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中图分类号：F287.3 文献标识码：B

公路建设领域的分包制度有力地促进了公路建设领域的现代化，取得了我国公路建设领域的巨大成就，但是公路建设领域也存在着较严重的违法分包问题，从2007年审计署对“34”个高等级公路项目建设管理及投资情况的审计结果中可窥见一斑[1]。违法分包问题对公路建设事业产生了不利影响，表现在违法分包项目中往往存在工程质量不达标、施工安全隐患多、建设资金损失大、扰乱市场秩序、商业贿赂、拖欠农民工工资等问题[1—2]。公路建设中分包的发展促进了研究人员对公路建设领域分包有关问题的研究，比如对分包合同管理[3]、分包商关系管理[4]、分包风险管理[5]、分包安全管理[6]、分包界面管理[7]，以及研究如何促进劳务分包市场的发展和如何组建劳务分包企业等方面[8]由于公路建设领域违法分包活动所产生的严重影响，一些研究人员也对违法分包问题展开了相关研究，但是研究内容尚不是很深入，主要围绕违法分包的界定、违法分包的法律后果和违法分包的危害性等方面[9—11]。违法分包界定方面，目前的文献主要是以公路建设领域中的某一部法律或法规为依据对违法分包问题进行界定，比如依据《建筑法》、《招投标法》等。这样研究违法分包从治理违法分包的角度来说存在着一定的缺陷，因为，我国对公路建设领域的违法分包问题有界定的法律、法规较多，现行的研究并没有横向对比不同法律、法规对违法分包界定的一致性；另外，相关法律、法规出台的时间较早，公路建设却在飞速发展，出现了新的承发包模式，目前的研究没有考虑法律的适应性。因此有必要从法律、法规本身方面分析对公路建设领域分包约束的制度缺陷，并探讨相应的解决措施。

一、分包的法律约束体系

公路建设领域，约束分包的法律、法规体系主要包括《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令第91号，简称《建筑法》）、《中华人民共和国招投标法》（第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2000年1月1日起施行，简称《招投标法》）和《中华人民共和国合同法》（中华人民共和国主席令第15号，简称《合同法》）。法规主要有《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令279号）。部门规章主要有建设部和交通部以及其他相关部门的规章制度。其中，交通部的部门规章主要包括：《公路建设市场管理办法》（中华人民共和国交通部令2004年第14号）、《公路建设监督管理办法》（中华人民共和国交通部令2006年第6号）等。公路工程分包的法律约束体系如图1所示。建设部的部门规章有《房屋建筑和市政基础设施施工分包管理办法》（中华人民共和国建设部令第124号）。其中，《建筑法》的第二十八和二十九条；《合同法》的第二百七十二条；《招投标法》的第四十八条；《公路建设市场管理办法》的第三十八条和《房屋建筑和市政基础设施分包管理办法》的第五至十二条等法律、法规条文对公路工程的合法分包进行了约定。《建筑法》的第二十九条；《合同法》的第二百七十二条；《招投标法》的第四十八条和五十八条；《建设工程质量管理条例》的第二十五条；《公路建设市场管理办法》的第三十八条；《公路工程国内招标文件范本》的4.1条；《房屋建筑和市政基础设施施工分包管理办法》第十三至十四条等法律、法规条文对公路工程的违法分包进行了直接或间接的界定。总第426期

二、分包法律约束体系中对违法分包界定

分包法律体现中通过相应的条款直接或间接地给出了违法分包的界定。通过归纳，各法律、法规对违法分包的界定如表1所示，违法分包的形成是由于分包活动中在分包前提、分包内容、分包商能力、分包商行为等某一方面或某几方面存在问题。

三、分包法律约束体系中对违法分包界定的制度缺陷 1.违法分包界定不集中、不明确，条款之间有差异。在报道和研究文献中，违法分包是一个经常被运用的概念，但是，除了《建设工程质量管理条例》中集中、清楚、直接地界定了违法分包之外，其他的法律法规并没有集中、明确地界定违法分包。各法律、法规对违法分包的界定分散于其关于分包约定和禁止条款中，并没有将违法分包的具体形式进行明确的表述。另外各条款之间存在着差异性，如表1中的各法律、法规对分包前提和分包内容的表述。

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理论上来讲，公路工程招投标是一项系统性工程，其中招标工作和投标工作之间具有很强的联系性，二者相互制约，共同构成了工程的完整性。近些年，我国公路行业的市场竞争日益激烈，为了规范公路工程施工企业的行为，确保招投标可以顺利的实施，有关部分先后颁布了一系列相关的法律、法规和条文，如《公路工程施工招标资格预审办法》、《公路法》以及《招标投标法》等。另外，各个省份的交通运输厅也出台了适用于本省公路招投标的一些制度和政策等。但是随着社会的发展，在公路招投标中出现了一些新的问题，而原先制定的各种招投标解决策略已经无法解决当前的问题，所以当前我国的招投标方面的法律和法规还很不健全。

1．2违规投标现象层出不穷

当前我国公路工程投标中的不规范现象频发发生，主要包括串标行为以及借用、挂靠资质投标等问题。其中串标行为主要是由于公路市场行业激烈竞争的刺激，为了可以使自己中标，部分公路工程施工单位会尽可能的提高自己的报价部分的得分，比如找同等级别资质的施工单位与其进行一同投标，即陪标，或者由几个竞标人先进性内部的评定，在内部投标确定后再一同进行的投标，还有部分公路施工企业会进行串标，通过他们之间的约束性投标报价来确保其可以中标;而借用、挂靠资质投标则是凭借一些人员的证件来充当竞标的优势条件。比如部分投标单位自身的资历过低，缺少相应的投标要求，这时候他们可能借助其他公路工程施工企业的资质来进行相关工程的投标。部分企业本身的实力是依靠外部人员采用“挂靠”的手段来取得的，而含有该证件的人员本身没有参与到公路工程的实际施工中，只是将自身的资质证书委托给施工企业所代为保管。这种挂靠行为很难进行鉴别，所以很多企业均是采用这种方式来进行施工。一旦他们中标后，由于他们自身不具备相应的实力，所以很容易在施工中出现这样或者那样的质量问题。

1．3评标方法落后

在公路工程招投标中，评标方法落后主要表现在以下几个方面:首先，综合评审法人受人为因素影响程度较高。我国初期主要采用综合评审法来对各种投标来进行综合评定，主要包括资格预审和投标两个主要过程中。在投标阶段，评定中公路工程的施工经济性占有80%的比例，而技术指标仅占20%，所以各个投标企业之间的评分拉不开距离。但是现阶段主要采用公开标底的招标形式，加上了专家打分这个环节，而人打分本身容易受客观因素的影响，所以受人为因素影响较高。另外，最低评价法不合时宜。最低评标价法也是我国公路招投标初期采用的方法，该法具有操作简便、流程少，同时有利于控制公路工程的整体造价等优点。但是这是建立在设计水平高、变动少，且具有高诚信度的建设市场的基础上，而我国这些条件均不完善，所以该法实际的应用效果在我国公路工程应用中具有一定的局限性。实践表明，我国公路建设市场的整体诚信度不高，设计的精确性和科学性有待完善，并且存在企业蓄意降低标价来提高自身市场竞争力的问题。如果公路工程招投标中采用最低评价法，则大都会使低价中标，但是后期的设计变更和偷工减料等问题会给工程的质量带来巨大的损害，所以如果招标人数过多时不适合采用该种方式。

2加强公路工程招投标管理的措施

2．1完善招投标相关的法律和法规

自上世纪八十年代以来，我国在公路工程招投标方面已经制定了一系列法律和法规。但是正如上述所述，公路工程招投标的制定要显著落后于我国经济和建设的发展，即招投标方面的法律和法规制定缺乏时效性，无法与时代和经济的发展相同步。因此，为了提高招投标相关法律和法规的适用性，必须要加快招投标相关方面的法律和法规制定的进程，同时要结合政策的变革来完善相关方面的法律和法规，加强招投标过程的监督力度，做好违规后的处罚工作，从而规范招投标中企业的行为。我国现行的公路工程招投标相关法律和法规虽然经过多次修改，但是依旧存在着一些问题，所以还需要进行进一步的完善和发展，同时针对新出现的各种问题也要及时加以解决，从而全面的确保招投标相关方面法律和法规的适用性。

2．2大力查处招投标过程中的违规行为

近些年，随着市场经济的日益积累，部分企业为了可以中标往往通过采取串标或者挂靠的方式来谎报自己的资质，这样给公路工程施工质量埋藏了潜在的隐患。基于此，有关方面的行政部分必须要加强对招投标中各企业行为监督的力度，依照相关的法律对招投标中存在违规或违法行为的企业进行严厉的惩处，从而确保整个行业中不良的招投标风气得到有效的净化。另外，除了对有串标或挂靠行为的企业进行惩处外，还要对与其相关的串标企业和相关的挂靠人员进行连带的处罚，从而彻底杜绝挂靠和串标问题的出现。另外，还可以将企业的信用与其施工行为进行挂钩，一旦企业出现违法或违规的行为，可以采取经济和信用双重处罚，降低企业的整体形象，从而有利于约束和规范企业的招投标行为。

2．3采用有限低价评标法

最低评标价法和综合评审法已经不能满足我国公路工程招投标的要求，所以我们可以采用有限低价评标法。所谓的有限低价评标法实际上就是在最低评标价和综合评审法的基础上，针对其中存在的不足进行完善和发展而形成的一种评标法，它可以消除最低评标价法以及综合评审法中所存在的各种弊端，借助资格预审来消除专家打分所带来的人为因素影响，同时增加了标底的不确定性，淡化了业主标底作用，也可以消除公路招投标中其他一系列问题，有利于为公路工程招投标市场营造一个良好的环境。

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1、必须坚持职权法定原则，严肃履行法定义务，不超越职权，不，自觉维护国家行政机关的尊严；

2、对违反交通行政管理法规的违法行为，必须坚持执法依据法定的原则，以事实为依据，以法律为准绳，依法认定和处理,法律没有明文规定的不随意处理和处罚；

3、行政执法人员必须坚持执法程序法定原则，严格按照法律规定的方法和步骤从事行政执法活动，防止行政程序违法；

4、坚持行政执法的合法性与合理性统一的原则，正确适用自由裁量权，力求执法行为公正、准确、合理、适用，最大限度地维护法律尊严和保护公民的合法权益；

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通过分局近期举办的路政业务学习让我体会到,行政执法是我们最重要的经常性的工作,依法行政是每一个行政执法人员必须遵守的法律准则,也是行政执法人员应当自觉遵守的根本性职业要求和的道德准则，他主要体现在以下几点:

1、必须坚持职权法定原则，严肃履行法定义务，不超越职权，不，自觉维护国家行政机关的尊严；

2、对违反交通行政管理法规的违法行为，必须坚持执法依据法定的原则，以事实为依据，以法律为准绳，依法认定和处理,法律没有明文规定的不随意处理和处罚；

3、行政执法人员必须坚持执法程序法定原则，严格按照法律规定的方法和步骤从事行政执法活动，防止行政程序违法；

4、坚持行政执法的合法性与合理性统一的原则，正确适用自由裁量权，力求执法行为公正、准确、合理、适用，最大限度地维护法律尊严和保护公民的合法权益；

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各重点对象的学法用法工作，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十六大和十六届六中全会精神，坚持理论联系实际，坚持学法用法相结合，使广大交通干部职工进一步增强法律意识，提高法律素质，增强法治理念，促进全系统整体法律素质的提高，为推进依法治省、依法治交工作进程，构建和谐湖北营造良好的法治环境。

二、学习内容

根据我省2006-2010年依法治省暨“五五”普法规划和交通系统“五五”普法规划的任务要求，“五五”普法期间要深入学习宣传宪法和国家的基本法律制度，学习宣传保障经济社会发展的的相关法律法规，学习宣传整顿市场经济秩序和规范政府行政行为的法律法规，学习宣传与交通工作密切相关的法律法规，学习宣传维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。

领导干部要重点学习党中央有关树立社会主义法治理念和依法执政、依法行政、公正执法等加强民主法治建设的重要方针政策；重点学习宪法、国家基本法律和与本职工作相关的法律法规。

公务员要重点学习加强依法行政和公正执法能力方法的法律法规，提高依法管理和服务社会的水平。要认真学习社会主义法治理论、依法行政理论、宪法和公共法律知识，掌握与公务员职位相关的交通专业法律法规和其他法律法规。

交通行政执法人员要重点学习与本职工作密切相关的法律法规，要重点学习行政许可、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政监察和国家赔偿有关的法律法规以及交通法律法规。

交通企业经营管理人员要重点学习整顿和规范市场经济秩序相关的法律法规，重点学习与企业组织、生产经营、内部管理、法律风险防范等相关的法律制度，尤其要重点学习社会主义市场经济法律法规及其他与交通生产经营密切相关的法律法规。

各类交通学校在校学生要重点培养爱国意识、交通安全意识、环境保护意识、自我保护意识、遵纪守法意识和权利义务意识等，要学习和了解各类交通专业法律知识。

三、工作安排

为增强规划实施的实效性，各单位根据普法重点对象的侧重点，在抓好全面学习的同时，要明确各年度学习的重点内容。

2007年，基本法律法规：重点学习《宪法》、《公务员法》、《物权法》、《知识产权法》、《行政复议法》等；交通法律法规：重点学习《公路法》、《港口法》、《湖北省港口管理办法》、《湖北省道路运输条例》、《湖北省农村公路条例》等。

2008年，基本法律法规：重点学习《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法实施条例》、《节约能源法》、《环境保护法》、《湖北省法制宣传教育条例》等；交通法律法规：重点学习《船员条例》、《收费公路管理条例》、《交通行政处罚程序规定》、《道路运输行政处罚规定》、《交通行政复议规定》、《交通行政许可程序规定》、《交通行政许可监督检查及责任追究规定》、《水上交通安全行政处罚规定》、《湖北省公路规费征收管理办法》等。

2009年，基本法律法规：重点学习《立法法》、《劳动合同法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《国家赔偿法》、《招标投标法》、《道路交通安全法》、《保密法》、《湖北省行政执法条例》、《湖北省实施行政执法责任规定》等；交通法律法规：重点学习《湖北省高速公路管理条例》、《湖北省公路路政管理条例》、《交通行政执法监督规定》等。

交通企业经营管理人员重点学习《安全生产法》、《招标投标法》、《劳动法》、《合同法》、《劳动合同法》、《会计法》、《审计法》、《公司法》、《破产法》、《担保法》、《节约能源法》、《物权法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《建设工程安全管理条例》等。

四、工作要求

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一是健全普法领导机构。成立了以总段长为组长，以其他相关领导为副组长，各科室负责人为成员的“五五”法制宣传教育领导小组，下设普法工作领导小组办公室；各基层单位也建立了相应的由各支部书记牵头的普法组织机构，明确各单位主要负责人对普法工作负总责，分管领导负具体责任，各职能部门各司其责，层层落实了普法领导责任，确保机构、责任、措施、工作、普法五到位，为普法工作奠定了良好的组织基础。二是抓好规划制定和工作落实。根据《市依法治市办关于法制宣传教育的第五个五年规划》，结合总段实际，科学制定了《公路总段法制宣传教育第五个五年规划》，明确法制宣传教育的指导思想、目的、任务、要求和进程，领导小组坚持每年至少召开2次以上会议专题研究普法工作，审定全段普法教育宣传计划、总结，及时向干部职工传达贯彻上级有关普法的具体要求，研究解决普法依法治理工作中的重大问题，指导行政执法部门开展行政执法责任制和错案追究制工作等。三是加强检查督促考核。坚持把普法情况纳入整体工作检查考核的一项重要内容，采取年度检查和日常考核相结合等各种方式进行督促检查，检查中主要采取听、看、查、谈、评的方法，每季度进行一次指导、半年一次督查，全年一次考核，每年进行一次法制考试；并将普法工作检查结果纳入年度工作考核范畴，必要时实行一票否决制，对普法工作考核不过关的，不能评为年度工作先进单位，单位领导不能受表彰奖励，有力的推进了全段学法、用法的工作热情，增强了全段干部职工依法行政意识。

二、完善管理制度，开展法律法规教育

一是建立健全了法制学习制度。从2006年开始，根据总段关于“五五”普法宣传教育工作重点的通知要求，在认真分析研究和讨论的基础上，制定了《公路总段领导干部法制讲座制度》、《领导干部法律知识培训制度》、《干部自学法律制度》、《领导干部法律知识考试考核制度》、《职工学法用法考试考核办法》等制度和办法，为全面普及法律知识，增强干部职工法制观念提供了良好的制度保证。二是加强自身学习。为职工配发了普法学习笔记，根据“五五”普法学习计划，结合单位管理工作，先后征订购买了《干部法律知识读本》、《甘肃省五五普法工作手册》以及《物权法》、《劳动合同法》等各类法律法规单行本和教材520余份，以领导干部、机关管理人员、行政执法人员、生产经营管理人员为法制宣传教育重点对象，利用党委中心组学习、段务会议、每周一例会等时间，认真学习了十七大对社会主义法治建设方面的重要创新理论，学习了“社会主义法治理念”、“弘扬法治精神”、“维护宪法和法律权威”、“政治文明”、“依法行政”、“人权、物权保护”等新思想、新理论，学习了《宪法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《公路法》、《劳动合同法》、《物权法》等法律知识。特别是领导干部作为依法行政的第一责任人，带头学法、用法、守法，牢固树立了依法运用权力和制约权力的观念，增强了法律素质，提高了依法决策、依法管理水平。路政人员作为执法重点培训对象，在冬训期间，集中对《宪法》、《中华人民共和国行政法》、《公路法》、《甘肃省公路路政管理条理》等基础法律法规进行了系统培训，提高了执法人员的法律意识和执法水平。三是学习形式多样。针对养护班站点多线长，施工单位分散的特点，采取个人自学与集中学习相结合，专家讲座辅导与集中研讨交流相结合，巡回授课和图片展览相结合的方式，提出要求规范学，经验交流互帮学，联系实际深入学，开展竞赛推动学，以案说纪警示学，并聘请常年法律顾问、或由领导和有关部门负责人为职工作法律知识讲座，经常性对职工进行与公路相关的法律、法规的知识辅导，积极指导路政法律文书的制作，规范行政诉讼的程序，提高依法办事能力，极力为公路行业依法行政保驾护航。据统计，全段领导干部每年累计集中学习法律法规4次以上，参加市组织的法制讲座8次，举办了《劳动合同法》、《消防法》、《物权法》、《公路法》等法制讲座4次，播放典型案例电教片4次，集中观看“扬正气、促和谐”廉政公益广告2场，举行“全民禁毒”图片展览1次，职工每年自学法律法规时间达到了45小时以上，参加了市法治办组织的法治考试2次，职工参试率97%，考试合格率达到了100％。

三、开展法制宣传，实施法律六进工程

根据省厅及市依法治市办有关要求，总段两级组织开展了以法律进机关、进单位、进乡村、进社区、进学校、进企业为主要内容的“法律六进”典型示范工程，积极开展法治宣传，努力营造了依法行政工作的良好氛围。利用春节、元宵以及“路政宣传月”等时机，派出宣传车28台次，在公路沿线100多个乡镇和280多家厂矿企事业、各中小学校进行了社会宣传教育，散发以《公路法》、《安全生产法》、《道路交通安全法》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》为重点传单1.36万份，签订路政管理责任书900多份，制作刷新永久性宣传牌24块，法规宣传专栏48期，书写各类宣传标语500多幅，培训专职执法路政人员60人，兼职路政人员90多人（次），通过开展这些丰富多彩的宣传活动，使法律法规深入到社会各个层面、各类人群，提高交通法制宣传教育的覆盖面和渗透力，增强了广大群众爱路护路的法律意识，有效地维护了路产路权完整。在2006年“6·25”全国土地日期间，印发了与公路用地有关的宣传资料，重点宣传了“公路用地范围及跨越公路的审批”等群众最为关心的内容，并在市、县繁华地段设立公路法律法规知识咨询台，发放宣传单9000余份，提供法律咨询200余人次；在2007年“6·26”全国禁毒日，我们举办以“拒绝，善待生命”、“手拉手筑禁毒长城，心连心建和谐行业”为宣传主题，制作展板14面，将禁毒、防毒、拒毒宣传画资料和近百份《中华人民共和国禁毒法》免费发给群众和职工，让群众职工认识到的巨大危害，增强了全民禁毒的意识，做到了人人拒绝、远离，珍爱生命。2008年“5·12”四川地震发生后，针对广大群众和职工心理惶恐、思想动荡的实际，开展《刑法》、《民事诉讼法》以及预防地震知识的宣传，制作科学应对地震灾害宣传图板，在人群密集的地方连续宣传20余天，帮助群众和职工掌握科学应对地震灾害的知识，促进了单位和社会的和谐稳定。同时，进一步密切了与新闻单位的联系与合作，每年在《中国交通报》、《甘肃法制报》、《甘肃经济日报》、《日报》、电视台等新闻媒体上稿30余篇，重点报道依法行政、加强路政管理、整治“马路市场”、公路绿化美化、超限运输治理，及时宣传整治动态和成效，曝光典型违章案件及查处结果，为法制宣传教育和路政执法工作起到了宣传舆论“鸣锣开道”的作用，营造了依法行政良好的社会氛围。

四、坚持依法决策，认真推行政务公开

一是坚持依法决策。建立完善了法律顾问制度，制定了《公路总段重大决策事项法律咨询制度》，继续聘请甘肃璞义律师事务所资深律师作为常年法律顾问，负责为全段各单位提供组织管理和业务活动法律咨询，起草公告、声明、诉讼有关法律文书，审定经济合同，案件诉讼等服务，大力推行了行政执法听证、行政执法案卷评查制度，坚决纠正没有合法依据行使行政执法的行为，不断提高了行政执法的能力和水平。二是进一步修订完善管理制度。针对群众关注、行业管理中的热点、难点问题，坚持法制教育与法制实践相结合，依法治理与建设“平安交通”、构建和谐行业相结合，相继开展了“管理年”、“基础管理年”、“规范管理年”活动，成立了总段制度清理工作小组，按照科学发展的要求，本着精简、规范、适度超前的原则，周密调查研究，对以前的制度重新进行立、改、废，重点修订完善了党员干部队伍教育、财务资产、专业技术干部绩效考核、公路安全设施维修、养护机械设备维护保养、高等级公路养护等方面的规章制度和办法107项，形成了科学、规范、合理的制度体系。三是推进了重大决策科学化、民主化、法制化进程。总段及各基层单位已形成了良好的决策氛围，两级班子按时召开民主生活会，凡大宗的机械设备和材料采购、大额度资金的使用、民工队伍的使用等必须经领导班子集体研究决定；干部的任期、离任进行认真审计，发现问题及时解决；以党务、段务为重点的政务公开制度得到推行，总段党委会、段务会等已经形成制度，并将公开范围和内容延伸，干部人事工作增强了透明度，公开竞争，择优上岗的用人制度，选拔干部、发展党员等工作都实行公示制，从源头上防止了腐败行为的发生。四是强化处理工作。在认真贯彻落实上级各项制度的基础上，进一步健全了管理和回访登记制度，作到来信来访有人接待，设有专门的来信来访登记簿，依照有关规定推行了首问工作责任制和限时办结制，加强了对群众投诉举报案件的依法及时处理，做到有来必接，有访必答，有事必究，落实答复。

五、严格办事程序，规范行政执法行为

一是建立了行政执法责任制。严格执行交通行政执法责任九项制度，每年都与路政支队和各路政大队签订执法目标责任书，进一步明确职责，层层分解责任。并把这项工作作为单位党风廉政建设和普法教育、行政执法责任制的一项重要内容，经常不定期地检查或抽查，年底进行评议考核，对评议考核较差的单位和个人，责令限期进行整改。通过以上措施有效地促进了执法责任制的落实。近年来，没有发生执法人员违纪或单位做出具体行政行为不当的情况。杜绝了、徇情枉法、执法犯法等行为，以及办“关系案”、“人情案”、“金钱案”现象的发生。二是严格遵守行政许可权限。认真处理路政诉讼案件，共办理各种路政许可案件4起。在审批过程中，做到了审批依据、审批程序、审批时限、办理人员、办理结果、执法监督“六公开”，对许可过程中应缴纳的费用严格按照省物价部门的收费标准予以收取，杜绝了超越职权、审批行为的发生。三是规范行政执法程序。按照规范化建设工作“六个统一”、“四个规范”的要求，路政人员严格执行《公路法》和《甘肃省路政管理条例》有关规定，坚持佩带胸牌、主动出示行政执法证件，依法加大对堆放粪土、占路为市、乱设广告牌等侵犯路产路权违法违纪行为的查处和控制力度，重点整治侵占路产路权案件，查处超限车辆。四年共查处各类路政案件2704起，查处拆除违法建筑5186平方米，查处超限车辆1.56万辆，卸载货物0.24万吨，使国省主干线公路车辆超限率控制在4％以内，路政案件查处率连年达到100%，结案率达到98%。四是认真落实“收支两条线”规定。建立了票据领用、保管、上缴的管理机制，做到罚缴分离，各路政大队收取的赔补偿费必须当日上缴财务，杜绝了票款收取过程中可能出现的不廉洁行为以及坐支挪用现象。五是强化行政执法监督。在总段和基层段、所的路政大队、各养管站、监控站均设置了公示栏，将执法机构、执法人员、执法程序、处罚依据和幅度、收费标准和当事人依法享有的权利及监督电话向社会公开。由总段主管领导带领有关部门成立监督领导小组，定期不定期对路政和收费等窗口单位的行风、作风建设及执法队伍建设情况进行监督检查，发现问题不手软、不护短，及时纠正处理。聘请了社会义务监督员，主动接受社会各界和新闻媒体的监督，认真落实路政执法举报投诉制度，对当事人的举报、投诉及时受理。近年来，总段共受理当事人投诉5起，均进行了妥善处理，并及时进行了答复，当事人对答复意见均表示满意。

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2.对道路运输民事关系的调整存在盲区道路运输法律体系不仅包含道路运输行政法律关系，而且也包含道路运输民事法律关系。运输合同关系是道路运输民事法律关系的重要组成部分。运输合同法经历了从《经济合同法》到《合同法》的发展过程，这一发展过程契合了我国经济体制从计划经济到有计划的商品经济再到市场经济的经济体制的改革过程。《合同法》中有34条规定对我国运输合同进行了全面规范，既规定了货物运输合同，又对旅客运输合同、多式联运合同进行了全方位的规范和指导。在肯定运输合同法发展成绩的同时，还应该注意到，《合同法》的这些规定只是原则性的、概括性的，作为运输合同法的配套规定，《汽车旅客运输规则》（以下简称《客规》）和《汽车货物运输规则》（以下简称《货规》）还需要更为详细的规范以指导实践，从而有利于促进道路运输民事法律关系的完善。

3.道路运输程序法尚不健全行政程序法适用于各个领域和部门，道路运输领域也不例外。因此，各部门应在不违背行政程序基本法的前提下制定各部门行政程序法，以规范行政主体的行政行为，保证行政公开、公正、公平，保护行政相对人的合法权益，提高行政效率。虽然我国道路运输管理法律体系已经初步形成了以许可法、处罚法、强制法、复议法和行政诉讼法为架构的程序法，但实际上道路运输方面目前只有3部程序法规，分别为《交通行政许可实施程序规定》、《交通行政处罚程序规定》和《交通行政复议规定》。其他程序法只是参考国家的行政程序法来实施，尚未制定出部门强制法。随着2012年1月1日起《中华人民共和国行政强制法》的实施，《交通行政强制程序规定》的出台是必然的发展趋势。只有不断完善道路运输程序法，才能在“依法治国”的道路上做到“有法可依”，维护道路运输秩序的稳定，促进道路运输业的健康发展。

二、完善我国道路运输法律体系的建议

1.尽快启动《道路运输法》的起草工作为了维护道路运输法规体系的完整，统一调整道路运输管理事项，近年来要求出台《道路运输法》的呼声愈来愈强烈。2007年11月，交通部在《关于促进道路运输业又好又快发展的若干意见》中已明确提出要研究启动《道路运输法》的立法准备工作，作为道路运输最高管理部门的交通运输部要重视此项工作，应该尽快启动《道路运输法》的起草工作，将起草方案提交全国人民代表大会及其常务委员会，以促使《交通运输法》的尽早出台。《道路运输法》包含的内容应该是统一的、全面的，既应该包含道路运输中的客运、货运及其相关业务，也应该包含城市出租车、城市公交等公共交通领域。城市出租车和城市公交作为道路运输法的调整范围是许多国家的通例，而且出租车客运和城市公交客运关系是道路运输关系中不可分割的重要组成部分，应由一个统一的法律进行调整。同时，道路运输法的调整对象应该是广泛的、完整的，既应调整道路运输行政法律关系，也应该调整道路运输民事法律关系，如各项运输合同关系、道路运输经营权关系等。

2.修订《客规》刻不容缓我国现行的《汽车旅客运输规则》是交通部1988年的，距今已有25年之久。当时《客规》的时代背景为计划经济时代，市场经济才刚刚起步，但是随着30多年改革开放的深入发展，市场经济已经完全取代了计划经济，这就造成20世纪80年代颁布的《客规》明显落后于当前客运事业的发展，并且与现行法律有诸多不协调之处。例如，《客规》中规定的赔偿额度较轻，与《消费者权益保护法》及《合同法》的有关条款都有所冲突，对消费者合法权益的保护极为不利。因此，需要有关部门从人民利益出发，及时修订《客规》中与《消费者权益保护法》及《合同法》等国家新法相悖的事项，否则将阻碍道路旅客运输经营的有序发展，更不利于解决承运人与旅客之间的各种纠纷。《货规》的修订也是必要的。例如，《货规》规定“货运保险由托运人向保险公司投保，也可以委托承运人代办”。由于货主单位一般投保了财产险，在托运时不再单独投保货运险，而运输公司为了降低成本一般不会投保承运人责任险，在运输过程中一旦出现因承运人责任造成的货损、货差时，保险公司按财产险向托运人赔偿后，会向承运人进行全额索赔。《货规》中缺乏相应的赔偿限额的保护，将不利于道路货物运输赔偿制度的健全及道路货物运输的发展。

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中图分类号：G812 文献标识码： A

随着社会主义新农村建设的深人发展，农村道路在一定程度上已经成为推动农村经济社会发展的必要条件，它是决定农村市场经济的重要因素。我国农村道路建设取得了可喜的成果，但在建设过程中也存在着一些问题。本文就农村公路建设存在的问题进行探讨，并且提出相应的对策。

一、农村公路建设存在的问题

（一）工程建设方面的法律法规在农村地区的宣传，贯彻力度不够

为了更好地推进社会主义新农村建设，我国各省市颁布了一系列与之相配套的法律法规，比如说《社会主义新农村建设规划导则》、《村镇规划建设管理条例》、《村镇建筑工匠丛业资格管理办法》等等。这些法律法规对新农村建设中建设工程做出了明确性地规定，是新农村公路建设的重要保障。但是往往只是少数乡镇政府掌握了这些法律法规，而这些乡镇政府很少有机会组织一些会议向当地施工人员讲解具体的规定以及具体的要求。多数施工人员在进行施工的过程之中往往凭借的是自身的经验判断。由于不知情造成对相关规定缺乏比较深入地认识，经常出现错误施工或者不合理施工的现象，这样造成的直接后果就是所修建的农村公路难以达到国家规定的质量要求。其次，在部分地区地方政府的观念之中还普遍存在着重数量轻质量的思想观念，他们往往更为看重的是新农村公路建设的总里程，而忽视了质量问题。如何将有关的法律法规与建设工程的具体实际相结合成为我们首要解决的问题。

（二）农村公路建设在资金方面比较短缺

由于我国各地的经济发展不平衡，一些地方政府的财政收入有限，使得投入到农村公路建设的资金就很有限。在新的发展形势之下，在农村公路建设投资商缺乏合理性地控制，与农村公路建设相关的各级相关政府因为财政上出现的种种困难，使得农村公路建设也出现了种种问题，建设资金短缺是严重制约和影响农村公路工程质量的瓶颈；农村公路建设经费严重短缺，使得公路建设的材料质量难以得到应有的保证。

（三）管养不利

农村公路管养经费紧张，农村公路往往是被动养护或者无人养护的状态，在公路建设完成之后，最严重的问题就是管养机制不完善和管养经费不足，公路的重建和养护问题更加严重，一些地区农村公路建成之后无人管理，公路建设质量本身不高，但是道路使用寿命缩短，是对社会资源的严重浪费。

（四）群众参与程度不高

这些年来，公路建设改变了农村的生活方式，农村和城市之间的联系更加紧密，农民的腰包逐渐鼓了起来，直接的经济效益让农民认识到了农村公路建设的重要意义，各地区对农村公路建设的热情高涨，但是在经济条件的限制和基础建设薄弱等因素的影响下，农村公路的继续建设还是困难重重，需要动员农村一些社会力量参与到农村公路的建设中来，才能使农村公路建设得到有效的开展。

二、农村公路建设的发展对策

（一）加大工程建设方面法律法规的宣传力度，努力做到贯彻落实

首先，当地政府应当结合当地工程建设的实际情形，对存在的种种问题要引起足够地重视，结合国家对新农村建设的有关法律法规以及有关政策，并且对这些文件进行整合以满足当地工程建设的实际需求，通过如下各种方式，比如说集体开会，发通知书等等进行大力宣传。其次，在工程的实际建设之中，应严格按照相关的规则、程序进行施工，在进行施工的过程之中加深对工程相关法律法规的理解与认识，引领广大施工人员贯彻落实工程建设法律等。

（二）创新农村公路财政体制，积极争取中央和省级财政资金的支持

对农村公路财政体制不断进行创新，就中央政府来说的话，最要紧的事情在于加大对欠发达地区的政策倾斜力度。同时，各个省级政府当务之急也应加大对欠发达地区的倾斜政策力度，可考虑提高汽车养路费对落后地区农村公路建设的补助标准；税费返还（农村公路建设期间发生的营业税、车船税、印花税、耕地占用税、建设用砂石料的矿产资源税等地方税种，以及土地复垦非、植被恢复费、水土保持费等行政事业性收费返还给交通部门，作为农村公路建设的资金投入）；调整以及优化财政支出结构，对行政、事业支出不断进行压缩，在对农村公路建设投入上有所增加；新增财力倾斜农村公路建设，服务新农村建设，实现各省经济社会健康可持续发展的重要目标。

（三）进一步完善管养机制

不断健全和完善农村公路建设管理工作的运行机制，保障农村公路建设管理工作的有效开展。地方政府是农村公路建设养护管理的责任主体，市县政府需要充分认识到自己在农村公路建设管理中的重要责任，统一管理，分级实施，在工作实践中不断完善管理体质，实现县、乡、村的完成的管理形式，要树立建设是发展、养护管理也是发展的理念，做好管理工作中的协调组织，资源和资金筹集、监督管理和落实等工作，保证农村公路建设管理工作有钱办、有人管，才能有效果。乡级政府需要对农村公路的管养工作重视起来，视作是重要的职责，建立完善严密的责任体系，在交通部门指导下加大对人员、资金和物力的投入，村级组织需要编制具体的负责人，在乡政府领导下对村公路进行有效养护和管理，保

证公路能够安全畅通，通过这些措施建立完善的农村公路管养体质，公路管养人人有责，这样才能使公路管养真正有效的落实下去。

（四）创造农村公路管养的良好外部环境

自律和他律结合。对群众的爱路意识进行培养，各级管理主体需要加强对公路管养的宣传力度，把工作重点放在乡镇这一层面，召集乡镇、村相关管理人员定期进行公路法律、法律学习班的开办，并印发各种宣传资料，利用广播、电视等群众接受程度较高的宣传方式进行公路养护的宣传，还可以大力提倡开展路企共建、路民共建等形式，提高群众的法制观念，对农村公路路政管理执法环境进行优化。

参考文献

[1]丁松林.铜陵农村道路建设中存在的难题及解题思路[J].中国财政.2007（03）

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二、服务型理念下高速公路路政管理体系建设

1.推行政务公开,完善信息共享。首先，快速推动电子政务在高速公路路政管理当中的应用。高速公路路政电子政务主要涵盖如下内容：高速公路网上官方平台的建设、路政情况的信息化整理、高速公路官方服务热线的开通等。电子政务在高速公路路政管理当中的应用，可以加快实现路政公务的透明化，使得社会群众对于高速公路的建设现状形成更加清晰的了解和认识，提升社会群众在高速公路路政工作当中的参与程度，在服务当中渗透着路政管理，在路政管理当中渗透着服务理念。其次，推进高速公路交通信息服务平台的建设。在政府管理工作当中融入新型管理理念，将高速公路交通信息加以合理整合并进行有效利用，使得高速公路交通信息服务平台逐步实现完善。交通信息服务平台的建设，可以使交通信息及时、准确的传递到社会群众当中，提升服务信息的有效性和指向性。2.健全法律制度,改变执法观念。“有法可依”是确保高速公路高效、安全运行的重要性基础条件。尽管当前针对高速公路的保护已经出台了一定的法律法规，然而，仍无法将每一例违法行为全数涵盖在内。同时，一部分法律法规在落实的过程中存在意思模糊、指向不明的问题，严重影响了法律法规的落实效力。因而，针对高速公路的法律建设应以当前法律法规的落实现状为前提，保留现有工作当中的优秀之处，并将其中的缺陷和不足予以不中。在路政管理工作中，路政管理机构应严格依照法律法规的界定，将依法办事与高效服务进行有效融合，提升路政管理工作者的服务意识。高速公路路政管理机构应转变旧有工作理念，将服务人民、服务社会、服务国家视为路政工作的首要目标。3.强化安全监管,完善应急管理。首先，强化高速公路运行安全保障。在条件允许的前提下，将安全保障拓宽至地方区域，对于桥梁的安全系数给予更多的关注，并对其运行状况加以密切关注，坚决做到将隐患扼杀于摇篮状态。其次，强化高速公路使用安全监管。对于高速公路上行驶的运输车辆（客运、货运）进行全程视频监控管理，在各高速出入口增设高清卡口，高速公路收费站设立安全检查，将危险消灭于源头。再次，设立危险应急机制，强化安全保障。针对高速公路可能出现的突发事件应加以充分的考虑，并投入足够的人力、物力、财力，以确保在突发事件发生之时，能采取相应的措施予以解决，将危险降低到最小。

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中图分类号：X734 文献标识码：A 文章编号：

十多年来，在我国高速公路建设快速发展的带动下，全国各地各等级公路建设都得到了长足发展。这对我们的工程管理，特别是工程质量管理工作，提出了更严格的要求和考验。但近年来，我们的公路工程质量形势却不容乐观。一些公路和桥梁工程达不到设计使用年限，就破坏的影响到行车和安全。有的地方个别公路项目刚刚建成，即被媒体暴光为“豆腐渣”工程。

看得出，我们公路建设市场发展存在一些需要解决的问题。中国公路建设行业协会2003年的《关于当前公路建设市场规范管理和行业自律的调研报告》，就曾在公路建设以下几个方面提出问题与建议：

一、有一些政策、规范仍需完善。

二、业主行为亟待规范。

三、承包商行为不规范。

四、监理作用有待进一步发挥。

可以说，当前公路建设市场上，正是由于项目法人制度执行不彻底，假借资质投标中标等突出问题存在，正在破坏着我们保障公路工程质量的基本条件。

从事公路工程项目管理工作多年，深感工程质量责任重大，意义重大。公路工程质量关系公路建设行业健康发展，关系国民经济发展大事，关系国家和地区大额度资金投资效率。因此关注工程质量，收集质量信息，分析公路工程质量后，我认为在改善工程质量方面，我们还有好多工作须要做。而做好公路工程质量工作的前提是，充分认识质量工作所面临的困难和问题。也只有这样，我们才能在工作中不断进步，不断适应新的形势。对于制约当前工程质量的几个因素的具体认识如下：

第一，现在我们公路建设质量存在的一些问题，一般都涉及到公路建设市场监管工作。而依据交通部《公路建设市场管理办法》规定：公路建设市场管理的目的是确保工程质量等，各级人民政府的有关部门要加强公路建设市场的执法监察。所以，可以说我们政府部门公路建设市场监管工作，是影响当前公路工程质量的重要因素。这是因为，造出不合格工程的各类主体存在于市场上，本身就是一个需要加强市场监管的问题。只有我们的市场监管者的行为规范以后，才更有利于各类市场主体的行为的规范。而我们有的地方政府、部门官员支持下属企业或关系户施工、监理企业等。甚至，有的地方政府部门公务员在公路经营管理公司中任职。这样就打乱了市场监管的秩序，损坏了政府部门的监管形象，损害了工程建设环境，从而导致了工程质量的下降。

还有，政府部门应当严格依照法律规章在市场准入和地方市场准入方面有所作为。有的施工企业工程质量不好，却能在市场上连续干多年多项重要工程。这不正是我们各级政府部门在市场准入方面应该有所作为的依据吗？

因此，要改善工程质量工作，我们首先应加强和改善各级政府部门公路建设市场监管和执法监察，严格执行市场准入制度规定，避免政府行为错位，避免地方保护行为和杜绝关系户企业。

第二，工程项目招标、投标和评标工作存在的缺陷和问题，直接导致了素质差的，甚至“假借资质”的冒牌工程施工、监理等单位中标。这也是导致工程质量下降的相当重要的因素。政府部门监管和招标投标评标工作的不严格，不仅导致了差素质的各类从业单位流入工程建设市场，同时也使得差素质的各类从业人员混入市场，并间接导致真正人才流失，这更不利于工程质量的提高。

因此，在公路工程项目招标、投标、评标工作中，我们的各级政府部门应严格依照有关法律条例规定加强市场监管和执法监察，严肃查处各类假借从业资质投标、中标等违法违规行为。此外，还要注重积极探索，努力提高评标工作质量。

第三，公路工程建设管理方面，项目法人负责制度是项目管理一切工作的基本制度，必须严格执行。但我们有的地方项目法人负责制度执行不彻底甚至走样，这是一个不能保证工程质量的重要因素。比如，面对当前工程质量终身负责制的要求，有的业主常常缺乏制度和机构上的有力支持，不能适应新形势。作为市场经济主体的项目法人，有的往往在使用合同管理方式上，裹足不前，没有形成对业主工程质量管理的有力支持。甚至，有的地方政府部门行政人员参与工程项目业主工程管理。公务员参与公司经营违反了《中华人民共和国公务员法》。这样，就损坏了政府部门在工程建设中的形象，严重降低了政府部门在工程建设中的监督管理作用。

因此，工程建设项目管理上，建议严格工程项目法人负责制度，并从组织机构等方面保证和加强工程质量管理工作，积极探索工程合同管理工作。坚决杜绝在职行政人员在公路经营企业任职。

第四，正是由于以上的市场监管、招标投标评标和工程建设项目管理工作等方面存在问题，可以看得出，我们的公路工程质量工作形势不容乐观。这些问题在一些地方较长时间存在和影响下，工程前期的可行性研究等工作质量下降、工程质量监督工作的难度加大，效果不明显。反过来，这些问题的存在，最终又加大了我们政府部门公路市场监管工作难度。

因此，搞好公路工程质量工作，也要重视做好工程可行性研究等前期工作，加强工程质量监督工作。

第五，工程建设质量的降低，也导致额外增加了公路工程投入使用后的养护工作负担和不确定性，扰乱了工程养护市场的健康发展。

另外，超载车辆不断和车流量统计工作的落后，更使得投入使用的公路工程出问题后，质量责任难判断。

因此，搞好公路工程质量工作，还要规范公路工程养护和严格治理超载，并做好车流量统计工作。

总之，公路工程质量工作千丝万缕！改善我们的工程质量任重道远。我们必须重视改善我们的公路建设市场监管执法监察、项目法人制度落实、工程招标投标评标等工作。

我们必须从加强研习现行公路建设法律制度规章入手，加强学习市场经济规则，增强市场经济观念和合同意识，适应形势发展要求。然后，严格按照有关规定办事，加强政府部门公路建设市场监管执法监察，发现问题，解决好问题。然后，才可能严肃公路建设市场秩序，改善工程质量环境；才可能做好工程招标、投标、评标工作；才可能落实好项目法人负责制。才有利于改善工程前期工作质量，加强质量监督效果。才有利于规范公路养护市场，做好治超工作，并做好车流量统计工作。

另外，我们的法律制度层面存在一些漏洞，如对于项目法人负责制执行不彻底、公路各类企业假借从业资质等违规违法行为，处理的法律制度规定依据不足。这些问题也应解决和完善。

参考文献：

1、《关于当前公路建设市场规范管理和行业自律的调研报告》。公路建设行业协会。2003年。

2、《建筑工程质量管理条例》。建设部。（2000年1月30日起施行）