外培训的多是富裕家庭，而那些低收入家庭也不甘在竞争中落后，开始被迫参与其中。据英国一家自称一流的校外培训机构介绍，对一个10岁孩子的补习费用是每小时20英镑。由此可见，校外培训成了家庭教育消费的一大项。但研究显示，校外培训对学生成绩各方面的提高很有限，性价比并不高。

英国研究人员建议政府部门把校外培训的问题提上议事日程，对校外培训机构和个人进行登记注册，掌握校外培训的规模，规范税收，改革大学的招生考试制度，增加相应的能力倾向测试作为重要参考。

（陈法宝）

各国校外培训管理一瞥

在不同国家和地区，驱使校外培训的力量并不相同。归纳而言，这些力量，或者源自根深蒂固的文化，或者出于教师改善生活的需要，或者因为日益残酷的社会竞争，或者迫于质量下滑的主流教育。

奥地利 校外培训大多采用一对一的“家庭作坊”形式，提供者是大学生、退休人员和在职教师。公务员条例明确禁止教师校外辅导自己学校的学生。

斯洛伐克 《贸易许可法》规定了外语和艺术类校外培训的条件。只有在外语方面获得学位，或在以该语言为官方语言的国家生活过10年的人，方可提供外语校外培训。从事某一领域艺术教学或校外培训的条件，是获得艺术院校的证书，或在该领域有10年以上的实践经验。但是，其他科目的课外辅导没有资历要求，对教师自己提供课外辅导也没有法律约束。

乌克兰 2003年乌克兰教育科学部禁止在校内开展校外培训。作为对家长抗议“强制性校外辅导”（即由学生的班级教师提供或要求的校外培训）的回应，乌克兰教育科学部2004年禁止教师在课外有偿辅导自己的学生。

蒙古 2006年的《蒙古教育修正案》和2007年的《蒙古幼儿园与中小学教师职业道德规范》都禁止教师有偿辅导自己学校的学生。特别规定：“教师不得强迫学生购买书本、教育材料和其他物品，不得坚持为法律中未指明的事项收取费用，不得提供校外培训。”违反道德规范的教师将被罚款，或被吊销教师证书。

印度 尚无关于校外培训的国家政策，但一些邦制定了条规，多数条规不允许学校教师从事校外培训。在一些邦，教师如果经济极为困难，可以在得到校长批准的情况下，提供有限的校外培训。在印度马哈拉施特拉邦，校外培训机构依照邦税务部的《商店条例》登记注册。理论上讲，登记注册每三年必须更新一次。

葡萄牙 2005年葡萄牙政府规定，公立学校教师不可以对自己所在学校的学生开展私人的校外培训活动。

新加坡 学校教师如果想从事每周6小时以上的校外培训活动，就必须获得许可，而且不得为自己所在学校的学生提供服务。然而，这些条例未获得严格的执行，也没有关于校外培训质量方面的规定。

（尤玲）

日本：法律约束，赢得口碑

世界经济合作与发展组织（OECD）近年来的报告显示，日本校外培训对日本学生“国际学生评估项目（PISA）”成绩的提高起到了积极作用，特别是当日本学生参加校外培训的投入从每月2000日元以下增加到每月9000～10000日元时，其“国际学生评估项目”成绩提高了25%。在日本，校外培训机构被称为“学习塾”，市场效益达每年88亿美元。

目前，学习塾呈现学生低龄化、学习费用上涨、市场扩大化倾向。日本素来偏重学历，具有名校情结，学生迫于升学压力要上学习塾进行补习。由于一度实施“宽松教育”，导致日本学生“国际学生评估项目”成绩下滑，引起了学生家长对公立学校的不满，认为公立教育不能满足学生的需求，家长只好花高价将子女送至学习塾进行“回炉”。为促进教育多样化，日本政府允许民间企业进入教育领域，与公立教育共同发展。

为保障学习塾有序健康发展，日本制定了完备的准入及监管法律。2006年颁布的《教育基本法》第3条规定：“任何个人可以利用所有的机会在所有的场所学习。”此条款是学习塾赖以存在与发展的法律依据。按照有关规定，学习塾被明确划为独立的服务型产业，归经济产业省管辖。学习塾属于营利性企业，受到经济法规的制约。适用于学习塾的法律法规主要有《公司法》《法人税法》《特定商交易法》《消费者契约法》《个人情报保护法》《不正当赠品及不正当表示防止法》等。

日本监管学习塾除上述法律法规外，还借助行业性组织——社团法人全国学习塾协会，进行行业内部的规范和自律。该协会是受经济产业省委托的法人组织，负责全国学习塾的管理，包括制定行业准入基准与认证，评审学习塾的经营活动，对学习塾师资进行培训和能力认证等。协会制定有《学习塾业认证制度·认证基准》，要求学习塾举办者要本着对消费者负责的态度，将自身资质、财务状况、教学内容等向消费者公开。该制度特别强调举办者办学行为的自律。协会既是认证机关也是审查机关，对学习塾每两年进行一次认证。审查采用档案资料与实地审查两种形式，对不达标者亮黄牌并敦促其自行整改。为帮助学习塾努力成为一个让消费者放心、值得信赖、口碑好的培训机构，协会还制定有《学习塾事业活动正当化的自主基准》《学习塾的伦理及行动基准》等，主要强化举办者的社会责任，要求其遵守行业道德伦理，严禁夸大或虚假广告劝诱或蒙骗消费者报读学习塾等。

此外，日本政府积极推动和促进信用体系建设，使日本成为世界上公认的信用制度较为完善的国家。国民信用意识十分强烈，绝大多数学习塾不会轻易让自身信誉出现污点。这一切，都为日本学习塾市场的培育与健康运营奠定了良好的基础。

（罗朝猛）

美国：政府拨款，强调公平

近年来，美国联邦和各州政府积极投入资金，推动学生校外培训项目的发展，并将其视为公立学校系统的一个重要组成部分。其中，比较有影响的是“课后教育”项目和“补充性教育服务”两个项目。

为了让学生在放学后能拥有一个安全并且有人指导的学习、娱乐场所，1998年，克林顿总统提出了“21世纪社区学习中心”计划并得到批准。联邦政府成立专门基金，每年拨款10亿美元，在各个社区设立学习中心。实践证明，参与高质量的课外教育项目不仅丰富了学生的课外生活，而且能有效提高学生的出勤率、学习成绩和毕业率。

“补充性教育服务”项目于2002年启动，凡有资格获得免费或减价午餐，在第一类学校（Title I schools）就读，且该学校已被州政府列为“需要改进学校”时间达两年或以上的学生，都有资格接受补充性教育服务。这项教育服务完全免费，辅导科目主要是英语阅读、语言艺术和数学等科目，提供时间为上学前、放学后、星期六和暑假。

美国校外培训具有以下特点：

强调公平。项目所关注的都是处于弱势的学生，尤其是补充性教育服务项目，其面向更多的是在教学质量相对较差的学校就读的、家庭特别贫困的学生，这些学生更需要来自政府的免费帮助。

篇3

中图分类号：G635 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）02（c）-0122-02

1 惩戒的历史性与时代性

1.1 惩戒的历史性

翻开历史，我们可以发现，教育和惩戒自古以来就密不可分。我国古代教育名篇《学记》中有记载：“夏楚二物，收其威也。”这“夏”、“楚”就是古代用以惩戒学生的的树条。在《易经》中“蒙”卦初六中“发蒙，利用刑人，用说桎梏，以往吝。”中体现的“小惩大戒”思想，也肯定了教育中惩戒的积极意义。不仅在国内，国外亦有相关思想体现，夸美纽斯在《大教学论》中提到，“严格的纪律是必须的”，“犯了过错的人应该受到惩罚”。马卡连柯也指出，“合理的惩罚制度不仅是合法，而且也是必要的”。 由此可见，教育本身就包含着惩戒的意味。教育的基本功能之一是促进学生的社会化发展，教育不仅意味着要传授知识，同时还要按照社会行为准则规范学生的行为。显然，“教育”之舞，是戴着“惩戒”的“镣铐”跳的。

1.2 惩戒的时代性

随着一次又一次的教育改革，到近些年的“赏识教育”、“情感教育”、“爱心教育”等以人为本的理念在中国遍地开花，原本的惩戒受到来自社会各方面的质疑。“教育”的“舞姿”越来越丰富，“舞艺”也越来越高，“镣铐”却越来越跟不上改革的“舞步”，显得力不从心。原本的惩戒观已成桎梏，有些教育从事者要么觉得无法把握好新形势下教育惩戒的内涵，消极放弃惩戒，抛弃“镣铐”，要么错误的理解了教育惩戒的外延，奇舞飞扬，最终找不到北，对社会和自身都造成了不良的影响。

“镣铐”坏了，舞还能跳多久呢？由此，我们更应理清教育惩戒的内涵与外延，否则会对我们教育管理实践的创新和发展会产生很大的阻碍。

2 惩戒的概念辨析

“惩”即惩处、惩罚，是其手段。“戒”即戒除、防止，是其目的。惩戒体现的是手段和目的统一，是以惩促戒。惩戒不同于惩罚，惩戒强调教育效果与目的的达成，而惩罚往往只注意负性强化的取得本身。惩戒也与体罚不同，体罚是“教师为了让学生服从管理而采取的、用强力征服或强制手段迫使学生服从管理的行为，或者教师对有不良行为的学生采取的惩罚措施，其程度超出了法律所能接受的界限，给学生的合法权利造成侵害的行为”。[1]体罚是惩戒中最极端的一种，既不能取得预期的教育效果又严重违背教育人道主义根本原则，因而是违法行为。

“惩戒”的教育性目的更强，更易于被人们理解和付诸实践，因而也更符合当前教育环境下倡导的教育制裁的实质目的。[2]我国实行教育惩戒的前提是以不损害学生身心健康为原则。劳凯声等认为，教育领域内的惩戒即“通过对不合范行为施予否定性制裁，从而避免其再次发生，以促进合范行为的产生与巩固”，其中的“否定性制裁”是指“通过给学生的身心施加某种影响，使其感到痛苦或羞耻，激发其悔改之意，从而达到矫正的目的”。

可以看出，惩戒是一种教育方式，它本质上同期望、激励、表扬等方式一样，指向学生的进步。

3 惩戒的实施困境

3.1 教育惩戒权与教师惩戒权

从法律关系上分析，教育惩戒权，是指法律主体基于特别身份关系，为维持纪律与秩序，对于违反一定义务者所进行的管教措施的权力。[3]惩戒权属于委托权，是一种公权力。教育中的惩戒权，当执行者为教师时，便是教师惩戒权。劳凯声多次对惩戒权的性质与来源进行论述，“惩戒权是教师权力的重要组成部分。顾名思义，惩戒权是教师依法对学生进行惩戒的权力！在一定程度上，它也是教师的一种权利。作为教师，有权对教育活动的整个过程施加某种影响和控制，有权做出职责范围内的专业。这是教师的职业性权利之一，也是教育活动中教师必要的权力之一，是随着教师这一专业身份的获得而取得的。”[4]教师理应拥有惩戒权。

3.2 法律依据与实施困境

目前，与教师惩戒权相关的法律条文有《教育法》中规定的：“学校及其他教育机构行使对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分的权利”，《教师法》中规定的：教师享有“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”的权利；教师要履行“制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象”的义务；“有关部门、学校和其他教育机构应支持教师制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为。”法律在陈词中只是给予学校、教师以一定内容的“权利”、“义务”，并没有赋予其职业特点应有的“权力”。我国教育法律法规并未明确授予教师惩戒权，教师惩戒权的法律依据不够坚实。[5]

另外，在1991年的《未成年人保护法》和1992年的《义务教育法实施细则》指出：“学校和教师不得对学生实施体罚、变相体罚或其他侮辱人格尊严的行为”。但在法律层面上并未对“体罚”和“变相体罚”的概念进行必要的阐释与界定。因此在实际操作中，教师被迫随意推定、个性化理解那些法律概念的内涵与外延，以至于造成相关法律法规的实践指导意义的丧失。这样一来，老师面对屡教不改的犯错学生有心却无力，情感和爱心不但不能感化学生，而学生却越来越猖狂。正如行走学校的创办人徐向洋校长说的那样：“因为我们太爱他们，而使他们变得瞧不起我们；因为我们太爱孩子，而使孩子无动于衷。”

惩戒的无力或者缺失，导致许多不良后果。犯错的学生得不到相应的惩戒，会让他们难以树立规则意识，我们培养学生有道德、有纪律的教育也就无从实现，这些没有规则意识的孩子将来会对社会产生潜在的危害。惩戒缺失让某些违规学生无所畏惧，动不动就冲击学校的正常管理与教学，也让教师失去了教育得而权威感，难以保障自己正常的上课和活动组织，教师在心理上受挫，久而久之会增强其职业倦怠感。如果犯错学生得不到相应的处理，有可能会导致其他学生的权利遭到进一步的侵害。[6]

教师惩戒权有理可循，但是不能真正做到有法可依。没有法律保障的教育惩戒，犹如达摩克利斯之剑，随时存在隐患。

4 惩戒的中外差异

美国非常主张尊重人权，号称世界上最民主的国家，但是有半数左右州的法律明确规定学校可以对学生实施体罚，诸如口头训诫、惩罚性转学、长短期停学、退学等。英国从2006年4月开始，在《2006教育与督学法》中新增了教师惩戒权。韩国教育人力资源部公布的《学校生活规定预示案》不仅规定教师可以对违纪学生做出体罚，而且规定了实施体罚的程序。在日本，体罚是法令所禁止的，但教育实践中体罚的现象较为普遍。在德国，教师的惩戒权是被承认的，但是不能体罚学生。在澳大利亚，对于违反校规校纪的学生，有专门的教师依照不同的情况采取不同的方式进行惩戒。新加坡家长和公众对学校惩戒孩子是认可的，其教育部制定的《处理学生纪律问题的指导原则》指出，新加坡所有中小学可以处罚学生，其中包括鞭笞学生，不过也对学校提出了具体要求。

由此可见，不管体罚的允许与否，惩戒依旧是有所保留的。惩戒有其存在的合理性，但是一定要在法律法规的层面上明确违法违规行为和相应的惩戒方式和方法，且力求法律法规的具体性。正是由于国外教育中存在对惩戒的具体操作性标准，所以当我们批判甚至抛弃惩戒教育的时候，其他国家依旧可以去强化惩戒教育的积极意义。

5 当前形势下关于惩戒的建议

5.1 教育实践层面―― 镣铐要合适

5.1.1 教育要落实科学性与人文性

“以人为本”的教育理念，本质是要求对学生教育要从发展的角度和眼光出发，发掘学生的潜质，以人文的方法改变学生的不良习惯，使之将来能够成为社会有用的人才。这种理念无疑是先进的、正确的，符合教育的真正目的。但在教育过程中实施惩戒是为了更好地教育学生、达到最佳教育效果。惩戒应以关爱为前提，不是简单的“体罚”或者“心罚”。在教育实践中，不能重惩而轻戒，应以教育为主。“所有惩罚一经应用，就会由此丧失部分的影响力”。“只有一个人尚未受到处罚时，处罚才会保持其全部的力量，既然一个人面临着过快地遭受处罚的风险，那么处罚的威胁值也可能很快耗尽”。[7]

5.1.2 教师方面

应提高教师职业素质，防止过于依赖惩戒。如果一定需要实施惩戒，那么需注意：要注意场合，相同的惩戒在不同的场合所达到的效果不一样；要因人而异，教育心理学上有个“皮格马利翁效应”，也称“期待效应”或“罗森塔尔效应”，比喻教师对学生的期待不同，对他们施加的方法不同，学生受到的影响也不一样；要把握好度，切莫小题大做，也不能对大错太过纵容；要及时，心理学研究表明，人犯错误时会产生一种甘愿受罚的心态，这往往是实施惩戒教育的绝好时机；要注重与学生的说话技巧，著名社会学家卡耐基认为，一个人事业的成功，只有15%是由于他的专业知识与技术水平，另外85%靠人际关系与处世技巧，而人际关系如何，则主要取决于他的说话能力与说话艺术。好的语言可以让学生听起来更愿意接受，反之收效甚微，甚至让学生对教师产生怨恨；要善于和家长沟通，有效借助家庭教育的力量。但是不要动不动就喊家长，要喊家长最好是在自己心里有了办法，需要家长协助时。绝不能遇到孩子的问题就把球踢给家长，自己则甩手不管了，并且在心里还对家长充满了责怨。

5.1.3 学生方面

惩是为了不惩。我们更应该从源头上想办法，尽可能地让学生不去触碰“警戒线”。学习上的问题不适合采取教育惩戒的方式来解决，正如夸美纽斯所说，“不应当在跟学习或学术练习有关的事情方面”采用惩戒，而只能在有“道德方面的过失”时才能采用惩戒。这就要求学生有某种内在动力，因为建立在外部动机基础上的学习行为常常难以坚持，有一则叫做“孩子在为谁而玩”的故事很好的说明了这个道理。

值得一提的是，中国教育学会理事张万祥创建了“绿色教育惩戒制度”，所谓“绿色教育惩戒”就是对学生实施一种无暴力、副作用小、有教育性和弹性、被学生认可的教育惩戒方式。实践证明，该制度颇具现实意义。

5.2 社会舆论层面―― 镣铐要美观

5.2.1 媒体要有公正性

某些媒体为了追求新闻效果，对教育惩戒的反应过激，混淆了合理的教育惩戒和体罚的概念，造成社会公众对惩戒教育的不信任与排斥，同时滋生对教师的职业偏见。媒体从事者要有基本的职业道德，要有公正性。

5.2.2 社会大众须理性

马卡连柯指出：“凡需要惩罚的地方，教师就无权不惩罚，在必须惩罚的情况下，惩罚不仅是一种权利，而且是一种义务。合理的惩罚制度有助于形成学生的坚强性格，能培养学生的责任感和尊严感，能磨练学生的意志，能培养学生抵抗诱惑和战胜诱惑的能力。”[8] 合理的教育惩戒是爱与责任的体现，社会大众尤其是学生家长要对教育惩戒有个客观的认识，保持应有的理性。

5.3 国家政策层面―― 镣铐要坚实

5.3.1 教师惩戒权须有合法性

参考国外教育惩戒，立法等相关部门应出台相应法规授予教师合法的惩戒权力，使人们全面了解教师惩戒权。同时需要注意到，任何权力的行使都应当有其相应的监督机制，否则容易导致权力滥用甚至造成侵权。[9] 在现实中，有效监控的缺失常导致权力滥用和扩张，而目前的教育体制中出现的监督盲区，也无形中纵容教师主动放弃教育惩戒权。教师惩戒的失范，会不同程度地损害教师与学生的合法权益。因而国家应完善教育惩戒相关的法律制度，且要有细密性，具体性，准确性，防止对教育中出现的复杂问题进行简单化处理。

5.3.2 师生侵权救济要有合理性

根据英美法系的古老法则“有权利必有救济”，但国内教师惩戒权相关的救济机制依旧不健全。结合中国国情，学校隶属教育行政部门，有时候出于对学校大局考虑，让教师处于劣势，使得某些教师消极放弃惩戒权，这样以来便难以很好的维护师生的权利。因此师生侵权救济要有合理性。

师者，岂止传道、授业、解惑也？教育之舞，不能没有惩戒的镣铐。镣铐坏了，舞还能跳多久？我们要做的，只是选择合适的、美观的、坚实的镣铐。带着镣铐跳舞，舞台依旧很大！

参考文献

[1] 张静.学生权利及其司法保护[M].北京：中国检察出版社，2004：23.

[2] 劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权―― 教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003：375.

[3] 张益刚.教育惩戒权的起因与属性分析[J].齐鲁学刊，2005（4）：125.

[4] 劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权―― 教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003.

[5] 钟勇为.栾海滢.我国教师惩戒权的法律困境及其成因[J].教学与管理，2011（12）：37.

[6] 郑立平.张乐华.教师必须掌握的教育惩戒艺术[M].中国轻工业出版社，2013（5）：28.

篇4

比利时实行学前三年半（2.5～6岁）免费非义务学前教育。学前三年毛入园率90%以上，学前一年毛入园率99%以上。2013年比利时各类幼儿园（2.5～6岁）3804所，在园儿童45.14万人，教职工3.38万人，适龄儿童平均每119人拥有一所幼儿园，学前教育幼儿人均公共教育经费约4000欧元。2013年比利时国家财政性教育经费支出占GDP的6.5%，占公共支出的12.3%，学前教育支出约占财政教育支出的11%。

总的来看，比利时的学前教育制度健全，对保证本国教育的整体质量领先起到了重要作用。

二、比利时学前教育管理体制

比利时是一个由三大语区（法语区、荷语区、德语区）组成的联邦制国家，根据比利时宪法，教育事务由三个语区各自独立负责，没有国家层面的教育部，语区政府可以视为各自语区的中央政府。比利时三大语区的学前教育基本制度和发展程度大体一致。

学前教育在比利时属于非强制、非义务教育，可以分为两个阶段。第一阶段是0～2.5岁的婴幼儿保育和幼儿早期教育，由各语区社会保障部门统筹管理，政府向社会提供基本的信息服务，并对家庭困难儿童提供减免看护费教育；第二阶段是2.5～6岁的学前教育，由三大语区政府教育部各自管理。现三大语区均实行三年半免费学前教育，学前教育机构98%以上属于公共经费开办。

比利时的民办幼儿园只有国际幼儿园，法律上属于营利性质的商业机构，大都不接受教育行政部门的指导和管理，仅接收外交官和外籍员工子女，教学语言一般为英语，学费约1.5万～2.5万欧元/年。

比利时85%的小学设有幼儿园部，学前教育与小学教育管理体制，如教师管理体制、经费管理体制、入学政策等方面具有很高的一致性；但学前教育和小学教育的指导原则和培养目标定位上有明确区分。在比利时人的概念里，儿童两岁半以后就可以“上学”。

三、比利时早期教育的投入保障机制

和成本分担情况

比利时是一个高税收高福利国家，政府每年向家庭中每名学龄前儿童发放74欧元（2013年标准）教育补贴，计入政府公共教育支出；政府按月向每名儿童发放100欧元左右的抚养费直至其十八岁成人，如家庭中有多个孩子，从第三个孩子起抚养费补贴标准会相应提高。抚养费补贴列入社会保障支出，不计入公共教育支出。

1.0～2.5岁的儿童早期教育的成本分担

在比利时，0～2.5岁婴幼儿早期教育看护成本大部分由个人（家庭）承担，政府提供免费儿童基本健康服务。比利时各语区政府设有新生儿及儿童办公室（隶属于社会保障部，法语区叫ONE，荷语区叫Kind en Gezin）和遍布全国的社区服务点，提供0～3岁儿童免费健康体检、免费接种疫苗和免费入园信息咨询服务。

比利时0～2.5岁的儿童早期教育机构属非营利机构，包括市（镇）政府举办的儿童看护中心、私人托儿所等。入托费一般从20欧元/天至30欧元/天不等，由家长个人承担。根据家庭收入情况，0～2.5岁幼儿可以进行托儿费减免，最低可减免至约2欧元/天，减免部分由政府补贴。

0～2.5岁阶段也有很多家长选择参加母婴俱乐部（自发组织的在家庭中的免费轮流看护），一般每6个孩子一组，每天轮流集中到一个家庭，由一个家长看护。

2.2.5～6岁的儿童早期教育成本分担

（1）2.5～6岁儿童学前教育的公共投入

比利时2.5～6岁儿童学前教育由教育部门统筹管理，学前教育经费列入每年政府财政预算。比利时2.5～6岁儿童学前教育机构98%属于公共经费开办，细分为国家公办幼儿园、接受补贴的地方公办幼儿园和接受补贴的教会幼儿园三类，分别约占幼儿园总数的17%、22%和61%。国家公办幼儿园由语区政府全额拨款，语区政府直接管理；地方公办幼儿园由语区政府和市镇政府共同拨款，市镇政府直接管理；接受补贴的教会幼儿园经费上主要依赖语区政府的财政拨款，财政拨款可满足日常基本运转，少量不足的经费一般通过募捐等渠道筹集。教会幼儿园是比利时发展历史最长的一类幼儿园，除开设哲学宗教课外，课程设置和教学内容与世俗学校基本一致，执行国家规定的教学大纲和指导原则。

其一，公共非建设性教育经费投入。在比利时政府学前教育公共支出中，工资性支出、运行经费支出和固定资产投资支出分别占总支出的81%、13%和6%，教师工资支出占据了政府教育开支的绝大部分。比利时2.5～6岁儿童学前教育机构的教师工资全部由语区政府直接拨付至教师个人账户。比利时政府对国家公办、接受补贴的地方公办及接受补贴的教会三类幼儿园均采用相同的运行经费拨款标准，即根据每年开学幼儿园注册的在园人数，按照每名幼儿约400欧元/年的标准拨付运行经费。

其二，建设性（新建改扩建）教育经费投入。比利时政府对学校（幼儿园）新建、改扩建项目设立了单独的项目拨款渠道。比利时荷语区和德语区政府均通过成立公私合营的股份制公司的形式，政府持股，运用市场机制和市场工具，通过中长期市场融资方式对学校新建、改扩建进行投入。

荷语区成立了名为“明日学校”公私合营的股份制公司，由荷语区政府、（比利时政府持股的）巴黎富通银行和AG房地产（前富通房地产）集团共同持股。政府持有公司26%的股份，公司负责未来30年200多所学校（包括幼儿园）从设计、建造、融资到维护的一条龙服务。学校依靠政府补贴在30年内分期向合作伙伴支付使用费，30年后产权归学校所有。

德语区也在2010年成立了一个新的公司，负责新建或改建语区内8所学校，并负责未来25年内这些学校的维护。

（2）2.5～6岁儿童学前教育的私人支出

比利时2.5～6岁儿童学前教育私人支出在学前教育成本分担中仅占很小的比例。除午餐、课外时间看护和课外活动属于自费外，其他与儿童发展有关的教育活动开支几乎全部由政府“买单”。

比利时的学前免费教育政策虽然很早就已经实施，但据实际了解，2000―2005年前后比利时幼儿园仍有较多收费项目，一些幼儿园每年向家长收费多达上千欧元。有些幼儿园为了规避政府的财务监管，特意要求家长把现金装在信封里让孩子带到学校。

为治理“乱收费”现象，比利时荷语区政府2007年出台了相关法规，规定学校（幼儿园）不能向家收与儿童发展相关用品的费用，并制定了详细的禁止收费项目清单（见表1）。2007年的法律规定，幼儿园可以向家长收取一些必要费用，如活动课服装费等，但每年每名幼儿累计收费不能超过40欧元（见表2）。

比利时政府对学校组织的外出活动（如参观、滑雪、出国交流等）制定了单独的收费上限标准，小学生每年不能超过360欧元。幼儿园幼儿年龄较小，没有远距离和隔夜的外出活动，此类自费项目一年一般不超过100欧元。

比利时幼儿园的午餐属于自费项目。在比利时特别是大城市，有专业公司专门负责中小学、幼儿园午餐的制作和配送，也有的学校有自己的食堂。幼儿园每餐约2～3欧元，在绝大多数家庭经济可承受范围之内，家长可以自愿选择是否给孩子入伙。

比利时的小学、幼儿园每周三下午不上课，其他工作日下午三点半放学，学校可以提供放学以后时段（15：30―18：00，周三12：00―18：00）的看护服务，该时段以做游戏、自由活动为主，没有教学内容，有需要的家长需支付给学校、幼儿园额外的看护费。

2007年比利时政府对学校、幼儿园的限制收费政策对减轻家庭教育负担起到了明显效果。据实地了解，比利时家长们普遍反映目前学校（幼儿园）的收费对一般家庭来说均可承受。但政府严格的限制也迫使很多比利时的学校（幼儿园）每年开学时会给家长一份长长的自购物品清单，将一部分教育成本转嫁给家长。为采购齐全这些物品，家长们每年开学时都很忙碌。

四、比利时面临的挑战

以及促进学前教育公平的经验

1.比利时面临的挑战

在欧洲特别是大城市，一种比较普遍的现象是，城市中有很多移民和少数族裔聚居区，被很多人称为“穷人区”。由于语言、文化和家庭教育因素的影响，存在一个客观现实――在移民子女较多的“穷人区”学校里，学生的纪律表现和学习成绩普遍相对较差。在比利时家长心目中，优质教育资源是在那些移民、少数族裔子女较少、地处“富人区”的学校。同时，由于信仰伊斯兰教的穆斯林移民家庭一般不会把子女送到天主教学校学习而会选择市镇或国家办的世俗学校，所以比利时（白人、亚裔）家长认为的“优质学校”以教会学校居多，国家公办学校在比利时经常被认为是“穷人学校”的代名词。

尽管比利时学前教育普及率已经很高，但依然面临因移民、种族因素导致的优质教育均衡覆盖不均和教育不公平问题。因此今后一段时间比利时学前教育政策重点主要是提高质量、促进优质教育资源均衡覆盖和保障特殊群体的公平教育机会。

2.比利时促进学前教育公平的经验

归纳起来，比利时在促进优质教育资源均衡覆盖和保障特殊群体的公平教育机会方面有以下四点经验。

（1）资源均衡投入促进各类幼儿园均衡发展

比利时学校的教学条件、师资质量相对均衡，在很大程度上取决于比利时的两项政策：一是比利时所有教师工资全部由政府直接拨至个人，教师工资直拨的机制在很大程度上消除了由于收入差距因素造成的教师流动，在一定程度上保证了各校之间师资质量的均衡；二是学校幼儿园的经费主要来自政府，各类不同机构均执行统一的拨款标准，从经费上保证了城乡、区域之间幼儿园教育资源和教育质量的均衡。

（2）提高拨款标准引导幼儿园招收特殊贫困群体

比利时政府为调动学校（幼儿园）招收移民和贫困家庭子女的积极性，对贫困群体按在校（园）人数以更高的生均标准拨付运行经费给学校（幼儿园）。从了解的实际情况看，不论是比利时的教会学校还是世俗学校，学校的办学条件和教师素质差别并不明显，比利时的优质教育资源差距主要取决于在校生群体的构成。

（3）透明的收入分配制度和发达的银行、税收监管和法治体系阻断学校的“灰色收入”

同很多欧美发达国家一样，比利时任何组织、个人的收入支出都会受到税务部门的严格监控。如某组织或个人的银行账目上有可疑收入或支出，会被税务部门约谈，要求逐条解释收入支出来源的合法性及是否报税，一旦发现有偷税漏税的情况将受到高额处罚，以及追究刑事责任。基于此，比利时的学校和教师基本没有隐性“灰色”收入，也几乎没有通过各种形式的赞助“择校”的现象。透明的收入分配制度和发达的银行、税收监管和法治体系在很大程度上抑制了学校、幼儿园的逐利倾向，保证了儿童不会因家庭经济条件因素遭到学校的歧视和不公正待遇。

（4）入园制度改革保障学龄前处境不利儿童受教育权利

为促进优质教育资源均衡覆盖，保障处境不利儿童特别是移民、低收入人群和少数民族子女受教育权利，比利时在过去十年间进行了一系列入园制度改革。

其一，荷语区入园制度改革。2003年以前，荷语区幼儿园的入园制度由幼儿园自行制定，荷语区政府对此没有统一的规定。2003年政府推出了《就学机会平等》法案，规定所有学校（包括幼儿园）必须在政府规定的统一时间内，以“先到先得”的方式进行学生注册；未达到学额容量上限的学校不得以任何理由拒绝学生注册。之后荷语区政府由于注意到弱势群体往往获得信息和根据信息作出反应的速度相对较慢，因而于2006年对“先到先得”注册入学（园）政策进行了改进，允许一个学区内的学校、幼儿园在“先到先得”原则下对特殊情况学生给予“优先权”，特殊的情况包括有兄弟姐妹在该校就读或学生属需特殊照顾群体（如低收入、母语非荷兰语、母亲学历低等）。针对热门幼儿园供不应求的情况，2008年政府继续在“带特殊情况优先权的先到先得”政策中进一步增加了“家校距离”因素，即在其他条件相同的情况下，根据邮编判断优先录取住址离学校更近的学生。

其二，法语区入园制度改革。比利时法语区政府2007年首次引入“先到先得”的入园、入学原则，但因不能很好解决优质学校爆满、劣质学校无人问津的问题，同时造成家长在多校同时注册导致“需求泡沫”，便在2008年放弃了此原则。

2008年比利时法语区政府在入学（园）政策中引入了“优先级”概念，并辅助以“抽签”方式，即将注册学生划分为处境不利群体（包括母语非法语、家庭收入低于贫困线、家长学历在中学以下等）、需特殊照顾群体（包括已有兄弟姐妹在该校（园）就读、是该校（园）员工的子女、学生住在学校所在学区内）和其他普通儿童三类，其中贫困人群所在的处境不利群体最具优先权，每校（幼儿园）必须预留至少15%的学额给处境不利群体。其他需特殊照顾群体优先级低于处境不利群体，但高于普通群体。上一级优先级内的配额未使用完可由下一优先级中的学生补充。在同一优先级内，如果遇到需求大于供给的现象则采用“抽签”方式。

2008年法语区包含“抽签”方案的入学（园）政策遭到很多质疑和反对，没有被抽到的家长认为抽签方式剥夺了他们自愿选择学校的权利，并引发了2008年法语区家长针对“抽签政策”的大规模抗议活动。迫于社会压力，法语区政府放弃了抽签政策，“就近原则”被认为是最好的替代方式。目前的招生入学（园）方案在很大程度上保留了对贫困儿童、处境不利群体和需要特殊照顾群体的区分。

五、比利时早期教育师资队伍情况

2013年，比利时学前教育教职员工共约3.38万人，其中教师占据总数的92.5%。幼儿教师男女性别比为1∶49；专职教师（终身岗位）与兼职教师（临时岗位）分别占教师总数的74%和26%。教师队伍年龄结构为20～29岁占16%，30～39岁占34%，40～49岁占35%，50～59岁占14%，60岁以上占1%。

1.比利时教师资格

比利时的教师资格是终身制，一旦取得教师资格，除非发生严重问题，教师资格终身有效。

比利时荷语区1991年3月27日颁布的法令规定了幼儿园及中小学教师准入基本条件。荷语区教师须为欧盟成员国的公民或欧洲自由贸易协定签约国家公民（如不符合该条款须获得荷语区政府特批）、享有公民权和政治权利、符合语言要求，必须使用荷兰语作为教学语言、拥有教师资格证书、体检合格。取得教师资格需要的资格证书包括：基本的学位证书、教学资格（或教师培训）证书以及（或者）符合要求的相关经历。

法语区法律明确规定7岁以下幼儿的保教人员须获得由婴幼儿福利中心颁发的授权证书。在幼教机构工作的人员需要满足一定的健康要求（无肺部传染病、接种过麻疹疫苗、不曾患过易传染给幼儿的相关疾病）。其他条件与荷语区类似。

2.比利时教师培训制度

比利时的教师资格虽是终身有效的，但为了防止因年龄因素出现的教师知识结构老化问题，政府规定中小学、幼儿园教师每年必须参加不少于3个工作日的培训，同时法律规定教师每年在其它法定假日之外另有3天的带薪培训假。

法语区各校（幼儿园）在教师培训政策的具体执行办法上会有不同：一些学校会在学期中间安排3天，这期间全校学生集体放假，学校集中组织全校教师参加培训，培训内容由校长统一安排；也有些学校会将带薪培训假延长至5天，其中1～2天集中安排一些培训，剩下的带薪培训时间交由教师自主选择，教师自主选择的培训内容需事先征得校长的同意。比利时有数个专门提供教师培训服务的专业机构，这些机构的网站上会可供选择的课程模块，不少教师会选择校外提供的培训课程。

荷语区对教师带薪培训假没有明确规定，但鼓励教师终身学习。荷语区政府和学校均会组织相关培训以促进教师专业发展，培训经费来自政府、教育部门及学校三方。教师可自主选择是否参训。

3.比利时法语区“教师培训师资格”制度

为了提高教师培训的质量，法语区政府2002年7月17日颁布法令对教师培训人员的资格作出规定，教师培训人员接受210个小时的培训，合格后可获得教学熟练（精通）证书，获此证书的人员具有教师培训的资格和技能。

4.比利时幼儿教师待遇

比利时的教师岗位一般分为临时岗位和永久岗位两种，新入职教师一般先获得一个临时岗位，工作达到一定年限将转为永久岗位。比利时拥有永久岗位的教师享受类似于公务员的待遇。临时岗位和永久岗位的比例约为1：3。

比利时幼儿园教师与小学教师工资标准基本一致，根据职位、学历、工龄、岗位性质等因素进行具体核算（幼儿教师税前年均工资约4.8万欧元，税后年均工资约2.4万欧元，相当于约2000欧元/月）。荷语区经济发展相对更好，教师平均工资略高于法语区。

比利时法语区幼儿园及中小学教师通常65岁退休，全额退休金为退休前工资的75%，也可60岁退休，但不能获得全额的退休金。荷语区教师的退休年龄为60岁，因健康原因教师可以58岁前提早退休，并提前享有退休待遇。

六、比利时早期教育机构质量监管的政策措施

以荷语区为例，过去20年中，比利时荷语区教育质量监控体系不断改进，经历了从各学校分散评价，到各学校联盟统一质量目标并开发测试工具，再到政府明确质量标准和建立监管机制这样一个自下而上的过程。到2009年荷语区政府《教育质量法案》出台，荷语区已经具备一整套从顶层制度设计到具体细节控制的较为完备的教育质量保障监控体系。荷语区早期教育机构质量监管的政策措施可以归纳为“五有”，即“有制度、有机构、有队伍、有标准、有工具”。

1.早期教育机构质量监管制度

比利时荷语区政府2009年颁布的《教育质量法案》规定：荷语区学校是教育质量的第一责任人，学校教学必须达到语区政府规定的基本教学目标，学校对教学质量有接受问责的义务。该法案从法律层面明确了学校、政府、社会其他相关机构在保障教育质量中的责任和义务，为各类机构开展教育质量内外部监控活动提供了法律依据。

2.早期教育机构质量监管机构

根据荷语区《教育质量法案》，负责开展早期教育机构质量监管的机构包括：隶属于政府的教育监察局、教育和培训质量保障局和为政府提供咨询服务的教学顾问委员会。

教育监察局主要负责中小学、幼儿园教育质量的全面监管，确保各教育机构的行为符合各项教育法律法规要求，组织开展学生测试，负责中小学、幼儿园的认证，负责对改进教育质量监管制度提出建议，每年关于教育质量的检测报告《教育之镜》。教育和培训质量保障局负责更大范围内各类教育和培训的质量监管，负责各级教育的质量衔接，负责国家资格框架的政策制定和与欧盟的对接。教学顾问委员会是由荷语区两大民间组织――弗拉芒天主教教育委员会（VSKO）和弗拉芒市镇教育委员会（OVSG）以及各个学校联盟的代表构成的教学服务和决策咨询机构，负责对学校教学进行具体指导，开发质量测评工具，并向政府提供政策咨询。

3.早期教育机构质量监管队伍

荷语区约有150名全职的教育督导，负责语区内约2200所小学、幼儿园的督导检查。教学督导岗位属于教师编制，工资由政府直拨，归属于教育监察局管理，享受类似公务员的待遇。

教育督导以团队形式定期对每个学校开展系统、个性化的全面评估，将每所学校的评估报告会公开在教育监察局的网站。

除政府的监管队伍外，负责教育质量保障的两大民间机构――VSKO和OVSG也有各自的教学督导队伍。与政府教育督导团的责任有所区分，教育委员会的教学督导任务主要是帮助学校提高教学质量，政府监察评估则是带有最终结论性的，可对学校提出警告甚至要求其停办。

4.早期教育机构质量监管标准

荷语区政府认为，尽管对教育投入、教育过程的监管对于保障教育质量十分必要，但对教育产出结果的评估是教育质量监管最有效的方式。基于这一理念，教育和培训质量保障局于2009年制定了从学前教育到高中毕业在每个关键节点上学生应当达到的最低发展目标。如将幼儿园毕业生的发展目标细分为“身体素质发展目标、艺术能力发展目标、母语能力发展目标、环境认知能力发展目标、数学能力发展目标”五大类最低发展目标。荷语区教育部从每个阶段末学生应具备的“知识、理解、能力、态度”四个方面对每一类应达到的最低发展目标进行详细解释和描述，做法类似于博洛尼亚进程中高等教育质量保障所进行的学习成果描述。

篇5

基金项目：2013年度河南省哲学社会科学规划项目，视域下农村家庭法人代表制度实现机制研究，编号：2013BFX004；2015年度河南省政府决策研究招标课题，河南省农业转移人口农村权益保障问题，编号：2015B145。

个人信息不但是个人隐私权利的重要内容，而且还是社会信息资源的组成部分。世界许多国家及地区的法律对个人信息或个人隐私的定义做了表述，1974年美国颁布的《隐私法》规定：个人信息是指“一个机构所持有的与一个人相关的单项信息、信息集合或一组信息，包括但不限于：他的教育、金融交易、医疗病史、包含姓名的犯罪前科或工作履历、识别号码、代号，以及其它专属于一个人的标记，如指纹、声纹或照片”。日本的《个人信息保护法》规定，所谓个人信息就是指有关个人的信息，根据该信息所含有姓名、出生年月以及其它一些描述，能把该个人从他人中识别出来的与该个人相关的信息（包含能简单的查对其它的信息，根据那些信息来识别个人的东西）。《欧盟个人数据保护指令》规定：“个人数据，是指任何与已确认的或可以确认的自然人有关的信息”。由此可以看出，个人信息具有以下特点：一是内容广泛，包括与个人有关的教育、医疗病史、工作履历等方面。二是具有一定的隐秘性，个人信息与个人隐私息息相关，不便直接对外公开。当前，人类社会的各个领域均对电脑、网络有着较强的依赖性，朋友、同事之间的聊天交流，公司、企业之间的业务往来等大都通过网络进行，电脑、网络在给人们带来便捷的同时，也给个人的信息安全保障带来挑战。加强对个人信息的保护，防止个人信息的泄漏既是维护公民尊严的必然要求，也是人类社会发展的必然趋势，通过立法对个人信息进行保护对公民基本人权的保障具有重要的理论和现实意义。

一、我国进行个人信息公法保护的紧迫性

1、世界各国对个人信息进行公法保护已成为趋势

目前，世界上许多国家对个人信息采取了法律保护，美国自1970年制订了《公平信用报告法》以来，又相继制订了《隐私权法》、《家庭教育权和隐私法》、《财务隐私权利法》、《录像隐私保护法》、《电脑匹配和隐私权保护法》、《儿童网上隐私保护法》等一系列法律对信用报告机构、联邦行政机构、学校、金融机构等收集、保存、披露个人信息的行为进行了规范，以加强对个人信息的保护。德国1977年制订了《联邦个人数据保护法》，该法采取统一立法模式，以信息自决权为宪法基础、一般人格权为民法基础，对全部个人资料给予同等保护，是大陆法系国家最具典型性的保护个人信息的专门法，其规定的基本原则、个人信息权利、监督机制和损害赔偿制度等经过反复修订和长期的适用，已日臻成熟，成为其他组织或国家个人信息保护的立法范本。1980年9月23日，经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operational Development）出台了《关于隐私保护与个人资料跨国流通的指针的建议》。1981年1月28日，欧洲理事会（the Council of Europe）通过了《有关个人资料自动化处理保护公约》。1990年7月18日，欧共体执委会向欧共体部长理事会提出了《理事会制定关于资料处理中个人保护准则的提纲》。同年12月4日，联合国大会通过了《关于自动资料档案中个人资料的指南》。2005年，日本《个人信息保护法》正式实施，意味着日本构筑了一个相对完整的以个人信息保护法为基本法，各部门单行法为补充的法律体系。截至2012年，世界上已有50多个国家和地区制定了关于保护个人信息的法律法规，可见，世界各国对个人信息进行公法保护已成为趋势。

2、我国对个人信息进行公法保护的必要性

在个人信息保护方面，由于对个人信息保护重视不够，尤其是未能明确其积极意义，我国尚未制定一部《个人信息保护法》，并且我国关于个人信息公法保护的法律法规也相对较少，不够全面。将“个人信息”作为关键词，获得的法律法规仅7部，如《刑法》、《统计法》、《居民身份证法》及《社会保险法》等，其中所占比重最大的为刑法。将“隐私”作为关键词，获得的法律法规有23部，如：《刑法》、《民事诉讼法》、《律师法》、《行政处罚法》、《行政许可法》及《物权法》等。我国1991年颁布的《未成年人保护法》首次涉及“隐私”，以后出台的《治安管理处罚法》、《护照法》及《信息公开条例》的部分规定也涉及到了个人信息。但我国尚无完整的关于个人信息的公法保护制度，对个人信息的公法保障研究也存在诸多障碍，具体体现在：一是未能明确个人价值。在我国，受传统的文化理念影响，集体价值始终处于核心地位，而未能重视个人价值，仅将隐私作为伦理道德方面的内容来看待，公民的隐私权未能得到法律法规的保护。二是欠缺相关理论研究。我国关于隐私权的研究仍处于初级阶段，由于研究时间较短，未能形成相应的理论体系，导致诸多关于隐私权的问题未能及时处理。与欧洲国家相比，我国个人信息保护的理论研究明显匮乏，仅从民法角度进行了研究，而欠缺宪法与行政法等角度的研究。三是政府保护责任缺失。在实际工作过程中，行政机关未能依照相关的法律法规进行公民个人信息的收集与处理，如行政机关在采集公民身份证信息过程中，由于缺少有效的管理导致信息主体的信息渗漏，进而造成了一系列恶劣的影响，再如居民身份证号码重号问题，都反映出信息公开和个人信息二者存在严重冲突。虽然从2003年起，我国开始关注个人信息的保护立法问题，但仅在法律法规、规章制度中进行了分散的说明，而在实际管理过程中，由于缺少专门的、适合的个人信息保护法，导致个人信息未能实现全面、及时的保护，同时也未能有效地限制政府权力。随着公民人权保障观念的不断增强，对个人信息权的法律保护需求日渐增强，因此，加强对我国公民个人信息的立法保护具有紧迫性。

二、我国个人信息公法保护的权利基础

1、人权保障是个人信息公法保护的逻辑起点

人权是指人所享有或应享有的基本权利，人权的基本内容随着社会的发展也在不断演进。在个人信息方面，主要涉及的权利有信息隐私权与信息自决权，信息隐私权和信息自决权都属于公民基本人权的范畴。1983年，德国联邦在一份开创性的判决中确认了“信息自决权”，该权利也为欧盟成员国参加的多项人权文件所承认。我国学者齐爱民提出“个人信息之上的权利是一项基本人权，它包括公民的基本权利、自由，特别是人格和隐私利益”，“个人信息保护法是信息社会的人权保障法”。因此，人权保障是个人信息立法保护的逻辑起点，一方面，加强对公民个人信息的公法保护是保障人权的必然要求。而保障人权必然要求通过法律来约束国家公权力，也就是说，人权保障是法治的出发点与落脚点，而法治则是人权的载体及形式，法治应围绕人权开展，并依赖于人权而存在。我国明确了立宪的目标，即保障人权，为了有效保障我国公民的个人信息权利，必须进一步完善相关的法律法规。另一方面，加强对公民个人信息的公法保护是维护民主秩序的重要支撑。在科技快速发展的背景下，人民对互联网等科技的依赖性不断增强，为了维护网络秩序，国家需要对其进行相应的监管，在这一过程中必然会出现国家监管权力与公民个人信息权利的矛盾，如果国家未能依法行使权力就会损害公民个人信息权，在公民信息权利和国家监管权力之间划出一条界线是民主秩序的内在应有之意，同时对个人信息进行公法保护，使国家公权力合理运行也是维护民主秩序的重要内容。

2、信息隐私权和信息自决权是个人信息保护的权利基础

隐私权最早提出于19世纪末，它具有动态性与主观性，受不同文化、传统等因素的影响，所以其并无统一定义。随着电脑、互联网的普遍应用，个人信息的收集、使用及保护得到了广泛的关注，这极大地促进了隐私权的发展。在20世纪60年代，信息隐私权被提出，学界把信息隐私权分为传统隐私权与现代隐私权，前者是指个人私生活及事务不受干扰的权利，后者是指个人可以自由地控制与支配的个人信息，在个人拥有支配权的同时，还具备了个人信息收集、利用的相关权利，如发动权、更正权、停止权等。二者相比，现代隐私权使个人对个人信息的支配、控制具有了一定的积极性与主动性。信息自决权是指信息主体有权自行决定是否将个人资料进行交付与使用，其来源于信息革命，最早出现在德国。德国宪法中明确指出信息自是人性尊严与一般人格权之中所内含或衍生的权利，同时在1983年“人口普查案”中确定了信息自决权，从而为德国个人信息保护提供了更充分的法律依据。信息自决权的关键为信息主体对自身信息的控制与选择，也就是自我进行决定的权利，信息主体可根据自身的实际情况决定自身的信息在何地、何时及以何种方式进行自身信息的处理。

信息隐私权与信息自决权二者所产生的时间、社会背景及法律文化等均存在差异。前者最早出现于19世纪的美国，后者则出现于20世纪的德国，二者确立的宪法背景分别为立法优位的德国宪法与天赋人权的美国宪法，虽然历史背景不同，但二者均为了反对封建及专制统治，并且致力于保护人民的基本人权，强调对人性尊严的维护，同时具有尊重个人主体地位及对抗国家公权力的作用，二者都属于公民基本人权的范畴。信息隐私权和信息自决权在内容方面虽然有所差异，但均体现了个人信息的收集与处理均需要获得信息本人的知情并同意的重要性，只有获得信息本人的知情并同意，方可对个人信息进行处理，此做法既符合我国民法理论的基本要求，也体现了我国宪法关于“国家尊重和保障人权”的规定，因此，个人信息保护立法研究可以信息隐私权与信息自决权作为其权利基础。

三、我国个人信息公法保护的路径选择

1、树立人性尊严的立法理念

在宪法中应融入人性尊严理念，其意义主要体现在：行政机关要根据法定的权力及程序收集、处理个人信息，在行政执法过程中要尊重信息主体，同时宪法要规范行政机关的行为，要求各机关树立人性尊严的理念，这样公民的个人信息自决权及自我支配权才能够得到维护。在对人性尊严进行保护的保障过程中，不能仅仅从宪法条文中进行宣誓，还应当在司法机关的具体实践过程中，树立人性尊严的实践理念，不仅要明确其在宪法中的基本价值和重要地位，成为一般法律乃至宪法的制定与修改的依据，更有必要成为司法实践中可以明确适用的原则。我们不能将实现宪法正当性的希望寄托于设计理想宪法蓝图的学者，而应当是在“真正尊重宪法”的基础上，将现有体制的功能得到完全发挥，这既是建设性的态度，也是负责任的方案。人的尊严远高于权力的尊严，国家法律的制定应严格地在不违背人性尊严的基础上进行操作，如果没有人的尊严、只有权力的尊严，这样的社会必定是非人道的、专制的、黑暗的。例如，在德国纳粹统治时期，其对人性尊严的践踏已经到了登峰造极的地步，最终必然走向灭亡。因此，在进行个人信息保护立法的过程中，必须全面树立人性尊严立法理念，应当全面地强调每个人均应当享受的权利与义务，保证不同地位的人在对个人信息保护方面拥有着完全平等的人格，这样才能实现真正的个人信息保护。

2、以个人信息隐私权和信息自决权为立法基础

个人信息保护应在宪法中给予准确的规定，即明确隐私权是公民基本权利的一种，应将隐私权纳入宪法权利。但我国并未将隐私权纳入到宪法中，仅在相关的条款中有所体现，如我国宪法第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”但本条规定只涉及通信秘密，而其他个人信息并未涉及，难以有效保护公民隐私权。因此，我国应在宪法中明确指出公民信息隐私权的相关内容，这样不仅能够彰显隐私权的价值，改变中国公民对有关隐私的看法，而且相关规定实施后，还能够有效限制公权力，明确国家权力活动范围，为个人信息保护法的完善奠定宪法基础。

此外，为了全面保护个人信息，还应对法律的主体内容及信息处理的基本原则进行明确规定。各国规定的权利内容虽存在差异，但均围绕着保护公民信息权利、促进政府对信息的收集处理等。为有效解决权利和权力二者间的平衡问题，需要设计完整、系统的信息主体权利内容及信息处理原则。就我国个人信息公法保护的内容而言，要采取基础性的标准，注重个人信息保护法的合理性与科学性，同时立法不仅要符合我国实际情况，还要积极借鉴国外的先进立法经验，与国际准则接轨。笔者认为，我国未来的个人信息公法保护应确立如下两个基本原则。一是直接收集的原则。其是指收集个人信息必须征得信息主体同意，直接向信息本人收集，不得采用秘密的方式进行，只有信息本人才有权决定其个人信息是否公开并提供给他人使用。立法规定直接收集原则旨在实现本人对其个人信息的自主决定权，保证本人对其个人信息进行有效控制和支配。现代信息技术进步使得个人信息的收集行为具有隐蔽性，法律要求直接向本人收集信息不仅必要，而且也可以最大限度地减少错误，保证个人信息的准确性。二是目的明确性原则。其是指个人信息的收集、处理或利用必须有明确的目的，否则不得进行信息的收集、处理等行为，以防止个人信息被滥用。对国家机关来说，目的明确原则意味着非为行使职权、履行职责的需要不得收集和利用个人信息。对于非国家机关，目的明确原则同样对其有效适用，在立法中可以要求国家机关以外的信息处理主体在收集他人的个人信息时，应先就其收集目的在主管个人信息保护事务的国家机关进行登记，必须在其登记目的的指导下收集自然人的个人信息，禁止超出特定目的的范围收集、处理和利用个人信息，不得以合法方式掩盖非法目的侵害他人的个人信息权。在个人信息的使用过程中，经信息主体本人同意或法律明确授权，信息处理主体可以在收集目的之外处理、利用个人信息。

3、有效解决政府信息公开与个人信息保护的矛盾

绝大多数的政府部门因其具有公权力，使得其在个人信息的采集过程中频繁出现不必要及不适当收集个人信息，以及在收集与处理大量信息的过程中侵害公民的个人信息自决权及其隐私权的现象。以广州亚运会及亚残运为例，在这一时期广州市的基层政府对购买菜刀等刀具的居民进行登记，详细记录了其个人信息，这显然是不适当地使用了公权力。而这一做法同样出现在上海世博会期间，并被许多举办类似大型活动的城市所借鉴。另外，行政机关对当事人个人信息权利的保护不全面，导致公民个人的查询权及申请变更权等都无法得到法律保护，并且还存在工作人员通过职务之便，将个人信息故意泄露，从而获得一定利益的现象。这都凸显了政府在对公民个人信息收集、保存、公开过程中与个人信息保护之间的矛盾。因此，我国在制度内容建设方面，应该构建完善的个人信息公法保护制度，包括建立行政机关保护个人信息的法律准则及具体制度，以有效解决政府信息公开和个人信息保护二者间的矛盾。

政府信息公开明确了信息自由权，个人信息保护明确了信息自决权，为了有效解决二者间的矛盾，要借鉴其他国家处理二者矛盾的方法，明确信息公开和信息保护的相关内容，如法律保留范围、适用准则等。在具体的实施过程中可以从如下方面入手。首先，应完善《政府信息公开条例》。自《政府信息公开条例》开始实施到现在暴露出较多的问题，例如《条例》第十四条四款中规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。该规定中就存在较大的缺陷，对其中所指的“个人隐私”并没有进行明确的规定，同时也没有相应的法律法规进行参照。因此，应对《政府信息公开条例》进行针对性的完善，建议将上述条例优化为：除非权利人同意公开，否则行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。对于权利人不同意公开的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，行政机关可以出于对公共利益的考虑依据比例原则公开，且行政机关应当告知权利人公开的理由。其次，设立专门的管理与监督机构。我国目前尚没有一个专门的信息资源主管部门，这无论是对法律的制定还是对将来法律的实施都有影响。笔者建议参考西方国家的成功经验，设立专门的个人信息保护的监督和管理机构。《中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）》在这一问题上已经做出了一些尝试，其中第35条、第42条和第57条提到了政府信息资源主管部门和信息委员会。

4、确定我国个人信息保护的统一立法模式

对于个人信息保护的立法模式而言，不同国家根据自身的情况采取了不同的模式，国内外存在较大的差异，为了构建完善的个人信息公法保护制度，需有效解决立法模式问题。同时，在《个人信息保护法》制定过程中，为了有效解决个人信息处理的相关问题，要全面考虑立法模式。对于不同的主体而言，由于其个人信息保护的内容不同，导致保障方式存在差异，为了将二者均规定在统一的法律之中，便要针对不同的主体设置合适的个人信息保护法。在世界范围内，关于个人信息保护的立法模式主要有三种，第一种为美国模式，即独立模式，该模式对公权力机关进行了单独的规定，使其保护个人信息的各种行为均得到了规范；第二种为德国模式，即集中模式，该模式统一规制了公权力机关与私营企业的个人信息保护；第三种为日本模式，即分散模式，该模式分别规制了公权力机关与私营企业的个人信息保护。不同模式的优缺点存在差异，分散立法的优点较为明显，这种模式规范了政府机关的行为，使个人信息保护工作更加有序、高效，但其缺点也不容忽视，主要表现在分散立法缺少整体性与统一性，立法中缺少适合的、一致的标准，极易出现混乱的情况。统一立法主要是考虑了公权力机关与私营企业二者收集、处理个人信息时的共性，在公私领域均体现了个人信息保护的价值。目前，关于我国个人信息保护选择哪种立法模式仍存在争议，笔者认为由于我国个人信息保护力度不足，分散体制难以保证执法的公正性，极易出现个人信息滥用的问题，应采用统一立法模式，将公私法保护均置于一部法典中，如制定一部《中华人民共和国个人信息保护法》，以此满足我国立法的实际需求。

参考文献

[1] 蒋坡：个人数据信息的法律保护[M].北京：中国政法大学出版社，2008.

[2] 孔令杰：个人资料隐私的法律保护[M].武汉：武汉大学出版社，2009.

[3] 张新宝：从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排[J].中国法学，2015（3）.

[4] 何培育：电子商务环境下个人信息安全危机与法律保护对策探析[J].河北法学，2014（8）.

[5] 王利明：论个人信息权的法律保护――以个人信息权与隐私权的界分为中心[J].现代法学，2013（4）.

[6] 张新宝、任彦：网络反腐中的隐私权保护[J].法学研究，2013（6）.

[7] 李仪：个人信息保护的价值困境与应对――以调和人格尊严与信息自由冲突为视角[J].河北法学，2013（2）.

[8] 王利明：论个人信息权在人格权法中的地位[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2012（6）.

[9] 姚岳绒：论信息自决权作为一项基本权利在我国的证成[J].政治与法律，2012（4）.

[10] 齐爱民、李仪：论利益平衡视野下的个人信息权制度――在人格利益与信息自由之间[J].法学评论，2011（3）.

[11] 蒋舸：个人信息保护法立法模式的选择――以德国经验为视角[J].法律科学（西北政法大学学报），2011（2）.

篇6

一、引 言

所谓农民工市民化，是指伴随着一国的工业化及城市化，农村人口逐步向城市转移并迅速转变为城市市民的过程。就我国而言，实现农民工市民化至少要达到以下三个条件：一是农村劳动力已经在城市就业并且工作及收入相对较稳定；二是将其原农村户籍转变为城市户籍；三是使其能平等地成为城市公共产品的供给对象，如能公平地获得各种社会保障、公共教育及公共服务等。至于思想观念和生活习惯的转变，由于是一个长期的积累过程，则不在本文讨论之列。

改革开放以来，随着人口流动政策的逐渐松动，我国农村人口开始大规模自发地向城镇流动，其中尽管政策也有反复，但流动转移的趋势不可阻挡。据统计，到2004年，农村外出务工劳动力即农民工的总人数达11.823万人，占全国农村劳动力的比重为23.8％(吕政，2005)。但我们不能回避的一个问题是，从进城伊始，进城农民就未成为真正的城市市民，研究者普遍将其称为“农民工”、“城市边缘人口”、“待城市化人口”等。进城农民的这种“既不城亦不乡”的状况还要持续多久?

2004年以来，中央对“三农”问题的高度关注是前所未有的，对转移到城市就业的农民工及由此引起的农民工问题，也已经引起政府的重视，国务院在2006年3月专门了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，确立了解决农民工问题的指导原则，并提出了一系列具体实施措施，内容涉及到农民工劳动权益、社会保障、子女就学及户籍变化等核心内容。但是，由于进城农民工市民化的制度未得到根本变革，地方政府在执行这些措施时也就无所适从，农民工问题依旧在各地上演，并未得到根本遏止。因此，笔者认为，农民工问题必须上升到市民地位和市民权利这个层次去认识和把握，需要中央政府从全局高度实施农民工市民化的制度性变革，给予进城农民工平等的市民地位和市民权利，才能从根本上解决。

二、实现农民工市民化的重大意义

(一)国际经验表明，工业化及在此基础上的非农化和城市化的平衡推进是一国顺利实现现代化的基本条件

从发达国家非农化。和城市化的发展轨迹来看，非农化和城市化的发展是高度一致的。这表明，随着一国工业化及在此基础上的非农化的发展，农村人口也随之向城市和非农产业转移，两者是同步平衡推进的。在英国，工业革命前的18世纪60年代，英国的农业人口仍占总人口的80％以上，而到工业革命后的19世纪中叶，英国的农业人口急剧下降到总人口的25％。1870年之前，美国是一个以农业为主的国家，3/4的人口生活在农村。1870年以后，英国移民大量转移到美国，使美国开始了以电力、钢铁等先导产业为主的工业革命，进一步吸引了农村劳动力向城市的流动，使城镇化的步伐不断加快。19世纪末期在美国出现了大规模的农村人口向城市的转移流动。1920年，美国城市人口由1870年的990万人增加到5430万人，城镇化水平达到了51.2％，基本实现了城镇化。到2003年，美国非农化比率为98.4％，城市化率也达到77.9％。1947年，日本农业人口占总就业人口的比重为54.2％。随着日本经济的高速发展，日本农业人口占总就业人口的比重急剧下降，1955年为40.2％，1975年为13.9％，1998年为5.2％。到2003年，日本非农化率为98.7％，同期的城市化率达到79.2％。

与英美等工业化国家相比，我国农村劳动力大规模转移的起步时间却明显滞后于工业化，走了一条农民城市化与工业化、非农化脱节不同步的道路。到2003年，我国非农化率已达到85.6％，但城市化率仅为40.5％。虽然2004年官方统计的中国城市化率已经达到41.76％，但官方统计的城市化率中不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括9000万(实际比这个数目要高，因为并未将农民工家属计算在内)左右没有城市户口但到城市工作6个月以上的农村人口，还有2000-2500万土地被征用但户籍没有转换的失地农民，以及相当部分由于统计口径偏差，实为农业但被计入城镇人口的农民。这表明，以户籍制度、城乡差别劳动就业和福利保障制度为主要内容的城乡隔离制度，使得已经离乡、离土、进城的农民工，却无法成为城市的真正居民，无法摆脱农民的身份。从而造成工业化、非农化与城市化相分离，农民的职业转移与空间转移相分离，直接阻滞了城市化进程，进而影响了现代化目标的实现。

如果农民工可以顺利实现市民化，1.2亿农民工再加上他们的家属可以实现至少3亿农村人口进城，这样城市化率就可以由现在的41.67％提高到55％以上，而且这仅仅是从静态上来看，从动态上看这个数目还会不断提高，因为农村人口向城市和非农产业转移仍在继续。显然，这无论是对于增加农民收入还是增加城市消费水平都是十分有利的。

(二)农民工群体边缘化带来了一系列重大社会经济问题

农民工群体的边缘化地位，已经在经济及社会等方面造成了较严重的问题，这些问题主要有：

1.农民工就业的非正规性产生了一系列问题。在我国，农民进城就业主要靠亲友、老乡介绍或自找门路，有组织或通过劳务市场介绍务工的非常少。无组织的劳务输出，使得农民进城后，很难得到有效的就业信息、职业指导和职业介绍服务，流动就业盲目性很大。在这种非正规的就业形式下，作为临时工的农民工，与单位正式职工处于两种完全不同的就业和工资体系。除了工资以外，他们几乎不能享受任何福利保障，与雇主之间的劳动契约十分松散。因此，常常发生雇佣纠纷，雇主拒付工资的现象频繁发生，同时，经济收入往往是脱离税务管理的，就业十分不稳定，成为城市里更换工作最频繁的群体。

2.农民工劳动权益得不到保障，利益受损情况严重。农民工工资长期偏低，近年来，各地经济飞速发展，但农民工的工资却一直“原地踏步”。《中国农民工调研报告》显示，当前农民工的月工资标准大多在500至800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3.58％，300至500元的占29，26％，500至800元的占39.26％，800元以上的仅占27.90％。也就是说，大多数农民工的工资水平与10年前没有多少差别。工时长、劳动环境恶劣、职业病、工伤事故多有发生，威胁农民工身心健康、人身安全。据《中国农民工调研报告》，在被调查的农民工中，每天工作时间8小时以内的仅占13.70％，8至9小时之间

的达到40.30％，9至10小时之间和10小时以上的分别占23.48％和22.50％。

3.农民工群体利益诉求渠道不畅，他们基本被排除在城市政府的管理过程之外，社会政治权利未能得到切实的保障，工会还没有成为农民工表达和实现自己利益要求，维护自己的权利的有效机制。农民工权益遭到较普遍侵害、并且容易遭受侵害，相当重要的原因在于，农民工们是单个分散的。没有自己的组织作为载体和后盾，无法通过组织化的方式来维护自身权益，又缺乏其他诉求渠道和手段，因而，在与企业和雇主的交涉和较量中，无论民工个体还是群体，都势必处于一种显而易见的弱势境地。单个劳动者是无法与企业建立力量平衡的劳动关系的，也不可能凭借个人的力量来实现和保障自己的权利。劳动者只有组织起来才能形成与雇主相抗衡的社会力量。

4.农民工子女教育及健康成长问题严重。全国第五次人口普查结果显示，我国流动人口超过1.2亿，随父母进城的农民工子女则有近2000万。他们当中，失学率高达9.3％，近i00万名适龄儿童不能及时入学。调查除显示流动儿童的失学率仍然较高外，流动儿童不能适龄入学表现也尤为突出。6周岁儿童中有46.9％没有接受入学教育，近20％的9周岁的孩子还只上一、二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的人占相应年龄流动儿童的31％和10％(李薇薇，2004)。另一方面，农民进城后，在农村还留下了数量庞大的“留守儿童”。据统计，不能与父母同行的农村儿童比例高达56.17％。由于隔代监护或亲友临时监护造成家庭教育缺位，这些儿童的心理容易出现危机，学习成绩不如正常家庭的儿童，导致性格冷漠、自卑、孤独和自我封闭，甚至出现道德滑坡和行为失范。

(三)进城农民有强烈的市民化意愿

进行进城农民市民化的制度变革，从制度需求方来看，进城农民是否有强烈的意愿?显然，这是这项制度变革是否必要和是否能取得成功的重要影响因素。笔者曾于2005年暑期在武汉市组织了一次关于“进城农民的‘农民市民化意愿”’的大型调查(梅建明，2006)，其中要求接受调查的农民工回答的一个问题是“如果政策允许，你愿意长期定居武汉市并成为其名副其实的市民吗?”在782份有效问卷中，选择“愿意”的有434人，比重为55.50％，回答“不愿意”的有228人，比重为29.16％，选择“无所谓”的有119名，占15.22％，另有1人未作回答。

从不同年龄调查对象的选择来看，25岁以下年龄段，在“愿意”、“不愿意”、及“无所谓”选项的选择占总人数的比率分别为54.82％、28.92％、16.27％；25～30岁年龄段为56.95％、24.50％、18.54％；31—40岁年龄段为58.23％、28.11％、13.65％；41～50岁年龄段为54.84％、30.32％、14.84％；50岁以上年龄段为45.00％、43.33％、n.67％。从不同文化程度的调查对象的选择来看，小学及以下文化程度，在“愿意”、“不愿意”及“无所谓”选项的占其总人数的比率分别为50.oo％、37.50％、12.50％；初中文化程度为55.53％、29.74％、14.74％；高中及中专文化程度为60.00％、20.57％、19.43％；从不同收入水平的调查对象的选择不看，500元以下者，在“愿意”、“不愿意”、及“无所谓”选项的选择占其总人数比率分别为53.27％、36.45％、lO.28％；501～1000元者为54.03％、32.46％、13.51％；1001～2000元者为57.22％、21.39％、21.39％；2001 3000元者为62.07％、13.79％、24.14％；3000元以上者为73.68％、10.53％、15.80％。

从调查结果来看，大部分进城农民都愿意在条件允许的情况下在城市定居，成为名副其实的城市市民，而且年纪越轻、收入水平及文化程度越高的进城农民这种愿望就越强烈。我们有理由相信，进城农民尤其是新生代进城农民在经历了若干年的城市生活经历后，已经逐渐适应了城市生活，而且他们的自信心在逐步增强，只要能给他们一个平等竞争的平台和环境，他们将会成为城市的真正主人。

(四)农民工市民化是我国宏观经济持续稳定增长的重要保证

实现宏观经济的稳定增长是政府运用经济政策对经济进行干预的最主要目标。就我国而言，宏观经济稳定增长主要有两方面的表现：一是经济增长速度保持在较高水平，比如8％左右；二是物价水平比较稳定，波动幅度较小。进城农民市民化对实现宏观经济稳定增长的作用主要有：

1　进城农民市民化可以为城市第二和第三产业发展提供充裕的劳动力。2004年，长江三角洲和珠江三角洲不同程度地出现了“民工荒”，究其原因就是进城农民工的劳动权益没有像城市正式职工那样得到正规制度的尊重和维护，工资水平长期偏低导致的。由于民工短缺，很多企业无法正常开工，不同程度地影响了生产。可以毫不夸张地说，没有农民工的汗水就没有沿海发达地区和大城市今天的发展局面。因为，在发达地区和大城市，是农民工在为它们创造数以亿计的GDP。这种状况如果得不到根本改善，再度出现“民工荒”的可能仍然是非常大的。所以，不要简单地说我国的劳动力是过剩的、廉价的，甚至因此对农民工劳动权益的受损熟视无睹。

2　进城农民市民化可以增加城市消费水平，扩大内需。1998年至2002年，我国经历了一个较长时期的经济衰退，工业品在城市滞销，表现出典型的结构过剩，其主要原因在于城市需求水平不足。以往我们在考察城市消费水平时仅以现有城市居民的消费水平为准，往往忽略了进城农民的消费水平，或者说没有充分挖掘这一部分群体的消费潜力。农民工中90％在40岁以下，作为城市劳动力中最年轻的群体，农民工不仅是生产主体而且是消费、储蓄主体。如果农民工消费能从农村消费转型为城市消费，那么他们的人均消费水平将提高1.8倍。此外，其对住房、医疗以及对城市基础设施的需求，都将构成扩大内需的强大动力。

(五)实现农民工市民化是转变农业经济增长方式的关键

长期以来，我国偏向城市的战略，在阻碍农村人口自由、平等地向城市迁移的同时，也延缓了农村经济增长方式的转变。这种影响主要表现在两个方面：

1　大量的乡村劳动力滞留在农业内部，使我国农业表现为一种超小型的经营规模，以这种超小型经营规模为主要经营单位不仅无法让农民致富奔小康，同时也不能实现农业与工业的互动发展，阻碍了整个经济发展的进程。由于进城农民不能获得城市户籍和平等地成为城市公共产品的供给对象，他们即使多年

在城市工作和生活，但大部分仍保留在农村的责任田，导致农地经营规模长期处于一种超小型状态。在耕地总面积不可能在短期内有较大增长的情况下，乡村劳动力平均耕地将维持在4亩左右，乡村户均耕地维持在8亩左右。这与农业部课题组(2000)测算的农地经营规模相差悬殊。据该课题组测算，到“十五”末期，种植业需要的劳动力为1.68亿人，如果按2000年耕地总面积19.51亿亩计算，种植 业劳均耕地为11.61亩，以每户两个劳动力计算，户均耕地为23.22亩。而世界发达国家的经验告诉我们，工业化、城市化和农业的机械化、现代化是密切相连的。在工业化的进程中，农村人口大规模向城市转移，城市化得以迅速推进，而城市化的发展又进一步推动城市工业和第三产业的发展，这又反过来加速城市化进程，农村人口也更快地向城市转移，在此基础上，农村耕地经营规模开始扩大，农业机械化、现代化得以实现。我国目前的情况是，农村人口虽可进城务工经商，但并未得到公正的待遇，这就一方面使城市化滞后于工业化和非农化，城市经济发展受到影响；另一方面，又造成农村土地经营规模长期保持在超小型状态，农业的机械化、现代化又受到阻碍。而且，这种状况的出现是人为设置的不合理的制度造成的，是完全可以通过制度创新来加以改变的。这种超小型的土地经营规模，在技术水平不能得到根本创新的条件下，实现农民收入大幅度上升，彻底摆脱贫穷几乎是不可能的。

2　由于大量农村人口向城市转移主要表现为一种兼业型转移，农地经营规模长期保持着一种超小型状态，在农民人力资本十分有限的情况下，农业劳动生产率长期低下，目前，我国土地生产率已与发达国家相差不大，甚至比有些国家还高，但劳动生产率是所有国家最低的。我国谷物单产与发达国家中农业大国的单产相近或更高，即土地生产率较高或者与发达国家相比差距不大，而我国的农业劳动生产率却很低。例如，我国生产一吨稻米所投入的劳动为58个工作日，劳动力的价值占每吨稻米价值的31％，也就是说在稻米生产中每个工作日的价值为9元人民币。而在美国的稻米生产中，每个工作日的价值为50美元。

三、实现农民工市民化的政策建议

(一)实施最严格的农民工劳动权益保护制度

保护劳动者的劳动权益是任何政府必须应尽的义务和责任，因为劳动者在为自己创造工资价值的同时，为整个国家经济的增长与发展做出了贡献。在我国，城市经济的繁荣与农民工的辛勤劳动是密不可分的，但农民工的劳动权益仍未得到切实有效的保障，尽管中央政府三令五申，但实际情况仍不容乐观。因此，建立最严格的农民工劳动权益保护制度迫在眉睫，具体内容

1　通过立法建立农民工最低工资保护制度。经历数百年市场经济发展的资本主义各国一律实行最低工资制度，且最低工资标准不断提高，劳动者工资收入总额占到GDP的50％以上。在我国，目前有些地区和城市制定了最低工资标准，但真正执行起来比较困难，因为最低工资标准往往要高于雇用单位支付的一般工资标准，这样就可能遭到企业的抵制或变相压低工资标准，而地方政府往往又出于地方利益的考虑而睁只眼闭只眼，最后政策在落实时就不了了之。因此，应将最低工资标准保护制度上升到法律高度，通过制定相关法律强制企业执行，否则依法追究企业的法律责任，在全社会实行同工同酬，杜绝歧视性工资制度。

2　通过加大处罚力度确保企业不故意拖欠农民工工资。目前虽说拖欠农民22I资的状况已有所好转，但拖欠依然存在。究其原因，除了企业的信用缺失外，地方政府仍难脱干系。在收入最大化目标之下，一些地方党政领导干部对农民工权益存在不同程度的漠视，有的甚至以农民工的廉价劳动作为本地方的资源优势。同时，我国立法对欠薪行为没有形成一套强有力的制裁措施和制度。目前有关处理欠薪的法律依据主要有劳动法和《工资支付暂行条例》，但在认定上只有“无故拖欠”行为才被视为违法行为，在处罚上也多是由劳动行政部门责令改正，补发拖欠的工资，企业欠薪的“成本”很低。法律上对拖欠者的软弱无疑放纵了更多的违法行为，从而使欠薪行为不仅有“理”而且有“利”，并呈蔓延势头。因此，地方政府应通过转变政府职能，建立并认真执行严格的拖欠工资处罚制度，确保拖欠行为不发生，或最大限度地少发生。

3.建立农民工社会保障制度。目前我国大部分农民工在工作单位不享有社会保障，主要原因是社会仍然将农民工看作二等公民，对农民工实行社会保障歧视，有的单位以故意缩短聘用时间等方式钻政策的空子，不给农民工办理社会保障，以达到本单位减少成本的目的。有研究认为是农民工自己对社会保障持冷淡态度，但农民工之所以如此，主要原因在于他们没有城市人的身份和地位，工资水平增长得不到保障，导致他们对未来的预期持悲观态度，所以他们才对社会保障不热衷，但并不是说他们不需要社会保障。因此，各级政府应该本着社会保障人人平等原则，将农民工纳入整个城市社会保障体系之中，当然，可以针对农民工群体的特殊性建立有针对性的农民工社会保障制度，待条件成熟后再与城市社会保障体系合并。

(二)为农民工建造经济适用住房，使他们居有定所