土地开发的概念模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇土地开发的概念，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

土地是民生之本、发展之基、宏观调控的重要手段，是一切经济发展建设的空间基础。现阶段，随着经济的发展和城市化进程的加快，大量耕地由于建设占用、生态退耕、灾害损毁使耕地总量快速减少。同时依然存在耕地空间分布不均、生产条件差、生态环境恶化等诸多问题限制我国经济的快速健康发展，对我国的粮食安全构成威胁。在2007年全国十届人大五次会议《政府工作报告》上，总理郑重承诺，一定要确保全国18亿亩耕地的“红线”不能突破，这是一个事关14亿人吃饭的重大问题。我国政府通过土地利用总体规划、农用地用途转用管制，建设用地审批等多种方式严格限制耕地的非农转用。在限制我国农用地转用同时对于必须占用耕地的建设用地进行耕地补充是维持耕地占补平衡的必要方式。

土地开发整理项目是保证我国耕地总量动态平衡的一个重要方法手段和重要因素，是促进土地合理有效利用，调整土地利用结构、土地关系的重要手段。在实现土地资源的合理配置，提高土地利用率和改善生态环境方面日益起到不可低估的作用。我国土地开发整理工作起步较晚，在其过程中依然存在着一些管理方式和制度不健全等问题。其中土地开发整理的市场化程度较低是主要问题之一，如果能在土地开发整理方面引入市场机制，创造更多市场作用因素，就能使很多问题迎刃而解。当然市场化不是万能的，只有在政府的引导和监督下的市场化才能避免市场失灵的发生，真正保证我国的粮食安全。所以在本文的最后一段探讨土地开发整理市场化后的社会效益与可能出现的问题。

一、土地开发整理与耕地占补平衡的理论内涵

（一）耕地占补平衡与土地开发整理的概念

耕地占补平衡是指非农建设占用耕地与土地整理开发复垦补充耕地两者的平衡。1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》中正式提出实施耕地占补平衡制度，按照“占多少，垦多少”原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。2004年国务院28号文《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，各类非农建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。

学者对于耕地占补平衡的理解层次比较丰富，除了数量，质量的平衡，还提出耕地的生态平衡，区域平衡等多方面多层次的占补平衡概念。而依据我国现阶段的耕地占补情况来看，新疆，内蒙古，黑龙江等地储备耕地较多，而发达的中东部地区的储备耕地数量已经不多，区域不平衡现象显著，实现总量与质量的平衡需要一定程度的易地开发项目，因为土地的有限性，长时间实现区域内的平衡就更加困难甚至是不可能的。

土地开发与土地整理原本是两个不同的概念，国土资源部土地整理中心认为：土地开发是对目前尚未利用，但其自然条件适宜或允许被开发为某种用途，且有利用潜力和开发价值的土地，采取技术经济手段进行开发利用，包括开发荒山、荒地、荒水和滩涂等。而土地整理的概念则是：在一定的地域区间内，按照土地利用总体规划和土地利用计划的要求，采用一定的措施和手段，调整土地利用关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发利用，提高土地资源的利用率和产出率，增加可利用土地数量，确保经济、社会、环境三大效益良性循环的措施。它既可以是农地整理，也可以是市地整理。”

可以看出，土地开发的主要对象是完全没有经过开发的荒地，而土地整理的对象主要是已经经过开发利用的土地，其主要目的是集约利用，使得原来的土地发挥更大的经济作用。本文中将土地开发整理概念合并使用的目的主要是因为土地开发整理都可以增加可耕作耕地的面积，提高土地利用率和利用效率。如果耕地指标可以在市场上交易，它们都可以为耕地占用提供指标，具有市场化的条件。

（二）耕地占补平衡与土地开发整理的密切联系与理论基础

耕地占补平衡与土地开发整理之间密切相关，土地开发整理的主要目的是增加有效耕地面积，实现耕地占补平衡，保护我国粮食安全，经济快速有效发展和生态环境安全。耕地占补平衡的实现也离不开土地开发整理，耕地成为非农业用地后只能通过易地开发或者整理的手段来补充，别无他法。

二者密切的联系还体现在它们有一些共同的理论基础，主要有土地资源的稀缺性，可持续发展理论，动态平衡理论，土地价值理论与土地生产潜力理论都是解决和指导耕地占补平衡和土地开发整理的理论基础。具体理论内容不在此详述。而在我国，《土地管理法》是耕地占补平衡和土地开发整理的法律基础，从理论基础和法律基础的相关性可得出两者的关系紧密。

二、现阶段我国土地开发整理的主要模式

篇2

“丁桥模式”，其基本经验就是城市土地开发的目标取向从片面追求经济发展转到全面、协调、可持续发展上来；城市土地开发理念及价值取向从“以利为本”转到“以人为本”上来；城市土地开发的模式从房地合一开发转到土地一、二级开发分离模式上来；城市土地开发管理的体制从多部门的条块管理模式转到以土地为主线的公共管理模式上来。

“丁桥模式”是怎么运作的?

浙江省杭州丁桥大型居住区位于杭州市区东北部江干区的丁桥镇内，规划为未来大杭州的CLD(即中央生活区)。为切实解决中低收入家庭的居住问题，2003年杭州市委、市政府及时启动了丁桥大型居住区建设计划，确定以保障性住房建设为主，并列入杭州市2003年重点工程。

在丁桥大型居住区开发建设中，针对传统城市建设和土地开发所普遍存在的问题或矛盾，特别是征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市基础设施、公建配套供给不足或建设滞后等问题，杭州市委、市政府以科学发展观为指导，对城市土地开发的理念、组织体制、运作机制和运作模式等进行了大胆的创新实践。

丁桥大型居住区一期规划用地总面积5491亩，建筑总面积350万平方米，建成区总居住人口10万人。在短短的3年内，丁桥大型居住区一期土地开发建设任务基本完成，至2007年底，已顺利完成征地4715亩，房屋拆迁65万平方米，兴建拆迁安置房35万平方米，已有1051户5000多人人住新建安置房。同时，还提供了902亩经济适用房用地和897亩中低价商品房用地，其中2006年提供经济适用房用地614亩，开工建设面积达60万平方米，占当年杭州市区经济适用房总开工面积的60％。曾经偏居一隅、乏人问津的城郊小镇，如今被现代化的安居房小区、宽阔的公路、崭新的学校以及齐备的基础设施所代替。

分析总结丁桥大型居住区土地开发与建设的成功经验，核心在于确立了一套符合科学发展观要求的城市土地开发新理念、新机制、新模式。

(一)贯彻“以民为先”思想，树立符合科学发展观要求的土地开发新理念

城市土地开发不只是“生地”变“熟地”、“熟地”变“建筑”的工程过程，而且涉及到政府公共利益、开发企业利益和各种经济个体利益(包含原用地企业、被征地拆迁农民、不同阶层的城市居民等)之间复杂的经济、社会关系的重新协调平衡过程。丁桥的成功实践经验，就是以科学发展观“以人为本”的核心理念为指导，率先树立“以民为先”的土地开发新理念，并通过贯彻实施“五个先”的原则加以落实。

1　实施“三个先”原则，优先保障被征地拆迁农民利益，破解征地拆迁难题

杭州丁桥大型居住区土地开发建设中，不仅在现行征地拆迁政策框架下，对征地补偿、拆迁安置等给予政策倾斜，切实维护被征地拆迁户的合法利益，而且贯彻了“以民为先”的新理念，通过实施“安置房先建设”、“10％留用地先定位”和“社会保障先落实”的“三个先”原则，来打消被征地拆迁农户对后续生活保障的疑虑，从而得到了被征地拆迁农户的赞同和支持，基本破解了征地拆迁的难题。

“安置房先建设”，是指房屋拆迁实施“先建后拆”，并在安置房建设中做到被征迁群众“三参与一监督”(即征迁对象参与安置房地块的选择，参与安置房设计方案的确定，参与安置房建筑材料的选择，参与监督安置房建设工程的质量)，从而大大缩短甚至避免拆迁户过渡之苦。目前，总用地面积329亩、总建筑面积达35万平方米的安置房建设已完工，1051户拆迁农户已入住功能齐全、环境优美的安置房。

“10％留用地先定位”，是指按照“确定先、分配先、引导先”原则对目前杭州市执行的留用地政策予以优先落实。“确定先”，即征迁之初，事先征求镇、村意见，在规划中先行将314亩留用地指标全部落实到了区位条件较好的具体地块；“分配先”，即由当地镇政府牵头，将通过审核的留用地指标分配到每个村；“引导先”，即丁桥大型居住区前期建设指挥部会同当地镇政府对留用地进行开发性建议规划，引导留用地资源有效配置与科学定位，确保居住区“三产”配套的充足与科学，从而不仅可以提供三产的就业岗位，还可以使村民从留用地的收益中获得稳定的分红。

“社会保障先落实”，是指按照杭州市现行征地农转非人员基本生活保障有关政策，在征地拆迁之初，先行核定各村被征地农民的社保指标；征地拆迁之中确保征地补偿费及时到位，确保符合参保条件的被征地农民100％参保。从而率先落实好被征地农户的基本生活保障，解除他们的后顾之忧。

2　实施基础及公共配套设施先行建设原则，既及时满足居民生活之需，又促进土地保值增值

现行的城市土地开发模式往往只将有关的市政基础设施建设予以实施，如“七通一平”等，而对有关的公共服务设施等并无强制性要求，致使实践中无论是经济适用房还是商品房项目，公共配套设施未建成或未投入运营就仓促交付的现象非常普遍，不仅使得居民生活便捷度难以提高，容易引发多方面问题，也影响城市土地价值增值的有效实现。

针对这些问题，杭州丁桥大型居住区开发建设实践中，率先提出“基础及公共配套设施先行建设”的原则，在统一规划指导下，将道路、学校、商场等公建配套设施与安置房建设一起先行建设，以尽量减少因居住区建设给征地拆迁群众带来的不便，满足当地居民和购房入住居民生活、出行等方面的需求。此过程中，不仅被拆迁居民和新购房入住居民享受到了城市开发的益处，开发商也享受到城市发展的益处。截至2007年底，区内配套道路已基本贯通；河道整治正在进行；杭州师范大学附属丁兰实验学校已投入使用；污水泵站已经建成；丁兰公园、健身公园已基本建成；居住配套中心正在建设；自来水加压泵站、11万伏变电所、公交中心

站等其他配套项目也正在抓紧实施。所有基础设施和公共服务设施等均将在经济适用房投入使用前，全面建成并投入使用。

3　实施保障性民生用地优先供给原则，保障中低收入居民居住权的实现

从贯彻落实科学发展观看，当前城市土地开发应更加重视社会公平，应将更多的眼光投向城市中大量的无房户、住房困难户等弱势群体，以实现“居者有其屋”。杭州丁桥大型居住区土地开发项目无论是项目立项、规划选址、还是供地政策，都始终树立并贯彻优先保障民生问题的理念。

首先，丁桥大型居住区建设立项的初衷，就是为了解决中低收入家庭的住房困难问题，是杭州市实施“居者有其屋”工作目标的重要组成部分，并被列为杭州市2003年重点工程计划和“实事工程”之一。

其次，在规划上，明确规定整个丁桥地块按照50％的比例建设经济适用住房和中低价格的商品房，以充分保证保障性用地的土地供给和经济适用住房的建设，切实保障中低收入阶层居住权的实现。

再次，在供地政策上，优先供给经济适用房用地。按照规划，丁桥大型居住区三年内要交付经济适用房用地902亩，规划建筑总面积150多万平方米。截至2007年底，所有经济适用房地块的交地工作全部完成，成为杭州市区经济适用房交地最快、最多的区域，丁桥大型居住区指挥部还连续三年被评为杭州市经济适用房和保障性住房建设先进单位。

(二)以土地储备为平台，构建符合科学发展观要求的城市土地开发新机制

丁桥大型居住区开发建设实践中，摒弃了传统的城市土地开发管理模式和机制，以新型的城市土地储备制度为平台，实施成片土地分级开发模式。即按照“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”原则，在土地出让前，通过土地储备，由政府先行组织实施土地前期开发，即实施城市土地一级开发模式。从而不仅使得政府能依法行使土地征用权、收购权，履行公共品提供的职责，而且有利于促进国有土地资产保值增值，也为优先保障被征地拆迁农民利益等“五个先”原则的贯彻落实奠定制度基础。

(三)以国土管理部门为主导，构建符合科学发展观要求的新型城市土地一级开发运作模式

如前所述，以土地储备制度为平台，实施土地一级开发将是我国新时期城市土地开发的主导模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一级开发模式显得尤为关键。丁桥大型居住区开发建设实践中，为确保“五个先”原则的贯彻落实。摒弃了传统的城市土地开发管理组织体制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一条以国土管理部门为主导，土地开发前期指挥部与政策性土地开发公司为载体，实现政府主导与市场运作有效结合、多部门多级联动的新型城市土地一级开发运作模式。

1　引人公共管理的理念，建立国土管理部门主导的新型城市土地开发管理组织体制

丁桥大型居住区土地开发实践中，率先引入公共管理的概念，以土地经营为主线，构建起以国土管理部门为主导的新型城市土地开发经营管理组织体制。

首先，在领导体制上，丁桥大型居住区一期成立了由杭州市国土资源局、建委、发改委、财政和规划各职能部门及江干区在内的丁桥大型居住区前期建设领导小组，以协调各职能部门关系，提高土地开发审批效率。

其次，建立了以杭州市国土资源局为主的丁桥大型居住区前期建设指挥部，采取“市、区、镇、村”四级合力建设、各部门协调配合、全社会共同参与的工作机制，以更好地协调处理征地、拆迁环节各项工作，更好地贯彻落实好“三先”工作。

第三，在具体运作层面，以国土资源管理部门为主导，实施城市土地开发和建设中的各项具体的事务性和经营性工作。一方面，以土地储备中心为依托，完成立项、规划、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建设指挥部作为建设单位，统一征地拆迁、统一规划设计、统一公开招标；一方面，成立附属于国土部门的国有独资的城市土地发展公司，既解决所需的大量资金问题，又能够按照公司化运作要求具体实施土地开发和建设工作。

2　组建政策性土地开发公司，实现政府主导与市场运作的有效结合

土地储备制度建立以来，作为事业性单位的土地储备机构理所当然承担土地一级开发中的事务性管理工作。而对于土地一级开发过程中涉及的融资活动、基础设施及公共设施建设等具体经营性活动，理应是开发企业的优势所在。但若完全由追求利润最大化为目标的开发企业来承担土地一级开发的所有经营性活动，又很难确保土地开发过程中的社会、生态目标的有效落实。

为较好解决企业的“赢利性”与“公共性”之间的矛盾，既提高土地一级开发的效率，降低开发成本，又能贯彻政府意图，且较好避免政企不分或企业唯利是图的隐患等，丁桥大型居住区的开发建设实践中，专门组建了附属于国土部门的国有独资性质的政策性土地开发公司――杭州城市土地发展公司。由该公司通过贷款等形式筹措开发资金先行投入，再通过经济适用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出让金及安置房部分成本回收等形式回笼建设资金，并实现自我滚动平衡，从而较好解决了城市土地开发所需的大量资金问题；同时，又在前期建设指挥部统一领导下，以该公司为主导，按照市场化、公司化运作机制，具体落实征地拆迁、基础设施及公共设施开发、安置房建设等经营性活动。从而实现政府主导与市场运作的有效结合，既确保社会目标的有效实现，又保证运作效率的提高。

“丁桥模式”的启示

城市土地开发要贯彻落实科学发展观，必须积极创新土地开发的理念、机制、体制、模式。针对我国当前城市土地开发模式普遍存在的问题及矛盾，我们认为丁桥大型居住区土地开发建设的成功经验，至少可以给我们以下的启示：

1　城市土地开发必须始终坚持科学发展观，切实贯彻“以人为本、利益共享”的理念

纵观当前城市土地开发管理中的突出矛盾和难题，主要在于征地拆迁难题、中低收入群体民生问题以及城市公共设施与基础设施供给不足问题。因此，要确保城市土地开发有序展开，在城市土地开发的指导思想和理念上，必须要从片面追求经济增长为主转向“以人为本”、“利益共享”、“和谐发展”的轨道上来。

丁桥模式的成功经验，首先在于确立了“以人为本”、“以民为先”的基本理念，更在于制定了具体的落实措施，特别是通过实施“五个先”原则，将“以民为先”的理念切实贯彻到城市规划制定、用地指标分配、政策倾斜(如对失地农民的补偿和社会保障、经济适用房建设)等方面及其征地拆迁、土地整理、供地环节等土地开发的全过程，从而真正建立起

土地开发利益共享、和谐统筹发展的良性机制。其中征地拆迁环节的“以民为先”做法，不仅对于破解征地拆迁难题具有重要的实践指导意义，对于指导我国征地制度改革创新也具有重要现实意义。

2　土地储备制度是适应科学发展观要求的新型城市土地使用管理制度的重要组成部分

从丁桥大型居住区土地开发建设的实践看，土地储备这项创新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地储备这项制度本身所致，而是发展观的偏差及现行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地储备制度恰是引导城市土地开发步入科学发展轨道的重要制度保障，理应成为科学发展观指导下的我国新型城市土地开发管理制度的重要组成部分。

从贯彻落实科学发展观角度看，土地储备的目标导向不仅仅只关注通过商品性、赢利性用地的储备、供给，以获得土地增值收益，而更应当关注社会性和生态性目标，通过土地储备运作，将土地投放于非赢利性的、或微利性、公益性的用地类型，以实现如建设保障性住房(包括村民的安置房和居民的经济适用房)等。

3　城市土地一级开发应当坚持政府主导、市场化运作模式，组建政策性土地一级开发企业的模式具有较大的优势

城市土地一级开发应当坚持政府主导，也就是说城市土地一级开发的主体应当是政府，这不仅是我国社会主义土地公有制的内在规定性，也是科学发展观的内在要求。从目前各地实践上看，由土地储备机构承担土地一级开发全过程的完全政府主导型土地一级开发模式，实践效果不尽理想，且多局限于零星地块之上。政府主导、市场化运作应是我国城市土地一级开发的主导模式。

篇3

一、政策调控与土地开发

为了控制和处置闲置用地，我国颁布了《城市房地产管理法》（1994年颁布，2007年修正）、《闲置土地处置办法》（1999年国土资源部5号令）等法律法规。为贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的决定，国土资源部近两年又多次出台政策，打击闲置用地、囤地炒地。在2010年3月《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》中，进一步提出，土地竞买保证金不得低于两成、拿地后10天内必须签合同、建立用地开竣工申报制。对于开发商在土地市场上的各种“猫腻”，比如欠缴土地出让价款、闲置土地、囤地炒地、土地开发规模超过实际开发能力以及不履行土地使用合同的现象，《通知》也明确要求市、县国土资源管理部门要禁止其在一定期限内参加土地竞买。

上述国家土地严控的政策是否能正真发挥有效作用，主要是通过对房地产商行为的约束来实现的，土地开发运作是严控政策瞄准的主要目标。中国沿海很多经济发达城市，由于土地资源有限，人口密度大，在国家土地严格管控下，土地价格异常昂贵且对政策高度敏感，因此，土地开发时点的掌握对开发商异常重要，既要选择合适的时机提高土地开发利润，又要规避政策的调控风险。

二、土地开发的实质选择权

房地产的投资活动除了具有投资金额庞大、沉入成本（sunk cost）较多的特性之外土地严控，“时间落差”（time-lags）是建商投资活动与其它资产投资活动最主要的差异所在。时间落差的存在，不但意味着建商将一旦开始进行土地开发，是无法随着市场状况的变动而调整投资量，也隐含着必须在较长的投资期间中，承受着更多因为市场不确定性所带来的风险。因此，房地产开发投资具有“不可回复性”（irreversibility）和“可迟延性”（deferability）特点。

根据McDonald & Siegel（1986）等学者认为，具备不可回复性和可迟延性特点的投资计划就如同持有一个“美式买权”（Americancall option），称之为“实质选择权”（real option theory）。自1973年芝加哥成立专门从事股票选择权交易所以来，选择权概念逐渐为世人所接受，而这样的概念运用到实质资产投资决策上，即称为实质选择权。实质选择权理论最早并非应用于土地开发决策上，土地开发仅为其中一个分支，最早多将此概念应用于石油开采、工厂生产等投资决策上。开发商一旦决定开始进行土地开发时，代表着开发商放弃了等待选择权价值。

房地产开发商等待选择权的存在，对土地增值预期较为敏感，结果导致城市黄金地段空地的存在，或者开发商以各种理由延迟土地开发时间、开发进度缓慢。

三、土地开发时机选择

（一）传统的NPV投资法则

不确定市场下的投资行为，一般基于传统的NPV（net present value，净现值）法则，该法则认为当预期现金流入量的折现值超过现金流出量的折现值时，则应该进行投资；反之，则不应该进行投资。因此，我们可以用下列的数学关系表示：

若，则应该进行投资；

若，则不应该进行投资。

其中f0代表该投资计划在t0期的价值；而v0、i0则分别代表执行该投资计划所带来的现金流入量以及现金流出量的折现值。

然而，上述的投资准则隐含着投资计划是不可迟延的（换言之，如果现在不投资，则该计划将被永远的放弃），也意味着投资计划具有可回复性（换言之，在市场状况不如预期来的理想时，开发商则可以随时放弃投资而不需要负担任何的沉入成本）cssci期刊目录。事实上，在一个具有不确定性的市场中，随着市场状况的转变，现在不适合执行的投资计划（NPV≤0）并不必然就意味着应该永远的放弃这一项投资计划；相同的，当NPV＞0时也不能保证未来的市场状况不会变的更糟糕。即使在市场状况不变差的情况下，当开发商选择执行了一项具有不可回复性的投资计划时，更重要的是放弃了等待市场转变的更为有利时再行投资的价值。

（二）NPV投资法则的修正

Pindyck（1991）将传统的NPV法则修正为：“只有在单位资本的价值超过其安置成本的支出，且其差额大于保有此项投资权利的价值时，才可进行投资；反之土地严控，则不可投资”。于是在上述的概念之下，投资决策应该包括了下列两个层次：

1、当投资决策的目的仍然在于解决当期是否投资的问题时，则投资准则应该修正为：

若，则应该进行投资;

若，则不应该进行投资;

其中，p(v,i)代表等到市场转变的更为有利时再行投资的价值。

换言之，当，则应该进行投资，反之，则不进行投资。因此称之为“门坎价值”（hurdle value）。

2、当投资的决策的目的在于解决何时为最佳的投资时机时，则投资决策为：，更进一步的说，描述了开发商等待投资的价值。就概念上而言，一旦开发商决定实行等待的投资策略时，则开发商可以在未来的市场状况有利时才执行该项投资计划，反之，在未来市场不利的情况下则继续采取等待的投资策略。因此这样的概念类似于持有一个美式买权，而其执行价格即为该投资计划的总成本。

（三）土地严控下的土地开发时机选择

以上NPV投资法则修正的相关判断，实际对等待投资的时间是没有严格限定的，而在我国现行的土地严控政策中，明确规定“土地闲置一年以上不满两年的，必须征收闲置费（相当于土地使用权出让金20%），闲置两年以上的，必须坚决收回”。据此，投资决策进一步修改如下表述：

其中，表示土地闲置罚金，v*是土地出让金，t是闲置时间，当时，；当时，；当时，。

因此，从理论上看，开发商获取土地，超过出让合同约定的动工开发日期未满一年未动工开发的，政策影响为零。超过1年小于2年的，面临较大的闲置费罚金，获利空间大大挤压，有可能面临无利可图土地严控，甚至放弃土地开发投资的风险。超过2年，基本上土地开发投资过程已经结束。

四、土地闲置的问题分析

（一）开发商

一份由北京师范大学金融研究中心推出的《中国房地产土地囤积及资金沉淀评估报告》称，迄今为止全国范围内囤积在开发商手里的土地，总量多达10亿平方米。截至2007年底，沉淀在土地上的资金估计约2.4万亿元，每年“囤地”所需承受的资金成本约2000亿元。开发商拿地后让土地“晒太阳”，主要存在四种博弈心态和行为：

1、侥幸心态。不少企业不作市场调研，不进行比价分析，手握资金见地就拿，结果导致开发成本过高，无奈弃工撂地。

2、赌徒心态。由于拿地价格太高，与当时周边楼价相比没有明显优势，但开发商对未来房屋价格做出乐观预期，因此有意推迟开发和入市时间。如果开发商房价上涨的预期落空，要么继续闲置土地，要么因为不能卖出预期价格而自认倒霉。

3、投机心态。竞得土地后使用权后，伺机进行土地转让，赚取差价利润。

4、轻责心态。为应对土地严控，开发商可以通过象征性开工以躲避政策追究，又能继续闲置，同时，即使开发商闲置过期，政府基本上没有按期收回土地；而即便是退地，开发商所付成本也是不关痛痒。

（二）政府

政府在处理闲置用地和引导土地开发时机方面的政策和作用，也并不是无懈可击，主要的问题如下：

1、地方和中央言行并不完全合拍。在分税制的背景下，中央加强土地严控，地方政府作为土地出让合同责任的一方，既有履行闲置用地清查工作的责任，也是“土地财政”受益者，一些地方政府甚至为了地方经济发展，明文出台允许土地出让费用的迟交、缓交和暂不追缴的规定，这一定程度造成了囤地、土地闲置的认定困难。

2、未建立平等的违约责任机制。闲置土地产生的原因是多种多样的，对于房地产开发商本身的原因所造成的土地闲置，法律法规都有了明确的规定。但对于因各级地方政府造成的土地闲置，例如“毛地”拆迁、工程预算变化、市政交通规划变化等都会让开发商或政府处于预算超支或时间推延以及其他的问题，目前还缺少法律法规的支持，也没有有偿收回的具体实施细则。

3、闲置土地处置效率不高。闲置土地一般采取批次报批方式进行处置，单次处置规模大土地严控，任务重，因涉及多级报批，闲置土地处置的常态化机制无法建立，而批次报批会因为其中个别情况不同步受影响，且会出现因规模大任务重而出现调查不清楚的情况，对处置效率产生较大影响。另外，闲置土地处置涉及到前期的调查、认定、处置方案拟订、报审、征求意见、报批和处置方案的实施等多个环节、涉及多个政府部门的职责，处置周期太长，与促进土地利用尽快开发建设这一处置目的相违背。

4、闲置土地处置方案实施进展缓慢。首先，闲置土地处置涉及土地使用权人巨大经济利益，抵触情绪较大，易引发行政复议和行政诉讼，对处置方案的实施产生了影响。其次，土地闲置的原因较为复杂，闲置土地处置的相关配套政策缺乏，因缺乏相应的工作约束和责任追究机制，在执行闲置土地处置方案过程中会出现畏难情绪和互相推诿的情况，影响了处置工作的开展cssci期刊目录。最后，很多城市土地批后监管的常态化机制未建立，闲置土地处置只是批后监管的一个中间环节，它受前期的规划编制、土地出让、施工许可和后期的竣工验收、预售以及产权登记等工作的影响，土地监管的压力全部集中在闲置土地处置环节中，对处置工作带来了较大的压力。

五、积极引导市场土地有序开发的建议

（一）扩大宣传，提高认识。土地资源是不可再生的宝贵资源，有效保护和合理开发土地资源，是城市实现可持续发展的首要问题之一。在当前用地十分紧张的情况下,盘活清理闲置土地，是突破用地瓶颈的重要渠道。为此，要充分发挥电视、报纸、互联网等新闻媒体作用，大张旗鼓地宣传依法治理闲置土地的积极作用，营造良好氛围。

（二）严格审批，加强监管。对已按批次批准农用地转用、征收的建设用地供应情况,实行年度跟踪检查制度，严格按照国有土地使用权出让合同及补充协议规定的内容，对建设项目进行批后管理。通过建立项目回访制度，跟踪检查已办项目的建设情况，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。

（三）“以用为先、依法进行、分类处置、集约利用”的原则，扎实推进处置工作。根据闲置土地的不同类型，可以采取以下六种方式处置闲置地土地严控，分别是：计征土地闲置费，限期开发，地块置换，退地还耕，协议收购或托管，强制无偿收回。收回的国有土地要纳入储备，作为存量建设用地进行管理使用。

（四）认真研究闲置土地处置过程中出现的法律问题。为了较好的应对闲置土地处置过程中出现的行政复议和行政诉讼，依法依规的开展闲置土地处置工作，建议对闲置土地处置过程中需要明确的法律问题进行研究，如法院裁定涉及闲置土地的处置、无偿收地的性质和法律依据、听证程序等等，进一步指导和规范闲置土地处置工作。

（五）进一步健全土地批后监管的长效机制。建立土地利用监测监管系统，在行政办文系统中建立闲置土地处置信息系统，真正做到实时监管，常态化处置。

进一步规范土地出让和土地出让合同，建议首先把好土地出让关，对于出让条件还不成熟的地区暂缓土地出让。其次，要进一步规范土地出让合同格式文本，合理约定开、竣工期限，合同条款内容要与现行法律法规一致并考虑批后监管的可行性。

建立批后监管长效机制，建议认真梳理批后监管的各个审批环节，将审批工作和土地批后监管工作结合起来，利用信息化手段，建立起环环相扣的常态化监管机制。

参考文献：

[1]Mcdonald,R.&Siegel,D.The valueof waiting to Invest[J].The Quarterly Journal of Economics(ISSN:0035-5533),1986,Nov,707-727.

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前言：开展土地利用现状与潜力调查工作是以完成城镇地籍测量为前提的一项新兴项目，该项目需要提前运用一定的测绘手段完成城镇地籍调查工作，方能提高精度，形成准确的基础图件、数据，从而为保质保量完成开发区土地利用现状与潜力调查工作做好技术保障。

1.土地开发整理各阶段测绘技术的应用分析

土地开发整理关系到国计民生，现代测绘技术是土地开发整理项目规划设计的重要支撑项目，它贯穿于土地开发整理的全过程。

1.1 土地开发整理专项规划阶段

该阶段是其他工作的前提，是对土地利用现状的一个整体性把握，需要绘制一个规划的基础图件，按照国家相关规定的比例绘制图形，以供日后的工作和使用。该阶段还有一个关键性的任务，就是土地开发整理潜力调查，其潜力调查图以1∶1万土地详查图为工作底图，结合野外实地调查来开展工作的。目前，我国的部分市县级实际使用的土地详查图编制时间仍是20世纪90年代初期或中期，此时期的图纸早已失去了对土地规划真正的数据调查作用，图件的现势性较差，影响了整体规划效果的准确性。随着科技的发展，社会的进步，测绘技术得到了广泛的应用和发展，当前对于较大区域的土地开发整理专项规划基础图件，可以借助3S技术，从遥感影像图片中提取有效的土地利用信息，或采用GPS实测现势性较强的数据，再用GIS技术建立土地利用现状及变更数据库，并对这些基础数据进行实时分析评价，以解决专项规划基础图件的现势性问题。

1.2 土地开发整理项目规划设计阶段

项目确定，总体的规划有了一定的方向，需要对项目可行性进行一番准确的研究和定位。该阶段对部分精确地数据并没有很高的要求，只要对整体的项目有一个整体性的概括性图纸即可，知识为了方便后期工作的启动，但该阶段对项目区边界的要求较高，要求边界控制点的平面坐标及经纬度坐标，建议采用GPS测量方式精确测定项目区边界控制点。

1.3 土地开发整理项目施工及管理阶段

该阶段是实现工程最为关键的一个阶段，施工单位要根据相关单位或者部门提供的准确数据进行合理的分工，快速准确的施工，所采用的方式是：采用工程施工放样测量的方法，依据通过审批的设计方案及设计图件进行相应的施工。不止是施工过程中，还包括项目在施工完成后的竣工验收，在提交竣工图纸时还要提供土地开发整理项目竣工图，其比例尺与土地开发整理项目规划设计图相同。该阶段属于成果验收阶段，其测量所获得的数据将作为日后施工队伍以及各大相关数据保管以及管理部门的档案，因此，该阶段必须做到工作细致认真，数据准确，内容全面。

在整个项目竣工后，还要提供项目的后期管理以及使用者的反馈信息，可充分利用项目竣工验收的测量资料和图件，与施工前的土地开发整理现状图及施工设计图进行对比研究及跟踪管理，但施工过程中如牵扯到较复杂的如沉降、变形观测等施测活动，则需要由专门测绘机构进行专门施测研究。

2.土地利用现状调查技术路线中测绘技术的应用

目前，我国对土地利用现状的调查主要分为以下几个步骤，包括现场的准确勘察、平面控制测量、变化地物的修测补测、图形编辑、权属调查、建筑物状况调查、地籍调查表的填写、建立和完善地籍管理信息系统等。我们今天要谈的是其中的控制测量，控制测量所涉及的内容较为广泛，包括界点、水系、植被、建筑物、方位。目前，由于我国的科学发展水平的显限制，所采用的测量方法相较于发达国家仍显滞后，主要是利用城镇1:500地籍调查数据，对变化地物进行修测、补测，采用全站仪解析法测绘，测点的位置标注在草图上，坐标信息由全站仪自动记录，并通过软件传输至计算机，通过绘图软件进行编辑处理。此时，测绘技术就显得尤为重要，它可以为日后的土地管理提供保证和技术支持。

3.土地利用现状分析技术路线中测绘技术的应用

完成调查的测绘，需要对土地进行一个合理的规划，此时就需要一定技术含量的测绘技术的使用，要应用一定的方法按照先前的结论得出我国土地目前的数量以及分布情况，按照一定科学的方式进行一次分析和规划，合理的将我国目前土地应用的现状呈现在调查者的面前，可通过土地利用结构、土地利用强度、土地利用效益等方面对开发区土地利用现状进行评价。其中土地利用强度的概念较为重要，主要是指单位土地面积上的土地开发利用程度，是一个具有时间和空间意义的相对比较概念。今天的土地可利用的能量是由于过去土地的使用所造成的。从理论上说土地利用强度具有时间上的可度量性，空间上的可比较性。

大地是人类赖以生存必不可少的，而且它可以为人类的发展带来无限的利益，出了经济和社会的效益，还包括生态环境发展的效益。因此，测绘技术的不断发展是可以提升土地的可持续利用性。

4.土地利用潜力分析技术路线中测绘技术的应用

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1分类编码

1.1分类基本要素的确定信息分类的基本要素是：分类主体、分类对象、分类目的和分类所使用的标准。依据中国土地开发整理的现状，提出了土地利用专题图分类的基本要素。

1.2分类编码的内容按信息的结构特征及其在土地开发整理专题制图中的作用，将土地开发整理专题图信息分为现状基础信息要素、现状专题要素、规划专题要素、附加信息要素。现状基础信息要素主要包括：地理格网、水系及附属设施、道路及附属设施、电力设施、地形地貌、权属界线、其他现状要素、注记。现状专题要素主要包括：项目区边界、土地利用现状布局、现状专题内容注释。规划专题要素主要包括：项目区边界、规划后土地利用布局、规划沟渠、规划管道、规划水工建筑物、规划道路、规划电力设施、其他规划要素、规划专题内容注释。附加信息要素主要包括：风向玫瑰图、项目区地理位置图、图例、图签、数学基础说明、指北针、图名标注。

1.3分类编码的原则为使编码方案简单实用，在制定要素分类编码时主要考虑了以下原则：（1）与相关分类标准统一；（2）与行业紧密结合，反映行业特点，适应土地开发整理行业的特殊要求；（3）适用性，尽量沿用习惯名称，避免发生概念混淆；（4）符合行业现行的有关规定；（5）符合制图习惯。

1.4分类编码的方法采用6位数字型代码方法，第1位代表主题类，第2位代表一级子类，第3、4位代表二级子类，第5、6位代表三级子类。例如编码120101“常年河”中“，1”代表大类“地理信息要素”；“2”代表一级子类“水系及附属设施”；“01”代表二级子类“河流、溪流”；最后两位“01”代表三级子类“常年河”。

2分类编码体系设计

2.1分类编码体系的编制根据上图要素分类分类编码的原则和方法，结合相关标准确定上图要素和分类编码体系。

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中图分类号： F301.24文献标识码： A 文章编号：

一、前言

随着我国经济发展以及城市化进程速度加快，大量土地被占用，使我国的可耕地面积大规模减少。因此，我们要大力开展土地开发整理工作，从而达到土地利用的生态效益、社会效益和经济效益三者之间的高效统一，同时达到对生态环境进行改善和保护的最终目的。

二、土地开发整理内涵

土地开发是在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采取相应措施，将未利用土地资源进行合理开发和管理的活动。

我国台湾地区在1970年和1980年分别颁布了《市地重划实施方法》和《农地重划条例》，标志着该地区土地整理的运作步入规范化阶段。虽然我国内地的土地整理可以追溯到西周时期的井田制度，但对土地整理的系统研究却滞后于其他地区。在我国，国土资源部在借鉴国外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境。

我国的土地整理分狭义和广义两种。狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。简单的说，土地开发整理就是采取措施对田、水、路、林、村的综合整治，通过动态调整，改善生产条件，提高土地利用率，提高土地质量。在不破坏环境的情况下开发闲置土地和未利用地，对在生产建设中挖损、塌陷、压占等造成破坏而废弃的土地进行复垦。由此可见，进行土地开发整理可以增加耕地面积，提高土地集约利用率，有效增加耕地面积；调整土地关系，使其适应土地生产力提高的要求；扩大综合生产能力，提高土地产出率，实现土地资源的景观功能。

三、土地开发整理的环境影响

（一）土地开发整理的生态环境影响

土地开发整理作为促进土地资源整合利用，调整土地利用结构的主要方式，对提高土地资源的合理利用，实现土地资源的合理配置以及改善生态环境等具有重要的作用。经科学实践证明，采用科学的方法进行土地开发整理可以增加耕地的利用率。但由于土地开发整理是一项复杂的工程，将会改变生态环境原有的生态系统格局以及组成，土地开发整理不仅会对生态环境带来有利的影响，也会对生态环境造成负面的影响。土地开发整理对生态环境造成负面影响主要有以下几个方面。

1.对水环境和水资源的影响

在土地开发整理的活动中，水利水电、坡地垦殖、农田灌溉工程以及梯田建设中很容易对地表水系结构造成影响，因此对原有的水系统以及自然生态环境造成破坏，而且在土地开发整理中的工矿的开发、建设、村镇以及城镇的建设都会产生生活污水和工业污水，从而造成水环境受到污染。

2.对植被种类及格局的影响

在土地开发整理的过程中为了提高耕地垦殖的利用率，会引起荒地开发以及村镇的迁并等活动的产生，这些活动的产生有可能会导致自然植被以及人工植被等大面积植被退化或者减少，很多植被由农作物代替，可欣赏景观种类减少等现象的发生。荒地开发过程中道路修建、各种农田水利的兴建以及建筑物的建设等活动，有可能会对原有的植被格局变化造成影响，从而使植被的空间格局和数量结构发生相应变化，导致地表植被减少。

3.对土壤以及微生物的影响

在土地开发的过程中，土地调配以及土地平整是必不可少的手段，因此对地表的整理利用活动将会造成地表土层结构的变化，由此引起土壤构成的变化。农作物需要长期的耕作、灌溉、施肥等生产活动，这不仅会对土壤造成污染和危害，还会导致土壤中大量的微生物生存环境被破坏，更为严重的是在耕地休耕或者撂荒的期间，地表极易造成水土流失和土地沙化，有可能会引起气候发生极端变化。

（二）对区域土地可持续利用的影响

可持续发展要求土地开发整理规划执行后，该区域复合系统能够长期、稳定、协调地发展，即该区域土地系统有良好的结构性能，具有动态调节性及其与环境相适应性，且各子系统之间具有高效的输入输出转换功能。具体表现为土地开发整理规划执行后，使生物资源、生态环境等方面得到合理利用和有效保护，并对其产生长期深远的影响。

（三）对社会环境的影响

任何开发建设项目或战略、规划都会给外部社会环境带来影响，既存在有利影响又存在不利影响。有利影响包括提高规划区域的经济发展能力，调整社会结构，改善区域人口的收入水平；不利影响包括迫使人口迁移，扰乱社会稳定性，影响区域人口的收入水平等。

四、对土地开发整理工作的几点建议

土地开发整理是国土资源管理工作中的一项重要任务。目前，我国面临人口多、耕地面积少的现状，随着国民经济快速发展，人与地的矛盾更加突出，尽管当前我国土地开发整理工作已经取得了经济、社会、生态环境等方面的初步效益，同时也存在一些不可忽视的问题。在对我国土地开发整理过程中存在的问题进行认真分析后，提出具体建议如下：

（一）加大宣传力度，提高全民认识

土地开发整理工作是利国利民、造福人类的大好事，因此要将这项工作长期有效的开展下去。这就要求国土资源工作人员树立依法进行土地开发整理的观念，争取广大人民群众对土地开发整理工作的理解与支持，多给群众讲解土地开发整理的相关知识，提高群众对土地开发整理工作的认识。

（二）加强技术培训，建设专业队伍

土地开发整理是一项技术性很强的业务工作，并且要求工作人员的业务水平和对相关知识掌握必须准确到位。因此必须严格要求工作人员熟悉与土地管理相关的政策法规，平时多看书、多学习农业、水利和交通等方面的业务知识，对具体工作人员经常进行业务知识方面的培训。只有不断的学习理论知识和积累实践经验，才能不断的研究并解决土地整理工作中出现的新情况、新问题。

（三）建立健全法制，高效合理管制

我国目前还没有一部真正意义上的土地开发管理方面法律法规，而仅有土地管理法等比较宏观的法律规定，法律法规的空白已影响我国的土地开发整理工作的开展。因此，应尽快出台较完善的《土地开发整理》方面的政策法规，有了法律的严格约束，才能合理的解决土地产权权属问题，提高土地利用率，切实保护好耕地，使土地开发整理工作逐渐地规范化、法制化。从而杜绝在土地的开发整理中产生浪费土地资源的现象。采取谁的权属谁负责、谁管理、谁维护的原则，切实将土地的利用和开发同所有权人的切身利益相挂钩，这样更能够激励他们做好土地开发和管理工作。

（四）制定严格工作制度，逐步完善职责

由于土地开发整理工作对社会发展具有长期深远的影响，因此，在土地开发整理工作中，应制定切实可行的工作制度。例如：规定每个项目都安排指定的负责人，具体工作人员要完全参与项目的立项、施工、验收等各项工作实践中去，并实行项目责任制，哪一个环节出现问题，追究该环节责任人的责任。同时，建立相应的奖励制度，对工作尽职、认真负责的负责人给与奖励。

（五）重视生态环境保护，促进生态平衡

首先要对被平整地块周围环境都需进行综合考虑，应做到边整理边保护，坚决杜绝毁林开荒、故意破坏耕地的现象发生。其次，要以科学理论为依据，真正做开发到整理一块土地，就成功一块，只有这样才能提高农业产值，促进农业发展，使土地资源利用可持续长远的发展。

五、结束语

综上所述，土地的开发整理工作不仅增加了我国的耕地面积，使我国的农业生产条件有了很大的改善，而且极大的提高了农民的生活水平。同时，土地开发整理工作取得了极大的环境效益和经济效益，因此我们要使其更加有序的进行下去。只有不断的加大对土地开发整理的研究，方可不断提高土地开放整理的工作水平，促进土地开发整理的不断发展。

参考文献：

[1]蒋胜强 匡春峰 郭岚 土地开发整理规划设计变更问题浅析[J]中国集体经济20ll(4)

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由于我国面临着严竣的人口和土地问题，因此需要加快转变传统的土地利用观，通过可持续土地整理来强化土地资源管理，节约和集约用地，通过大力保护土地和加强土地资源再生的社会生产过程，即加大土地开发、复垦及整理的力度，通过扩大土地自然供给来更好的增加土地经济供给量，实现土地的可持续性使用。

一、加快实行土地整理产业化管理

在实现可持续土地整理过程中，需要加快推动土地整理产业化管理。需要对已经利用的土地采取有效的保护、整治和管理等诸多措施，努力提高土地生产力，扩大再生产。通过不断对土地质量和生产力进行改善来增加可利用土地的面积特别是在当前经济条件下，通过实行土地整理产业化能够有效的提高土地整理的效率，转变土地利用方式。特别是在当前政府由于资金不足，缺乏完善的投入机制情况下，更应加快推动土地整理产业化，从而确保土地整理过程中资金的良性循环。当前我国土地整理产业化模式中，以市场运作模式、行政指导与市场运作相结合模式、政府立项、企业运作模式等三种模式为主，任何一种模式都不能过多的依赖于政府，需要进一步扩展资金来源及渠道，实现土地整理主体的多元化。在土地整理产业化管理过程中，需要对土地资源进行价值核算，统一定价，并定期对土地资源价格进行重新评定，以便于更好的推动社会经济的可持续发展。

二、编制科学的土地开发整理规划

在可持续土地整理工作中，需要编制土地开发整理规划，这是土地整理效益得以实现的关键环节。在具体编制过程中，需要以系统工程原理作为重要指导，同时还要处理好与土地利用总体规划的关系。通常情况下，需要在土地利用总体规划的指导下来编制土地开发整理规划，并处理好内外的各种关系，使其能够更好的发挥出整体效益。同时还要有效的将土地开发整理系统、社会经济系统和生态环境系统有效的结合在一起，理顺其内在的联系，在规划方案拟订过程中综合、全面进行考虑。对于具体的规划方案，需要做到几个供选方案共存，这样才能从中选择与规划目标相符，而且综合效益最优的方案，使规划的质量能够得到有效的保障。

在土地整理工作中，需要依托于现势性较好的地形图作为底图，以其为依据来进行具体的规划，准确划分权属界线，及明确土地面积的位置。同时还要根据比例尺地形图中比例尺来绘制各类地物及地类符号，做好田地规划工作，确保田块的各种参数要与其他各种规划保持良好的协调性，并形成一个有机的整体。

在土地开发整理工作中，需要保护好周围的生态环境，因此需要对于沟-渠-路-林-田-村等项目的综合规划方案进行深入研究，同时做好技术经济分析评价工作，有效的降低土地开发整理过程中对生态环境所产生的负面效应。需要树立良好的生态观点，应充分认识到土地整理效益的取得不能依靠破坏生态环境来实现，需要在土地开发过程中进行保护，在保护过程中进行开发。另外，还需要做好耕地后备资源调查和评价工作，在具体实施过程中要树立科学开发观念，加强对中低产田的改造，确保现有耕地质量和生产力的提升。

三、实行有利于土地整理产业的优惠政策

在土地整理工作中，需要严格按照土地管理法进行，对土地整理收益分配政策进行完善，使企业能够更积极、主动的参与到土地整理产业化运作中来，合理分配土地整理后产生的土地增值收益，这样各参与主体由于有相应的利益，这就使其参与的积极性提高。同时还要进一步对各部门及相关权利人的关系进行理顺，其行为主体能够有权对土地整理汇新增的土地面积进行支配，使其对该项土地使用和受益具有相应的权利。长期以来我国农村宅基地产权制度存在一定的缺陷，为了能够更好的推动土地整理工作的顺利进行，需要对农村宅基地属于农村集体组织所有进行明确。

对于土地整理工作，需要加大支付的力度，对于新增建设用地的土地有偿使用费，可以将该项费用专项用于耕地开发工作，为了能够更好的支持土地整理项目的顺利实施，政府可以设立土地整理基金，拓宽渠道，利用多种途径来筹措土地整理基金，并获取相应的收益。

在土地整理工作中，需要加快观念的转变，树立良好的市场观念，并将其引入到土地开发整理工作中来，在市场经济环境下，对土地整理的投入产出效益进行深入分析，加快对市场的开发力度，积极调动各方面的积极因素，从而吸引更多力量加入到土地整理工作中来。

四、建立高素质的土地整理专业技术队伍

土地整理工作具有较强的技术性和专业性，对从业人员业务素质具有较高的要求。因此要想提高土地整理工作的质量和实现土地整理的高效益，则需要建立一支高素质的土地整理专业队伍。在日常工作中，需要加强土地整理队伍建设工作，强化土地整理从业人员的业务培训，使其掌握新技术和新方法，提高土地整理的先进性和科学性。可以通过建立土地整理规划师执业资格制度来有效的将土地整理专业人员与土地整理项目有效的结合起来，编制出高质量的土地整理规划设计，并达到预期的土地整理效果。

五、结束语

土地作为一种稀缺资源，人口和土地是我国发展中需要面临的严竣问题，特别是当前我国经济建设过程中，土地资源更为短缺，这就使土地资源的可持续发展具有非常重要的意义，因此需要保证土地资源的合理利用。通过可持续土地整理，不仅能够有效的增加土地利用面积，提高土地利用率，而且还能够提高单位面积土地的产量，使经济发展与耕地总量动态平衡问题得以解决，对推动我国社会经济的可持续发展具有深远的意义。

参考文献

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中图分类号：F301文献标识码： A

一、土地一级开发的概念及内涵

2000年12月，北京市人大常委会通过的《中关村科技园区条例》中首次提到“土地一级开发”一词，但并未对土地一级开发的涵义做出明确界定。2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局印发了《北京市土地一级开发管理暂行办法》（京国土房管出[2002]1100号），第一次从立法角度对土地一级开发做了较为详尽权威的界定。2005年印发了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市[2005]540号），该文与前文相比，土地一级开发概念有所变化，前文提出的“一级开发”概念变为后文提出的“土地储备和一级开发”。后文中规定：“本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。”土地储备和一级开发主体是政府，主要环节包括土地征购、拆迁、基础设施建设。

2006年5月，北京市国土资源局印发了《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》（京国土市〔2006〕290号），其中第七条规定“土地储备机构作为土地一级开发项目的招标人，负责组织编制土地一级开发项目实施方案、组织实施项目招标投标活动、与中标人签订土地一级开发委托协议，以及对中标人在土地一级开发过程中实施监督管理。”，且第十条中规定“拟实施土地一级开发的工作内容，包括前期手续办理、征地拆迁组织和市政基础设施建设等。”该办法表明，土地一级开发主体为土地储备机构通过招标方式确定的中标人，开发内容主要是指土地平整及前期开发。

综合有关政府部门及研究学者关于土地一级开发的定义，其内涵集中体现在以下几个方面。从一级开发目的来看，使“毛地”或“生地”变为“熟地”，达到土地出让的条件和标准，是为土地出让所做的前期准备，即为土地储备中的土地整理及前期开发环节；从土地一级开发的内容来看，主要包括前期手续办理、征地拆迁与安置、市政基础设施及套设施建设；从土地开发市场分类来看，土地一级开发市场是土地一级开发存在的前提和条件，它是以土地使用权出让为主的土地市场，并且土地一级开发主体仅仅是获得了一级土地的开发权，而非使用权或其他权项；从土地出让方式的变迁来看，土地一级开发是在土地储备制度建立后逐步提出的，土地储备制度的核心是改变由传统的“生地出让”、“毛地出让”向“熟地出让”，使传统的房地产开发由商一级、二级联动开发的模式走向政府主导一级开发模式的转变，使传统的协议出让走向市场化的招拍挂出让程序。从土地储备制度对土地一级开发的影响来看，我国土地储备制度的产生、存在及发展，意味着土地一级市场从开发主体、开发模式上发生了根本性变化，也体现出了土地一级开发主体的专业性和市场地位，将国有土地使用推进了市场化，彰显了土地交易的明了化和公平性。

二、土地一级开发模式特点

（一）政府独占开发形式

政府独占开发形式是政府指定开发企业或许以建立项目企业的方法进行土地一级开发。

此形式能够确保政府彻底操控地价，一起确保土地开发为熟地后的增值收益不丢失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府施行土地一级开发的各项业务。该形式首要缺点是政府的土地开发资金压力较大，融资途径窄。

（二）企业主导开发形式

企业主导开发形式又称一二级联动开发形式，政府首先将待进行一级开发的土地一次性（或按地块）出让给土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照土地使用权出让协议的约好，对协议范围内土地施行包含拆迁补偿，公建配套设备建造在内的土地一级开发行为，使协议范围内土地到达建设条件，再面向市场转让土地使用权。

房地产企业经过土地一二级联动开发，取得一级开发阶段收益的一起，既确保了企业将来的可持续发展，也确保了可获取土地在将来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。但该形式不利于政府操控土地市场地价，政府宏观调控土地低价的才能使土地价值下降。

（三）政府主导商业化运作形式

由政府主导的商业化运作形式是指政府“抓两端，放中心”。“抓两端”即由政府操控土地储备方案和供给方案，“放中心”，即充分利用社会企业力量实行土地一级开发。

这种形式中，政府依据土地市场调查判断土地需求状况，以招拍挂方法将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期付出土地受让价款用于土地一级开发。政府经过投标等方法选择具有资历的企业，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为契合土地受让人需求的条件（熟地），土地开发完成经验收合格后，政府正式移送土地于土地受让人。

由政府主导的市场化运作形式既确保政府在土地一级开发中的主导地位，又能充分利用市场资源，减轻政府开发资金压力，是中国土地一级开发将来发展趋势。

三、土地一级开发风险问题分析

（一）编制计划期间

土地一级开发项目受控制性详细规划影响较深。控制性详细规划具体编制是以城市总体计划为依托。经过控制性详细规划可确切的计算出可供出让经营性用地面积及公建配套设施规模。坚持控制性详细规划的稳定性，控制政府机构因公共利益等原因减缩可供出让经营性用地面积。防止扩增公建配套设施建设规模的可能性，是企业出资土地一级开发项目意图风险办理的要点。

（二）土地报征及转用期间

政府依照城市开发计划所设定的条件，经过行政批示对农村集体土地进行征收，将集体土地性质变更为国有土地性质，完成土地所有权归属变更。土地报征环节包括农用地转用审批及土地征收批示两部分。土地一级开发项目常因新增建设用地指标配给不到位，或因获得报征批文存在妨碍而发展缓慢，影响项目开发进程。

（三）安置拆迁补偿期间

土地一级开发安置拆迁补偿环节通常采用政府主导，或政府授权委托土地一级开发企业实施。其间拆迁安置补偿方法是进行土地征收的重要前置条件之一，也是土地一级开发企业核算项目开发成本及收益的关键要素。但是，此期间土地一级开发企业通常无操控的主动权，进而缺少对项目开发成本和进程的有效操控。

（四）土地出让期间

经营性用地必须以招、拍、挂的方式出让，决定了土地出让环节市场化的特色，加之国家调控方针不断出台，方针效应逐渐闪现。如土地出让之时恰逢进入经济衰退或方针性限控期间，土地市场的动摇必将对土地一级开发企业主营业务收入发生晦气影响。

（五）还迁房及公建配套设施建设

还迁房及公建配套设施建设规模大，动辄上百万平米项目同时开工建设，建设工期较短，因而项目建造安全及质量风险度极高。

（六）收益获取期间

收益获取环节是企业出资土地一级开发项最终意图，也是企业出资土地一级开发项目风险办理的最终目标。企业出资土地一级开发项目最终收益怎么返还，“熟地”出让后，企业收益终究是不是可实现，清楚以上问题是土地一级开发企业做出出资决策的关键所在。企业应与政府明确约定土地一级开发成本返还方式及收益的额度大小，确保土地一级开发中企业的利益。

四、土地一级开发项目建议

（一）优化运作流程，提升管理才能，加强成本操控

一级开发企业在土地整治和收储过程中，触及到征地、拆迁、基建、土地出让等许多环节。同时，一级开发又是一个综合性、系统性工程，触及很多和政府对口以及和外部合作单位商洽的环节，因而，优化运作流程、提升管理才能对一级开发企业的成本操控有着重要要求。

（二）完善规划意图、提升区域潜在价值

土地一级开发的价值要素中最重要是规划。土地的特征是其一旦开发，短期内不可能复原，而规划的优劣对区域功用的完善具有决定性的因素，区域功用又对区域价值有根本性的影响。

（三）掌握行业周期，操控开发节奏

在掌握行业周期方面，既要充分考虑整体宏观经济、行业局势和区域经济等要素，也要充分考虑政策要素。这就需求企业有敏锐的市场触觉及意识，而且能够与政府需求保持较高程度的一致性，做到根据市场需求来操控开发节奏，然后提升区域土地价值，最大程度的提高企业利润率。

（四）加强项目管理，保证工程建设质量安全

质量安全无小事，特别是关于还迁房这样的民生工程。为此，在工程建设过程中，要求土地一级开发企业加强思想认识，牢固树立“千秋大业，质量第一”的质量思想，加强项目管理力度和管理水平，保证工程建设质量和安全。

结束语：

综上所述，土地一级开发主要是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一征地、拆迁、居民安置、补偿等流程，并规划进行相应的市政配套基础设施建设，以促使该区域范围内土地达到三通一平（五通一平或七通一平）的开发条件，通过政府进行收储，以招拍挂形式完成土地有偿使用或流转。在此过程中，土地一级开发企业需要进行大量的资金周转，因此也就会产生大量的资金闲置，通过短期内闲置资金的有效周转，能够为土地开发企业争取更多的利润，也为土地开发提供资金支持。

参考文献：

[1]王宝玲.事业单位参与土地一级开发的常见风险及策略研究[J].现代商业,2014,03:166-167.

[2]牛明.土地一级开发领域的风险与机遇[J].法人,2014,03:55-56.

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与《土地开发整理项目设计报告编制规程》可以直接相比较的其他行业的项目设计报告编制规程，主要有《小型水电站初步设计报告编制规程》和《水利水电工程初步设计报告编制规程》，这都是针对工程项目“设计阶段”的，也都是设计“报告编制规程”；另外，《水利水电工程可行性研究报告编制规程》针对的是工程的“可行性研究阶段”，其格式也可以借鉴。

对比分析以上三个规程，可以看出报告编制规程的一般结构是：“总则”、“综合说明”、各主体章节内容、“附录”、“附加说明”和“条文说明”六大部分。各部分具体内容如下：

(1)总则：主要介绍制定本规程的依据、规程适用范围、报告编制的原则要求、设计报告的主要内容和深度要求，以及设计报告的内容在规程中的编排位置。

(2)综合说明：主要是全部设计报告的纲要和主要结论，要求能够反映整个工程的设计概况，与设计报告下面的其他各部分内容基本上对应，力求简明扼要、重点突出。

(3)各主体章节内容：报告的主体内容，从基础条件分析―确定工程任务―工程设计―工程管理设计―概预算到效益评价，各主要构件都是独立成章。

在规程的各章节中，主要是提出本工作阶段需要介绍、说明的内容，例如各种基础数据、基本情况、结构尺寸、相关指标参数、计算条件和方法、主要措施、主要结果等。对于如何确定上述内容，不做规定。

(4)附录：主要是提供定制的各种表格，如工程特性表。

(5)附加说明：主要说明规程的主编单位和主要起草人。

(6)条文说明：是对“附录”以前的各项内容的各条款所做的逐条说明。主要涉及概念范畴和注意事项(如与前期的可行性研究阶段相比，设计阶段新出现的一些情况如何处理；特殊基础条件或者不同工程类型下特别需要的计算、说明要求)。对于如何确定上述内容，不做规定。

土地开发整理项目设计报告编制现状

自开展土地开发整理工作以来，项目设计报告(2005年以前为规划设计报告)一直按照《土地开发整理项目规划设计规范》(TD／T 1012-2000)的规定编制。根据《规范》，土地开发整理项目设计报告由规划文本、规划说明和设计说明j部分组成。从这些年各地项目设计工作的实践来看，现设计报告编制规定不能满足项目管理的实际需要。存在的主要问题有：

第一，设计报告编制内容不全。随着项目管理的不断发展，以前没有列为重点，或者没有成为重点的内容越来越重要；同时，建设社会主义新农村拓展了土地开发整理的内容。比如，现设计报告编制规定中缺乏景观工程设计的有关内容；生态保护和村庄整治的内容阐述的不够详细。

第二，内容不统一，格式不规范。由于《规范》在内容和格式上的要求不十分详尽和明确，导致报告编写的内容不够统一，格式也不够规范，造成不同设计单位编写的报告内容和格式都不一样，在一定程度上影响了《规范》的指导性。

第三，重点不突出。《规范》将设计报告分为三部分，但是具体内容要求不十分明确，以致在实际编写报告过程中一般性的内容，如整理区概况、自然和社会经济条件、经济评价、管理措施等大量重复，而真正需要重点说明的工程布置和设计内容，反而不能得到充分的解释和阐述。

第四，缺乏工程技术特点。从《规范》的要求来看，报告的内容缺少针对性，土地开发整理的工程特性阐述不详。工程设计是项目可行性研究的延续和深化，而不是可行性研究的重复；工程设计应该根据工程的特点和实际要求，重点解决诸如工程布局中的工程定位和标准问题、工程具体形式、结构、尺寸和材料等问题，突出工程设计技术特点。

第五，规划设计图件不规范。现规范对规划设计图纸编制只规定了原则性要求，具体的上图要素和制图格式没有明确的界定。各地上报的规划设计图件存在的问题较多，主要表现在项目现状图与规划图图面不清晰，图例不全或图例与图面内容不一致，建设内容标注不详细；建筑物设计图纸不完整，图式、图样不规范，主要尺寸、材料标注不全等。

土地开发整理项目设计报告编制规程大纲建议

土地开发整理项目设计报告编制规程的编写应遵循以下几项原则：

(1)反映土地开发整理规程指导的一般性。规程本身就赋予了规程在技术和管理指导方面的一般性和普适性。土地开发整理项目设计报告编制规程所指导的不仅仅是国家投资土地开发整理项目，还包括省级投资土地开发整理项目。规程指导的一般性就要求报告内容的全面性，必须为可能出现的各种新的土地利用、工程和管理措施留有弹性、接口。

(2)反映土地开发整理的发展趋势。以往的土地开发整理主要是以农用地整理为主，随着土地开发整理事业的发展，特别是推进社会主义新农村建设的需要，农村居民点等建设用地整理越来越显得重要。一些有一定超前理念和具备一定条件的工程项目，如景观生态工程，已经成为土地开发整理的工程建设内容。

(3)反映土地开发整理的特点。土地开发整理的特点首先反映在土地问题上，重点是强调耕地质量、新增耕地面积、土地结构优化、土地相关指标管理和土地资源的可持续利用；其次，土地权属问题，主要是所有权属、使用权属、土地他项权属的调整问题，是土地开发整理的核心；第三，公众参与问题，这是土地开发整理的保障。

(4)反映报告内容组成的逻辑性。报告内容应按照如下逻辑进行安排：综合说明(概略说明整个报告的情况)―项目概况(现场踏勘需要了解的，是项目分析和工程设计的依据)――项目分析(是进行项目基础分析、保障总体方案有效性和群众性的基础)――工程布局和建设内容(按照项目分析中的推荐方案进行土地利用布局和工程布局，并在布局阶段提出单项工程和单位工程的规模和数量)――工程设计(就各类工程进行设计，明确各分项工程量，并进行汇总)――施工组织设计――权属调整方案――实施措施与工程管理――预算投资――效益分析与耕地质量评价――相关附图附表和附件。

(5)简明扼要，避免重复，突出重点。

根据以上原则及我国土地开发整理的实际情况，现提出《土地开发整理项目设计报告编制规程》大纲建议。

第一章总则。土地开发整理项目设计报告的作用，制定本规程的依据；规程适用范围；土地开发整理项目设计报告编制的原则要求；项目设计报告的主要内容和深度要求。

第二章综合说明。可研批复情况；综合说明：1)项目所在

地(市)、县(市)，2)项目类型，3)项目性质，4)项目建设地点(位置和范围)，5)项目区地貌类型，6)项目建设规模，7)项目区土地权属情况(所有权、使用权)，8)项目预计新增耕地面积、新增耕地率，9)项目建设工期，10)项目总投资，11)公众参与情况；项目特性表。

第三章项目概况。××县(市)简况；项目区基本情况：1)自然条件，2)社会经济情况，3)土地利用现状。

第四章项目建设条件分析。基础设施条件：1)交通基础条件，2)排灌系统骨干设施状况，3)电力基础设施状况，4)农田基础设施现状，5)其他基础设施状况；居民点建设：1)居民点分布情况，2)居民点用地结构，3)居民点建设强度，4)规划建设情况；土地利用限制因素：1)土地利用限制因素，2)主要对策；水土资源分析：1)灌溉水源与可供水量分析，2)需水量预测，3)水土资源供需平衡分析，4)节水措施说明；新增耕地来源分析；公众参与：1)设计阶段公众参与情况，2)公众对项目的主要意见及处理情况，3)项目实施公众参与方案。

第五章工程规划。建设目标；规划标准；规划设计依据；工程规划：1)土地利用布局，2)工程布局；建设内容；方案比选说明：1)可行性研究阶段的主要结论，2)方案比选。

第六章工程设计。土地平整工程：1)田块布置，2)土地平整分区与方法，3)土方计算；灌排工程：1)灌溉工程，2)排水工程，3)电力线路，4)建筑物；道路工程；农田防护工程：1)农田防护林，2)水土保持工程，3)其他防护工程；拆迁工程(坟地、废弃宅基地整理)；居民点整理工程；景观生态工程；典型田块设计；工程量分类汇总：1)工程量计算说明，2)分类汇总表。

第七章施工组织设计。施工条件；施工布置和方法；质量管理；施工进度。

第八章土地权属调整。土地权属调整范围；土地权属现状；土地权属调整原则；权属调整程序。

第九章实施措施与工程管理。实施措施：1)组织机构，2)管理制度，3)实施控制措施；工程管理：1)管理机构，2)管理措施，3)管理经费。

篇10

一、土地整理概念

所谓土地整理，指的是在土地出让之前，相关的部门或者机构对于该项土地进行投资以及整理的过程。在实际的操作过程中，土地整理在很多地区及城市都是通过政府部门来实施的，或者是由政府部门将相关土地整理活动交由企业来操作，政府部门只是负责监督和管理。除上述方式外，也可以由国有企业以及事业单位性质的相关土地储备机构来进行操作。多为一项经济活动，土地整理涉及的面比较广泛，通常包含了拆迁、征地以及相关地区的基础建设等，这些活动都是由政府部门来组织和实施的，土地开发建设企业的经济行为也是受雇于政府部门。

从长期来看，土地整理行为在土地规划、设计建设、工程质量等多个方面都会影响到一个地区的未来发展，具有长远影响。

二、土地整理项目资金管理原则

一是专款专用原则。土地开发整理项目资金是有特定用途的专项资金，必须专项用于经批准的土地开发整理项目，项目建设单位必须遵守“专款专用”的原则，按照规定的用途和开支标准，安排使用项目资金，任何部门、单位或个人不得以任何时候理由和采取任何方式或截留、侵占、挪用项目资金，不得擅自改变资金用途和扩大使用范围及提高开支标准。项目资金不得用于购建项目配套设备以外的固定资产，不得用于对外投资，不得用于支付滞纳金、罚款、违约金、赔偿金，不得用于赞助和捐赠支出。

二是分责落实、统一监管原则。我国土地开发都是由国家立项或组织实施，资金由财政统一安排，主要有土地使用费、复垦费等，这就需要在国家统一政策下，按照相关职责，对项目统一监管，以满足国家宏观调控的需要。

三是突出重点，压缩费用性支出。整理项目的资金是通过预算安排的，在核定项目投资时，要突出重点，压缩费用性支出，一般无重大不可抗力的事件，项目资金预算不可修改。

四是注重效益原则。要通过科学管理，降低项目成本，努力提高项目的使用效益，要建立项目评价机制，要充分体现项目资金的效益性和目的性。

三、土地整理项目资金使用范围及会计核算要求

土地整理项目资金会计核算的要求有以下几个方面：

一是项目承担单位必须按照专项资金管理要求，进行单独管理与核算。二是项目承担单位应根据《会计法》规定和项目资金管理要求，设置会计机构和配备会计人员，建立项目资金使用管理制度和核算制度，明确部门、人员和岗位的职责权限，健全内部控制与监督机制，确保项目资金的合理有效使用。

下列事项应作为预算结余处理：由于土地开发整理规划的调整、有关政策的变更等原因而终止继续施工的项目，通过清算后确认的不再施工的工程施工的工程费用及相关费用部分。已竣工验收项目，因施工条件变化等原因而少完成的工程量，经审计确认后其预算费用部分应作为预算结余处理。项目预算中不可预见费未支用部分；按有关规定从项目预算中预留的质量保证金（20%），在竣工验收时，因质量问题而扣减返还数额部分。

项目承担单位应根据批准的项目预算文件所规定的费用支出范围控制使用资金，凡是项目预算没有规定的费用支出，即使符合土地开发整理专项资金所规定的支出范围，也不能擅自增加项目预算外的费用支出。

项目资金的开支范围为组织、实施管理土地开发整理项目所发生的各项支出，包括前期工作费、工程施工费、固定资产购置费、拆迁补助费、竣工验收费、业主管理费和不可预见费。前期工作费的支出指项目正式实施前所发生的各项支出，包括：项目立项审查及报批、项目可行性研究及规划设计、项目勘察、土地清查、工程招标、工程监理等各项工作发生的支出。

土地整理工程施工费的支出指为实施项目设计工程所发生的各项支出，包括：土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程以及其它工程所发生的各项费用。

竣工验收费的支出指项目各项工程完工后，为实施项目竣工验收、项目竣工决算、项目成果管理而发生的各项支出，包括：项目工程验收、项目决算编制与审计、土地重估与登记、基本农田重划与标志等各项工作发生的支出。业主管理费的支出指项目承担单位为组织管理项目所发生的各项管理性支出，包括：项目管理人员的各种工资、职工福利费、公务费、业务招待费和其他费用等。

四、土地整理项目资金使用管理分析

首先，项目资金请拨款管理。项目资金请拨款管理主要是指国土资源部门收到专项拨款并拨付下级项目管理单位和下级项目管理单位收到专项拨款的管理。具体指：各级项目管理单位对收到的项目拨款，应进行专款管理，保证项目资金专款专用。项目承担单位应根据工程进度提出资金需求，上级单位根据规划设计、招投标协议及工程合同等要求，结合工程进度，及时、足额地拨付资金。同时，按有关规定保留一部分专款作为工程质量保证金，待项目竣工验收合格后再拨付。

其次，项目资金使用的管理。按资金使用用途的不同，项目资金使用管理分为工程施工费管理、固定资产管理、其它费用管理和不可预见费管理四个部分。在进行项目资金支付时按照一下程序来进行：划清各项费用开支界限，严格遵守费用开支范围；经办人签字；有关业务部门审核；财务部门审核；单位领导或单位领导授权人核准并签字。

支付预付工程款时，应按合同约定条件，由施工单位提交用款申请，并经相关负责人批示同意后才支付。用款单位应提供的书面资料包括以下内容：工程进度，包括本期工程进度和预计下期工程进度，累计已完成工程量；工程监理意见；请款用途、金额；用款单位负责人批示、签章；会计人员在按规定拨款后，应及时登记入账，并附以下原始凭证；用款申请单；用款施工单位收款的正式收据（严禁使用白条）；项目承担单位拨款的银行付款存根（严禁用现金及现金支票支付）；其他相关凭证等。

按项目实施、管理方式的不同，工程价款的结算方式有阶段结算和完工结算两种。这主要与签订合同的内容有关。工程结算时，工程施工单位提交结算单，结算单主要内容：工程项目名称及具体施工内容；合同或协议规定的工程量、金额；实际完成的工程量、金额；累计预收工程款或已结算工程款；本期应收工程款；工程施工单位负责人签字。工程监理提交监理报告，工程监理的报告包括：项目实施概况；各项工程的工程量、工程造价及工程质量；工程监理人员的签章、工程监理单位盖章。

项目承担单位有设备购置费用发生的按以下规定办理：正确区分应列入固定资产管理的设备与工程材料的界限；购置设备应按采购合同规定的条款结算与支付；设备安装完成后，应按照构建总成本备查登记管理；项目竣工验收后，进行整体项目使用权转移时，应办理移交手续，提交固定资产移交清单，明确接管单位，以确保资产的安全完整。

其它费用包括前期工作费、竣工验收费、拆迁补偿费和业主管理费。项目承担单位发生的这些费用支出，应按照相关文件规定的支出范围、预算额度进行使用，并严格划分项目费用和非项目费用之间、项目各费用之间的界限，属于共性费用的，应提供分摊标准并分别摊入各项费用。项目承担单位发生属于不可预见费范围的费用时，必须提交不可预见费使用申请报告，说明使用不可预见费的原因，使用额度，并逐级报批。

再次，项目竣工财务决算的管理。土地开发整理项目竣工财务决算是以实物数量和货币分别为计量单位，报日常项目会计核算资料汇总、整理为一个完整的指标体系，综合反映竣工项目的实际支出的投资效果的总结性文件。

五、土地开发整理项目资金的决算和审计工作

土地开发整理项目投入资金量大，工程量大，建设周期长，在项目结束时，必须加强对项目资金的相关决算和审计工作，以确保项目资金的专款专用，充分发挥资金的使用效率。

一是要认真做好土地开发整理项目的资金决算工作，认真核对资金拨款情况，对每个土地整理项目资金的支出数和项目资金的结余数进行决算。二是加强对土地开发整理项目的竣工验收管理，认真检查土地开发整理项目的验收报告。三是加强对土地开发整理项目资金的审计工作，确保项目资金“专款专用”，进一步充分发挥土地开发整理项目资金的使用效率。