低保的法律法规模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇低保的法律法规，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

中图分类号：F301.3

文献标识码：A

文章编号：1003-4161(2012)03-0118-04

农村土地流转效率问题成为我国农业现代化进程的束缚瓶颈。土地承包经营权入股是实现土地规模化经营的重要流转方式。一般认为，土地承包经营权入股是指土地承包经营权人将其土地承包经营权作为出资入股企业等经济实体进行农业生产经营的行为。土地承包经营权人将其享有的土地承包经营权入股后，取得相应的股份，行使相应的股权，据此获得相应的利润或分红并承担相应的风险。根据资本运作的特性，以土地承包经营权出资折合的股份应自由流转并且不能退出，但是由于土地承包经营权入股是建立在家庭承包责任制的基础上的，农村土地承担着社会保障功能，所以导致土地承包经营权入股的立法禁止土地承包经营权在事实上的转移，即禁止形成不可恢复性的流转。如此立法上的限制导致入股实践举步维艰，如何突破土地承包经营权入股的法律障碍成为扫清实现土地规模化经营的关键。

一、土地承包经营权入股的实践探索

土地承包经营权入股的最早形式是土地股份合作制，产生于上世纪90年代初。土地股份合作制是通过土地股份合作的形式，将原来分散的土地集中起来交由专业合作社统一经营，实现土地的规模经营和集约经营的一种制度。这一制度在创立初期确实获得了相当的成功，如我们所熟知的“南海模式”、“上海模式”等。但是，土地股份合作制并不是任何地区都可以仿效取得成功。现在，在我国农业参与国际合作与竞争的困难形势日益严峻和城乡二元结构造成的深层次矛盾日益突出的环境下，积极发展现代农业和促进城乡经济社会发展一体化是必然的改革选择。在这一改革过程中，农村土地制度改革是关键，或者说农村土地流转是关键。目前，反响比较大的是重庆推行的土地承包经营权入股尝试。

2007年重庆市工商局颁布《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(以下简称《意见》)(渝工商发[2007]17号)，其允许农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社以及有限责任公司和独资、合伙等企业。《意见》文件一出，即引发各方的争论。事实上，土地承包经营权入股设立公司在此之前就已经出现，据国家开发银行重庆分行透露，截至2007年5月，重庆市已有35家以土地入股的农民公司从事农业生产。继《意见》文件出台后，重庆批准了很多土地承包经营权入股成立公司，如重庆宗胜果品有限公司、营盘生殖养猪公司等，而且也都取得了不错的经济效益。但是，重庆的这一做法很快被中央叫停。叫停的原因主要是：非农村集体成员可能经过股权转让获得土地承包经营权，土地可能用于偿还破产企业债务等。事实上，对农地入股设立公司作出限制也是很多实行土地私有制国家的做法，如美国“法律禁止公司拥有农业土地，并常常禁止其从事农业生产，除非公司是紧密联合的(通常是由家庭成员之间的紧密联合)，并且是由农民或在农村定居的人作为所有者”。所以，对土地承包经营权入股公司等的禁止也无可厚非。2009年重庆市工商局又颁布《关于以农村土地承包经营权入股发展农民专业合作社注册登记有关问题的通知》，其中明确农村土地承包经营权出资入股只限于组建农民专业合作社。实践中，重庆市按照《专业合作社法》，在万州、江津、梁平等10个区县开展试点工作：一方面，在充分尊重农民意愿基础上，对以土地入股组建的公司进行变更登记，转变为农民专业合作社，如江津区仁伟果业公司和长寿区宗胜果品有限公司分别变更为太玉柑橘专业合作社和股田柑橘专业合作社；另一方面，试点区县在坚持家庭承包经营的基础上，积极发展以农村土地承包经营权及其附作物作价入股设立农民专业合作社。据统计，试点区县发展的36个农民专业合作社，土地经营作价出资5011.02万元，占出资总额的33.06％，合作社统一经营土地面积达6.5万亩。

在这些土地承包经营权入股实践之中，有一些取得了不错的经营效果。如2007年成立的重庆农大夫有机水稻种植专业合作社，其生产的有机大米于2009年被国家相关部门认证为有机转换产品，每公斤售价高达112元，而且销售相当好，为人股的农民也带来了可观的收入。再如，重庆长寿区麒麟村508户农户于2006年3月成立宗胜果品有限公司，宗胜公司成立以后与澳门恒河果业公司签订了30年的包销合同。自公司成立以来，已呈现出了巨大效果。2007年10月，在农民的强烈要求下，公司新增农民股东404人，新增入股土地730亩，入股现金22万元。

篇2

中图分类号： P642.22文献标志码： ADistribution Law of Landslides Triggered by

Earthquake Based on Cellular AutomataHUANG Yidan1，YAO Lingkan1，2，3，GUO Chenwen1

（1. School of Civil Engineering， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031， China； 2. MOE Key Laboratory of HighSpeed Railway Engineering， Chengdu 610031， China； 3. Road and Railway Engineering Research Institute， Sichuan Key Laboratory of Seismic Engineering and Technology， Chengdu 610031， China）

Abstract： In order to interpret the mechanism of distribution of landslides triggered by earthquake from a physical point of view， typical sections in earthquake zones in the Wenchuan earthquake were investigated， and related remote sensing data was interpreted. The result shows that there exists a negative powerlaw relationship between the volume and number of landslides in IX seismic intensity zone of the Wenchuan earthquake， and the same is true between the area and frequency of landslides in X intensity seismic zone. However， the relationship changes into a lognormal distribution in XI seismic intensity zone. In addition， cellular automata was used to simulate landslides. The cellular automaton simulation reveals that with the change of disturbance intensity， the dynamical mechanism of sandpile model is from a strong powerlaw to a weak power law， then to a lognormal distribution. Under the conceptual framework of selforganized criticality， it is proved that the distribution model of landslides in different seismic intensity zones has a universal law. The research results may not only be used to guide inventory of landslides triggered by the Wenchuan earthquake， but also provide a scientific basis for mountain disaster assessment in high seismic intensity zones.

Key words：Wenchuan earthquake； landslide； distribution law； cellular automata； selforganized criticality （SOC）

“5・12”汶川大地震是有现代观测仪器以来人类所记录到的地震触发山地灾害最严重的大地震，崩塌、滑坡是地震同震触发的主要山地灾害类型.震后5年来，地震触发崩塌滑坡分布规律的研究一直是热点问题.在震后抢险阶段，据国土资源部2008年6月的应急排查报告，42个重灾县（市）新增地质灾害隐患点9 671处，在统计的8 267处中，有滑坡3 627处，崩塌2 383处.其后，为了对灾后重建工作提供科学依据，对地震触发崩塌滑坡进行了更详细的调查.据黄润秋等统计，汶川地震触发崩塌滑坡达4万～5万处，其中强震区崩塌滑坡等潜在地质灾害隐患点达2万余处[1].之后，为了从科学角度研究地震滑坡的规律性，在时间、资料比较充足的条件下开展了地震滑坡编录工作，统计数据更为详尽，如许冲根据震后航片数据解译出汶川地震共产生197 481处地震滑坡，分布在一个面积约11万 km2的区域内[2].

纵观各阶段的实震统计资料，均显现出地震触发地质灾害规模与出现频率成反比的迹象.如四川西南交通大学学报第48卷第4期黄艺丹等：基于元胞自动机的地震触发崩塌滑坡分布规律省地质灾害排查点中，有规模信息的滑坡、崩塌、泥石流共计4 488处，其中巨型、大型、中型和小型地质灾害点分别占灾害总数的1.29%、8.58%、20.99%和69.14%.胡元鑫等采用震后的高分辨率卫星影像和航片，对映秀极震区（31°1′33″N～31°6′58″N，103°23′12″E～103°29′58″E，面积约109.3 km2） 地震滑坡进行了系统编目，解译出编目区共有1 948处地震滑坡，利用该编目建立了三参数反Gamma概率分布模型，模型显示，中等面积与大面积滑坡具有典型的幂律衰减形式，而小面积滑坡则具有指数翻转形式[3].许冲使用震后遥感数据，选择以映秀―北川地表破裂为近似中心的近椭圆形区域（44 031 km2），分析其中196 007处滑坡面积与滑坡数量的关系，结果表明：面积在1万～100 万 m2之间的滑坡面积与滑坡累积数量之间具有良好的幂律关系.虽然在一定条件下地震触发的崩塌滑坡的规模与出现频率成反比的现象有所凸显，但这并不能说是适用于汶川地震所有烈度区的规律，产生该现象的控制条件与物理机制等问题也尚未得到解释.事实上，汶川地震滑坡编目也存在多个版本[47].

自组织临界状态（selforganized criticality，SOC）理论是P Bak等为解释无序的、非线性复杂系统的行为特征提出的新概念.这类系统包含众多发生短程相互作用的组元，并自发地向着一种临界状态进化.在临界状态下，小事件引起的连锁反应能对系统中大量数目的组元产生影响，从而导致大规模事件的发生.虽然这类系统发生的小事件比大事件多，但是遍及所有规模的连锁反应是动态特性的一个必不可少的部分，所有的时空关联函数都是幂律（powerlaw）的，故幂律可以作为自组织临界状态的证据[8].沙堆模型是SOC的范例.G A Held等进行的试验，采用在圆盘上逐粒加沙的方式构造沙堆，当沙堆倾角在临界角附近时沙堆停止增长.此时，对新添加沙粒的响应是无法预测的，沙粒可能固定在沙堆上，也可能引起小范围沙粒的滑动，还可能导致更大规模的雪崩（avalanche），但总是呈现崩塌规模与出现频率成反比的幂律关系[9].

我们认为沙堆模型反映了一种在自组织作用下的斜坡物质能量耗散的普适性过程[10].处于青壮年期的山地系统，其坡面总能维持在临界坡度，系统已经演化到了临界状态，存在一个地震强度阈值，在此阈值之下，地震触发的崩塌滑坡应服从SOC[11].但是，该阈值划定的范围可能涵盖什么地震烈度区，高于该阈值区域的地震触发崩塌滑坡分布又会呈现何种规律等基本问题尚未回答.本文的目的就是在SOC的概念框架下，应用元胞自动机模拟方法，探讨地震触发崩塌滑坡具普适性的分布概型以及随地震强度增大的演变模式.1汶川地震触发崩塌滑坡实震资料分析利用震后遥感影像资料进行人工目视解译是大面积获取震区崩塌滑坡信息的主要方法.由于使用的遥感影像资料精度不同、判识人员的判识标准和经验不同等，对同一区域的判识可能会出现较大差异，因此现场调查工作不可忽视.我们认为以上细节并不是关键问题，影响地震触发崩塌滑坡分布规律最具控制性的因素是地震烈度，因此，在研究崩塌滑坡分布规律时，应按地震烈度区分别统计.1.1Ⅸ度烈度区地震触发崩塌滑坡实震资料统计分析早在汶川地震后的抢险阶段，我们就对照G213线都江堰至映秀段（含水磨支线）1∶2 000的地形图，对沿线公路边坡进行了详查.调查范围下限为发生崩塌滑坡上道事件的成灾工点（一般方量在10 m3以上），用常规工程测量手段，对这些崩塌滑坡点的方量逐个进行丈量.全线共调查105个工点，其中Ⅸ度地震烈度区61个工点，Ⅹ度区29个工点，Ⅺ度区15个工点.统计分析发现，位于Ⅸ度区的61个崩塌滑坡工点（均位于地表破裂带下盘）最小方量为8 m3，最大方量为16 875 m3；方量大于1万m3的工点有1处，0.5万～1万 m3有2处，1 000～5 000 m3有3处，小于1 000 m3有55处.令崩塌滑坡体方量为Q，方量大于Q的工点数为N（Q），通过回归分析得Ⅸ度区Q与N（Q）之间的关系为：lg N（Q）=2.348-0.483lg Q，相关系数R2=0.964，表明崩塌滑坡方量与出现频率之间存在良好的负幂律关系.

对位于X度区、Ⅺ度区的工点，由于样本数少，不足以得出结论，但直观感觉大规模崩塌滑坡事件的比例显著增加.1.2Ⅹ度、XI度烈度区地震触发崩塌滑坡分布规律的遥感解译对于Ⅹ度区、Ⅺ度区，利用遥感影像资料，主要通过人工目视对崩塌滑坡面积进行解译.为有利于2个地震烈度区比较，统一采用2008年6月4日的ALOS卫星图像（分辨率为10 m）进行分析，选取区域也要求Ⅹ度区、Ⅺ度区尽量同属于自然条件相近的片区.首先选取了北川、安县、茂县和绵竹的部分区域（见图1，坐标范围为103°57′36″E～104°36′36″E，31°30′N～31°58′48″N），分析发现，因部分XI度区被云层遮挡，数据量偏少，又补充了都江堰、彭州境内部分Ⅺ度区的数据（坐标范围为103°37′12″E～103°45′36″E，31°12′36″N～31°21′36″N）.

在上述区域内，共判译出有崩塌滑坡5 971处，总面积为195.2 km2，占区域面积的12.4%.其中，Ⅹ度区崩塌滑坡2 812处，总面积104.545 km2，崩塌滑坡面积率为11.7%，最大个体面积8.84 km2（大光包滑坡），最小个体面积627 m2；Ⅺ度区崩塌滑坡3 159处，总面积90.654 km2，崩塌滑坡面积率为13.4%，最大个体面积0.8 km2，最小个体面积 966 m2.

图1Ⅹ度和Ⅺ度地震烈度区划示意

Fig.1Sketch map of Ⅹ and Ⅺ seismic intensity zones

（2） SOC是1987年作为非平衡态统计力学的一个分支建立起来的，从那时起，对它的现象学研究和对它进行严谨定义的研究仍在进行，关于SOC的应用，目前多停留在判断某种现象是否属于SOC问题的初级层次上.幂律可以作为SOC的证据，因此在对自然系统的研究中，通常做法是先对系统的时空关联函数进行分析，仅当发现幂律关系时，才在SOC的框架下展开研究.根据本文结论，SOC系统的运行机制保持不变，在施加超过微扰量级的扰动时，会呈现对数正态分布，表明系统表征反应规模的物理量在非幂律关系式时，也有可能是SOC.这就拓展了识别SOC的视野，对元胞自动机沙堆模型试验技术的发展亦有促进作用.

最后需要说明的是，崩塌滑坡是既有区别又有联系的现象，从运动本质上看，重力环境下的崩塌属于倾倒、坠落，而滑坡则属于整体性较好的剪切滑动.但在汶川地震中发现，坡体在强震作用下，失稳前首先会松弛、破裂，滑体在滑动过程中往往发生较大的变形甚至完全解体，使得同时具有崩塌体的特征.可以说地震触发崩塌滑坡的区别很小[15].SOC属于整体理论，关注的是崩塌滑坡总体特征的描述而非微观机制，故本文对二者暂未刻意区分.目前动力系统发生自组织的观念正处在地球科学重新概念化的进程中，地震触发崩塌滑坡是否有必要分类研究，尚需更深入的实际观察和理论研究.参考文献：[1]黄润秋，李为乐. 汶川地震触发崩塌滑坡数量及其密度特征分析[J]. 地质灾害与环境保护，2009，20（3）： 17.

HUANG Runqiu， LI Weile. Analysis on the number and density of landslides triggered by the 2008 Wenchuan earthquake[J]. Journal of Geological Hazards and Environment Preservation， 2009， 20（3）： 17.

[2]许冲. 汶川地震滑坡详细编录及其与全球其他地震滑坡事件对比[J]. 科技导报，2012，30（25）： 1826.

XU Chong. Detailed inventory of landslides triggered by the 2008 Wenchuan earthquake and its comparison with other earthquake events in the world[J]. Science & Technology Review， 2012， 30（25）： 1826.

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HU Yuanxin， LIU Xinrong， JIANG Yang， et al. Threeparameter inverseGamma probability distribution model of incomplete landslide inventory[J]. Journal of Central South University： Science and Technology， 2011， 42（10）： 31763181.

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[5]XU Chong， XU Xiwei， DAI Fuchu， et al. Comparison of different models for susceptibility mapping of earthquake triggered landslides related with the 2008 Wenchuan earthquake in China[J]. Computers & Geosciences， 2012， 46： 317329.

[6]XU Chong， XU Xiwei， DAI Fuchu， et al. Landslide hazard mapping using GIS and weight of evidence model in Qingshui River watershed of 2008 Wenchuan earthquake struck region[J]. Journal of Earth Science， 2012， 23（1）： 97120.

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YAO Lingkan， HUANG Yidan， YANG Qinghua. On the selforganized criticality of landslids triggered by earthquake[J]. Journal of Sichuan University： Engineering Science Edition， 2010， 42（5）： 3343.

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篇3

关键词： 传统村落；旅游开发；村落保护；村落发展

Key words： traditional villages；tourism development；village protection；village development

中图分类号：TU982 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）07-0050-03

0 引言

李方村位于云南省楚雄州双柏县，距离双柏县38公里，距离雨龙村4公里，距离法镇18公里，是隶属于雨龙村委会下的自然村。全村占地面积4.9平方公里，东、南紧邻白竹山，西至雨龙村。全村共有51户人家，人口186人，均为彝族。村落特色明显，彝族民俗文化氛围浓厚，有省级非物质文化遗产传承人1人，是当地有名的“三笙”之一大锣笙的发源地。此外还有“老虎笙”、“龙笙”等民族原始图腾舞蹈在此地盛传，彝族文化底蕴丰厚，民族文化传承的群众基础较好。此外，李方村雨量充足，森林植被达95%，气候条件优渥，又紧靠着李方村水库与白竹山旅游景区，山环水绕，自然环境优美宜人。

根据以往古村落、历史文化名城名村等发展历史，旅游发展是当下利用村落资源调动村民积极性最直接的产业，既能保证让村落保护有资金来源又能进一步改善村民生活质量，直接给村民带来经济利益。而作为传统村落的李方村，一方面要求对有价值的物质空间和民俗文化要进行全面保护，另一方面，村民作为村落生活的主体，其生活质量优劣与否也是与传统村落的发展息息相关。因此，结合旅游发展的传统村落保护发展规划成为了李方村发展的不二选择。

1 规划前的思考――旅游开发的适度原则

虽然李方村位于偏远的云南，但是作为拥有丰富非物质文化资源的传统村落，并不是缺少发展契机。比如临近的大理古城，丽江古城发展的先例，抑或是楚雄市周边的紫溪彝村，都提供了许多的借鉴之处。在打破闭塞落后的村落环境，通过整治改造，利用当地民俗资源开发旅游产业的同时，不能因发展而忽略保护。

具体到李方村的现实中来看，整体村落风貌保存较好，但是外来文化的入侵已经在村落中出现，现代风格平顶建筑成为当地居民重建房屋的首选。特色的“三笙”文化，虽然建立了传承人制度，但是缺乏经济支持，跳笙活动仅在村落周边有影响，并且活动场地十分破败，对于外来游客缺乏吸引力。而在基础设施建设上，李方村道路缺乏整修，村落整体卫生环境较差，且无任何公共服务设施和商业设施，旅游基础欠缺，开发难度也是相当大。

因此，对于此种情况下的传统村落开发，我们必须坚持寻求可持续的发展模式，将传统村落的保护放在首位；以人为本，村落发展还须将村民的实惠落到实处。

2 规划中的实践与探索

2.1 合理的指导思想

面对李方村急需保护又要发展的现实，其规划指导思想可以理解为：全面又深入的保护原有村落的山水格局和村落风貌，在此基础上，对民居建筑有步骤地进行拆除修复；挖掘当地特色的彝族文化内涵，以浓郁的少数民族特色为亮点，充分开辟非物质文化遗产展示空间；提升人居环境和生活质量，创造可持续的发展空间，充实基础设施和商业设施，完善旅游基础功能。

而村落旅游开发的主体是村民，以人为本的关键还须让民参与，让村民明白旅游开发不是来讨论规划了什么建设了什么，更多的是旅游开发与他们切身利益相关。为此，在规划编制过程中，须进行实地调研，每家每户走访，对于可发展农家乐等旅游功能的农户，应当密切联系，征求意见。

2.2 全面保护和针对整治

从生态环境上来说，以村落核心区为中心点，将北部的白竹山自然保护区、东面的水库保护区和西部农田保护区作为生态保护的重点，其次严格控制新建区域，建立村落发展区，再次，从长远的角度来看，扩大整个保护区划范围，建立生态林带保护区，杜绝在区域内进行开发建设和肆意砍伐树木。

从人居环境上来说，着重解决喝水困难的问题，配合新修引水管，并设置高位水池，新修排污处理设施，各家增设排污管道，防止生产生活废水对于自然环境的破坏，设置合理的垃圾收集点，按时清理村落垃圾，集中设置牲畜棚区。

从基础建设上来说，为了交通发展和旅游开发将主要入村道路进行拓宽，避免对原有道路网的大规模改造，改善已有的村落内部道路质量，适当增加村落内部的步行道设置。

从村落风貌上来说，风貌保护的范围包括原有村落形态、巷道空间、传统民居、古树名木、历史文化要素等等，规划对其具体制定保护措施。针对李方村风貌破坏比较严重的民居方面，具体分为保留修缮、整治改造、拆除更新三类治理，制定建筑建设引导细则，以图文并茂的形式指导村民自行进行建设。而对于主要的广场节点活动场所，在保留原有场地的基础之上，重新进行铺装修饰，并且增加休憩座椅和观赏区域，如锣笙源广场、传习广场的改造（图1）和三笙源广场的修建。

在保护和整治的同时，结合旅游发展的需要，进了一部分符合传统村落风貌的新民居建设，对部分民居进行农家乐式的旅游功能拓展。

2.3 凸显特色的定位与分区

根据李方村的地理区位和丰富的非物质文化遗产，将李方村定位为“白竹山”风景旅游区的重要组成部分，以“大锣笙”文化为核心品牌的乡村旅游区，宜居、宜业、宜游的传统村落。而在此定位下，李方村的旅游分为四个区域：

①“三笙源”文化旅游区：了解大锣笙、老虎笙、小豹笙三笙文化，并发展旅游住宿、购物等旅游服务。

②原住居民社区：发展“住农家、吃农家饭、种生态菜”农耕文化体验。

③山地生态旅游区：进行白竹山山林徒步探险。

④环水库观光区：环绕李方村水库，进行漫步绕湖的观光游览。

游览线路组织上（图2），主要以“三笙源”文化旅游区为主，分为四条线路：

①大锣笙文化旅游线路：锣笙源广场――土主庙――大锣笙传习广场――大锣笙文化展示场所――传统街巷。

②村落旅游游线组织为：锣笙源广场――传统街巷（传统民居）――大锣笙文化展示场所。

③山地自然体验游――依托白竹山，观赏马缨花、箭竹林以及千亩茶园，感受自然风光。周边山野农田徒步体验游，鸟瞰村落风貌和高原山地风貌。

④环湖观光体验游――围绕李方村水库，设置部分观景平台，感受环山绕水的步行观光游览。

3 规划实施后的反思

李方村保护发展规划于2015年4月通过审批后，各项工作得到了迅速展开，至2015年底，除新建民居和广场设施建设未完成外，主要的节点改造、基础设施修建和民居整治已经基本完成。图3所示，在村口设立了新的入村标识，按规划拓宽了入村道路，对原有的大锣笙广场和传习广场进行了环境整治等等。每年6月在李方村进行的彝族火把节庆祝活动，吸引了周围村镇的村民和外地游客上万人参与。

因此，对于李方村以后的前景，从村落保护的方面来看，李方村传统村落的整体风貌持续保护是必然的要求，但是不能以“原汁原味”的静态思维来限制村落内部设施的改善和村民生活质量的提高。从村落发展的方面来看，即便旅游发展不能使李方村的经济产业发生根本性的变化，也能成为李方村经济发展的重要补充。更重要的一点是，旅游开发对于当地特色的“三笙”文化具有展示、弘扬的作用，促进李方村与其他彝族村落的交流，输出优秀的地方文化，更能够提高村民的文化自信与文化自豪，提升村民整体素质。

但是也应当看到，像李方村这样得以留存的传统村落，大部分都因为缺乏经济动力和村落建设而保存较为完好，但大量青壮年村民外流，村中劳动力较少，经济发展的动力仍旧以外出务工和务农为主，旅游发展缺乏人口资源支持，不足以取代原有经济模式成为传统村落经济发展的新主角，因而旅游开发虽然能促进传统村落的保护与发展，但仍旧缺乏足够的经济支持改变传统村落贫穷落后的局面。李方村这样的村落，由于村落本身就比较小，旅游容量也比较小，旅游收入随之也不会很高，村落整体的经济仍属于贫困阶段。

作为设计师，我们更多地从内心深处希望这些传统村落在保证原有村落风貌得以保护的基础上能更进一步迈向全面发展的康庄大道，即便是无法大规模发展旅游产业，也能在面对全球化、城市化等外来冲击之下，保持自己特色并且独立发展，为多样性文化的遗存保留更多希望。

注：文中图件均来自作者自摄、自绘。

参考文献：

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公开发行证券公司信息披露的编报规则第12号公开发行证券的法律意见书和律师工作报告

第一章、法律意见书和律师工作报告的基本要求

第一条、根据《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）等法律、法规的规定，制定本规则。

第二条、拟首次公开发行股票公司和已上市公司增发股份、配股，以及已上市公司发行可转换公司债券等，拟首次公开发行股票公司或已上市公司（以下简称“发行人”）所聘请的律师事务所及其委派的律师（以下“律师”均指签名律师及其所任职的律师事务所）应按本规则的要求出具法律意见书、律师工作报告并制作工作底稿。本规则的部分内容不适用于增发股份、配股、发行可转换公司债券等的，发行人律师应结合实际情况，根据有关规定进行调整，并提供适当的补充法律意见。

第三条、法律意见书和律师工作报告是发行人向中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）申请公开发行证券的必备文件。

第四条、律师在法律意见书中应对本规则规定的事项及其他任何与本次发行有关的法律问题明确发表结论性意见。

第五条、律师在律师工作报告中应详尽、完整地阐述所履行尽职调查的情况，在法律意见书中所发表意见或结论的依据、进行有关核查验证的过程、所涉及的必要资料或文件。

第六条、法律意见书和律师工作报告的内容应符合本规则的规定。本规则的某些具体规定确实对发行人不适用的，律师可根据实际情况作适当变更，但应向中国证监会书面说明变更的原因。本规则未明确要求，但对发行人发行上市有重大影响的法律问题，律师应发表法律意见。

第七条、律师签署的法律意见书和律师工作报告报送后，不得进行修改。如律师认为需补充或更正，应另行出具补充法律意见书和律师工作报告。

第八条、律师出具法律意见书和律师工作报告所用的语词应简洁明晰，不得使用“基本符合条件”或“除XXX以外，基本符合条件”一类的措辞。对不符合有关法律、法规和中国证监会有关规定的事项，或已勤勉尽责仍不能对其法律性质或其合法性作出准确判断的事项，律师应发表保留意见，并说明相应的理由。

第九条、提交中国证监会的法律意见书和律师工作报告应是经二名以上具有执行证券期货相关业务资格的经办律师和其所在律师事务所的负责人签名，并经该律师事务所加盖公章、签署日期的正式文本。

第十条、发行人申请文件报送后，律师应关注申请文件的任何修改和中国证监会的反馈意见，发行人和主承销商也有义务及时通知律师。上述变动和意见如对法律意见书和律师工作报告有影响的，律师应出具补充法律意见书。

第十一条、发行人向中国证监会报送申请文件前，或在报送申请文件后且证券尚未发行前更换为本次发行证券所聘请的律师或律师事务所的，更换后的律师或律师事务所及发行人应向中国证监会分别说明。

更换后的律师或律师事务所应对原法律意见书和律师工作报告的真实性和合法性发表意见。如有保留意见，应明确说明。在此基础上更换后的律师或律师事务所应出具新的法律意见书和律师工作报告。

第十二条、律师应在法律意见书和律师工作报告中承诺对发行人的行为以及本次申请的合法、合规进行了充分的核查验证，并对招股说明书及其摘要进行审慎审阅，并在招股说明书及其概要中发表声明：“本所及经办律师保证由本所同意发行人在招股说明书及其摘要中引用的法律意见书和律师工作报告的内容已经本所审阅，确认招股说明书及其摘要不致因上述内容出现虚假记载、误导性陈述及重大遗漏引致的法律风险，并对其真实性、准确性和完整性承担相应的法律责任”。

第十三条、律师在制作法律意见书和律师工作报告的同时，应制作工作底稿。

前款所称工作底稿是指律师在为证券发行人制作法律意见书和律师工作报告过程中形成的工作记录及在工作中获取的所有文件、会议纪要、谈话记录等资料。

第十四条、律师应及时、准确、真实地制作工作底稿，工作底稿的质量是判断律师是否勤勉尽责的重要依据。

第十五条、工作底稿的正式文本应由两名以上律师签名，其所在的律师事务所加盖公章，其内容应真实、完整、记录清晰，并标明索引编号及顺序号码。

第十六条、工作底稿应包括（但不限于）以下内容：

（一）律师承担项目的基本情况，包括委托单位名称、项目名称、制作项目的时间或期间、工作量统计。

（二）为制作法律意见书和律师工作报告制定的工作计划及其操作程序的记录。

（三）与发行人（包括发起人）设立及历史沿革有关的资料，如设立批准证书、营业执照、合同、章程等文件或变更文件的复印件。

（四）重大合同、协议及其他重要文件和会议记录的摘要或副本。

（五）与发行人及相关人员相互沟通情况的记录，对发行人提供资料的检查、调查访问记录、往来函件、现场勘察记录、查阅文件清单等相关的资料及详细说明。

（六）发行人及相关人员的书面保证或声明书的复印件。

（七）对保留意见及疑难问题所作的说明。

（八）其他与出具法律意见书和律师工作报告相关的重要资料。

上述资料应注明来源。凡涉及律师向有关当事人调查所作的记录，应由当事人和律师本人签名。

第十七条、工作底稿由制作人所在的律师事务所保存，保存期限至少7年。中国证监会根据需要可随时调阅、检查工作底稿。

第二章、法律意见书的必备内容第十八条、法律意见书开头部分应载明，律师是否根据《证券法》、《公司法》等有关法律、法规和中国证监会的有关规定，按照律师行业公认的业务标准、道德规范和勤勉尽责精神，出具法律意见书。

第一节律师应声明的事项第十九条、律师应承诺已依据本规则的规定及本法律意见书出具日以前已发生或存在的事实和我国现行法律、法规和中国证监会的有关规定发表法律意见。

第二十条、律师应承诺已严格履行法定职责，遵循了勤勉尽责和诚实信用原则，对发行人的行为以及本次申请的合法、合规、真实、有效进行了充分的核查验证，保证法律意见书和律师工作报告不存在虚假记载、误导性陈述及重大遗漏。

第二十一条、律师应承诺同意将法律意见书和律师工作报告作为发行人申请公开发行股票所必备的法律文件，随同其他材料一同上报，并愿意承担相应的法律责任。

第二十二条、律师应承诺同意发行人部分或全部在招股说明书中自行引用或按中国证监会审核要求引用法律意见书或律师工作报告的内容，但发行人作上述引用时，不得因引用而导致法律上的歧义或曲解，律师应对有关招股说明书的内容进行再次审阅并确认。

第二十三条、律师可作出其他适当声明，但不得做出违反律师行业公认的业务标准、道德规范和勤勉尽责精神的免责声明。

第二节法律意见书正文第二十四条、律师应在进行充分核查验证的基础上，对本次股票发行上市的下列（包括但不限于）事项明确发表结论性意见。所发表的结论性意见应包括是否合法合规、是否真实有效，是否存在纠纷或潜在风险。

（一）本次发行上市的批准和授权

（二）发行人本次发行上市的主体资格

（三）本次发行上市的实质条件

（四）发行人的设立

（五）发行人的独立性

（六）发起人或股东（实际控制人）

（七）发行人的股本及其演变

（八）发行人的业务

（九）关联交易及同业竞争

（十）发行人的主要财产

（十一）发行人的重大债权债务

（十二）发行人的重大资产变化及收购兼并

（十三）发行人公司章程的制定与修改

（十四）发行人股东大会、董事会、监事会议事规则及规范运作

（十五）发行人董事、监事和高级管理人员及其变化

（十六）发行人的税务

（十七）发行人的环境保护和产品质量、技术等标准

（十八）发行人募集资金的运用

（十九）发行人业务发展目标

（二十）诉讼、仲裁或行政处罚

（二十一）原定向募集公司增资发行的有关问题（如有）

（二十二）发行人招股说明书法律风险的评价

（二十三）律师认为需要说明的其他问题

第三节本次发行上市的总体结论性意见

第二十五条、律师应对发行人是否符合股票发行上市条件、发行人行为是否存在违法违规、以及招股说明书及其摘要引用的法律意见书和律师工作报告的内容是否适当，明确发表总体结论性意见。

第二十六条、律师已勤勉尽责仍不能发表肯定性意见的，应发表保留意见，并说明相应的理由及其对本次发行上市的影响程度。

第三章、律师工作报告的必备内容

第二十七条、律师工作报告开头部分应载明，律师是否根据《证券法》、《公司法》等有关法律、法规和中国证监会的有关规定，按照律师行业公认的业务标准、道德规范和勤勉尽责精神，出具律师工作报告。

第一节律师工作报告引言

第二十八条、简介律师及律师事务所，包括（但不限于）注册地及时间、业务范围、证券执业律师人数、本次签名律师的证券业务执业记录及其主要经历、联系方式等。

第二十九条、说明律师制作法律意见书的工作过程，包括（但不限于）与发行人相互沟通的情况，对发行人提供材料的查验、走访、谈话记录、现场勘查记录、查阅文件的情况，以及工作时间等。

第二节律师工作报告正文

第三十条、本次发行上市的批准和授权

（一）股东大会是否已依法定程序作出批准发行上市的决议。

（二）根据有关法律、法规、规范性文件以及公司章程等规定，上述决议的内容是否合法有效。

（三）如股东大会授权董事会办理有关发行上市事宜，上述授权范围、程序是否合法有效。

第三十一条、发行人发行股票的主体资格

（一）发行人是否具有发行上市的主体资格。

（二）发行人是否依法有效存续，即根据法律、法规、规范性文件及公司章程，发行人是否有终止的情形出现。

第三十二条、本次发行上市的实质条件

分别就不同类别或特征的发行人，对照《证券法》、《公司法》等法律、法规和规范性文件的规定，逐条核查发行人是否符合发行上市条件。

第三十三条、发行人的设立

（一）发行人设立的程序、资格、条件、方式等是否符合当时法律、法规和规范性文件的规定，并得到有权部门的批准。

（二）发行人设立过程中所签定的改制重组合同是否符合有关法律、法规和规范性文件的规定，是否因此引致发行人设立行为存在潜在纠纷。

（三）发行人设立过程中有关资产评估、验资等是否履行了必要程序，是否符合当时法律、法规和规范性文件的规定。

（四）发行人创立大会的程序及所议事项是否符合法律、法规和规范性文件的规定。

第三十四条、发行人的独立性

（一）发行人业务是否独立于股东单位及其他关联方。

（二）发行人的资产是否独立完整。

（三）如发行人属于生产经营企业，是否具有独立完整的供应、生产、销售系统。

（四）发行人的人员是否独立。

（五）发行人的机构是否独立。

（六）发行人的财务是否独立。

（七）概括说明发行人是否具有面向市场自主经营的能力。

第三十五条、发起人和股东（追溯至发行人的实际控制人）

（一）发起人或股东是否依法存续，是否具有法律、法规和规范性文件规定担任发起人或进行出资的资格。

（二）发行人的发起人或股东人数、住所、出资比例是否符合有关法律、法规和规范性文件的规定。

（三）发起人已投入发行人的资产的产权关系是否清晰，将上述资产投入发行人是否存在法律障碍。

（四）若发起人将其全资附属企业或其他企业先注销再以其资产折价入股，应说明发起人是否已通过履行必要的法律程序取得了上述资产的所有权，是否已征得相关债权人同意，对其原有债务的处置是否合法、合规、真实、有效。

（五）若发起人以在其他企业中的权益折价入股，是否已征得该企业其他出资人的同意，并已履行了相应的法律程序。

（六）发起人投入发行人的资产或权利的权属证书是否已由发起人转移给发行人，是否存在法律障碍或风险。

第三十六条、发行人的股本及演变

（一）发行人设立时的股权设置、股本结构是否合法有效，产权界定和确认是否存在纠纷及风险。

（二）发行人历次股权变动是否合法、合规、真实、有效。

（三）发起人所持股份是否存在质押，如存在，说明质押的合法性及可能引致的风险。

第三十七条、发行人的业务

（一）发行人的经营范围和经营方式是否符合有关法律、法规和规范性文件的规定。

（二）发行人是否在中国大陆以外经营，如存在，应说明其经营的合法、合规、真实、有效。

（三）发行人的业务是否变更过，如变更过，应说明具体情况及其可能存在的法律问题。

（四）发行人主营业务是否突出。

（五）发行人是否存在持续经营的法律障碍。

第三十八条、关联交易及同业竞争

（一）发行人是否存在持有发行人股份5%以上的关联方，如存在，说明发行人与关联方之间存在何种关联关系。

（二）发行人与关联方之间是否存在重大关联交易，如存在，应说明关联交易的内容、数量、金额，以及关联交易的相对比重。

（三）上述关联交易是否公允，是否存在损害发行人及其他股东利益的情况。

（四）若上述关联交易的一方是发行人股东，还需说明是否已采取必要措施对其他股东的利益进行保护。

（五）发行人是否在章程及其他内部规定中明确了关联交易公允决策的程序。

（六）发行人与关联方之间是否存在同业竞争。如存在，说明同业竞争的性质。

（七）有关方面是否已采取有效措施或承诺采取有效措施避免同业竞争。

（八）发行人是否对有关关联交易和解决同业竞争的承诺或措施进行了充分披露，以及有无重大遗漏或重大隐瞒，如存在，说明对本次发行上市的影响。

第三十九条、发行人的主要财产

（一）发行人拥有房产的情况。

（二）发行人拥有土地使用权、商标、专利、特许经营权等无形资产的情况。

（三）发行人拥有主要生产经营设备的情况。

（四）上述财产是否存在产权纠纷或潜在纠纷，如有，应说明对本次发行上市的影响。

（五）发行人以何种方式取得上述财产的所有权或使用权，是否已取得完备的权属证书，若未取得，还需说明取得这些权属证书是否存在法律障碍。

（六）发行人对其主要财产的所有权或使用权的行使有无限制，是否存在担保或其他权利受到限制的情况。

（七）发行人有无租赁房屋、土地使用权等情况，如有，应说明租赁是否合法有效。

第四十条、发行人的重大债权债务

（一）发行人将要履行、正在履行以及虽已履行完毕但可能存在潜在纠纷的重大合同的合法性、有效性，是否存在潜在风险，如有风险和纠纷，应说明对本次发行上市的影响。

（二）上述合同的主体是否变更为发行人，合同履行是否存在法律障碍。

（三）发行人是否有因环境保护、知识产权、产品质量、劳动安全、人身权等原因产生的侵权之债，如有，应说明对本次发行上市的影响。

（四）发行人与关联方之间是否存在重大债权债务关系及相互提供担保的情况。

（五）发行人金额较大的其他应收、应付款是否因正常的生产经营活动发生，是否合法有效。

第四十一条、发行人重大资产变化及收购兼并

（一）发行人设立至今有无合并、分立、增资扩股、减少注册资本、收购或出售资产等行为，如有，应说明是否符合当时法律、法规和规范性文件的规定，是否已履行必要的法律手续。

（二）发行人是否拟进行资产置换、资产剥离、资产出售或收购等行为，如拟进行，应说明其方式和法律依据，以及是否履行了必要的法律手续，是否对发行人发行上市的实质条件及本规定的有关内容产生实质性影响。

第四十二条、发行人章程的制定与修改

（一）发行人章程或章程草案的制定及近三年的修改是否已履行法定程序。

（二）发行人的章程或章程草案的内容是否符合现行法律、法规和规范性文件的规定。

（三）发行人的章程或章程草案是否按有关制定上市公司章程的规定起草或修订。如无法执行有关规定的，应说明理由。发行人已在香港或境外上市的，应说明是否符合到境外上市公司章程的有关规定。

第四十三条、发行人股东大会、董事会、监事会议事规则及规范运作

（一）发行人是否具有健全的组织机构。

（二）发行人是否具有健全的股东大会、董事会、监事会议事规则，该议事规则是否符合相关法律、法规和规范性文件的规定。

（三）发行人历次股东大会、董事会、监事会的召开、决议内容及签署是否合法、合规、真实、有效。

（四）股东大会或董事会历次授权或重大决策等行为是否合法、合规、真实、有效。

第四十四条、发行人董事、监事和高级管理人员及其变化

（一）发行人的董事、监事和高级管理人员的任职是否符合法律、法规和规范性文件以及公司章程的规定。

（二）上述人员在近三年尤其是企业发行上市前一年是否发生过变化，若存在，应说明这种变化是否符合有关规定，履行了必要的法律程序。

（三）发行人是否设立独立董事，其任职资格是否符合有关规定，其职权范围是否违反有关法律、法规和规范性文件的规定。

第四十五条、发行人的税务

（一）发行人及其控股子公司执行的税种、税率是否符合现行法律、法规和规范性文件的要求。若发行人享受优惠政策、财政补贴等政策，该政策是否合法、合规、真实、有效。

（二）发行人近三年是否依法纳税，是否存在被税务部门处罚的情形。

第四十六条、发行人的环境保护和产品质量、技术等标准

（一）发行人的生产经营活动和拟投资项目是否符合有关环境保护的要求，有权部门是否出具意见。

（二）近三年是否因违反环境保护方面的法律、法规和规范性文件而被处罚。

（三）发行人的产品是否符合有关产品质量和技术监督标准。近三年是否因违反有关产品质量和技术监督方面的法律法规而受到处罚。

第四十七条、发行人募股资金的运用

（一）发行人募股资金用于哪些项目，是否需要得到有权部门的批准或授权。如需要，应说明是否已经得到批准或授权。

（二）若上述项目涉及与他人进行合作的，应说明是否已依法订立相关的合同，这些项目是否会导致同业竞争。

（三）如发行人是增资发行的，应说明前次募集资金的使用是否与原募集计划一致。如发行人改变前次募集资金的用途，应说明该改变是否依法定程序获得批准。

第四十八条、发行人业务发展目标

（一）发行人业务发展目标与主营业务是否一致。

（二）发行人业务发展目标是否符合国家法律、法规和规范性文件的规定，是否存在潜在的法律风险。

第四十九条、诉讼、仲裁或行政处罚

（一）发行人、持有发行人5%以上（含5%）的主要股东（追溯至实际控制人）、发行人的控股公司是否存在尚未了结的或可预见的重大诉讼、仲裁及行政处罚案件。如存在，应说明对本次发行、上市的影响。

（二）发行人董事长、总经理是否存在尚未了结的或可预见的重大诉讼、仲裁及行政处罚案件。如存在，应说明对发行人生产经营的影响。

（三）如上述案件存在，还应对案件的简要情况作出说明（包括但不限于受理该案件的法院名称、提起诉讼的日期、诉讼的当事人和人、案由、诉讼请求、可能出现的处理结果或已生效法律文书的主要内容等）。

第五十条、原定向募集公司增资发行的有关问题

（一）公司设立及内部职工股的设置是否得到合法批准。

（二）内部职工股是否按批准的比例、范围及方式发行。

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中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）05-0-01

由于历史原因，农村社会保障一直是我国社会保障体系的薄弱环节，只有破解了这一问题，才能进一步完善我国的社会保障制度。据此，本文就其中的完善农村低保制度问题提出几点看法，供社会各界参考。

一、健全标准界定体系

(1)研究改进调查方法，确保低保范围的公平性

建议统计、民政、财政等相关部门要通过理论研究和实际调研，制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入(财产)评估方法(包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等)，从而准确界定低保对象。

(2)确定农村低保标准的主要考虑的因素

维持农民最基本生活的物质需要，各地应在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出；农村经济发展水平，主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标；地方财政的承受能力；物价上涨指数等。由于以上各因素是不断变化的，低保标准也应随着这些因素的变化而每隔一段时间(一般为一年)调整一次，各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的低保标准的参照系数。

(3)最关键的是把低保政策宣传到位

虽然有比较健全的标准体系，但是农民不知道、不了解，就无从下手，更别说申请了。笔者认为，主要的还是宣传力度不够。当然，这个宣传不仅仅是低保相关内容的宣传，更重要的是，宣传低保的程序、审批过程、审批结果的公示和公开、监督以及负责单位。

因此，这个问题就可归结为：不是没发现问题(如“人情保”)，而是发现了问题不知道找谁；不是不想监督，而是举报了没有单位负责；不是不想举报，而是程序不明了、不顺畅。

二、完善审核制度和审批公示制度

(1)改进低保审核制度

基于以上的现象分析，审核权大部分集中在村一级干部身上，特别在民主评议环节。笔者认为，评议应以听证制、评算结合制、责任明确制“三环联动”进行。首先，听证制保证了评议审核的民主、公开的进行。这一环节需要注意的问题是：低保申请者的介绍环节、参与听证会的人员组成等两大问题。前一问题是低保申请者介绍的内容，不仅要包括基本情况介绍，还要有详细的相关证明，如伤残、医疗、财产状况等；后一问题是参与听证会的人员组成，一则代表要具有广泛性，二则也要具有专业性如上级部门人员的参与等。其次，评算结合制不仅保证了科学性，即专门的核算机构的相关证明；还保证了公平性、公开性，即使得参评人员都有一个平台，可避免暗箱操作等问题。再次，责任明确制包括村委责任人制、部门专员责任制。村委责任人制即村委指定专门负责人，通过评议的再审核，谁再审核谁负责，明确责任到具体人；部门专员责任制，就是下级报批的进行再审核，责任明确到具体人。具体的也可以搞承诺书制，即签订承诺书，保证自己审查的结果的真实性。

(2)完善审批公示和监督制度

通过前部分对公示和监督制度存在的问题，对策建议如下：村委会专门的公示栏进行低保政策的常年公示制、程序和结果的常年公示制、动态的年度核查机制以及动态的跟踪监督制度等。政策法规是进行低保工作的依据，只有让广大农民对政策有明确的了解才能使低保工作的顺利、有效地进行。另外，结果的透明度不仅是体现在人员的公示，还应该体现在低保户的自觉接受监督，因此，常年的公示使其具有公正性。随着国家的发展，有些低保户可能具有自立能力，一则避免资源的浪费，二则消除农民的愤恨心理，这样就需要建立动态的年度核查和跟踪监督制度。只有形成制度的硬性，才能避免“人情”的软“空子”。

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（一）成立领导组，落实人员和经费，保障工作顺利开展。2014年3月民政局成立了以党组书记、局长为组长，纪检组长、副局长党总支书记为副组长、各股室负责人为成员的领导组，并下设办公室，以保障推进依法治县、依法行政工作组织和领导，并安排兼职人员负责日常事务，落实工作经费和工作责任制，保障工作顺利开展。民政局推进依法治县、依法行政的经费实行报账制，并落实工作责任制，机关各股室、民政局下属事业单位所有工作人员，明确各自职能职责，弄懂各自岗位涉及的民政法律法规，吃透精神，依法办事，做到有法可依，有法必依，凡在工作中因为自身未准确把握法律法规，未依法行政造成失误，将视其情节，在年终考核中扣除其目标奖，情节恶劣，造成严重后果的，将追究当事人的其他责任。

（二）加强队伍建设。聘请了1名律师，并确定了老龄办副主任、社会救助一股股长、婚姻登记处副主任为宣讲团成员，为部门办公会会前学法和专题法制讲座、集中培训提供了师资。

（三）开展全民学法知法懂法守法活动。以“请进来、走出去”的方式推进法律进机关活动的开展。3月24日，县民政局在大世界电影城参加了2014年法制宣传月暨法治文化书法展览活动，开展了有关民政方面的法律法规咨询，发放了1000余份民政法律法规宣传资料；4月10日，由民政局牵头，人民银业、气象局、农业银行、林业局、投资促进局、外事侨务旅游局、信用联社、南城社区、环城社区等单位参与开展依法治县宣传月宣传活动。在县凌角塘依法治县宣传月宣传点，相关部门工作人员向过往群众发放各种宣传资料、接受群众咨询、解答群众遇到法律法规上的难题。宣传了民政、人民银行、气象局、农业银行、林业局、投资促进局、外事侨务旅游局、信用联社、等相关部门的法律法规，印制了低保宣传手册、民政工作法律法规宣传手册，特别是民政局婚姻登记窗口印制了针对性的宣传手册和宣传图片向前来办理婚姻登记手续的人发放；4月16日民政局出台了《县民政局推进依法治县工作方案》；4月24日，民政局下发文件要求各乡镇认真落实“定期组织农村‘两委’干部、村民小组长、村民代表集中学法，每年不少于2次。”和“定期组织社区工作人员、居民楼栋长、社区居民代表集中学法，每年不少于2次。”的工作，并将开展活动的信息简报、图片、视频资料按要求上报；4月24日出台了《推进法律进机关的实施方案》；5月9日民政系统15名人员参加了依法行政通用法律法规考试；5月15日聘请德才律师事务所张宏颀到单位举行法治宣传月集中宣讲活动，民政局机关全体干部职工和下属事业单位负责人参加了活动。

（四）深化了行政审批制度改革和深入推进行政权力依法规范公开运行系统建设。民政局严格按照县法制办、县委编办要求，按时报送了《行政执法主体和行政执法人员统计表》，按要求全面完成行政权力清理规范工作，报送了行政职权目录、行政权力运行基础平台和行政权力运行监察平台的数据报送和录入。

二、存在的问题

1、法律七进工作无专人负责，兼职人员精力有限；

2、法律进村（两委）、进社区工作有少部分乡镇未按时上交资料；

3、法制电影进福利院、敬老院工作至今尚未收到市民政局的安排文件；

4、法律进社会团体的工作尚待加强。

三、下步工作打算

1、调整充实推进依法治县领导小组办公室人员；

2、认真指导村、社区开展好推进依法治县工作，并收到实际效果；

3、加强沟通，尽快启动法制电影进福利院、敬老院工作；

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全村总住户数户，总人口人。全村共有个自然村，个村民小组，耕地面积总面积为亩，2011年，全村农民人均收入9378元。村党支部，共有名党员，村两委班子成员名。

二、“六位一体”加强村级文化建设

1、小图书室作用大。自年月，村图书室建成以来，彻底解决了农民买书难、借书难、看书难的问题，年，村开始建设村图书室，并积极协调社会各界送书，促进图书室的标准化建设。据统计，截至目前，图书室共配置图书多册、报刊多余种、音像制品余张，受到群众的喜爱。村民深有感触，不管是春耕季节还是夏季田间地头的管理，村图书室的人气都是很旺。拒不完全统计，仅今年2月份，图书借阅量就达人次，一年下来，大约有人次的借阅量，帮助农民朋友发家致富。

2、大喇叭内容多。随着电视、网络等新媒体的普及，村喇叭似乎不见了踪影。不过，现在的村庄里又重新响起来了喇叭。宣传政策靠贴告示，由于在家种地的多数是些不懂文化的留守老人，效果也不理想。传达上面精神，还得挨家挨户去通知。无论是计划生育奖励、种粮直补、种植大户补贴等政策的宣传落实，还是上级精神的传达，这高音喇叭都派上了用场。如今，可是扮演多种角色、能担当大任的。在饭前、黄昏时段，村广播喇叭播放爱国歌曲、相声小品等，丰富了广大村民的业余生活。在防寒抗旱等特殊时期，通过村广播喇叭快速告知村民做好防灾、减灾等工作。在道路硬化、河道铺设等公益事业建设前夕，利用广播喇叭深入宣传，鼓励村民积极筹资，同时引导村民做好相应的配合工作。

3、新舞蹈效果好。以前只能在大城市、大广场才能跳得出、看得见的坝坝舞，现在，在村大街小巷，受到村民钟情和热爱，去年月份，我们村还专门送学员去进行了培训，坝坝舞飞进了寻常百姓家，激发了群众对文化建设的热爱。今年以来，文化大院共编排文艺节目多个，演身边人，唱身边事，利用节假日和空闲时间演出余场次，宣传党的生育和惠民政策，使居民在潜移默化中受到教育和启发。

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1、围绕社会经济建设抓普法。紧紧围绕全乡工作大局，积极开展好普及“四法一理念”即社会主义法治理念、侵权责任法、统计法、食品安全法和可再生能源法的宣传工作。继续加强与维护市场经济秩序、招商引资、特色产业、群众生产生活等密切相关的法律法规的宣传教育，不断提高全民法治意识和法律素质。

2、围绕社会和谐稳定抓普法。积极开展“加强法制宣传教育，促进社会矛盾化解”主题宣传活动，大力宣传维护社会和谐、促进社会公平正义的法律法规，促进全社会自觉依法办事。积极做好有关征地、拆迁、教育、医疗卫生、交通安全等方面法律法规宣传，积极引导公民依法表达利益诉求，依法维权，依法解决各种矛盾和纠纷。

3、围绕社会热点问题抓普法。重点加强征地拆迁补偿、土地(水面)流转承包、医疗保险、劳动就业、社会保障、消费权益保护等与民生相关的法律法规的宣传教育，重点关注老年人、残疾人、低保户、特困户等社会特殊群体和弱势群体，切实通过普法教育、法律服务和法律援助维护他们的合法权益。

二、扎实推进重点对象普法，在促进学法用法上求实效

4、深化领导干部、公务员学法用法，进一步提高依法行政、依法管理的能力。加强领导干部、公务员学法用法工作制度建设，保证领导干部和公务员法制教育工作达到普法规划的学习内容和时间。

5、深化青少年普法宣传教育，打牢预防违法犯罪的基础。努力提高法制教育水平和开展普法活动的策划水平，把法制教育贯穿于素质教育之中，充分调动青少年学法的积极性和主动性，形成青少年法制教育课堂教学与社会实践良性互动，校园、家庭和社会教育齐抓共管的良好氛围。

6、深化农村普法宣传，不断提高农民法制意识和法律素质。积极开展“关注三农，服务发展”的法制宣传活动，组织司法、公安、法律服务工作者、人民调解员广泛宣传党的“三农”政策和法律法规。针对“三农”和农民工的法律需求提供法律帮助。进一步加强各村普法基础设施建设，组织相关单位积极开展送法律图书活动，对农家书屋进行补充完善，达到标准要求。

三、深入推进法治文化建设，在提高品牌层次上求实效

7、精心打造法治文化品牌。进一步加大投入，在交通要道树立大型法治宣传广告牌，加强法制内容宣传。在有条件的村、企事业单位加强法治文化小广场、一条街、一面墙等阵地建设，提高法治文化在法制宣传中的的渗透力和影响力。

8、坚持普法载体创新。广泛开展“法律六进”活动，促进普法工作向基层延伸。充分利用各类法律颁布实施纪念日，积极开展“3.15消费者权益保护日、12.4全国法制宣传日”等形式多样的主题教育活动，做到有计划、有部署、有落实、有督查，注重实际效果。

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一、农村最低生活保障的现状

2007年7月国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国全面建立农村最低生活保障制度。近年我国来纳入农村低保的人数大幅增加，保障标准明显提高。截至2010年底，全国已有2528.1万户、5228.4万人得到了农村低保，比2009年同期增加468.4万人，增长了9.8％，全国农村低保平均标准117元/人、月，比2009年同期提高了16.16元，增长了16.0%。图1即为中国民政部各年度统计的农村最低生活保障情况。

这一制度的不断改进，在很大程度上保障了农民的利益，对于缓解我国城乡“二元结构”所致的经济发展不均衡和财富的不合理配置等问题有着积极的意义。但当前农村低保制度还不尽完善，仍有很长的路要走。

二、农村最低生活保障制度实施过程中存在的问题

为深入了解农村低保的现状和存在的问题，课题组在陕西省中部的RG乡做了实地调查。调查主要采用问卷调查、个案访谈和电话调查的方法，对区（县）、乡、村各级负责农村低保的政府部门和农户进行了调查。结合该乡实际情况，农村低保制度实施过程中存在如下一些问题，需要解决和完善。

（一）对农村低保的重视度不足

1、城市优先于农村。不少人认为，农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料――土地，而城市三无人员、下岗人员等失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。在实践中重视城市低保，忽视和轻视农村低保，因而出现了国家对农村低保工作的支持力度不够的现象。

2、宣传力度不足。调查发现只有很少的人了解农村低保制度的具体内容。虽然93.5%的人知道存在农村低保制度，但其中只20.7%的人知道本地低保标准和申请流程。村民不了解低保制度的相关规定便无法较好地对低保的实施进行监督,如只有9.6%的村民知道低保户名单需要对外公布，对其他人来说，即使没有公布他们也不会感到不妥。

（二）城乡保障水平差距过大

2006年中央财政为2233万城市低保对象付费136亿元，在农村低保方面则没有任何投入。2008年我国社会保障支出6684亿元，其中用于城市人口开支的社会保障费达977亿元，占总支出的88.6％，而用于农村人口的仅有126亿元，占总支出的11.4%。就是说，2.8亿城镇人口人均社会保障费用达413元，而8.2亿多农村人口人均才14元，前者是后者的29.5倍。2011年第一季度城市最低生活保障月人均支出水平为220.44元，农村最低生活保障月人均支出水平为92.61元。该乡所在区今年城市居民低保标准为350元每人每月，农村低保标准为家庭年人均纯收入1600元，城乡差距较大。

（三）保障资金不足

目前大多省区低保资金主要由地方财政承担，省级和中央的资金投入是非常少的，仅有少量补助。在该乡，市、县按上年可用财力的1%将农村低保资金列入本级财政预算。财政能力强的地区可以拿出足够的资金用于农村低保，低保的覆盖范围较广，低保标准较高，而财政能力相对弱的地区不能完全承担当地需要的低保资金，难以做到应保尽保。

另外，目前农村低保资金基本完全依靠政府财政，来源渠道单一，难以保证资金的充足。该乡所在区的农村低保资金即完全来自政府财政，没有任何社会资金注入。

（四）保障对象不能准确合理界定

农村最低生活保障对象的瞄准主要从三方面展开：一是所纳入的低保户是否都符合低保标准；二是确定的低保户是否都最终获得了低保；三是符合标准的低保户为什么没有获得低保。目前，在按照保障标准进行保障对象界定的工作中仍然存在一些问题。

1、家庭收入难以准确核定。第一，在农民的收入中农作物的收入占有很大比重，而这方面的收入存在很大的不确定性。农作物生产周期比较长，且产量受非人为的自然因素影响较大。另外，受市场影响，作物的价格存在不稳定性，这令收入的货币化有很大变动。第二，外出务工人员的收入难以确定。务工人员的收入难以取证，且务工人员的日常开销因人而异。第三，农民收入构成相对复杂，在核算中难免遗漏，而这种遗漏往往是某些待审议的低保对象所愿意见到的，因此被调查者一般不会主动提出，这给核算工作造成一定困难。

2、低保工作中存在违规现象。部分低保工作的负责人出于人情、关系的考虑，照顾自己的亲友，甚至利用职务之便为不符合标准的亲友争取低保标准，致使出现应保未保的现象，不但浪费了低保资金，而且令政府失信于民。入户调查中，很多村民均表示和村干部关系好的能“吃上低保”，关系不好的“吃不上”。

3、低保对象的动态管率低。农村低保对象的管理频率较城市低很多，这样应当纳入保障的人不能及时享受保障，已经不满足保障标准的人不能及时退出，占用保障资金。按规定，该地政府低保工作人员要每个季度对低保户进行一次走访调查，但在对低保户的调查中发现该乡远没有做到这一点，甚至有低保户表示从未接受过的调查。

（五）缺少健全的法律法规

《城市居民最低生活保障条例》从立法上保障了城市居民的最低生活水平，但目前还没有形成针对农村最低生活保障的类似条例，这就不难解释现阶段农村最低生活保障制度建设中存在的模糊性、不规范性和随意性的现象。这样便不能保证公平公正，保障的强制性和权威性也得不到很好的体现，不能使“制度化”和“法律化”相互统一。

三、完善农村最低生活保障制度的建议

（一）提高对农村低保的重视

一方面，要提高中央及各地方政府对农村低保的认识。随着我国城乡一体化进程的加快，为了有效地保障农村人口的基本生活，应在低保方面平等对待农村居民和城市居民，按照城乡统筹的思路来构建农村最低生活保障制度，既要借鉴城市低保建设的一些经验和做法，又要充分考虑我国农村的实际情况，建立适合我国农村的最低生活保障制度。

另一方面，要加大宣传力度，提高群众对农村低保的认识，让群众详细了解相关政策并对低保工作进行有效监督。

（二）加大资金投入力度，拓宽筹资渠道

往往贫困地区贫困人口多低保资金需求大，但财政能力却很弱，常常因为资金不足无法进一步提高保障标准，扩大保障范围。没有省级和中央足够的资金投入难以保障低保工作的有效实施。因此，加大中央财政和省级财政的补助力度是十分必要的。

目前政府财政不能完全满足农村低保的资金需求，应积极建立多元化的资金筹措机制，引导社会资金投入农村低保。具体操作上可寻求慈善捐赠建立低保基金，借鉴部分发达国家开征社会保障税等。

（三）规范合理确定保障对象

1、准确核算农户家庭年人均纯收入。对于农产品的价格，需要低保工作人员进行实地调查，获得详实的信息，作为核算收入的依据。民政、财政等相关部门要继续加强有关核查和计算农村居民家庭收入方法的研究，密切关注学术界相关的研究动态，积极借鉴最新的研究成果，不断改进核查方法。另外，核查农户收入的工作往往比较繁琐，在一定程度上影响了工作人员的工作积极性，有必要适当增加核查经费，以保证核查质量。

2、做好低保工作的动态管理。要做到每个季度对低保对象进行一次走访或核查，准确掌握他们的收入和生活状况，使收入水平超过标准的人退出保障行列，将突然遭遇重大变故如重病、自然灾害的困难村民纳入保障范围，给予救助，帮助其渡过艰难时期。及时调整保障对象，充分发挥保障资金的作用。

3、做好道德宣传教育工作。使村民树立正确的荣辱观念，配合调查人员工作，真实反映收入水平，不以享受低保为幸。对隐瞒收入骗取低保的人予以公示，进行批评教育。对通过自身努力脱离低保的农户予以公示和表彰，并使村民树立引以为荣的观念。

（四）做好开发式扶贫工作

“授之以鱼不如授之以渔”，单纯对贫困人口进行资金上的救助而不去鼓励和帮助他们尽自己努力脱贫致富，会造成“养懒汉”的现象，对扶贫资金的需求将长期位于较高的水平，加剧资金不足与需求旺盛的矛盾。要为贫困群众提供就业信息或岗位，结合他们个人特点为他们提供脱贫致富建议，在劳动、生产和工作上予以帮助，使其早日自力更生。

（五）完善相关法律法规

执行农村低保制度要做到“有法可依”，现有关于农村低保制度的规定大致可分为地方性法规、地方性规章和其他规范性文件三个级别，各个地区规定的范围和详细程度参差不齐。目前低保制度立法仅停留在国务院通知的层次，真正意义上的低保法律还未建立，需要尽快建立全国统一的法律法规。要实现农村低保从政策向制度转变，明确农村低保制度的基本原则，规范政府的责任与义务，建立和完善相关法规体系是完善农村低保制度的当务之急。

参考文献：

1、李忠林，崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策[J].东岳论丛,2009(8).

2、2006-2008年《民政事业发展统计公报》[DB/OL].中国民政部网站,2008.

3、李小云等．农村最低生活保障政策实施过程及瞄准分析[J].农业经济问题,2006(11)．

4、李俊利.我国农村居民最低生活保障制度研究[J].安阳工学院学报,2010(9).

5、尹雪茗.关于农村最低生活保障制度的若干法律思考[J].法制与经济(下月刊),2010(5).

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（一）当前保险公司理赔人员不够专业很多时候使得客户不满意的因素主要是保险公司的工作人员的服务态度不是很好，本来自己的汽车就出现了意外，心情不好，这时候工作人员的态度又不好，这就会刺激保险人的心情，就会引起纠纷。而且，有些工作人员工作缺乏最基本的责任意识和职业素养，对一些工作上的流程还不够熟悉，容易给保险人造成一些麻烦，这也使得双方的矛盾加重。一些时候工作人员应该注意自己的方式方法学着耐心沟通。

（二）当前保险理赔中缺乏相应的法律保障在保险理赔中很多时候，保险人的合法权益都得不到很满意的赔偿，这个时候，保险人的利益就会受到损失。但是法律法规不健全会导致保险人投诉无门，即使投诉，也不一定会赢得相应的赔偿。这就给保险人造成一定的困扰。而且以往的法律法规有些也是不合理的，对双方都是不公平的，所以这就给汽车的保险理赔造成了更深的困扰。国家应该加强这方面的建设，使双方都能获得公平。

（三）当前保险公司的承保质量不到位保险人一旦投保，一旦出现事故，肯定希望保险公司能及时进行赔偿，从而降低自己的经济损失。所以当意外事故发生后，保险人一般最关注的就是保险公司的承保质量，这直接会影响保险公司的信誉问题。有些保险公司在保险人出现意外事故后，不但不积极地进行相应的赔偿，反而百般推卸责任，这就使得保险人对保险公司的服务很不满意，也会间接造成保险公司的经济效益和名誉问题，所以保险公司要尽自己最大的可能来保障自己的承保质量。

二、关于汽车理赔保险市场问题提出的对策

（一）提高保险公司工作人员的专业素质保险人员工作不到位，才使得很多保险人对于保险公司不满意。所以要解决这一问题，就必须要求保险公司加强对自己公司的工作人员的职业精神培养，提高服务的态度，要对工作绝对认真，而且责任感要十分好，对客户沟通也要有技巧，不可盲目地做决定，而且遇事不慌张，能从容解决，这样才会使保险人安心放心，才会使得双方都能和气的统一意见。

（二）完善汽车保险业的法律法规要针对汽车保险业的法律法规的不健全，国家要重视这一点，加强这方面的法律建设，为双方都能谋得公平，这样才会让很多的矛盾和纠纷通过法律这种正当公平的途径得以解决，才会让很多的保险人安心许多。只有完善了汽车保险业的法律法规，才让很多的保险人有了可靠的保障，没有了后顾之忧，才能放心地投保，并且不再担心自己的合法权益受到损害。完善法律体系是国家现在要做的一件事，也是解决问题最强有力的措施。

（三）加强保险公司的内部管理除了一些外部因素外，保险公司也应该加强自己公司的内部管理。不管是从经营体制上还是从工作人员的积极性上，都能有所提高，从而能避免很多纠纷事件的发生。不断从各种纠纷事件中吸取经验和教训，不断进行公司制度的改善，使公司在经营管理上和服务态度能有很大的进步。一套科学的经营管理制度是成功的第一步，而工作人员专业的职业精神将很大程度上推动着公司成功迈向更高的台阶，从而降低双方之间矛盾发生的可能性。