城市管理体制模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇城市管理体制，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

由于经济体制和政治体制的背景不同，我国的城市管理体制与西方城市管理的体制是不同结构的。

(1)我国城市管理政企不分，管理和作业不分。我国的城市政府既是城市建设的组织者，又是城市管理的施行者，政府身兼建设和管理两个角色，而西方国家的城市管理实行的是政企分开，组织管理机构健全，权限职责清晰。市长的主要精力用于城市管理，市长首先是抓城市规划，组织智囊班子帮助编制规划，并组织实施。市长通过抓规划，把国家的经济结构模式在城市结构中具体体现出来。

(2)我国的城市管理重视思想教育，带有较明显的人治色彩。西方国家的城市管理重视法规制度，法制意识较强，政府各部门也围绕城市管理，依法行政。各部门虽然分工不同，但是依法办事的立场和价值观一样，由此就降低了内耗，也有利于提高效率。全民法制意识下的城市管理对于西方市场经济的发展起到了十分重要的作用。

(3)在城市管理中，我国的政府常常扮演着“全能政府”的角色，相形之下，社会发育不够完善。西方国家一般是“市民社会”，大量的社会中介组织分担了城市管理的传统职能，典型的“小政府，大社会”模式，政府仅充当教练和裁判的角色；非政府非营利组织在社区发展中具有重要作用，社区志愿者组织更是发挥举足轻重的作用。

2、西方城市管理模式和改革趋势对我国社区体制改革的启示。

体制背景、社会基础等的变化，使得我国原有的城市社区组织管理体制已不适应新时期社区发展、社区建设的根本要求，社会需求的多元化与社区管理的单一行政模式构成了转型期社区组织体系的结构和功能分化，产生了新的结构要素，社区组织管理体系面临新的重组、整合与再造。尽管西方城市管理的理论和模式对我国的城市管理实践与研究有很大的启发意义，但必须结合中国的意识形态、政治经济和社会文化特点加以借鉴。

我国城市社区管理必须从结构上对管理体制进行调整，遵循“社会化、协调性、专业化、法制化”的原则，从两个层面上着手构建全新的“小政府，大社会”的多元互动的城市社区组织管理体系：一是从社区组织结构着眼，根据社区内部各要素的有机联系，重构合理的社区体系；二是根据社区发展的需求，重建新型的社区组织，并赋予其独立法人地位。据此，要完成我国城市社区管理“街道体制”向“社区体制”的转化，我国的城市社区管理体制创新至少有四个方面的工作要做：

—是法规建设。法规建设是实施社会化社区管理的前提，为适应新型城市社区管理模式，必须制定和完善有关社区管理的法规，以法律形式确定各社区组织的职能关系，使社区管理步入规范化管理轨道。

篇2

城市是人类群居生活的高级形式，是一个地方或一个区域的政治、经济和文化中心，是社会稳定的晴雨表，也是政府管理的温度计，更是经济发展的风向标。近年来，特别是撤市设区以来，的城市功能、城市品味和城市管理水平，都有了较大的发展与提高，人居环境不断改善、管理服务不断提升、城市功能不断完善。但是随着城区规模的不断扩张，城区人口的不断增多，我们的城市管理也出现了一些情况，突出表现在：

1.传统的体制机制适应不了城市突飞猛进发展的步伐，城市管理职能部门之间或多或少存在责权不明、责权不平和推诿扯皮等现象。

2.重实体轻人文的城市建设管理模式顺应不了新时期经济社会的发展需要，存在以管理处罚为主，宣传教育和引导不够的现象。

3.粗放的管理方式满足不了人民群众日益增长的需求期盼，存在主干道市容较好，小街背巷和城乡结合部脏乱差严重的现象。

省委书记在率省党政代表团赴湖南学习考察期间，考察株洲的城市管理工作时提出要建设干干净净、漂漂亮亮、井然有序、和谐宜居的城市家园。要实现这样的目标，我觉得三分靠建设，七分靠管理，在建设管理中，特别是管理中，政府的各职能部门应该实现三个转变：

1.要从抓硬件建设为主转变为抓软件为主；

2.从重建轻管转变为建设与管理并重；

3.从抓“点、线”转变为抓“点、线、面”；

下面就我区城市管理现状，我提三点建议，不到之处请各位批评指正：

一、理顺体制

（一）建机制。

一是建立沟通协调机制。整合城市管理各职能部门以及街道办事处力量，成立区城市管理委员会，负责对城市管理重大工作进行协调和牵头落实，加强职能部门的联系与沟通。

二是建立联席会议机制。组织城市管理各成员单位定期召开联席会议，研究解决城市管理中出现的重大问题和矛盾，探索城市管理工作新方法和新路径。

三是建立部门联动机制。成立城市管理联动指挥中心，针对急、大、难的城市管理问题实行部门力量整合、信息互通共享、行政执法协调，形成上下联动、问题联处、执法联动的管理局面。

（二）明责权。

一是依据部门职能划分责权。厘清城市管理各职能部门的职责权限，杜绝因机构重叠、政出多门、多头管理、责权不明、职能交叉、关系不顺等导致的无人管理、重复管理、交叉管理等问题。

二是依据工作需要划分责权。围绕提高效率、降低成本、增强活力的目标，克服“有权而无责”的现象，实现责权统一，改变建、管、养一体，等、靠、要并存的现状。

三是依据市民需求划分责权。本着利民、便民的原则，划分各城市管理主体的责权，调动各方面的积极性，实现处处有人负责，事事有人管理。

（三）显主体。

一是凸显街道办事处的主体地位。充分发挥好街道办事处这个管理层级的作用，使其在作为区委区政府派出机构性质不变的前提下，依据法律、法规、规章和区政府授权，行使相当于一级政府的权限。

二是凸显社区居委会主体地位。进一步加强社区居委会的硬件和软件建设，逐步提高居委会工作人员的福利待遇，充分发挥其在城市基层管理中基础作用的重要内容。

三是凸显物业管理委员会的主体地位。按照社会的事情社会办，大家的事情大家管的原则，引导各小区逐步实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

二、彰显人文

一是要树立群众观。坚持以人为本的城市管理理念，城市管理职能部门要透明公开职责权限和工作情况，坚持让公众充分享有知情权、参与权和监督权，广泛吸纳社会各方意见，集思广益，群策群力，保证城市管理符合社情民意和城市发展的需要将城市管理从原来的少数人管理转变为市民共同治理。

二是要规范执法。建立公开透明公正的执法程序，规范执法行为，保证管理相对人的合法权益；坚持疏堵结合，真正关注管理相对人的实际困难，帮助他们排忧解难；拓展执法思路，积极引入司法手段，提升城管执法的强制性和执行力，严厉打击违法违章行为，起到惩一儆百的作用。

三是要创新理念。要广泛宣传城管法规，宣传城市管理对营造良好市容环境、提高人民群众生活质量的重要意义，引导群众了解城管法规、支持城市管理，做城市环境的维护者。宣传城管知识，曝光不文明行为，唱响和谐城管主旋律，实现“管”与“理”的良性互动。

三、追求精细

目前，区城市管理在某些环节上粗放管理的痕迹还比较明显，这就要求我们树立重细节重内涵的精品化管理的新观念，推进城市管理由面上管理向每一条街道、每一个庭院延伸，做到全覆盖、无缝隙对接，不留“盲区”和“死角”，实现从抓“点、线”形象到“点、现、面”全面抓的转变。

篇3

2007年，根据无锡市委、市政府《关于进一步改革和加强城市管理工作意见》（锡委发[2007]36号）的统一部署，撤销原各区的城市管理行政执法部门，将执法队伍实行垂直市城市管理行政执法局管理，相对集中行使行政执法职能，同时在集中管理事权的基础上，放了部分管理事权。

2012年，为进一步加强各区在城市管理工作中的属地责任，调整了市城市管理行政执法体制，将原垂直管理的行政执法队伍下移各区，各区设立城市管理行政执法部门，形成了目前的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。无锡市城管委及其办公室（以下简称“市城管办”）组织、协调指导各级开展城市管理工作，各区城管委及其办公室积极完成市城管委及其办公室下达的任务，争创无锡市“太湖杯”城管创优优胜城区。在这一体制下，无锡市开展城市管理工作实现了“统一领导、统一管理、统一标准、统一考核”工作要求，虽然有利于全面贯彻落实市委、市政府确立的全市城市管理工作的总体目标和要求，但同时也导致各区城市管理工作难以形成各自的区域特色和个性化发展。另一方面，“太湖杯”城管创优考评注重“以块为主”忽视“条”与“块”的结合，“太湖杯”城管创优考评对象是各区政府，市政府职能部门未列入“太湖杯”城管创优考评，“条”与“块”在城市管理中的协同作用就缺乏紧密性。

按照市委、市政府关于加快“四个无锡”和“四城”建设的要求，城市管理体制需要各区发挥各自优势，体现各自特色，凸现各自个性地开展城市管理工作。同时，也需要发挥其他涉及城市管理相关部门的管理作用，相互协调，条块结合，才能全面完成城市管理工作的任务。

二、对城市管理体制建设的相关建议

城市管理工作主要涉及国土、规划、建设、公安、交通运输、工商、房管、城管等主要政府职能部门的职能工作，这就需要这些职能部门相互配合、协作，形成合力，才能加快实现城市管理工作的目标。

（一）健全市级监督指挥机构。由于目前无锡市城市管理涉及的各项工作分别由各职能部门承担管理责任，而数字化城管平台在信息采集、指挥派遣、案件处置和绩效考评等功能尚未发挥，承担市各职能部门之间的指挥、调度、监督功能的市城市管理监督指挥中心尚难发挥作用。因此，要尽快完成数字化城管平台建设，发挥其以考核评价为基础并涵盖信息采集、指挥派遣、案件处理功能等。

（二）完善城管创优考评体制。城市管理主要包含着对土地合法使用、依法建设，市政绿化的管护，市容市貌秩序、环境卫生保洁，环境保护、环境美化，交通秩序、交通运输，建设工地等的规范与管理，这些管理职能分别在市级相应的职能部门，各职能部门在城市管理工作中发挥的作用大小直接关系到全市城市管理工作成效，因此应建立对区级部门间的纵向工作评价体制，把各部门纵向评价的成绩按照评价分值的权重汇集成城市管理工作绩效，科学、公正、全面地反映各区城市管理成效，使考评更具公信力。

（三）完善管理责任检查体制。要改变目前职能部门重审批许可、轻跟踪管理的现象，严格按照“谁审批谁管理”“谁收益谁管理”的原则，加强审批许可的全程跟踪管理，防止发生“一批了之”和批后不抄告基层，但把管理责任落到基层的现象，一方面市职能部门要加强对审批许可项目的跟踪管理，另一方面要把审批许可情况抄告基层，发挥属地管理作用，切实履行对审批许可项目的监管责任，杜绝应申请人未按审批许可要求实施，形成违规违法案件被查处。同时要防止因行政处罚相对集中行使后，出现以处罚代替管理的现象，更要防止行政处罚权被相对集中行使，把本部门的管理职能自行弱化，依靠执法部门通过执法查处措施实现管理的情况发生。

（四）完善激励创新的体制。要对各区在城市管理中的创新举措形成激励体制，各区根据各自的特色，有重点地对能体现本区域风貌的城市管理工作，在人力、财力、物力上进行了重点投入，并取得了较好的效果，对这些特色创新工作不仅要在荣誉上体现激励，还应在资金扶持上给予鼓励，调动各区的创新工作积极性。

三、对城市管理机制完善的思考探索

目前，无锡市主要通过市城管办（市城管局）组织开展的“太湖杯”城管创优考评的措施，调动各区在城市管理工作中的积极性。近10年来的“太湖杯”城管创优考评，让各区明确了市容市貌管理工作的要求、责任、标准，改善了各区的市容环境面貌。但是目前这种一杯统揽、责任目标相对单一、条块分割的机制，已难适应城市化建设的步伐。群众也不再是只追求生活环境市容有序、环境卫生整洁，而是随着生活由小康转向现代，追求更高层次的环境美化、安全、时尚休闲的学习生活和工作环境。对此，无锡市城市管理机制应当进一步完善。

篇4

第二条本方法适用于县城区范围内的所有单位和个人。

第三条县城市管理行政执法局是本县乡村管理的主管部门。依照各自的职责共同搞好乡村管理工作。

第四条乡村规划区各单位特别是宣传、教育、广电、文化等部门应加大乡村管理宣传力度。自觉遵守乡村管理法律、法规，服从城管部门管理。

由县人民政府给予惩处、奖励。第五条对乡村管理工作作出突出贡献的单位、个人。

第二章市容市貌管理

第六条乡村建设必需严格规划管理。应当内容健康并坚持外型完好、整洁、美观，符合国家规定的乡村容貌规范，使用者或产权所有者应定期进行装修粉刷、油饰和清洗。对有损市容的建筑，应当及时进行修整或者撤除。

第七条乡村的道路、供水、排污、照明、环卫、交通、人防、电力、邮电通讯、广播电视、消防等公用设施。

第八条乡村街道树木、绿篱、花坛、草坪等设施。坚持美观整洁。

第九条车辆进入城区。严禁带泥和将废弃物抛撒在街道上。

畜力车进入城区必需带有粪兜和清扫工具。

第十条严禁在街道两侧搭建棚架或遮阳(雨)棚等。

街道两侧和公共场地临时堆放资料，因建设等特殊需要。搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的必需先经城管部门批准，并依照有关规定料理审批手续。

第十一条乡村主干道的供水、供电、广播电视、通讯线路必需进入地下通行。

第十二条规范广告宣传。任何单位和个人不得在户外和其它公共设施上张贴、涂写、悬挂及在大街小巷、公园、广场和店外等设置宣传物品。

严禁在乡村南北大街、凯旋路、步行街、前进路、东西街等主干道悬挂过街横幅。未经城管部门批准。

第十三条严格实行商品划行归市。严禁在主要街道和学校门前摆摊设担；商业营业执照必需按城管部门划行归市的场地操持，禁止在主街道门店从事机动车维修、废品收购、水泥、石灰、建材、弹棉花、洗车等污染乡村和有碍市容的行业经营。禁止使用高音喇叭、扩音器具进行叫卖。

第十四条严禁在乡村内放养鸡、鸭、鹅、羊、兔、猪、狗等家禽家畜。

第十五条绿化设计必需与工程建设设计同步进行。

旧城改造后绿地率不得少于总用地面积的25％。不按规划设计的不得动工。乡村新建区绿地率不得少于总用地面积的30％。

第十六条严禁擅自占用乡村绿化用地、损坏草坪、花坛、绿篱、绿带。严禁损坏园林绿化设施。

第十七条任何单位和个人。

第十八条乡村新建管线应当躲避树木。当乡村内树木生长影响建筑物使用或造成其他影响，确需修整时，必需经城管部门批准后方可进行修整。

确需砍伐树木、损毁花草的必需经城管部门批准，因乡村建设施工。并按规定补植或补偿。

第十九条提高城区亮化率。合理布局城区街道及公共场所照明。做到有专人经常检查维修，确保亮灯率不低于95％。

第三章环境卫生管理

合第二十条乡村环境卫生设施须统一规划。符合环卫设施设置规范，并与主体工程同步设计，同步施工，同时交付使用。

第二十一条乡村公厕依照乡村规划要求。并由建设、城管部门共同负责实施和监督管理。

第二十二条临街建筑工地必需按要求围栏作业、文明施工。工程土方、建筑垃圾必需依照城管部门规定的路线、时间、地点及时清运和倾倒。

第二十三条凡委托环境卫生专业单位清扫、收集、运输和处理废物的应当交纳服务费。

第二十四条对单位和从业者严格执行“门前三包”责任制。由城管部门挂牌，定期检查通报。

第二十五条任何单位和个人不得将垃圾倾倒在垃圾容器外。环境卫生管理所对城区垃圾必需做到日产日清。

严禁随地吐痰、便溺、乱扔果皮、纸屑、烟头等杂物；严禁乱倒垃圾、粪便和污水；严禁在街道及公共场所焚烧垃圾、树叶、枯草及冥纸。禁止在乡村街道两侧、广场及公共场所私自种植作物。

第二十六条住房、店面不得将杂物和污水倒往人行道和街面。

第二十七条城区燃放烟花爆竹时间不得逾越晚上12时。禁止在乡村主干道燃放烟花爆竹。

禁止在乡村街道丢撒冥纸。

第二十八条工厂、医院和学校等单位的有害、有毒废弃物。严禁任意排放、倾倒。

第四章交通秩序管理

第二十九条乡村交通行驶秩序管理由公安交通管理部门负责。根据交通状况设置停车场。

县城管、公安、交通管理部门在不影响交通平安、疏通的情况下规划停车泊位，城区道路范围内。并根据交通状况适时调整。车辆须在停车泊位内有序停放。

鼓励沿街有停车条件的单位提供有偿停车服务。

第三十条乡村交通客运实行公交优先。公路客运车辆应当在城区指定的客运站点停靠、上下乘客。

第五章市政公用设施管理

第三十一条市政公用设施建设必需符合乡村建设总体规划。

第三十二条城管部门要加强对乡村排水设施的管理。

不得向排水明沟、检查井、雨水口内倾倒垃圾等杂物；任何单位和个人不得任意损坏排水设施。不得在排水管道上圈占用地或兴建构筑物。

临时占压、开挖排水管道者，确因建设需要。应事先报经城管部门批准，并设置平安防护措施后方可占压、开挖。

第三十三条城区内修建建筑物或构筑物的供水、排水设施必需相互配套。

第三十四条城区道路及两旁破路施工。架设电杆、维修道路和沟渠进行的建设活动，必需经城管部门批准，并料理有关手续，维护道路完好和维持正常交通秩序的前提下方可施工。遇紧急抢险情况，可先施工，后报批。竣工后，应及时清理现场，恢复原状。

第三十五条乡村道路照明设施是国家财富。对有损照明设施行为的有权进行检举和控告。

第三十六条任何单位和个人在进行可能触及、迁移、撤除乡村道路照明设施或者影响其安全运行的地上、地下施工时。由城管部门负责迁移或拆除，费用由申报单位承当。

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城市规化管理体制对现阶段城市经济的发展有着重要的现实意义。根据城市发展的方向和发展特点，城市规划管理堆土资源进行了合理的开发和利用，结合城市发展的综合统筹，为城市建设的发展起到了促进的作用。因此，城市规划管理开始被重视起来，由此可见，加强对城市规划的有效管理对城市的发展具有一定的重要性，需要积极采取有效的管理措施，以促进城市规划管理的顺利实施，并保证城市可从各方面协调发展。

一、城市规划管理体制的重要性

1、确保城市建设顺利进行

要想提高社会经济和环境的整体效益，离不开城市规划管理体制，它是优化城市构建结构和保证城市建设顺利进行的有效途径。现阶段城市管理体制需要在改革中堆管体制进行规划，对城市规划的管理方式不断深化和完善，以此来发挥城市规划管理体制在城市建设中的重要作用。

2、城市规划管理体制的改革是现阶段城市发展的需要

只有不断完善城市规划管理体制，才可以贯彻城市的可持续发展道路[1]。加强管理机制的设置方案，落实城市规划管理机制，加快城市建设的步伐，从而实现城市可持续的发展的目标。

3、控制城市的盲目扩张

目前，有些城市的建筑单位因经不起利益的诱惑，而对城市进行盲目扩张，这违背了城市规划的相关内容。所以，需要对城市规划管理体制进行深化与加强，并完善各个阶层管理机构的控制项目，控制对城市盲目扩张，制约对土地的浪费，保证城市建设的顺利发展。

4、促进社会经济的全面发展

现阶段，有很多城市在建设发展中存在着水和环境的污染以及资源浪费的现象，虽然环境部等相关部门提出了整改措施，但由于目标不统一，各自为政，所以很难实现有效地整改。如果把规划、环保、土地和建设等这些相关部门合成一个机构而进行统一组织并实施，就容易实现城市规划、环境质量、土地资源和基础建设等各方面综合发展，从而促进社会经济的全面发展 [2]。

二、城市规划管理中存在的问题

1、政府的监督力不不够

对于违背相关法律进行建设的项目，出现问题时各个阶层的管理人员相互推卸责任，使其之间的关系牵扯不清，这给城市管理体制带来了一定程度的困难，影响了正常的城市规划管理体制，导致这一问题的出现主要是由于政府的监督力不还不够。

2、缺乏公众参与和监督

在城市建设的长期发展中，城市的规划管理工作在不同程度上存在着规划编制和管理实施的进步不一致，尤其是一些发展迅速的城市，在规划管理中出现的问题尤为突出。这一问题的出现，导致一些社会公众认为城市规划内容不合理，没有结合实际情况而进行实施，只顾外观而忽略内在作用，而规划人员则认为是社会公众只顾眼前利益而忽视长远发展。导致这一现象的发生主要是由于公众没有切身到城市规划当中去，缺乏监督。

3、缺乏规划管理的方式

在城市发展的现阶段，有些城市在规划管理中投入的经历不够。甚至在规划管理的部门中设置了一些虚职，而不存在担任相应职位的人员，这违背了城市规划管理的实质性，造成城市在发展过程中没有明确目标和相应的规划，即使有明确目标，但如果城市规划管理部门意见不一致等原因，这些目标也得不到实施，从而导致城市规划管理不能顺利进行。造成这一现象的原因主要是规划管理的方式单一。

4、面向公众的机制不够

现今，城市规划管理是由政府部门统一制定的，而社会公众难以接触到这一层面，这样容易使很多社会资源没有得到有效地利用，在一定程度上制约了城市规划管理体制的进一步完善。在城市规划管理长期发展的过程中存在着规划编制和管理实施的进步不一致，促使一些民众对其规划管理不满意，导致城市规划与社会发展不协调。导致这一问题的出现是由于城市规划管理面向公众的机制还不够。

三、提高城市规划管理的措施

1、加强政府的监督力度

国务院应该加强对城市规划管理的监督力度，定期或不定期对各个城市的规划管理进行就地监督。在城市规划管理的实施过程中，建立相关内部监督体制并加强监督制度的管理，对城市规划监督机制进行不断完善，在完善过程中各个部门之间相互配合，实现政府监督一体化形式，有效保证城市规划管理体制顺利实施。

2、加强管理人员的培训工作

随着城市规划管理体制的不断完善，进而对相关管理人员的要求也越来越高，首先要抓好管理人员的培训工作，要求管理人员不但具备较强的专业技术能力，还需要有良好的职业道德素质[3]。所以，需要有计划地对管理人员进行定期或不定期培训，不断提高管理人员的专业技术水平和增强管理人员的职业道德素质，使其树立密切联系公众与廉洁奉公的良好作风，提高城市规划管理的水平。

3、加强公众的参与

对于城市规划管理来讲，譬如环境质量、土地资源和基础建设等相关要素已经在市场领域快速的发展起来，然而在这种发展的形势下，规划管理人员通常以独断式的决策方式进行实施，却没有结合社会公众的利益，而往往达不到预期的效果[4]。因此，规划管理部门和管理人员应及时并合理的调整规划方案，从社会公众的角度着想，并使社会公众积极的参与其中，积极地与公众进行沟通，在意见达成一致的基础上改善城市规划管理制度，促进城市规划管理的合理化。

4、建立土地资源的利用管理制度

土地利用是城市建设的主要组成部分，良好的利用率直接影响着城市建设的发展。但由于管理体制等相关原因，对城市的土地利用的效率并不高。现阶段的城市发展，对土地的利用已经从单纯满足逐渐转向土地的合理配置和高效利用。所以，需要制定一系列的土里利用效率指标对调整土地利用进行有效的评价，以促进城市建设的合理开发[5]。

5、构建灵活多样的规划管理体制

在城市规划的实施中，需要灵活运用多种政策，对投资环境进行改善，吸引城市建设投资。在社会市场经济的发展中，不同地区之间与不同城市之间对投资的争取以成为当地政府的当务之急，而我国的资金投入通常是回报率高的区域。投资环境因此成为了政府与投资者普遍关注的问题，然而投资环境的形成与城市规划管理密切相关，并在改善中发挥了城市规划管理应有的作用。所以，在城市规划管理中，需要构建灵活多样的规划管理体制，从各方面吸引城市建设资金，促进城市建设的进一步发展。

结束语：

城市规划管理体制是我国城市发展的重要组成部分，涉及到城市未来的发展方向，促进了城市的进一步发展。要想完善城市规划管理体制的改革，需要深入改革，树立正确的价值观。加大财政部门的投入，合理进行规划，加强宣传教育，不断完善城市规划管理体制，实施科学合理的管理措施，进一步提升城市规划管理的效率，另外，还需提高人们对城市规划管理的认识，全面实现对城市的良好管理体制，为构建美好的和谐社会而共同努力。

参考文献：

[1]王媛媛.优化城市规划管理体制的思考[J].城市规划，2012，24（7）：124-125.

[2]周建军.对我国城市规划管理体制若干问题的思考[J].城市整体规划，2013，32（14）：58-59.

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关键词:城市;长效管理;机制;乌鲁木齐

Key words: city;long- term effective administration;mechanism;Urumqi

中图分类号:F292 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)20-0096-01

0引言

城市管理包含城市经济管理、城市社会管理、城市建设管理三个子系统。也有人将城市建设管理和社会管理划分为三大块:规划、建设、环境保护的管理;交通、社会治安的管理;市容市貌、社会秩序的管理。本文探讨的主要针对城市市容市貌、社会秩序如何建立长效管理机制,此类问题也成为近几年城市管理工作中的难题,越来越引起人们的关注。

乌鲁木齐市位于亚欧大陆腹地,地处北天山北麓、准噶尔盆地南缘,地处东经86°37'33"- 88°58'24",北纬42°45'32"- 44°08'00",是新疆维吾尔自治区首府,同时也是全疆政治 、经济、文化的中心。乌鲁木齐市建成区面积261.88平方千米,海拔680米～920米,人口230万。

市容市貌是一个城市的窗口,“十一五”以来,随着城市建设发展迅速,城市总体功能显著增强,城市市容市貌管理出现的问题日益凸显,如何改善当前城市市容市貌现状,建立城市长效管理机制,已成当务之急。

1乌鲁木齐城市管理中存在的问题

1.1城市管理体制不顺,基础设施建设滞后城市管理体制不顺畅,缺乏统一协调和规划,管理部门相互重叠,管理分散情况比较严重,难以形成共同负责、参与管理的制约机制。此外,城市管理的事权、财权过于集中在“条条”上,城区政府往往责大权小,难以起到协调作用。在推进城市化进程中,扩大城市规模与循序渐进完善城市基础设施建设一直处在矛盾之中,给城市市容市貌管理带来了明显的负效应,最终增加了城市管理难度和质量。

1.2违章占道问题违章占道是影响城市管理的严重问题之一。一方面,装卸、搬运、拉运为主的机动三轮车和短途客运车辆以及待载的大型车辆占用机动车道,将本来四车道的道路占用成两车道,修理、 电焊、车辆配件、补胎的店铺由于作业性质的经营占道;另一方面,流动摊点、摊贩的增加,他们在主要路口、巷口摆设摊点,影响交通安全,见到城管、工商就走,与管理人员“捉迷藏”、“打游击”。这两方面是城市管理中产生违章占道问题的主要原因。

1.3户外广告缺乏统一标准未经主管部门批准沿街随意设置门点、店铺、企事业单位的广告牌和招牌,电杆、墙壁乱贴乱画的小广告,严重影响了城市市容市貌,更给城市管理工作增加了难度。街道两侧灯箱、建筑物外立面广告因产权单位不够重视,脏乱不堪,许多几乎是从不清洗更换的“终身”制。

2建立乌鲁木齐城市长效管理机制的对策

2.1 理顺城市管理体制,加强基础设施建设解决城市市容管理体制不顺问题,切实有效的方法是走地方政府立法的道路,通过大量地方性法规的实践积累,进行试点、修改,最后形成统一的、全国性的《城市管理法》,为城市管理机构执法提供完备的法律依据,市容管理机构能够依法行政、照章执法,从根本上解决体制不顺的问题。在加快城市经济建设步伐的同时,城市基础设施建设应与之同步,只有这样城市发展才能可持续发展。

2.2 规范经营管理,加大整治力度规范城区车辆营运市场,建立和完善停靠场地,有效解决车辆违章占道问题。行政执法部门、交警部门对由于作业性质的经营占道和随意停靠车辆加大整治力度,真正做到还路于民。采取疏堵结合、以疏为主的方法,以政策攻心,以法律规范,晓之以理,动之以情,引导其进入市场。同时对不按规定经营的进行严管重罚,以规范其经营行为。

2.3 制定户外广告设置标准,完善户外广告管理机制制定户外广告设置标准,按照《城市市容和环境卫生管理条例》、《广告法》以及其他法律、法规,对户外广告的形状、大小、颜色、字体等进行规范管理,做到广告形式与城市市容相互协调。建立严格户外广告设置申请、审核、审批制度,未经允许不得随意设置,广告产权单位及时清洗和更换破旧广告,不断完善户外广告管理机制。

2.4 城市市容市貌管理必须全员化,共同参与市容管理必须牢固确立全员参与的管理意识,坚持把道德教育与道德实践结合起来,推出“统一领导、分级管理、共同参与”的方法,做到居民共同参与到城市市容市貌的管理工作中来。

3结束语

城市管理是一项复杂的社会系统工程,它需要全社会共同努力进行维护和管理。随着城市化进程的不断推进,只有建立城市长效管理机制,城市才能健康、可持续发展。

参考文献:

[1]周林洁.城市市容管理[J].城市发展研究,1997(2).

[2]张军胜,杨国剑.规范经营,强化管理,努力探索城市长效管理机制[J].县.镇.街,2002,(2).

[3]朱美娟.建构新型社区市容管理模式[J].社区管理,2006:(47-48).

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由于城管执法体制从诞生之日起本身存在的缺陷，在推进城管行政执法体制改革的过程中，各种矛盾和难题相继出现，使这项工作陷入了困境。近段时间以来，学术界和实际工作者围绕城管执法体制问题开展了热烈讨论，对体制改革的得失进行了深刻思考，努力把视域拓展到更深、更高的角度和层面，试图创设出更加合理、科学的城管执法体制。在此，我们反思现行城管执法体制的利弊，提出新型城管执法体制的基本框架，与全国同行商榷，期待引起大家对体制理论和实践问题的思考和争鸣。

一、对城管执法体制的历史回顾和评估

（一）关于城管执法体制改革的历史回顾

纵观城管执法体制改革从提出到试点、从理论到实践的过程，可以分为3个阶段。

1、探索阶段（1996年～20__年）。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政处罚法》的这一规定，为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。

2、实施阶段（20__年～20__年）。工作重心由理论探讨转变为实践运行，法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。

3、困惑和反思阶段（20__年以后）。经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。20__年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷发展的阶段。

（二）当前城管执法体制的大致类型

1、独立体。将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来（简称7＋1或7＋X），跨行业配置给独立组建的城管行政执法局（城管综合行政执法局），其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清，权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成新的机构膨胀和效率低下。

2、联合体。对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局（城管办）和”城市管理行政执法局（综合执法局、总队、大队）牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补，可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为现象。

3、从属体。城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局（市政管理局、城管办），由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神。

（三）对城管执法体制的评估

1、是对行政执法体制的革命性颠覆。城管执法体制改革是中国行政管理体制改革的一场革命，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论不休的焦点。利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革，打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。

2、是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上

，重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。

3、是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制，提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义”的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执法者的素质和能力。

4、取得了一定程度的进展。政府事权在一定范围内初步实现了分离，外部监督有所加强；重新梳理了城市管理领域的职责、机构，合并了行政执法队伍，减少了多头执法现象；执法队伍进一步年轻化、规范化、专业化，队伍形象较以前有所提升；初步转变了执法理念，把治理违法、优化环境作为执法目的；大胆创新，初步形成了一些有效的执法机制，规范化、亲民化、科技化、信息化、精细化水平得到提高。

二、当前城管执法体制存在的主要问题

（一）法律地位不稳固

《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，中编办关于开展综合行政执法工作的要求缺乏法律依据，且本质上与相对集中行政处罚权制度是相互矛盾、抵触的。由于没有《组织法》的保障，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化的城管执法相关法规、规定，城管执法体制的法律地位不确定、不稳固，随时可能有被取消、与管理部门重新合并的趋势。为此，浙江省由省法制办牵头，正在研究制定《开展相对集中行政处罚权制度的办法》，以对这一体制从法律地位上进一步明确和确定，防止城管执法部门在机构变动中被撤销或合并。

（二）管理体制不统一

1、执法机构名称不统一。由于存在上面提到的三种不同的体制类型，执法机构的名称五花八门。

2、归口不统一。有的是政府组成部门，由政府直接管辖；有的归口建设系统；有的只是某个部门的内设机构。归口不统一，中央、省级无直接主管部门，导致编制、经费诸多方面的不统一。

3、建制不统一。有垂直管理，有分级管理；局、分局，总队、支队、大队、中队设置混乱。

4、人员编制不统一。国务院有关文件明确要求行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，《公务员法》也设置了行政执法类公务员，从法律上对执法人员身份作了明确规定。但各城市受行政编制限制，在理解上又有偏差，把一线执法队员基本核定为事业编制。

5、着装不统一。各城市争相模仿公安部门，基本都设计制作了自己的执法制服和标识，混杂不一且与公安部门制服相似，带来的直接后果是20__年国务院对制服问题的清理和整顿。

6、执法文书不统一。

（三）职能界定不清

1、审批权和处罚权划断后，检查权和监管权的归属不清。审批部门的批后监管权有哪些、执行到什么程度、有何措施，处罚部门的检查权属于什么性质的权力、如何执行，对这些问题，没有深入研究。

2、将部分行政处罚权划分出去的标准不准确，人为地将相互关联的一种违法行为细分，增加了执法层次，违背了相对集中行政处罚权的要求。如分拆环保和公安交通中的部分行政处罚权，导致新的职责交叉。

（四）执法手段延伸不够

由于政府规章和行政处罚各类的限制，执法中主要采用教育、纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。

（五）相互监督不到位

实施城管执法体制的目的之一，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。但事实上，执法部门无法律依据进行监督。主管部门的审批许可权是独立行使的，目前的法律并没有规定对审批有检查权，主管部门的审批行为是否违法，只能由法院或政府监察部门界定，不在行政执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏与主管部门的良好关系、争取主管部门的支持配合，执法部门对管理部门审批过的过当行为也认定是合法的。这种认定方式，对政府部门的违法行政行为起不到监督作用。

（六）创新动力不足

一方面，面临理论的困惑，大家感到横亘着难以逾越的制度鸿沟，同时，改革的前景不明朗，很多人抱着等一等、看一看的心态。另一方面，城管执法体制建立后，城市管理违法行为并没有迅速减少，查处违法行为的措施依然缺乏，执法环境依然没有根本好转，有些人觉得改与不改没有本质区别，权力从左手换到右手，改变的只是形式。更有甚者，少数地方觉得老的体制用起来更加顺手，干脆掉头重走旧路，体制变革半途夭折。城管执法体制改革正走在一个方向欠明的十字路口，面临重重困境。

三、建立科学、合理的城管执法体制的构想

（一）建立科学、合理的城管执法体制的理论前提

1、遵循渐进式改良的理论逻辑。政府行政体制改革，是要调整、改变建国以来在计划经济条件下形成的一整套政府自身运行的组织制度。这套组织制度经过长期的动作已经高度固化，内部的关联度呈现网络化格局，往往牵一发而动全身。如果改变的仅仅是其中的某一个环节，会引起其他环节一连串的不适应，进而导致整个运行过程的混乱、停滞、倒退。按照相对集中行政处罚权理论对城管执法体制进行调整，是在大的行政体制未改变的前提下，对城市管理领域内的行政权进行重新配置，是一次局部环节的调整。如果忽视这次调整的前提条件，完全原来的体制结构，会出现法律、法规的空白，打乱原来的运行节奏。

对行政体制的任何激进的改革都应当慎重，对在特定历史条件下建立的行政体制构架，要肯定原有体制中的合理成分，新的体制的建立应该是原有体制的逻辑延伸，而不是截然划断。任何推倒重来的做法都值得商榷。据此，我们认为，在城管执法体制变革中，要慎提改革，多提改良和完善。在相对集中行政处罚权制度下建立起来的城管执法体制，应该是城建监察体制的进一步改良的完善，是在城建监察综合4个方面处罚权基础上的进一步扩大和深化，是用相对集中行政处罚权理论对城建系统行政处罚权配置的一次再细化、再调整。在这样的逻辑基础上建立起来的城管执法体制，既解决了牵头部门的问题，又解决了执法主体法定的问题。

2、构建统一、开放的职能结构。在构架上，要能体现出城管执法体制的统一性和精简性。在全国范围内，要做到城管执法机构独立、队伍单一、服装统一、人员编制精简、执法有效。在价值取向上，应该体制出“强其所应强”的职能定位。处罚权是政府行政权力中维护公序良俗的有效“利器”，从国外城市管理的经验来看，通常的做法是弱化审批许可权，让非政府组织、社会团体和市民最大程度地参与管理，同时强化监管和执法，对违法行为严管重罚。所以，城管执法应在现有的处罚权基础上，增加强制措施和处罚种类，进一步强化惩戒力和威慑力。在对外关系上，城管执法体制的职能结构应该体现出开放性、自洽性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换；城管执法本身要具有内外联系的功能，成为城市管理审批、监管、检查等环节的中枢。

3、打破现有的思维模式。国务院按照《行政处罚法》提出的城管行政执法体制，本来就是一种构设，有大胆超越的地方，也有受到原有行政体制制约而显得谨慎的一面。实践表明这种模式需要调整和改进，我们不能囿于国务院的原则规定，而应对明显不适合的部分大胆进行调整和革新。如相对集中行政处罚权制度与综合执法制度本质上是矛盾的、不相容的，部分行政处罚权的划断归并造成新的机构膨胀，把是否需要技术部门鉴定作为行政处罚权划分的原则不科学、不可行等等，我们要根据实践的具体情况，提出相应对策。

（二）构建城管执法体制的新形态

根据上述理论思辨和城管执法实际情况，我们提出城管执法体制的一种新形态。

1、建立中央、省、地级市、县四级法制、编制保障支撑机制。一是中央、省、地级市、县四级法制部门代表中央和地方政府，在推进相对集中行政处罚权制度、开展综合行政执法工作中，主要负责法律法规的修订和完善；对城管执法部门依法行政、贯彻落实执法责任制等进行指导、检查和监督；对城管执法和相关部门管理过程中法律法规交叉和重叠之处进行厘清和裁决等。二是中央、省、地级市、县编办部门代表中央和地方政府掌握好城管执法队伍的总编数和队员的编制、身份等管理，抓好城管执法体制改革后的精简队伍、归拢编制、善后安置等工作。

2、建立中央、省、地级市、县四级垂直领导的城管执法机构。将城管执法部门纳入建设系统，在建设部门设置城管行政执法总局，负责全国的城管执法工作；省级建设厅设置城管行政执法局；市、县建立城管行政执法局，列入政府组成部门，但归口建设系统。省级以下城管行政执法局可根据各地实际情况实行垂直领导、分级管理。中央、省级城管行政执法机关负责沟通、协调和法律、法规的把关，不从事具体的执法行为；市、县级城管行政执法局负责具体的执法工作。

3、依据《行政处罚法》在特定领域相对集中行政处罚权。将建设系统的全部处罚权集中起来，同时将部分与城市管理相关的边缘性的处罚权如环保、工商、公安交通、文化等部分行政处罚权集中起来，依据城管行政执法管辖权和处罚依据进行处罚。

4、贯彻管罚分离原则，城管执法机关独立动作。各级城管执法机关必须贯彻管罚分离的原则，严格实行许可权和处罚权分离。市、县级城管执法局必须是独立的执法机关，不得成为部门的一个内设机构。与其他部门的日常联系沟通由城管执法局自行负责，涉及重大的、难以单独解决的问题，由建设部门牵头协调。

（三）新型城管执法体制的特点

1、延伸了城管执法的层次。一是把城管执法体制从较低层面延伸到较高层面，在中央和省级明确了城管执法的领导机关，确定了行业主管部门，形成了自上而下的体制格局。二是改变了法律、法规不适应的现状。中央、省级制定的法律、法规效力较高，市、县制定的法律、规章或规范性文件效力较低，实行城管执法体制，目前高位法基本没有变更，调整后的低位法经常面临与高位法相抵触的情况，造成了执法工作的被动。在中央和省级建立城管执法机构，调整效力较高的法律、法规，有利于理顺各级法律、法规的关系，解决法律、法规不适应的问题。

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一、引言

改革开放以来，随着我国经济体制的转变，城市的快速发展以及我国加入WTO，我国城市建设发展迅猛，城市规划的作用亦显得越来越重要。城市规划管理是一项综合性技术行政管理工作，保障城市规划的顺利贯彻实施。城市规划管理分为宏观管理和具体管理。城市定位、规模、布局结构方面属于宏观管理，城市规划的具体管理是指对“一书两证”的许可管理。目前由于体制、机制、法制等深层次方面原因，城市规划管理相对滞后，还远不能满足于当前我国日益加快的城市化进程的需要。本文阐述了现行城市规划管理职能转型的措施，使指导性的方法具有较强的技术性、可操作性。

二、我国目前城市规划职能的研究

80年代以来的经济体制改革和城市土地使用制度改革给我国城市规划和城市建设带来了深刻的影响。随着市场经济的进一步深化，而城市规划的市场机制还远未形成，特别是二十一世纪以来，我国加入WTO，规划行政职能转变已迫在眉睫，著名规划学者、专家王景惠、杨兴权、陈晓丽等提出了一些改革思路。包括：

在迈向21世纪的今天，逐步由非常规时代走向常规的时代，在规划设计市场开放进程中，规划行政部门应始终以反映“公众”意志，维护“公众”利益，促进社会发展为宗旨，提出要转变角色，加强公众参与，建立制度化渠道，改革规划行政体制，以实现规划宗旨。

城市规划是政府为了合理配置资源，给社会创造良好与经济运行空间而采取的行动，规划应是服务于市场的，而不应当凌驾于市场之上，同时规划对市场又具有保护和促进作用。在此基础上，对于城市规划的编制，应当向市场开放引入诸如招投标的市场竞争机制，就城市某个城市规化，公开向社会发出招标公告，并在有效的监督机制下，对投标单位的规划方案进行评议，选出最优方案，并广泛向社会各界征询意见，必须强化监督管理，建立起有效的实施机制，以确保规划的实施。

在市场经济的条件下，政府管理工作要转变观念，要从管理向服务转变；把工作重点放在宏观调控、政策引导和法律监督上；改进城市规划的管理方式，减少行政审批，提高工作效率；提高政府工作的透明度，保证规划的民主化、科学化；加强法制、依法行政，规范自身的行为，为城市发展创造良好的条件，做好服务工作。

三、现行城市规划管理职能转型的措施研究

随着我国加入WTO，市场经济体制的不断完善与发展，规划管理体制的改革与规划管理职能的转变应跟上这一历史潮流。结合英国、法国、美国等先进国家的发展经验，笔者认为规划行政职能应从以下三个方面来进行逐步转变：

1、规划行政服务职能的强化途径

1.1 建立权威的信息公告机制，实现信息公开和公共的资源共享

真实的信息是市场有效运转的基石，建立严格有效的信息公告制度是各级规划行政主管部门的一项越来越重要的工作。从信息的有效性和正确性的角度，再结合管理的层次与水平，建议使信息与市场管理的级别相适应，可分为2个层次，省（直辖市）级和国家级。

1.2培育市场化的竞争主体结构

提倡设计师的个人品牌竞争。

开放小型规划设计事务所。

建立合理的竞争主体结构。

1.3培育规划技术中介服务市场

目前，我国社会中介机构是指政府与企事业单位、社会集团、个人之间起着桥梁和纽带作用的各种专业性社会机构。规划中介机构以有偿的形式，按社会要求、自身作用和运行则，可以发挥以下作用：

提供建设项目选址服务。

提供用地规划服务。

提供建设规划服务。

提供规划设计服务

1.4发挥行业协会等NGO的自律作用

NGO即非政府组织（Non-Governmental organinations）在不同的社会经济文化传统下，各国对NGO均有不同的认识，而目前取得比较有共识的界定为： NGO是指那些非政府的、非营利的，带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织，这些组织以促进经济、社会发展为己任，主要关注经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训等事务。我国的城市规划行业协会作为社会非行政系统的市场监督体系的一部份，可发挥其自律作用如下：

教育培训功能。

咨询功能。

协调政府与市场主体之间的关系。

规范调解促裁职能。

2、规划行政裁判角色和规制方法

目前城市规划管理的法定依据主要有《中华人民共和国城市规划法》、地方性规划条例，控制性详细规划和法定图则的图纸和文本。这些法定依据的制定和完善应有一个共同的要求，即对于城市空间发展的法定限制量最小化、基础化、留出更大的余地，由市场机制来进行城市空间资源的优化配置，也让城市的设计智力资源有发挥的佘地，以追求空间发展在经济效益、社会效益和环境效益上的和谐统一。明确的游戏规则是市场秩序的保障，笔者认为应从以下几方面完善法定管理依据，从而强化规划行政的裁判角色。

划分商业性（或开发性）与非商业性业性用地，将城市规划用地进行这两种划分， 有利于对规划管理过程区别对待。将商业性用地由城市政府进行规模控制，有计划使用。

划定可持续发展用地范围。

划定传统文化遗存和历史街区的保护核心区和一般控制区。

划定城市主要景点和视觉走廊的控制区范围。

划定多功能城市景观区和建立开放的空间网络。

划定核心商务区的用地规模和范围。

3、规划行政引导职能及实现方式

法定依据的完善有助于规范规划行政管理权的行使，让权利的行使有章可循，有度可控，有法可依。

引导规划设计的投入

促进价格杠杆作用的有效发挥

合理设定规划编制、管理与实施的评定组织模式

四、结论

在一个成熟的市场经济体制的国家里，市场的任务是推动经济发展，政府的任务是促进社会发展。政府、市场和社会互相制约、互相促进，从而推动社会经济健康发展。对于正处在转型期的我国，政府在经济发展中起着重要作用，政府管理职能也在发生着深刻的变化，正在由直接管理向间接管理，微观管理向宏观管理，行政手段向经济、法律手段转变。政府管理职能的变化是要求政府的作用是补充市场，不是替代市场。

城市规划管理是以城市发展为研究对象，以土地资源配置为主要手段，以使城市向着人们预期的理想状态不断接近为根本目标的综合性、实用性行业。作为政府职能之一的城市规划管理职能，对城市建设资源配置市场发挥着重要调控作用。主要包括：宏观层面，有效促进城市和区域协调发展；中观层面，有利于促进城市房地产开发、基础设施建设和公共设施协调有序；微观层面加强建筑实体建设的控制和有效制止违法建设的产生和蔓延的作用。但是，现有的城市规划管理体制和管理职能，存在着矛盾和不足，因此我们必须借鉴国内外先进的城市规划管理体制和管理机制，实现我国城市规划管理体制和管理职能的转变，建议强化城市规划的服务职能、裁判职能、引导职能的作用，建立起新的城市规划机制和体制。

参考文献：

[1]戴均良.中国城市体系必须加强规划调控[J].城市规划，2001，⑵.

[2]田莉.论我国城市规划管理的权限转变[J].城市规划，2001 .

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一、指导思想

以“横向到边、纵向到底，无缝隙覆盖”为目标，按照“统一领导、权责分明、条块结合、网格管理”和“谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁受益谁负责”的原则，进一步完善区、部门、街道、社区城市综合管理体制机制，充实基层力量，强化属地管理，提升数字化、网格化管理水平，整治视觉污染，优化交通组织，注重景观打造，塑造“美、畅、亮”的城市形象，推进城市管理制度化、规范化、精细化、科学化、社会化、长效化，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

二、理顺城市管理工作体制机制

（一）加强组织领导。调整补充区城市管理委员会组成成员。区城市管理委员会按照工作规则，负责全区城市管理工作的组织领导、业务指导、检查监督和考核评比。委员会下设办公室,负责委员会日常工作。区城市管理委员会办公室（以下简称区城管办）设在区政府应急管理办公室，主任由区政府办公室分管副主任兼任。

（二）街道建立健全城市管理工作机构。街道办事处成立城市管理委员会，由街道办事处主任任城管委主任，统一领导街道城市管理工作；街道办事处未设置城管科的，均应设置城管科，专门从事街道城市管理日常工作。街道城市管理委员会办公室设在街道城管科;各社区居委会设城市管理工作专（兼）职人员。

（三）调整“城管进社区”工作模式。试行城管执法中队与街道办事处工作融合模式。区城管执法局选择部分城管执法中队，派驻街道办事处，接受城管执法局和街道办事处“双重领导”，人员管理以街道办事处为主，执法业务以城管行政执法局为主。执法中队长兼任街道办事处主任助理，参加街道办事处工作例会，参与研究街道城市管理工作，向街道通报执法过程中发现的城市管理问题，与所在街道共同研究解决。

（四）完善数字化城管工作机构。成立数字化城管工作专门机构，充实工作人员，组建多元化信息员采集队伍，实现城市管理的数字化、网格化。

（五）建立各级巡查制度。分管区长每周带领相关部门领导巡查不少于2次；区建管局、区城管行政执法局及各街道办事处主要领导每周巡查不少于2次，分管领导每日巡查不少于1次；城管中队长、城管科科长每日要全面巡查，并建立巡查记录，对发现的问题迅速调度处理或报告。区城管办将巡查记录情况纳入考核。

（六）建立工作例会制度。区城管委每季度召开一次工作例会，研究部署城市管理工作中的重大问题，调度全区城市管理工作；区城管办每月召集各街道城市管理工作分管主任例会，通报工作开展情况，研究、协调工作中的重点、难点问题，布置全区性工作任务。

三、明确城市管理工作权责

（一）总体权责划分

区城管办对全区城市管理工作进行统一组织、协调、调度、督查和考核。

“主次干道及两侧”的城市管理相关工作由职能部门负责【主次干道两侧是指：主次干道两侧有沿街经营网点的，从主次干道中心线至沿街经营网点外立面；主次干道两侧有围墙的，从主次干道中心线至沿街围墙墙根；主次干道两侧既没有沿街网点也没有围墙的区域，从主次干道中心线至人行道或绿化带或边沟的外沿（含边沟）。责任区域划分存在异议的，由区城管办负责协调并予以明确】。区建管局负责对市政道路及市政公共设施、园林绿地、环卫设施、环境卫生等进行专业维护管理；区城管行政执法局负责做好城市管理工作的各项行政执法工作；街道办事处负责本辖区内除主次干道及两侧之外的城市管理相关工作。城管委各成员单位，要根据管辖及职责积极配合做好全区城市管理工作。

（二）具体权责划分

1、市政设施管理。主次干道及两侧市政、环卫设施的管理养护由区建管局负责；背街小巷、无物业居民小区、企业或单位自主开发的居民楼院内市政设施的管理养护（包括古力井及井盖等）由街道办事处检查，并协调相关部门联系责任单位进行专业化养护；物业化管理小区由小区物业公司负责，街道办事处负责督促；新增道路及设施正式移交之前，由建设责任部门（包括生态商住办、现代商贸办、交通商务办）根据规定时限予以维护管理。

2、园林绿化管理。主次干道及两侧公共区域的绿地管理及养护由区建管局负责，新增绿地正式移交之前，由建设责任部门（包括生态商住办、现代商贸办、交通商务办）根据规定时限予以维护管理；背街小巷和无物业管理小区内绿地养护工作由街道办事处负责；物业化管理小区由街道办事处督促小区物业公司进行养护；病虫害的防治及大型树木的倒伏由街道办事处报区建管局处理。

3、环境卫生保洁。主次干道及两侧的卫生保洁工作由区建管局负责；背街小巷和无物业的居民楼院由街道办事处负责；有物业的居民小区由小区物业公司负责，街道办事处负责检查督促。

4、城市管理行政执法。区城管行政执法局负责对占路经营、乱倒垃圾、乱摆乱放、乱搭乱建、噪音扰民、露天烧烤、市场冒市等行为进行查处；负责人行道等公共部位乱停车的查处和门头户外广告等“视觉污染”的整治；负责查处和清理主次干道运输撒漏及两侧范围内的建筑、装修、工业垃圾；背街小巷和居民楼院涉及城市管理的违章、违法行为，由街道办事处、物业办、物业公司及时巡查，及时发现，并做好说服、劝导工作，对劝导无效拒不整改的，协调区城管行政执法局予以查处。

5、垃圾容器设置管理及垃圾清运。逐步撤销所有社区内的垃圾大箱、垃圾池，未完成改造的“村改居”社区和无物业管理的居民楼院，由街道办事处负责定点设置垃圾容器，实行生活垃圾定时投放、清运，并负责垃圾容器外的垃圾清理和容器的日常维护管理；有物业管理的小区由小区物业公司负责设置、清运和管理；主次干道两侧的垃圾容器由建管局负责设置、清运和管理；设置在主次干道两侧的垃圾桶要逐步“退路进院（巷）”，并倡导垃圾容器美化或地埋式设置；建管局加大对垃圾转运站的管理，严格遵守工作时间，确保垃圾能够及时投放和处理。

6、建筑垃圾处理。社区居民装饰装修垃圾由街道办事处指定地点暂时存放，并负责以有偿代运的方式运送至城管行政执法局指定的合法倾倒点。街道办事处和生态商住办、现代商贸办、交通商务办负责旧城和城中村改造现场建筑垃圾（含附着生活垃圾）的清理、清运管理，监督开发企业将拆迁改造产生的建筑垃圾运送至市指定的合法倾倒点进行处理。

7、河道沟渠管理。已改造完毕的河道、明沟、暗渠的管理由区建管局负责；属各社区集体用地范围内未进行市政改造的沟渠由各街道办事处负责。李村河青银高速至黑龙江中路河段由浮山路街道负责管理，黑龙江中路至峰山路河段由市场管理中心负责管理，峰山路至入海口（除四方区管辖范围以外）河段由建管局负责管理。

8、建筑工地及占掘路管理。参照《区建设工程施工现场及运输撒漏管理实施细则》执行。对暂不进行开发建设的预留地和待建地由相关街道办事处及生态商住办、现代商贸办、交通商务办共同负责设立围挡并进行简易的绿化美化；对未经允许违法占掘路的行为，由城管行政执法局负责查处。

9、市场管理。有审批手续的正规市场的市容环境卫生监督与管理由区商务局和区市场管理中心负责；自发市场由城管执法局依法进行查处；经城管行政执法局和街道办事处同意设置的固定民生市场，环境卫生由所在街道办事处负责。

10、有害生物防治。街道办事处负责辖区居民小区、楼院除四害设施的逐步完善和药物投放，生态商住办、现代商贸办、交通商务办积极配合所在办事处做好所属拆迁工地有害生物防治。

11、门前“责任区域管理”。街道办事处与辖区内机关、企事业单位、驻军和个体业户签订责任书，由上述单位和个人对门前环境卫生和秩序进行“责任区域管理”。具体责任区域划分，由各街道办事处逐条道路、逐片区域予以明确，以书面材料和电子地图两种形式予以记载，并报区城管办备案。

四、规范城市管理工作标准

区建管局、区城管行政执法局承担的行政许可、行政处罚、行政执法等公共管理事项，要做到依法行政。所有审批项目统一由相应职能部门负责。对于专业队伍承担的专业维护事项，逐项明确工作目标、工作制度、管理规范和作业标准，做到规范运作。

五、改进城市管理工作考核

（一）考核组织。分为日常监控考核（占30％）、每月考核（占30％）和数字化城管考核（占40％），每月进行一次考核汇总，季度成绩为本季度三个月的平均值，年度成绩为四个季度的平均值。日常监控考核由区城管办组织实施，包括：每日巡查、每周汇总、领导批示、媒体曝光、群众举报、市考核通报等项目考核。每月考核由区城管办组织相关职能部门和街道办事处组成考核组进行考核。考核分为职能部门组和街道办事处组。考核标准按《区城市管理工作考核标准》执行。城市管理考核年度综合成绩作为全区城市管理目标绩效考核的依据。

（二）奖惩兑现。区财政局每年列考核奖励专项资金，对考核优秀的先进单位（部门）和先进个人给予奖励；对在市内四区城市管理月考核中排名末位的部门、区季度考核排名末位的部门（单位）以及区城管行政执法局季度考核排明名末位的城管中队，其主要领导要在全区城市管理调度会上作表态发言；区年度城市管理考核排名末两位的街道办事处和城管执法中队年终不得评为优秀等级。

六、强化城市管理工作保障

（一）加大资金投入力度。区财政局要根据新的城市管理权责划分和每年工作量，及时测算调整数字化城管、市政养护、园林绿化、环卫保洁、背街小巷居民楼院等城市管理工作经费，并逐步解决城管行政执法局办公经费和执法保障经费，统一纳入区财政年度预算，确保城市管理工作的正常运行；设立城市管理年终考核奖励资金，每月按时向有关单位拨付城维费，为城市精细化管理提供有力支持；预留市政、园林、环卫公司城市维护经费各20万元、街道办事处城市维护费10%、城管行政执法局执法保障经费10%，用于应急处置责任单位职责范围内应及时处置而未进行处置的城市管理问题，由区城管办负责协调相应问题的处置并据实支出相关费用，剩余费用年底一次性返还。

（二）配齐配强城市管理队伍。区人力资源和社会保障局要进一步加强城市管理相关部门、街道城市管理工作人员的核定和配备，切实解决城市管理人员不足的问题。

（三）规范物业管理。区物业办及相关部门（单位）要按照《关于进一步加强物业管理的工作意见》积极开展各项工作，落实责任，保证物业管理规范化和长效化。

（四）加强联合执法。区城管委各成员单位要强化联合执法工作意识，加强联合执法，努力提高城市管理工作效率。特别是公安、交警、城管、规划、国土、工商、环保等部门，要密切配合，共同抓好运输撒漏、建筑工地、非法摩的、废品收购、占路经营、环境污染等重点难点问题的查处。

篇10

首先，围绕“小政府、大社会”,创新社会治理模式。改革开放的实践证明，只有创新社会治理模式，解决社会领域的矛盾和问题，才能促进经济社会协调发展。创新社会治理模式，就是要在党的领导下，改变计划经济条件下政府包揽社会治理的传统模式，创造各种有效方式，由人民群众依法进行自我管理，逐步形成“小政府、大社会”的治理模式。其次，围绕“效率高、服务优”，改革政府管理体制。建立效率高、服务优的政府管理体制，既是市场经济发展的迫切要求，也是新型城市化发展的重要动力。要以改革行政审批制度和推行大部制改革为抓手，重点市、区两级政府管理体制，改革“中心镇”管理体制，完善“一队三中心”（综合执法队伍和政务服务中心、家庭综合服务中心、综治维稳中心）为主的基层社会管理体制。

二、推进新型城市化的行政管理体制障碍

近年来，围绕着转变政府职能，已在社会管理与公共服务、“大部制”改革上有所突破，但是整个职能转变仍是行政管理体制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占据主导地位，“服务型政府”建设有待加强从目前新型城市化发展来看，政府职能的转变距离“服务型政府”的目标还有一定的距离，政府职能更多体现为“管制行政”而没有将适度的“管制”寓于无限的“服务”之中，“管制型”政府与“服务型”政府并非是一种互相取代的关系，而是由“管制”因素和“服务”因素在排列组合上的变化而引起政府职能的质变。而相当一部分新型城市化政策的落实部门仍旧以“控制、审批、监督、处罚”等手段充当着“经济的计划者”、“市场的控制者”、“社会的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府将主要精力放在自己搞经济建设，直接参与微观经济运行，就会出现与民争利的现象，就会“种了别人的田，荒了自己的地”。与“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的总体政府职能转变定位相悖，进而出现“职能越位”、“职能错位”和“职能缺位”的不良现象，政府的这种“全能”在本质上是以“管制型政府”混淆“服务型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理运动”，并没有发生“化学反应”“大部制”改革属于政府职能转变中政府职能权限及履行职能方式的调整，在推进“大部制”的改革中解决了机构设置过多、职能重叠、职责分工过细、权责脱节等突出问题，对政府部门关系，减少政府层级，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些问题，政出多门、部门职能交叉、扯皮推诿等问题仍然存在，主要表现为：

第一，机构精简幅度难有实质性突破。按照《市人民政府机构改革方案和实施意见》文件指示，精简后的市政府机构为40个，与原有的42个机构相比只精简了两个。差不多同一时期，市大部制改革后，该市政府部门从46个减少至31个，减少局级领导职数56个，减少人员编制492个，此外还减少事业单位60个，是市自改革开放以来力度最大的一次机构改革。作为“大部制”改革“明星”的顺德，政府部门由29个调整为10个；党委机构由12个减为6个，党政机构由41个精简到16个，精简幅度接近2/3。“大部制”改革的成效虽不能简单地以直观上的机构数量精简来衡量，但裁撤冗余给政府“瘦身”毕竟是“大部制”改革让政府“跑起来”的重要前提。

第二，机构精简后又出现内部协调的难题。长期以来，部门设置上的职能交叉一向被认为是政府机构管理效率低下的客观原因，而各部门对自身利益的关注则是造成不良结果的主观因素。而大部制则能够明确部门职责、有效避免政府职能交叉、降低政府整体协调成本，但大部制改革单单依靠对政府机构设置的“拼接式”重组，却不可能从根本上解决机构重组后的“发酵”运转难题。自2009年以来启动以“大城管”、“大交通”、“大规划”、“大林业”等9个“大部门”为主体的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于减少职责交叉、多头管理，精简政府机构与人员；‘大’的关键，在于建立职责有机统一的行政部门，实现决策权、执行权、监督权的既相互分离又相互配合；‘大’的归宿，是变经济建设型政府为公共服务型政府，最终形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。”但实际情况是部分改革后的“大部门”并没有出现与之相匹配的“大协调”，大都面临着“大部门组织内聚力不足；大部门部内组织要素增多；大部门组织内部整合度低；部门内部综合管理机构协调能力弱；大部门内部机构之间博弈张力增大”等内部协调难题。

（三）市、区（县级市）管理体制有待进一步,“简政强区、事权下放”仍未落实2013年3月，市委、市政府正式出台了《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》，正式启动了以进一步事权关系，优化垂直（双重）管理部门管理机制，改进行政管理和服务方式，完善财政保障机制，创新用人制度为主要任务的简政强区、事权改革政策。此项改革就是要确保64项事权100%由市级向区级下放，实现“放得下、接得住、干得好”的改革目标，但时至今日，改革仍呈现出“事权下放不够到位、事权承接不够到位、配套措施不够到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任务，做到64项事权100%下放，配套措施未落实，整改情况的绩效评估也未启动。其次，在放权范围、放权力度、放权层次上尚未做到进一步拓展。再次，下级政府就近管理、便民服务的职能作用尚未充分发挥。如越秀区等少数区一级政府尚未建立集政务公开、行政审批、信息、政府采购、公共资源交易、行政投诉受理、电子监察等于一体的综合政务服务平台。

（四）“特大镇”管理体制严重制滞后于发展需要街镇是珠三角经济社会发展的重要支撑力量之一，尤其是相当于中型城市规模的特大镇，其强大的辐射能力，是农村城镇化的先行地带，是城乡一体化的重要载体和切入点。但是随着大量外来人口的涌入和珠三角地区城镇化的快速推进，特大街镇的公共服务能力已处于超负荷状态，其“小马拉大车”的既有行政管理体制已显然滞后于经济社会发展的需要。

1．职能机构设置缺位，人员编制数量不足。根据常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项数据，将全市35个镇分为一般镇、较大镇、特大镇，特大镇有18个。特大镇无论是在综合性办事机构的设置、还是在机关行政编制配备上都已有相当大的试行权，但诸如公安派出所、国土所、城管(城监)中队、环保所、司法所、交通管理所等职能部门仍只是区县的派驻机构。另外，特大镇按照当地户籍人口数进行公务员编制配备，已经不能满足对日益增长的流动人口实施有效管理和服务的需要。在用人制度上，机关雇员制和政府购买服务制度又存在着执法身份模糊和频繁辞职的双重风险。所以，特大镇的行政管理体制，虽然负担着县一级甚至是内地地级市一级的管辖区域和高强度管理，但落后的镇级职能机构设置导致很多职能机构不能建立，编制人员短缺，造成了推动发展的能力、社会管理的质量和政权运行力量的下降。

2．执法地位尴尬，缺乏相应的财权。根据《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》要求，市、区两级政府要着力下放管理权限，尤其是加大行政执法改革的力度。2009年市政府出台了《关于我市中心镇行政执法体制改革试点的意见》，决定在花都区花东镇、番禺区大岗镇、萝岗区九龙镇、增城市新塘镇等4个中心镇进行试点，将区、县级市政府的安全生产监督、劳动和社会保障、水务、建设、工商、规划、质监等部分职能单位的执法工作委托给镇政府。但根据我国法律规定，拥有完全执法权的只能是县级以上人民政府及其工作部门，特大镇虽在经济和社会发育程度上已经达到甚至超过县级政权，但还是难以逾越完全拥有行政执法权的身份地位，作为权宜之计的临时执法工作队也只能是协助执法的身份，这样很容易就造成了镇政府对问题“看得见，摸得着，管不了”，上级政府职能部门对问题则是“看不到，管不到”的尴尬局面。同样，特大镇又缺乏相应的财权，《意见》要求要加强镇级财力保障，调整和优化区（县级市）和镇的财政收支结构，财政分配关系，进一步加大对8个贫困镇的财政转移支付力度。但对特大镇的财权如何如何赋予却未提及，同时上级政府和有关部门违反规定，硬性下达不合理的税收上缴指标、进行行政事业性收费，这些都将使上级政府的“事权下放”变为“负担”下放。

（五）“一队三中心”的基层社会管理平台作用未能充分发挥只有改革基层体制机制，整合基层资源力量，才能筑牢社会管理的基础，社会管理体制创新改革必须“沉淀”于基层、“升华”在基层。作为基层主体的132个街道办事处和34个镇在体制创新中必然首当其冲，而街道社会管理依托的“一队三中心”在机制运行上与预期目标存在着偏差。主要表现为：街道综合执法机制与区（县级市）有关执法队伍未能实现联动；市、区相关职能部门与“一队三中心”权责不清；违背了市委、市政府“各职能部门不得硬性要求街道对应设立机构、配置专职人员，并将其作为工作考核指标”的文件指示精神，肆意修订对街道的考核内容，使部分街道在推进“一队三中心”工作中无所适从，影响了机构、人员整合的力度和进度；与制度配套的财政保障机制尚未建立，使“一队三中心”机制的运行受制于该项保障机制的缺失。

三、新型城市化行政管理体制创新路径

走新型城市化道路，必须根据新的情况、新的变化，对现有的行政管理体制进行调整、改革、创新，最终目标是以改革创新精神建立起与新型城市化相适应的行政管理体制，从制度上保障新型城市化发展战略部署得以贯彻执行。

（一）以行政审批为突破口，正确处理政府与市场、社会的关系2013年8月国务院召开常务会议，正式批准广东行政审批先行先试。进行行政审批改革，正确处理政府与市场、政府与社会的关系已成为加快政府职能转变、建设服务型政府的关键。政府按照市场经济规律和国际通行的办事规则，改进经济管理方式，为市场主体服务和创造良好的发展环境，制定规则、执行规则和当好裁判。按照国务院的会议精神，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。同时结合广东省《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》要求，完成规定的本轮行政审批制度改革任务。加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范。培育发展社会组织，激活社会的自治功能，形成社会协同的工作格局；把工青妇等群团组织打造成为枢纽型社会组织；畅通公众参与渠道，形成共建共享的社会格局，建设“大社会”。

（二）以整体政府为手段，构建协商式组织结构从整体政府视角看，大部制改革关键在于把相近职能部门整合，形成统一领导、运转协调的新部门，消除政府部门碎片化倾向。在大部制改革中应该强调部门之间的协调合作、协同治理。一方面是合并部门之间的磨合与整合，强调内部“联合供给”，另一方面是强调政府与社会主体的整合，主要包括政府、企业、市场中介组织，此外还包括自治性组织和广大民众。前者是指大部制改革必须坚持科学发展观指导下，基本着力点就是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，而“内联”的治理结构要求权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监督有力、和谐协调的政府运行机制；后者是指按照中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”要求，强调政府与非政府组织的整合、政府与公众的整合，通过政府购买等方式吸引社会组织参与，通过决策民主化吸引公众参与公共政策过程，改变由单一主体治理向多元主体共治格局。因此，大部制改革不能停留在机构和人员等“物理”变化层面，更强调通过改革整合多元主体力量形成“联合共治”的“化学”反应。

（三）以“简政强区”为目标，市、区（县级市）两级政府管理体制挖掘现有行政区划的绩效，实现城乡协调发展。在短期内并无再次进行行政区划调整的前提下，以“城乡一体化”为目标向现有行政区划要效率。合理划分事权，市、区（县级市）两级政府关系。按照《关于简政强区（县级市）事权改革的决定》要求，落实在二级政府事权关系、优化垂直管理部门管理机制、改进行政管理和服务方式、完善财政保障机制、创新用人制度五大方面的任务，而核心举措就是在城市管理、经济管理、社会管理三个方面完成69项管理权的下放，实现市、区（县级市）两级政府事权划分的合理重构，完成“行政性”事权下放向“法治性”事权下放的转变。加快制定与事权下放相关的法律制度，以清晰界定市场经济条件下的市、区（县级市）两级政府职能，同时通过法律手段巩固《决定》关于69项管理权下放的成果。结合《决定》的要求，在监督体系上做出进一步的尝试，即在行政问责式的行政监督的基础上，综合运用法律监督和财政监督相结合的形式。