社会政策的意义模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇社会政策的意义，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

在较早被介绍给中国读者的各类“新知”中，关于“复杂系统”的知识与哲学或许是理论内涵最丰富并且政策意义最显著的一门科学。当我们面对复杂系统时，首先要从总体上把握它，不是沉迷于细节，而是直面“总体”现象。

借用桑塔费学派的简明语言，假设每一行为主体只熟悉它附近的局部环境并由此作出简单的适应性选择，那么，由大量这样的行为主体组成的群体将表现出复杂系统的特征。如奥墨罗德所论，这时，短期的群体行为是不可预测的，因为系统的另一特征是，不断地涌现出以往没有的性质；从而，系统的第三特征是，历史从来不是单一的。换句话说，历史从来就是“非决定论的”，这一特征导致了“多元历史”观。

生活在具有上列复杂系统三项特征的社会里，我们每一个人怎样适应我们的生存环境呢？道德哲学家和经济学家斯密曾系统地把所谓“公正旁观者的合宜同情”原理运用于西方社会，并由此撰写了《道德情操论》和《国富论》。与稳态社会不同，在转型期社会，作为斯密原理的基础的“合宜的同情”――它对应于“一般均衡”的行为与情感，离散化为许多“局部的合宜性”――它们之间可以发生激烈冲突。今天，关于复杂系统的许多局部合宜性之间潜在冲突的研究，被称为“非均质网络”的社会科学或“网络物理学”。

基于“求生存”的本能和“要生存得更好”的欲望，在上述的复杂系统内，每一社会成员只熟悉与他相邻的社会成员们的行为和情感模式，在他熟悉的这些行为和情感模式中，他选择“最好的”。假如他如通常所表现的那样不知道什么是最好的，那么他会模仿“最成功的”――事实上，我们很难区分“选择”与“模仿”，因为没有人能够完全独立地选择，恰如没有人能够一模一样地模仿。

于是，我们看到，他选择“春节回家并且忍受拥挤效应”（学生和民工）；他选择“买车并且比不买车更多地污染环境”（都市白领）；他选择“制造或出售假冒伪劣商品并且由此获得金钱回报”（商人和学者）……概而言之，他选择“在名利场上更成功并为此而更深和更久地出卖良心”。

晚近的仿真研究表明，如果行为与情感的模式A对个体而言比模式B更成功，那么，在复杂系统内，只要采纳A的个体的总数占总人口的比例超过了三分之一，模式A就会迅速取代模式B，而成为独占的行为与情感模式（参阅Martin Nowak，et.al.，2007，“the one-third law of evolutionary dynamics”，《Journal of Theoretical Biology》，vol. 249，pp.289-295）。复杂系统的这一特征被称为“三分之一定律”，它广泛地出现于社会生活各领域，多年前已被诸如米尔格罗姆这样的经济学家注意到并写入“管理经济学”教科书。

篇2

目前，我国农民工总数已经达到1.2亿,成为产业工人的重要一部分,为我国现代化的建设做出了巨大的贡献。但是，与其极不相称的是农民工社会保障发展的极度缺位、落后，根本无法保障农民工工作、生活的安全。

造成这一问题的主要原因之一就是不正义、不公正现实前提依然存在，其中最为明显的就是城乡二元社会结构与二元福利结构。农民工与城镇职工做同种工作，付出同种努力，仅仅由于身份是农民，就不能享受与城镇职工同等保障待遇。有人认为此种作法适合我国经济快速发展国情，可以最大限度减少劳动力使用成本，调动民间投资积极性。中国的迅速崛起使我们不得不承认在我国以前那种特殊情况下，这种不公平、不正义的制度确实可以避免更大的不公平、不合理，促进整个国民经济健康迅速发展，可以说那时的不公平正义是为了避免更大的不公平不正义。

然而时过境迁，发展虽然仍是永恒的主题，但是制度运行的环境发生了变化，在今日大众的公平合理的呼声日益高涨时，如果再沿袭过去那种“法宝”，则这就不是健康和谐的发展，而是盲目病态的增长，是不合理不公正不正义的增长，无论其速度多么快，无论其GDP总值多高，都免不了被人民颠覆或改革的结局。正如罗尔斯在《正义论》开篇提出的那样，“正义是社会体制的第一美德，法律和体制如果是不正义的，那么无论它们多么有效，多么有条不索，也必然会为人们历改革或废除。”

每个人都具有一种建立在正义基础上的不可侵犯性，这种不可侵犯性甚至是整个社会的福利都不能凌驾其上的。正义否认农民工失去合法权益会由于经济增长、其他群体获得利益而变得理所当然起来。它不承认强加给农民工的牺牲可以由于许多人享有的更大利益而变得无足轻重。使我们默认过去这种有错误的“理论”的唯一原因，是我们没有一种更好的理论。

为了正义的目的，必须努力改进当前的社会保障理论，将外出的农民工纳入过度性社会保障体系中。此举一旦完成必将有利于我国社会保障覆盖面的扩大、有利于建立健康的社会保障体系、有利于农村剩余劳动力更为有效地转移。此外，还将对我国三农问题的有效解决，农村社会的现代化变迁，城乡统一的社会保障体系的建立有着深刻影响。

鉴于此，本文针对我国过度阶段农民工社会保障政策的制定提出两点建议。

1. 建立有别于城镇居民的现代农民工的社会养老保险制度。

养老保险是社会保障体系中一项重要内容，农民工为我国现代化建设做出不可磨灭的贡献，有权在达到法定老年年龄后，受到国家和社会依法给予一定物质帮助，以维持其老年生活。所以能否将我国1.2亿农民工纳入养老保险范畴是检验我国社会保障体系是否完善的重要指标。由于目前养老保险是高门槛，农民工收入水平低，我国农民工参加养老保险的比率较小，温州养老保险参加率为3.4％，重庆养老保险参加率为8.6％，湖南省农民工养老保险参保率不足7％，合肥市不足1% 。

基于以下三点原因，本文认为有必要也有可能建立一种有别于城镇职工的农民工养老保险体系。

1) 现行养老保险制度费率高、资金缺口比较大，是一种不健康的养老保险体系。

据预测，到2010年我国城市养老金提取比率将达到28.24%(见下表)。也就是说这种养老保险不是靠积累，而是靠现存现取，资金缺口较大，是一种不健康的养老保险体系。如果这样发展下去，一方面导致养老金提取比率增长较快；一方面导致养老金费率较高，随着我国人口老龄化到来，这种体系必将崩溃。

年份 2000 2010 2020 2040 2050

养老金提取率(%) 23.70 28.24 32.03 40.20 45.37

资料来源：王东岩、张鸿博：《中国劳动事业发展预测》，85页，北京，中国劳动出版社，1995。

这种缺口及其高费率是主要由国有企业转制造成的，农民工没有理由承担这种强加成本。况且即使为了更大的正义目的，农民工即使再次作出牺牲，也无法挽救一种不正义的体系。一种不正义的养老保险体系之所以存在，是因为没有一种更有效的体系出现。我们现在有条件建立一种健康的农民工养老保险体系。

2) 有各种有利条件建立一种健康的农民工养老保险体系。

首先，农民工的年龄较轻，从交纳保险费开始到领取养老金还有几十年时间。

根据调查，2004年甘肃省农村当年外出就业劳动力平均年龄为33岁，在年龄结构中，40岁以下的人数占78.70%。其中：16-25岁的占27%，26-30岁的占14.5%，31-40岁的占37.2%。

2005年上半年湖南省农村外出劳动力中,23-40岁的占51.6%、16-22岁的占38.6%，41-50岁的占7.2%。50岁以上的占2.6%。

从以上可以初步看出，我国农民工的年龄集中在40岁以下，占近80%。即使国家全部对其做出养老保证，兑现的时间也在20年以后。

其次，有足够的资金来支持。即使全国农村剩余劳动力都转移出来，按2亿人计算。每人每月按400元平均收入计算，社会保障税定于15%，每人每年应交720，全国征税达1440亿，加上每年新增人口可以增加30亿左右，这样每年可以达到1500亿左右，而且持续20年以上。如此长的时间，如此大的养老金入帐，加上我国在20年后的经济发展水平，国家财政可以投入更多资金支持，完全可以实现的。

最后，企业与农民工个人有能力参与。

一种养老保险体系的实施情况如何，关键看他是否符合参保者利益及适合参保者的特点。一种政策即使符合参保者利益，但是却没有考虑到参保者具体情况，也还是非正义的，结果只会导致无果而终。正义的政策不仅体现在制定理念上，而且还体现在执行过程中。农民工本来就收入低，开支大，如果再交高昂的保险税，他们很难承受得起。通过这种低税率，一方面可以减轻农民工负担，使其有能力交纳保险税；一方面可以减少农民工用人单位的负担，增加其竞争力，能吸纳更多的剩余劳动力。

如果能利用好这次契机，我们完全有可能采取逐渐淡出过去那种体系，从农民工开始逐渐建立一种全国统一的健康的养老保险体系。

3) 针对收入水平低的农民工群体可以采取以劳代费制度

一种社会保障体系如果是不正义，那么无论它多么有效，多么有条不索，也必然合遭到人们的拒绝或修正，改革或废除。所以我们所制定的农民工社会保障政策，一定要基于非正义的现实基础。否则，在非正义的基础上用正义的手段只会加剧这种非正义状态。

当前一个显著的非正义基础就是，农民工与城镇职工收入差距不断增大，农民工绝对收入水平较低。基于这点，本文认为从机会成本考虑，重新设计现行保险制度，让农民工有能力而且愿意参与。

假设农民工的工资率为4元，现在一项社会保障项目需要他每月承担4元钱。该农民工可以有两种选择，一是直接交4元钱；一是劳动一个小时。根据我国现在情况，劳动力的供给大于需求，假设农民工就业的几率为0.8。现在他着额外的一个单位劳动的预期收益为3.2元，也即这一单位劳动的机会成本。与支出4元相比较，显然一个单位劳动机会成本小，更经济。假如现在根据一个地区农民工数量，来统筹规划，以劳抵费，则可以使更多农民工有能力而且愿意参与。

尽管这种做法不符合现行社会保障体系，但是现行社会保障体系本来就不是针对农民工设计的。所以从社会保障参与率角度出发，从经济发展惠及面扩大角度来说，必须采用这种非正义措施，只有这样才可达到更大正义。

2. 建立农民工工会，强制农民工加入，为争取农民工的社会保障权采取统一行动。

近年来，拖欠农民工工资已成为一大社会问题。在没有集体统一行动的条件下，个人的讨薪成本非常之高。根据《中国农民工维权成本调查报告》，农民工讨薪成本是所要讨的工资3倍。付出劳动，领取足额工资是农民工天经地义的事情，然而拖欠农民工工资的事件竟然屡屡发生，那么靠他单个行动又如何可以获得其他诸如休息、养老、工伤、医疗保障呢？

我们知道，工人阶级为了保障本阶级共同利益，在很早就成立了工会，他们可以采取一致行动。然而我国到目前几乎还没有农民工工会，他们还是一个松散的群体。尽管他们每个人都知道他们在实现了农民工群体一致行动后都能获利，但是他们仍然没有采取一致行动以实现那一目标。他们都是理性人，他们知道他们采取维护保障权利行动确实会使他们受益，但是在一个没有集体行动，没有任何强制权的工会存在，任何单个或者少数者的行动都会造成自己利益受损，别的成员利益增加。

从下面分析可以看出，我们假设：

1、 现在存在一个雇主，两个农民工甲和乙。

2、 生产处于规模报酬不变情况，即增加一个人与减少一个人的边际收益相等。在只要有一个人留下的情况下，企业的生产不会受到影响。

3、 工人工资收益在垄断条件下的远远大于完全竞争条件下的。

农民工甲和农民工乙他们可以采取两种行动，要求社会保障条件，和不要求社会保障条件，要求条件意味着雇主支出的增加，雇主当然不高兴。如果甲或者乙单个提出，雇主从边际收益角度出发，一定会解雇他。剩下一个人就处于垄断地位，他的待遇（包括精神与物质）也会显著提高（因为如果他也辞职的话，企业没有其他人可以招到，企业不能继续运行，他的固定成本就会闲置，耗损，且得不到任何补偿）。但是如果甲乙共同提出，即使雇主支出有限增加，因为企业要生产，他不得不运行，所以在工人总的工资加福利小于工人创造的价值时，他还要雇佣他们。

农民工行动的得益矩阵如下

农民工乙

农民工甲 采取行动 不采取行动

采取行动 福利有限增加，福利显著增加 解雇，福利显著增加

不采取行动 福利显著增加，解雇 福利不变，福利不变

篇3

我国的医疗服务主要体现在三个方面：一是为居民提供基本的医疗保障；二是有效平衡医疗保险基金的收支，增加医疗和保险基金的使用效率；三是强化医疗服务管理。完善社会医疗保险政策，是为了更好地进行医疗服务，从而有效地提升我国的医疗服务质量和医疗资源的使用效率。

一、我国现阶段社会医疗保险制度分析

1、社会医疗保险筹资和待遇标准不统一

虽然我国正处在逐步完善社会医疗保险制度的阶段，各地也纷纷出台了相关政策，但基于地区之间的差异性从而导致了每个地区的社会医疗保险的筹资标准及待遇不统一，致使城市务工人员或者城郊结合的居民出现重复参保或有选择地参保等现象出现。目前，城乡居民基本医疗保险的待遇与城镇职工基本医疗保险的待遇的距离正在逐渐缩小，而城乡居民基本医疗保险的筹资远远低于城镇职工基本医疗保险，使得许多外来务工人员纷纷选择参加城乡居民基本医疗保险，这对于城镇职工基本医疗保险基金的稳定运行是非常不利的。

2、门诊费用增长过快

有数据表明，2000年县级医院门诊费用相对于1990年增长了6.81%，2005年增长至10.43%，到了2010年县级医院门诊费用则上涨到15.03%，且2011年国务院的一项调查显示，城市居民医保门诊报销费用不足1/3。由此可见，我国门诊费用增长过快，但居民医疗保险却不能得到合理的报销。虽然我国社会医疗保险中有关于报销大病费用的相关政策，但关于门诊的医疗保障服务还是不够完善。

3、社会医疗保险统筹资金收支运行不平衡

随着社会老龄化人口的不断增加，我国县级以上医院住院治疗费用增长速度也明显加快，这都是造成我国社会医疗保险统筹资金收支运行不平衡的重要原因。我国对社会医疗保险政策不断进行改革与推进，使得医疗保险的补偿水平逐年提高，极大地降低了居民医疗负担的风险。在社会医疗保险保障制度不断提高、医疗费用却逐渐上涨的情况下，社会医疗保险统筹资金的平衡运行也因此埋下极大的隐患。

二、社会医疗保险政策对医疗服务的影响效果

1、门诊统筹对医疗服务的影响

（1）研究门诊统筹制度对医疗服务影响的方法。为了更好地了解社会医疗保险对医疗服务的影响效果，本次研究选用了“门诊+住院补偿”医疗模式与“个人账户+住院补偿”医疗模式进行对比。参加两组医疗模式的实验者年龄均在32—49岁，文化背景、月收入均无显著差异。其中参加“个人账户+住院补偿”医疗模式的实验者在身体健康方面与“门诊+住院补偿”医疗模式的实验者存在高于1%的差异；在生活习惯方面“个人账户+住院补偿”医疗模式的实验者与“门诊+住院补偿”医疗模式实验者存在高于1%的差异。研究实验进行两周，两周后对比两组医疗模式的门诊就诊率、住院率、自我医疗率与未就诊率。（2）门诊统筹对医疗服务影响的研究结果。研究实验结果表明：“门诊+住院补偿”医疗模式的门诊就诊率下降了16.13%，自我医疗率增加了13.11%“；个人账户+住院补偿”医疗模式的门诊就诊率增长了12.19%。（3）关于门诊统筹对医疗服务影响的讨论。从研究结果可以分析得出，门诊统筹制度明显降低了居民的门诊就诊率，家庭人均收入升高，其门诊就诊率也会得到相应的升高。自我健康评价差的居民，其门诊就诊率就越高。患有慢性疾病实验者的门诊就诊率低于没有患病的实验者的门诊就诊率。门诊统筹制度实施两周之后，自我医疗率明显上升，并随着家庭收入额增加而降低。由此可以得出结论：门诊统筹制度有效地提高了社区门诊医院的资源配置效率，提升了慢性疾病患者去医院的就诊率；有效降低了居民的自我治疗率，增加了患者用药的安全性。门诊统筹制度的制定有效降低了居民的疾病负担，实现了让每位居民都享受到了最基本的医疗服务。

2、大病医保政策对医疗服务的影响

（1）研究大病医保政策对医疗服务影响的方法。随机选取某市城镇医疗保险数据库2009—2012年10%的样本进行研究调查，调查内容包括就诊日期、疾病诊断、住院总费用、统筹支付、大病医保支付、自费支付。因大病医保从2011年实施了自费补充医疗保险，大病医疗保险的报销比例得到提高，故而将2009—2010年前的调查样本作为一组，2011年—2012年的调查样本作为一组。（2）门诊统筹对医疗服务影响的研究结果。研究实验结果表明：大病医疗保险政策实施后，患者个人自费支付的费用下降了19.83%，个人支付费用在住院总费用的占比下降了2.82%，灾难性医疗支付费用降低了41.23%。（3）关于大病医保政策对医疗服务影响的讨论。从研究结果可以分析得出，大病医保政策明显地降低了患者住院的自费支付，其主要原因是：大病医保中增加自费补充医疗保险，从而使得大病补充报销可以高达50%，降低了患者的自费费用，实现了患者“看得起病”的目标。但随着医疗费用的不断增加，大病医保又降低了患者自费支付，有关部门要加强对医疗行为的监管，尽量避免医疗道德事故的发生。大病医保政策实施后，退休人员的自费费用与灾难性医疗支付的比例增加了，离退休人员自费费用与灾难性医疗支付比例也有明显上升。其主要原因是因为大病医保自费补充的政策会引导退休人员或离退休人员进行一些不必要的医疗服务，导致医疗道德事故的发生。世界银行发展部门专家AdamWagstaff曾研究我国西部新农合医疗实施的效果，发现“按服务付费”与“大病统筹”等制度有助于增长主张患者过度治疗的现象发生。因为大病医保政策中的多种支付方式，促使一些医疗机构加强自身的管理机制，以提高大病医保资金的使用效率。在大病医保资金有限的情况下，不少医院不得不改进自身的医疗技术以提高患者的治疗效果，从而降低整体的住院费用。大病医保政策不仅保证了医疗质量、促进了医院的自我发展，也有效地提升了大病医保资金的使用率。

3、总额预付制下的结算办法对医疗服务的影响

（1）研究总额预付制下的结算办法对医疗服务影响的方法。分析某市住院总人次前80%的医疗结构，用不同的方式对患者的次均住院总费用、次均自费支付进行结算，随后比较自费支付费用比例的变化。（2）总额支付制下的结算办法对医疗服务影响的研究结果。总额控制、增幅管理的结算方法下，次均住院费用与使用医保支付费用增加明显，但总额费用控制效果比较好的普遍是三级医院。针对一些特殊疾病，总额控制、增幅管理的结算方式下的次均住院总费用和使用医保支付费用的情况有所下降，但结果并不明显，二级医院的次均医保费用支付明显是高于三级医院的。从整体上看，使用总额控制、增幅管理结算办法的患者住院自费支付比例下降了2.6%，三级医院自费支付比例下降了2.4%。（3）关于总额支付制下的结算办法对医疗服务影响的讨论。精细化总额控制（即住院总额与次均住院总费用）、增幅管理结算办法有助于医疗结构提高对医疗费用的使用效率，减少患者住院的时间。通过总额控制、增幅管理结算办法可以看出，二级医疗机构的次均医保支付费用明显高于三级医疗机构，二级医疗机构的挂床现象也明显高于三级医疗机构。主要原因为一些二级医疗结构的医疗水平明显提高后，导致了一些不必要住院的现象存在。对此有关部门要加强对医疗机构的监管，尤其是对二级医疗机构。推行对特殊病种实行精细化总额控制、增幅管理的结算办法，提高对医保基金的使用效率。随着我国医保制度的不断改革完善，相关部门应该探索出符合住院服务的支付方法，优化医疗机构的医疗资源，提升医疗资源的使用效率。

三、关于社会医疗保险政策的建议

1、推进城乡一体化医疗保障制度

我国当前并没有统一的社会医疗保险制度，从而造成我国城乡医疗体系不完善。无论是医疗资金的统筹管理还是医疗保险的待遇及相关管理制度，都没有形成一个统一的整体，从而导致重复参保或有选择性参保的现象出现。要按照党的十和十八届三中全会关于建立更加公平可持续的社会保障制度新要求，统筹推进城乡一体化医疗保障制度，强化顶层设计，制定出统一的医疗保障体系，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续，医疗保障水平与经济社会发展水平相适应的原则，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，实现基本制度、管理体制、政策标准、支付结算、信息系统、经办服务的有机统一，建立起符合实际、统筹城乡、惠民高效、公平可及的居民基本医疗保险制度，最大程度惠及参保居民。

2、推进门诊统筹制度的广泛实施

门诊部门作为我国社区医疗结构的重要组成部分，若没有进行合理的利用就会造成我国医疗资源的不合理利用。当门诊服务得不到有效的保障，居民就会更多的选择住院来治疗，从而造成大医院人满为患，患者过度治疗的现象发生，间接加重了我国看病难的情况，也增加了医疗道德事故的发生风险。医保部门应重视门诊统筹制度，完善并推行门诊统筹制度的广泛实施，提升门诊对小病的治疗率，优化我国医疗体系，提升门诊医疗医院的使用率。

四、结论

结合我国居民当前看病的特点，有针对性地进行社会医疗保险制度的改善，才能逐步制定出符合我国国情的社会医疗保险政策。在完善社会医疗保险的同时，国家也要重视对医疗机构的监管工作，增加卫生部门与监管部门的协作，降低医疗道德事故的发生，有效地提升我国医疗资源的使用率，如此才能实现社会医疗制度最初的目的，从根本上解决我国看病难的情况。

参考文献

[1]许海茹：社会医疗保险政策对医疗服务影响的效果评价[J].中国乡镇企业会计，2015，5（7）.

[2]潘杰、雷晓燕、刘国恩：医疗保险促进健康吗？──基于中国城镇居民基本医疗保险的实证分析[J].经济研究，2013，4（12）.

[3]毛阿燕：近二十年我国社会医疗保障制度改革对患者的实际影响：患者就诊实际报销比例研究[J].中国卫生经济，2012，10（24）.

篇4

中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05

我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。

我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。

一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础

社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。

政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。

从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。

二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段

个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。

另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。

现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。

我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。

三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件

市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。

（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制

影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。

（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨

从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。

在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。

（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构

法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。

（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度

政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。

（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制

责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。

参考文献：

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

篇5

浙江省是民营经济大省，国际金融危机爆发以来，由于传统产业需求萎缩，不少民间资本亟需寻找新的突破口，对于收益稳定、风险较低的社会事业表现出浓厚兴趣。浙江省抓住有利时机，大力发展民办社会事业，各级政府纷纷出台相应的鼓励政策措施。一是明确民间资本与公立机构执行相同的准入标准，取消此前一定程度上存在的歧视、限制条件。二是采取更加灵活务实的土地政策，既可以行政划拨，也可以协议出让或租赁。三是切实加大公共财政支持力度，通过补助、奖励、购买服务等多种形式予以支持。四是落实优惠政策，如非营利性医疗卫生设施的电、水、气、热与公立医院同价。五是重视人才队伍建设，民办学校的老师在编制、职称评定等方面参照公办学校做法，非公立医疗机构人员在职称评聘、科研立项、学术活动等方面与公立医疗机构同类人员同等待遇。六是积极搭建民间资本参与社会事业的平台，如打造义乌文博会、杭州国际动漫节、浙江文化艺术品交易所等文化产业平台，设立文化产业发展专项资金，成立浙商文化产业促进会，通过与银行签订战略合作协议、与保险业开展合作等形式来引导文化产业发展。

上述措施的出台，对促进民办社会事业发展起到了很好的效果，民间资本对参与社会事业也表现出较高的积极性。以教育为例，按在校生计，浙江的民办教育占比达到24%，是全国水平的两倍多；以文化为例，全省5家文化产业上市公司中有4家为民营企业，9个文化产业发展示范基地中有8个为民营性质；在养老领域，民办养老服务机构占总机构数的38.9%，床位数占总床位数的41.7%。

二、面临的主要问题和成因

调研中，各方面反映民办社会事业在发展中仍然面临很多困难，比较突出的是“六难”：一是融资难，资金渠道不畅造成民办社会事业发展乏力。社会事业存在前期投入大、平均利润低、回报周期长的特点，融资对大多数中小规模的民办社会事业来说至关重要。虽然政策上规定金融机构要为民办社会事业在融资、担保等方面提供更多支持，但在实践中，由于民办社会事业资产在抵押、质押、担保上存在制度，金融机构对民办社会事业惜贷现象比较普遍。二是获地难，土地扶持政策落实困难限制民办社会事业发展空间。通过划拨、协议出让、租赁的形式无偿或低偿获取土地使用权的情况比较少，而通过招拍挂形式获取土地使用权的成本越来越高，民办社会事业用地难问题日益突出。三是竞争难，公办机构、民办机构平等竞争的体制环境仍未形成。事业单位与行业管理部门之间联系密切，比如管理层互派等，同时也享受着历史形成的或显或隐的资源优势，如财政补贴、社会信任等，使民间资本在竞争上处于先天劣势。四是用人难，民办社会事业发展缺乏可靠的人才支撑。公办机构和民办机构在编制身份、职称评定、评奖评优等方面存在的政策差距，使得不少优秀人才在流动时更倾向于考虑前者。五是落实难，扶持政策的可操作性有待进一步加强。已出台的扶持政策原则性规定多，难以具体操作，比如国家明确文化企业进口符合条件设备应减免关税，但由于部门衔接问题，在海关年度关税减免目录中没有相关设备类别，这项扶持政策成了摆设。六是稳定难，民办社会事业发展缺乏长远制度安排。国家在各领域顶层制度设计中未给予民办社会事业明确法定地位和合理发展空间，发展的不确定性和不稳定性比较明显，资产安全性不足成为很多民办社会事业举办者的顾虑。

综合分析，我们认为，造成上述现象的成因主要有：一是政府职能转变不到位。部分地方和行业管理部门热衷于管人管事管机构，对政府职能重点和边界认识不清，忽视市场机制作用，对民办社会事业存有成见和偏见。事业单位改革相对滞后，政事不分、管办不分使得行业管理部门无法从与事业单位之间的密切联系中超脱出来，对营造公平竞争的体制环境动力不足甚至存在抵触。二是发展民办社会事业的理念上有偏颇。忽视民间资本的逐利属性和社会事业存在“基本”、“非基本”区分的现实情况，把民间资本参与社会事业简单化地限定在公益性事业上，限制其营利，在一定程度上挫伤了民间资本投资社会事业的积极性。三是各部门之间缺乏政策协调与配合。各部门对民间资本投资参与社会事业的政策理解不一致，在部分领域、部门环节缺乏有效衔接与沟通，使民间资本进入社会事业领域的信心不足。四是政策和制度设计缺少统筹。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，不得设立分支机构，这样民间资本进入社会事业领域，如果登记为民办非企业单位，就只能从事非营利性活动，不能连锁运营，资产无法用来抵押融资，在退出时还面临所投资产全部转为社会资产的风险；但如不登记为民办非企业单位，就无法享受财政补贴、税费减免等相关优惠政策。

三、对策建议

（一）健全法制

清理和修改不利于民办社会事业发展的法规政策规定，修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，修改完善《民办教育促进法实施条例》。鼓励对民办社会事业进行捐赠，并允许在缴纳企业所得税和个人所得税前予以全额扣除。建立健全退出标准和程序，如果从事营利性活动，允许自由退出；如果从事非营利性活动，并享受政府相关优惠政策，在进行严格的清产核资后，允许撤走所投资产并取得合理回报。行业部门会同财政部门规范并统一社会事业领域不同法人类型的财会制度，建立完善的成本核算制度。

（二）深化改革

加快推进事业单位分类改革，落实事业单位的法人自，推动实现政事分开、管办分开和全行业管理。深化行政审批制度和投资体制改革，全面清理整合涉及民间资本投资社会事业的行政审批和投资审批事项，简化审批环节，强化服务监督。加强政府各部门的沟通协调，促进公共服务资源的统筹规划，完善信息共建共享机制，大力推进政务信息公开工作。创新民间资本参与形式，鼓励和引导民间资本以多种形式参与社会事业，积极探索社会事业发展的公私合作方式，拓宽社会力量进入渠道。充分发挥商会、行业协会等自律性组织的作用，积极培育和发展为民间投资提供服务的中介组织。

（三）完善各项扶持政策

篇6

某日，6名漂亮女生身穿惹眼的圣诞裙装，挂着“80后企业少掌门人寻找清纯美丽校花”彩带，在暨南大学饭堂门口派发同名宣传单张，引得来往学子纷纷侧目。一时间，富二代校园高调“采花”的新闻，飞上当地各大报章。

广东省教育厅一正厅级巡视员直斥此举“很无聊”，他呼吁社会加强正面引导，避免对学生的婚姻观产生不良影响；华南农业大学、华南理工大学校长纷纷高呼：坚决反对富豪进校园搞征婚，并奉劝女大学生不要报名应征。

而暨南大学新闻与传播学院常务副院长、中国传播学会常务理事董天策认为不必大惊小怪：“富豪到高校征婚又不是第一次，这事在开放型社会很正常，而女大学生压力巨大，想嫁个有钱人咋了？！我们的教育需要面对现实。”有些女生也表现出一派坦然，应征者称：“有钱人，谁不喜欢！别人怎么想是他们的事，我愿意去报名，也算是对征婚者的支持。”

也不乏持中立态度者。广东外语外贸大学一老师指出，征婚无可厚非，很多年轻人选择这种方式，但要看应征的出发点，不能拿金钱当诱饵。

不管外界唇枪舌战如何激烈，从结果来看，“富二代高校征校花”的策划无疑是成功的。从商业效果来说，客户找到了女朋友，已经在拍拖了，得到了想要的结果，很愿意为此支付征校花的成本；策划者拿到了不菲的预付费现金，赚得盆满钵满。从早些年的“女企业家为儿子招聘代爸爸”、“金领丽人找奥运新郎”、“广深企业家组团重庆相亲”，到现在的“富二代高校征校花”，她都以婚恋新闻引起全国范围的轰动。依靠这些策划，她从广州高尚商业地段的东风东路，搬到天河南二路，直到如今搬到广州最高也是最顶级的写字楼中信广场边上的耀中华庭，正是她一步步社会心态底线的成功证明。

从社会影响来看，意义更大。因为，越多人的反对，说明越是切中了很多人的心病，触及到了社会的底线。80年代，穿个高跟鞋都不得了，被斥为生活堕落腐化，胆敢去参加舞会的，都会被人另眼相看。总有人喝头啖汤，之后会有更多人模仿、跟进，社会的尺度是一点点放开的。此事之后不久，先有号称“非北大清华硕士不嫁”的罗玉凤，再有天涯“富二代”号称要拍30万征婚跟进。

也许，若干年后看回来，就象今天看过去的高跟鞋、跳舞一样呢？对社会心态的把握，也是如此，这就是一个进化过程。

社会的容忍度

“富二代高校征校花”这个简单的商业策划成功之处在于：策划引起了社会的争议，更成为一起社会性事件。

该策划推出后不到一个月，“高校征校花”在MSN首页出现了两三次，甚至出现在焦点页面。有媒体冠以“富二代高校采花”，有媒体称之为“私企少东家校园选妃”，甚至有教育厅领导闻之拍案而起。另外很多受访者认为他们（富二代）没家教，就知道花钱，这次高校征校花，也就是一种炫富的表现。但实际上，高校派单张顶多算个采花预告，连采花未遂都谈不上。按某些人的逻辑，那么李云龙就是革命英雄医院采花，要是放在今天也是爆炒猛料啊。

商业策划，能引起社会争议，从某种程度来说，就是一种成功——你推出一个观点，让商业策划更吸引人，让商业策划变得性感，是营销的基本话题之一。一般来说，有争议的话题，往往传播的速度更快。

如果一个商业策划，能够一点点地社会的容忍度，只要拿捏好尺度的问题，与社会心态共舞，其传播的效果就比较良好。

同样的富人征婚，不同的操作，社会反应是不一样的。“女企业家征代爸爸”的事件策划，找到了一个相对容易被社会接受的理由——为孩子征代爸爸，社会舆论可以接受，尽管本质还是为富人征婚。

但是“富二代高校征校花”明显挑战了人们的底线。首先，富二代就没有得到很好的社会宽容度，在仇富心态下，社会对富二代没有什么好感，尤其是在飙车等事件之后；其次，“征校花”这种定调更挑战很多人的心理底线，毕竟没有多少人有这样的奢侈，能去选择；最后，地点选择在高校校内，会将前两者的不满集中引爆，终令事件成为众矢之的。

其实事件本身很普通，只是定调和说法不同而已。如果你问想做富二代他妈有错吗？我想起码一半的人会支持。尤其是再往前关于白毛女愿嫁黄世仁的争论，就己经是一半对一半了。

显然，对某些事，可以做却不能张扬，而某些事，可以张扬但大家都不愿去做。这也可以理解为什么张家界说要把“南天一柱”改名，会引起那么多的反对之声，虽然很多人此前也并不记得“南天一柱”；而孔子让阿凡达让路，却同样激起了普遍的反感——单纯从事件来看，你不知道叶公好的是真龙，还是假龙？

策划的调性

“高校征校花”事件，从挑战社会底线的角度来说，无疑是非常有力的，吸引了大量的媒体主动关注，如果再发几炮，相信事件还会更加激烈和火爆。

篇7

二、农产品战略性贸易政策的理论依据

战略性贸易政策的理论基础为“新贸易理论”。它们采用的是着眼于外部性和固定成本的不完全竞争（主要是垄断竞争或多家垄断模式）。其要点是：（一）在规模经济体制下，由相互专业化而带来的利益，贸易前在毫无差别的国家之间也会发生贸易（产业内贸易）；（二）具有规模经济性质的产业集中在某一国家而产生的效率，并在不同国家形成不同的要素价格水平；（三）因国界对规模经济的限制，即使自由贸易，世界也难以恢复到被各国分割以前的最佳状态；（四）从动态上看，在以规模经济为前提的理论里，政府为超过外国而进行政府救助。在收益递增（即报酬递增）的积累过程中，其作为初始条件具有决定意义。一度因历史的偶然或政策干预而产生的变化，会变成长期稳定的活力〔4〕。

新贸易理论是由狄克西特（a.dixit）和诺曼（v.norman）、 兰开斯特（k.lancastes），克鲁格曼（p.krugman）、哈尔帕（e. helpman）和艾瑟尔（w.ethier）在一系列论文中提出的（[美]克鲁格曼）。战略性贸易政策最初是由加拿大布列颠哥伦比亚大学的教授布朗德和斯潘塞（james brander ＆ barbara spencer）首倡的（1981），其后有伊顿（earon）和格罗斯曼（grossman）（1986），还有程（cheng）（1988年）。他们认为，传统国际贸易理论建立在完全竞争的市场结构之上，与之相反的自由贸易顺理成章成为最优政策。然而在现实经济生活中，不完全竞争和规模经济却是大量普遍存在的现象，在许多产业领域，贸易由少数垄断企业所控制。他们借助于产业组织理论和博奕论的研究成果，创造性地探讨了不完全竞争和规模经济条件下政府的补贴政策对出口生产和贸易的影响，建立了战略性贸易政策研究的基本框架。

众所周知，以完全竞争和规模收益不变为基础的传统贸易理论对政府补贴之举不屑一顾。道理很简单：一国无论实行生产补贴还是出口补贴，该国的社会福利状况反而会恶化，唯一的受益者是可以买到更便宜进口品的外国消费者。但是，如果存在着规模经济和不完全竞争，上述结论即告作废。即补贴会使该国社会经济福利水平提高。现引用下图及表进行论证（图表1）〔5〕。

图表1 在有和没有政府补贴的情况下， 争夺出口市场垄断的斗争：日本和欧盟面临的北美高清晰度电视机市场

收益(百万美元/年) 出口企业 政府 美国消费 世界

情况

1.避开(没有对这个市 0 0 0 0

场出口的出口商)

2.私营企业垄断地位(没 7500* 0 3750 11250*

有补贴,只是在a点的垄断)

3.有补贴的垄断地位( 14700* -8400 7350 13650*

一种补贴,在b点的垄断)

4.私营企业开展竞争(没 0* 0 15000 15000*

有补贴,企业在c点的垄断)

5.有补贴的企业展开竞争(双方的 0* -16800 29400 12600*

政府都进行补贴,企业在d点竞争)

＊表示有负的固定成本

图表1 说明了争夺北美高清晰度电视机的大量垄断租金的主要可能结果，与通常的双头垄断竞争一样，结果取决于谁先发制人，谁有外援，第二个竞争对手怎样做出反应。大体上讲这种垄断竞争有以下5 种情况：

1.避开，即两个竞争对手均未进入某一目标市场。

2.在a点的私营企业垄断地位， 即某一私营企业（如日本）首先占领了目标市场，形成垄断，则日本私营企业每年获利75亿美元，美国消费者每年获利37.5亿美元，世界总福利每年112.5亿美元。

3.在b点得到补贴的垄断地位（如欧洲私人企业得到每台400美元的政府补贴）后，假使该补贴使日本确信，在北美市场上他们竞争不过欧洲，欧洲企业大获全胜，不仅垄断了在北美的高清晰度电视机，而且还从政府那里得到了补贴。如表中的第三种情况，欧洲纳税人损失了付给这些企业的补贴，但整个欧洲在这种情况下显然获益（欧洲企业所代表的），整个世界也是如此。

4.私营企业在c点的竞争。 只是让自由市场在没有补贴的情况下自行运营，就会带来利益。但是如果只有少数几个可能的供应商（在这个实例中只有两个），那也会产生问题。点c 说明了得到利益和产生问题的方式。利益流向消费者，双方企业损失了进入北美市场的固定成本，一方或双方最终都可能破产。所以如果一个国家的企业打算在其它地方获得赚钱的出口市场，它们就得先发制人，并向潜在的竞争对手显示，后来进入同一市场是不能取胜的。

5.在d点有补贴的竞争。 如果日本政府和欧盟同时补贴他们的高清晰度电视机部门，以使他们在北美市场上竞争，那么，他们都会付出很高的代价，但整个世界会获益。这样一场竞赛会带来激烈的削价竞争。日本和欧洲的企业会发现，他们的实际边际成本仅为1600美元/台，在公开竞争中，他们会把价格削减到该水平。从美国消费者的观点来看，这是最合算的交易，他们获得的消费者剩余直落到点d。 其结果是对世界有好处的，因为竞争解决了人为地限制供给的老问题。

上述这种双头垄断竞争还可以用其它图示方法表示，如夏申先生引用的规模收益递增条件下的补贴效应〔6〕，美国学者克鲁格曼的以美国“波音”与欧洲“空中客车”的竞争为背景，对航空工业中战略性贸易政策的分析〔7〕。到此我们对战略性贸易政策的理论作如下总结：

1.市场状态是不完全竞争市场；

2.存在规模经济；

3.垄断竞争双方而且是实力相当的竞争双方谁进入目标市场早，谁就有更大的竞争力；

4.政府补贴的强度是战略性贸易政策运用的一个重要条件。

5.战略性贸易政策的恰当运用会为一国带来更大的社会经济福利效应。

这一理论我们可以概括为：在不完全竞争和规模经济条件下政府行为创造贸易优势的福利经济学理论。

三、当达国家农产品战略性贸易政策实施的社会经济条件

农产品国际贸易既是一种经济贸易，又是一种重要的关系国家安全、军事等问题的战略性贸易。因而，世界各国在经济社会的不同发展阶段均采取了一系列周密的而又具有“战略”特征的贸易政策，尤其是当今发达资本主义国家，已将农产品贸易作为政治、经济手段之一。而农产品战略性贸易政策的核心内容，是通过政府行为创造更多的农产品贸易优势和贸易利益。这也正是这一政策广泛运用的动力。同时当今发达国家的社会经济现实为其实施创造了优越的条件。

（一）发达国家农业发展所处的阶段是农产品战略性贸易政策的经济基础

从工农产业协调关系看，发达国家工农产业的利益流向属于以发达的高利润的工业反哺农业类型，具备战略性贸易政策实施所需的政府补贴条件。

世界各国人均国民生产总值与进出口农产品的名义保护率的关系是：当人均国民生产总值达到4000美元以上时，出口农产品的名义保护率大于1；当人均国民生产总值达到700美元左右，进口农产品的名义保护率大于1〔8〕。当今发达国家人均国民生产总值普遍超过这个水平。如1991年人均国民生产总值（世界银行计算值）为：美国22240美元，加拿大20440美元，法国20380美元，英国17050美元〔9〕，因而，发达国家具备实行出口保护或战略性农产品贸易政策的经济基础。

（二）发达国家农业利益集团的处境及在议会中的作用是战略性农产品贸易政策的政治基础

发达国家农业在国内生产总值中的比重小，就业比重也小。如1990年农业占国内生产总值的比重美国为2％，加拿大为4％，法国为3％，英国为2％。其就业比重美国为2.85％、加拿大为4.22％，法国为5.58％，英国为2.12％。农业人均收入相对低于非农业。如1991年农业雇员工资相当于非农业雇员工资的比重，英国为87.5％，澳大利亚为68.1％〔10〕。

在上述条件下，按西方国家各利益集团参与保护或自由贸易的成本——收益分析方法，可说明农业保护集团的政治力量。这种成本——收益分析方法如下：

保护主义者的平均净政治利益＝πp＝（bp/np）－cc

平常消费者捍卫自由贸易的净政治利益＝πc＝（bc/nc）－cc

其中：bp为生产者由于受到保护而获得的生产者剩余；

np为投票赞成保护的人数；

bp/np指每个典型的贸易保护主义者的平均生产者剩余；

cp为争取保护的成本；

bc为消费者剩余；

nc为投票赞成自由贸易的人数；

bc/nc为每个典型自由贸易者的平均消费者剩余；

cc为争取自由贸易的成本。

使πp＞πc由下列因素决定：首先是各利益集团的规模。利益集团的规模越小，成功之后每个成员所获得的平均收益就越大（其他情况都一样的话），即农业保护主义者获胜后每个人所获得利益大，因而为争取这种结果的动力就大。相反，消费者人数众多，获胜之后每个人所得利益较前者小，因而，为争取自由贸易的动力相对较小，从而导致前者获胜的机率大。其次，无票乘车问题给人数众多的消费者所带来的烦恼比农业保护主义者要大得多。某一集团无票乘车人数愈多，对该集团为争取成功的影响越大。显然，消费者集团的无票乘车者大于农业保护集团。另一方面无票乘车人数愈少，组织性愈强，对政府官员和政治侯选人的利益影响就大，从而又造成西方国家农业保护主义的优势。再次，农业利益集团往往会获胜，因为他们得到其他人的同情，即得到了如果政策有助于该利益集团，将不会因此而直接获益的那些人们的同情。当某个集团立即蒙受了巨大收入损失时，他们获得的政治上的同情往往是巨大的。而且多数人对少数人受到损失易于产生同情，也易于给予援助。发达国家的农业利益集团即是少数人的利益集团，而且也存在受自然灾害影响的偶然性收入损失，因而极易得到大多数人的保护。

（三）发达国家之间“农业保护的竞赛”，使农产品战略性贸易政策不断升级

发达国家在工业化后，农业成为少数人组成的利益集团，收入相对较低，因而各国均给予不同的保护。美国具有农业生产的天然优势，加之给予一定程度的保护，使之垄断了世界农产品尤其是粮食市场。相对来说就挤占了欧盟等农业资源较少的发达国家的国外粮食市场，甚至部分国内市场，使得欧盟等国农业保护相对不足。

因而，从表面上看，美国与欧盟二者的农业均受到政府补贴，属于上述理论中的第五种情况，但实际上两国的保护程度不等，从而使这种情况转化为第三种情况，在b点得到补贴的垄断地位，即某一国（如美国）农业占领了世界农产品市场。这种情况必然导致对方国如欧盟农业的萎缩或农民收入的恶化。对此，失败者是不会袖手旁观的。

当年欧共体成立后，首先是对其农业加大保护力度，以与美国等国家相抗衡。此政策措施对欧共体农业的发展已起到了很大作用，不仅使欧共体农业得到发展，减少了进口，而且转变为净出口国。如欧共体自1975年以来小麦由净进口转变为净出口，糖和奶自1977年转变为净出口，奶酪自1973年转变为净出口，牛肉和小牛肉自1980年转变为净出口〔11〕。

欧共体这种农业保护政策深度的增大，使其与美国农业保护相当，甚至更多，从而达到有补贴的竞争状态。这种竞争状态因政府补贴的变动不断发生变化。如美国在1974年取消了农产品出口补贴，到了1983年因欧共体以价格补贴出口粮食，又恢复了农产品出口补贴措施。因而双方竞争的结果是双方企业损失了固定成本，政府也损失了补贴，而受益者是两国农产品进口国。

美国和欧盟这种农业支持已到了使政府财政难以承受的地步，因而，双方借“关贸总协定”谈判之机相互达成削减农产品补贴和关税计划，使二者结成了垄断同盟。但是由于这两个垄断同盟面很大，是难以长期协作和步调一致，因而农业保护的竞赛还将不断继续。

（四）食品作为“中心国”控制“外围国”的一种武器，导致食品的战略性贸易政策的强化

当今能够大量出口粮食的国家，除了美国和加拿大还有欧盟（主要是法国）、澳大利亚和阿根廷。1988～1989年度，从这些国家出口的粮食，仅小麦就达8900万吨，如果加上粗粮（主要是玉米），这些国家出口的粮食就达1.65亿吨，占整个国际粮食贸易额（约2亿吨）的80％。就多数年份来看，美国粮食出口约占世界粮食贸易的40～50％。它控制着全球五大粮食跨国公司：卡吉尔公司、康迪南特公司、路易特雷呼斯公司、邦奇公司、安特烈公司。它们的子公司分布于全球的各个角落。

与此相反，在二战后40年间，世界人口增长了20亿，其中85％是发展中国家的人口增长数，因而严重缺粮。60个这样的发展中国家1970年进口粮食3000万吨，1980年进口9400万吨，10年粮食进口增长了2 倍多，导致这种现象产生的首要原因是发展中国家的工业化战略政策偏激，导致本国农业发展相对落后，为发达国家战略性农产品贸易政策提供了国际环境。其次是发达国家农业发展所处的阶段有能力趁机占领世界农产品贸易市场，从而控制发展中国家。

发展中国家在战后都面临着一个共同的问题，这就是急于搞工业化，把有限的资金用于发展工业，农业不同程度地被忽视了。战后的“外围资本主义”拉丁美洲、非洲因工业化而忽视农业发展。社会主义国家前苏联实行的以牺牲农业的战略利益来发展城市大工业（特别是重工业）的政策必然削弱了国民经济的基础，从而导致其粮食贸易流向的大转换。曾是欧洲粮仓的前苏联在本世纪30年代可向西欧输出500吨粮食，而偏激的工业化战略使其80年代成了美国、加拿大、欧共体的粮食和畜产品的头号买主。1984～1988年，苏联共进口粮食1.84亿吨，高于1984年全国粮食的总产量。再如非洲国家，1991～1992年度谷物进口量为2005.1万吨，占世界总进口量的31.8％〔12〕。

最后，从经济理论上讲，自本世纪50年代以来，一批拉丁美洲国家的经济学家分析了拉丁美洲与发达国家的生产和贸易的关系，从而提出了阿明的“依附论”、普雷维什的“初级产品贸易条件恶化论”，弗兰克的“不发达发展理论”等，从不同角度解释了“中心国”对“外围国”的经济剥削。这一系列论述对农产品生产贸易的大体结论为：农业生产为工业化服务，应走进口替代战略；农产品出口的贸易条件不断恶化，应不断减少其出口，实行出口替代战略。这一系列理论主张，导致拉丁美洲和非洲在国内均实行以工业为中心的进口替代战略，对外实行以制成品替代初级产品的出口替代战略，从而从生产和贸易两方面削弱了农产品生产和出口，甚至大量进口粮食。这一结果为发达国家争夺发展中国家市场，实行战略性农产品贸易政策提供了市场。

前已述及，若发达国家因战略性贸易政策的实施而进行激烈的竞争，对如非洲、拉丁美洲、亚洲等粮食消费者是有利的，因为此种条件下的粮食贸易价格较低，但近年来发达国家借“关贸总协定”谈判之机，达成某种协议或默契，不断削弱农产品出口补贴，使世界农产品价格上升，从而对发展中国家构成了相当大的威胁。因此，发展中国家在农产品贸易战略上，应不断调整政策，确保从新的农产品国际贸易体系中获得相对大的利益。中国政府也应从中得到有益的启示，以制定出符合中国国情的、又面向世界的农产品对外贸易政策。

注释：

〔1〕牛宝俊：《综论农产品对外贸易发展三阶段及其特征》， 《世界经济研究》1995年第6期。

〔2〕［美］彼得·h·林德特著，范国鹰等译：《国际经济学》，经济科学出版社1994年版，第276页。

〔3〕〔6〕夏申：《评析战略性贸易政策》，《世界经济》1995年第10期，第13～20页。

〔4〕［日］富浦英一， 谷静波编译：《战略通商政策的经济学》，《国外社会科学快报》1993年第11期，第27～28页。

〔5〕同〔2〕，第277～278页。

〔7〕［美］克鲁格曼：《自由贸易过时了吗？》， 《经济展望季刊》1987年秋季号。

〔8〕同〔2〕，第362页。

〔9〕《国际经济和社会统计提要》（1993），中国统计出版社，第58页。

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社会保障政策作为社会建设的重要组成部分，具有弥补市场风险的功能。民族地区社会保障政策体系是我国社会保障系统建设的重要组成部分，加强尤其是少数民族地区的社会保障政策体系，不仅仅关系到少数民族地区农牧民的生存和发展，也关系着党在新世纪全面建设小康社会目标的实现。目前，在“一带一路”背景下，我国西北少数民族地区面临着新的发展与挑战，由于原有经济基础的薄弱和文化发展的落后，因此，西北少数民族地区部分人群依然陷入生活困境。在全面建设小康社会和和谐社会的指导下，建立健全少数民族地区的社会保障，让少数民族地区人民同享政治、经济和文化的发展成果，并与经济社会同步发展意义重大。

一、西北少数民族地区社会保障政策体系建设的重要性

随着经济全球化和市场化程度的不断提高，西北少数民族地区的生产力也得到了进一步发展。但是在城市化和社会化建设的进程中，市场的多元性和竞争的无序性以及文化交往的开放性都对我国民族地区发展提出了更严峻的挑战。

首先，建设民族地区社会保障政策体系是完善社会建设的内在要求。社会保障政策体系建设是关系全体国民基本生活质量和共同利益的事业，主要包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、社区建设、社会工作等方面。社会保障政策体系直接与社会建设的质量相关联。由于我国人口众多、地区发展差异大，对于西北民族地区而言，更是经济发展水平跟不上，社会建设事业总体效能呈现较低发展状态。因此，只有进一步建立健全民族地区的社会保障政策体系包括医疗体系、住房保障体系、养老体系等各项体系和规章制度，才能为我国社会建设贡献力量。

其次，加强民族地区社会保障政策体系是维护民族稳定的关键环节。民族地区的稳定是一个国家稳定发展的前提，只有各民族地区共同和谐发展，才有国民的安全感、幸福感，才能安居乐业。加强社会保障政策体系就可以为人们提供这种安全感、幸福感和安居乐业的土壤，解除了人们的后顾之忧、尽可能地缩小贫富差距，最终使每个社会成员都能享受到制度的福利。

最后，完善民族地区社会保障政策体系是社会公平公正的核心主旨。社会公平正义是人类追求的目标，在追求这个伟大目标的过程中，社会保障政策体系就是一项重要的内容。社会保障政策体系可以调整国民收入再分配、调节社会成员收入差距、保证低收入者的基本生活，最终实现社会整体公平和正义。

二、西北少数民族地区社会保障政策体系存在的问题

虽然民族地区发展缓慢，但是我们仍然不能忽视地区自身发展为社会做出的贡献，尤其是西北民族地区在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中做出的贡献。但是，西北民族地区社会保障政策体系发展现状仍然面临很多问题，严重影响民族地区经济和社会的发展。具体来看，主要存在以下问题：

第一，社保规模不平衡。统计资料表明，在全国范围内建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的31%，建立社会保障基金会的村委会仅占村民委员会的24%。?西部少数民族地区农村牧区在医疗、教育、养老等方面对“保障”来说名存实亡。西部少数民族地区农牧区原本收入低，养老金制度更是缺乏，90%以上的老人基本处于无社保，游离在社会保障体系之外。

第二，法制建设不完善。从中央与地方关系来说，地方对于相关社会保障政策体系会做出一系列新的规章，在遭遇年老、伤残、疾病、生育等风险后，社会保障基金的运行缺乏有效法制手段。在现行的社会保障法律制度中，主要体现在缺乏责任追究机制和规章制裁办法，缺乏对社会保障基金筹集与运行的行政执法监督和司法保护制度等等。

第三，社工发展太缓慢。社会工作是当前社会建设的主流阵地，通过运用专业的个案工作、群体工作、社区工作等方法，目的是协助社会中的贫困者、老弱者、残障者和其他不幸者提高福利水平和社会生活质量。但是在西北民族地区这样的社会组织和机构数量较少，整体社会群体的意识也较薄弱，个人认识不足、岗位设置稀缺、资金渠道单一都是制约整个西北少数民族地区社工缓慢发展的原因。

三、西北少数民族地区社会保障政策体系建设的对策探讨

西北少数民族地区经济发展水平在建设社会保障政策体系过程中扮演者重要角色，加强体系建设，既要发展民族经济，同时也要关注社会，尽快建立民族地^社会保障政策体系。需要政府、社会、市场同时整合相关资源，拓展民族人才教育范围，加大社工人才培养，为民族地区社会保障政策体系建设奠定基础。

首先，西北民族地区社会保障政策体系建设要适应当地发展水平。由于西北农牧区经济发展不平衡，城乡差别方面不仅存在还将长期存在，因此要在保持中央政策一致前提下，允许各地根据自己的实际情况，在标准、水平方式等方面进一步调整，加大资金投入比重，要坚持将社会保障政策的理念和内容随着经济的发展逐步深化，做到循序渐进发展。

其次，西北民族地区社会保障政策体系建设要完善当地法制水平。最主要的是完善社会保障的立法，既要具有少数民族地区特色，但是也要扩大社会保障层次。确保广大农牧民都能够劳有所得、病有所医、老有所养。同时要加强社会保障基金管理监督机制法制化建设，保证社保基金合理运行。

最后，西北民族地区社会保障政策体系建设要拓展当地社工领域。社会工作在新时期扮演者“上传下达、润物细无声”的作用，在社会保障政策体系建设过程中需要一批懂政策、有方法、会田野的社工深入各个地区为当地的社会发展做出贡献。因此，在西北少数民族地区虽然存在一系列问题，但是政府要加大政策支持，扩充社会组织数量，吸引社工人才，完善社工队伍，弘扬社工精神。

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1、社会医疗保险筹资和待遇标准不统一

虽然我国正处在逐步完善社会医疗保险制度的阶段，各地也纷纷出台了相关政策，但基于地区之间的差异性从而导致了每个地区的社会医疗保险的筹资标准及待遇不统一，致使城市务工人员或者城郊结合的居民出现重复参保或有选择地参保等现象出现。目前，城乡居民基本医疗保险的待遇与城镇职工基本医疗保险的待遇的距离正在逐渐缩小，而城乡居民基本医疗保险的筹资远远低于城镇职工基本医疗保险，使得许多外来务工人员纷纷选择参加城乡居民基本医疗保险，这对于城镇职工基本医疗保险基金的稳定运行是非常不利的。

2、门诊费用增长过快

有数据表明，2000年县级医院门诊费用相对于1990年增长了6.81%，2005年增长至10.43%，到了2010年县级医院门诊费用则上涨到15.03%，且2011年国务院的一项调查显示，城市居民医保门诊报销费用不足1/3。由此可见，我国门诊费用增长过快，但居民医疗保险却不能得到合理的报销。虽然我国社会医疗保险中有关于报销大病费用的相关政策，但关于门诊的医疗保障服务还是不够完善。

3、社会医疗保险统筹资金收支运行不平衡

随着社会老龄化人口的不断增加，我国县级以上医院住院治疗费用增长速度也明显加快，这都是造成我国社会医疗保险统筹资金收支运行不平衡的重要原因。我国对社会医疗保险政策不断进行改革与推进，使得医疗保险的补偿水平逐年提高，极大地降低了居民医疗负担的风险。在社会医疗保险保障制度不断提高、医疗费用却逐渐上涨的情况下，社会医疗保险统筹资金的平衡运行也因此埋下极大的隐患。

二、社会医疗保险政策对医疗服务的影响效果

1、门诊统筹对医疗服务的影响

（1）研究门诊统筹制度对医疗服务影响的方法。为了更好地了解社会医疗保险对医疗服务的影响效果，本次研究选用了“门诊+住院补偿”医疗模式与“个人账户+住院补偿”医疗模式进行对比。参加两组医疗模式的实验者年龄均在32―49岁，文化背景、月收入均无显著差异。其中参加“个人账户+住院补偿”医疗模式的实验者在身体健康方面与“门诊+住院补偿”医疗模式的实验者存在高于1%的差异;在生活习惯方面“个人账户+住院补偿”医疗模式的实验者与“门诊+住院补偿”医疗模式实验者存在高于1%的差异。研究实验进行两周，两周后对比两组医疗模式的门诊就诊率、住院率、自我医疗率与未就诊率。

（2）门诊统筹对医疗服务影响的研究结果。研究实验结果表明：“门诊+住院补偿”医疗模式的门诊就诊率下降了16.13%，自我医疗率增加了13.11%;“个人账户+住院补偿”医疗模式的门诊就诊率增长了12.19%。

（3）关于门诊统筹对医疗服务影响的讨论。从研究结果可以分析得出，门诊统筹制度明显降低了居民的门诊就诊率，家庭人均收入升高，其门诊就诊率也会得到相应的升高。自我健康评价差的居民，其门诊就诊率就越高。患有慢性疾病实验者的门诊就诊率低于没有患病的实验者的门诊就诊率。门诊统筹制度实施两周之后，自我医疗率明显上升，并随着家庭收入额增加而降低。

由此可以得出结论：门诊统筹制度有效地提高了社区门诊医院的资源配置效率，提升了慢性疾病患者去医院的就诊率;有效降低了居民的自我治疗率，增加了患者用药的安全性。门诊统筹制度的制定有效降低了居民的疾病负担，实现了让每位居民都享受到了最基本的医疗服务。

2、大病医保政策对医疗服务的影响

（1）研究大病医保政策对医疗服务影响的方法。随机选取某市城镇医疗保险数据库2009―2012年10%的样本进行研究调查，调查内容包括就诊日期、疾病诊断、住院总费用、统筹支付、大病医保支付、自费支付。因大病医保从2011年实施了自费补充医疗保险，大病医疗保险的报销比例得到提高，故而将2009―2010年前的调查样本作为一组，2011年―2012年的调查样本作为一组。

（2）门诊统筹对医疗服务影响的研究结果。研究实验结果表明：大病医疗保险政策实施后，患者个人自费支付的费用下降了19.83%，个人支付费用在住院总费用的占比下降了2.82%，灾难性医疗支付费用降低了41.23%。

（3）关于大病医保政策对医疗服务影响的讨论。从研究结果可以分析得出，大病医保政策明显地降低了患者住院的自费支付，其主要原因是：大病医保中增加自费补充医疗保险，从而使得大病补充报销可以高达50%，降低了患者的自费费用，实现了患者“看得起病”的目标。但随着医疗费用的不断增加，大病医保又降低了患者自费支付，有关部门要加强对医疗行为的监管，尽量避免医疗道德事故的发生。大病医保政策实施后，退休人员的自费费用与灾难性医疗支付的比例增加了，离退休人员自费费用与灾难性医疗支付比例也有明显上升。其主要原因是因为大病医保自费补充的政策会引导退休人员或离退休人员进行一些不必要的医疗服务，导致医疗道德事故的发生。世界银行发展部门专家Adam Wagstaff曾研究我国西部新农合医疗实施的效果，发现“按服务付费”与“大病统筹”等制度有助于增长主张患者过度治疗的现象发生。因为大病医保政策中的多种支付方式，促使一些医疗机构加强自身的管理机制，以提高大病医保资金的使用效率。在大病医保资金有限的情况下，不少医院不得不改进自身的医疗技术以提高患者的治疗效果，从而降低整体的住院费用。大病医保政策不仅保证了医疗质量、促进了医院的自我发展，也有效地提升了大病医保资金的使用率。

3、总额预付制下的结算办法对医疗服务的影响

（1）研究总额预付制下的结算办法对医疗服务影响的方法。分析某市住院总人次前80%的医疗结构，用不同的方式对患者的次均住院总费用、次均自费支付进行结算，随后比较自费支付费用比例的变化。

（2）总额支付制下的结算办法对医疗服务影响的研究结果。总额控制、增幅管理的结算方法下，次均住院费用与使用医保支付费用增加明显，但总额费用控制效果比较好的普遍是三级医院。针对一些特殊疾病，总额控制、增幅管理的结算方式下的次均住院总费用和使用医保支付费用的情况有所下降，但结果并不明显，二级医院的次均医保费用支付明显是高于三级医院的。从整体上看，使用总额控制、增幅管理结算办法的患者住院自费支付比例下降了2.6%，三级医院自费支付比例下降了2.4%。

（3）关于总额支付制下的结算办法对医疗服务影响的讨论。精细化总额控制（即住院总额与次均住院总费用）、增幅管理结算办法有助于医疗结构提高对医疗费用的使用效率，减少患者住院的时间。通过总额控制、增幅管理结算办法可以看出，二级医疗机构的次均医保支付费用明显高于三级医疗机构，二级医疗机构的挂床现象也明显高于三级医疗机构。主要原因为一些二级医疗结构的医疗水平明显提高后，导致了一些不必要住院的现象存在。对此有关部门要加强对医疗机构的监管，尤其是对二级医疗机构。推行对特殊病种实行精细化总额控制、增幅管理的结算办法，提高对医保基金的使用效率。随着我国医保制度的不断改革完善，相关部门应该探索出符合住院服务的支付方法，优化医疗机构的医疗资源，提升医疗资源的使用效率。

三、关于社会医疗保险政策的建议

1、推进城乡一体化医疗保障制度

我国当前并没有统一的社会医疗保险制度，从而造成我国城乡医疗体系不完善。无论是医疗资金的统筹管理还是医疗保险的待遇及相关管理制度，都没有形成一个统一的整体，从而导致重复参保或有选择性参保的现象出现。要按照党的十和十八届三中全会关于建立更加公平可持续的社会保障制度新要求，统筹推进城乡一体化医疗保障制度，强化顶层设计，制定出统一的医疗保障体系，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续，医疗保障水平与经济社会发展水平相适应的原则，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，实现基本制度、管理体制、政策标准、支付结算、信息系统、经办服务的有机统一，建立起符合实际、统筹城乡、惠民高效、公平可及的居民基本医疗保险制度，最大程度惠及参保居民。

2、推进门诊统筹制度的广泛实施

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DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.2017.02.003

中图分类号：R2-05 文献标识码：A 文章编号：1005-5304（2017）02-0009-03

在当代市场经济与现代医学共同发展和竞争的背景下，社会资本举办中医医疗机构虽然已取得较大成果，但同时也受到现行政治、法律、经济、文化及认识等多种因素影响。了解和发挥好有利因素，逐步解决存在的阻碍是促进社会办中医事业蓬勃发展的重要任务。笔者通过对推进社会办中医政策研究课题调研结果进行总结，归纳并分析影响社会办中医的政策因素，为今后相关政策的制订提供参考。

1 现行相关利好政策

从历史经验和中外办医比较研究可知，社会办医事业的兴衰变化主要受政府相关政策的影响。新医改以来，我国社会办医和社会办中医遇到了最好历史机遇，国务院、国家卫计委和国家中医药管理局颁发了一系列相关利好政策，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。如国务院《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号）提出鼓励和支持申办中医诊所或个体行医，对符合条件的零售药店，允许其转型举办为中医坐堂医诊所；国家中医药

基金项目：广东省中医药局重点课题（20154005）

通讯作者：庞震苗，E-mail：

管理局规划财务司《关于印发中医药事业发展“十二五”规划的通知》（国中医药规财发〔2011〕49号）鼓励社会资本举办中医医疗机构，支持和引导中医诊所或个体行医的举办，积极推动社会办中医医疗机构尤其中医诊所、中医门诊部的建设规范和连锁发展，以及探索执业中医师多点执业的方法；国务院《关于加快发展社会办医的若干意见》（国发〔2013〕54号）也明确提出放宽社会办医的门槛，鼓励社会办医，鼓励举办中医坐堂医诊所，允许医师多点执业等。

此外，国务院办公厅还在《深化医药卫生体制改革2014年工作总结和2015年重点工作任务》（〔2015〕34号）对下一步如何大力推进社会办医，加快形成多元办医格局提出了明确的目标任务，指出要把非公立非营利性医疗机构作为发展的重点，着重建设形成以公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展，非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的多元化办医格局。

因此，各级政府和主管部门、社会办中医法人和个人应该充分利用现行有利政策，加快贯彻落实到位。

2 不合理规定

目前政策层面尚存在着一些不合理的规定，在准入审批、政策设计及实施等方面制约着社会办中医的健康发展。

2.1 政策不协调

不同部门的政策不兼容，政策规定相互冲突或要求不一致。如民政部门要求民办非企业单位须在名称前冠以相应的行政区域名称，这与卫生行政部门的登记要求相冲突；又如，社会办中医用地申请过程中出现循环审批现象，即申请执业许可证时需先期获得用地批准，但申请卫生用地时却又需先期获得医疗机构执业许可证；而申报开展新的医疗技术，卫生部门要求该技术已开展一定例数，且有等级方面的要求，但有关部门却未对民办医疗机构进行评级，导致政策规定之间相互矛盾。

2.2 准入设置限制

区域卫生规划和选址距离规定的限定，阻碍了社会办中医医疗机构的准入。如在区域卫生规划中，若该区域医疗机构已达到额定规划数量且无增加计划，则对新增社会办中医医疗机构的申请不予受理；《医疗机构设置规划》是由县级以上地方卫生行政部门制定，如《深圳市2010-2015年医疗机构设置规划》（深卫人发〔2010〕75号）有“新增医疗机构与同类别医疗机构之间直线距离不少于500米”规定，此种选址距离限定严重阻碍了社会办中医医疗机构的准入。

实际上，该规定中“同类别医疗机构”的定义，是指同类别中医医疗机构或西医医疗机构，还是指医院、门诊部、诊所、坐堂医药店这种类别的^分，皆未给出明确界定。

房屋产权及使用证明规定不适应城乡结合区域的实际情况。《医疗机构设置规划》规定，医疗机构申办者需提交用房产权证明作为医疗机构申请设置必备材料之一，但许多城乡结合部、城中村的房屋为小产权房，无法提供房产证。

中医诊所连锁设置规定不完善。按照深圳市相关规定，中医内科诊所等中医二级科目诊所类别的申办人主体性质规定为个人，即医疗机构不能用公司法人名义，而只能以个人姓名申请设置名称，因此，中医内科、妇科、儿科等二级科目诊所无法实现连锁经营。

此外，还存在基层机构诊疗科目设置的规定不切实际、申请人主体性质与卫生技术人员配备要求不利于中医发展、卫生技术人员配备要求不切合传统中医服务模式、所有权归属不清晰及投资融资受限等问题，阻碍着社会资本举办中医医疗机构。

2.3 审批手续繁琐

根据上海市的相关规定，设置医疗机构需提供9大类资料，包括新开设医疗机构所在地区的人口结构、经济社会发展情况，目前已有医疗资源的分布情况和居民的医疗服务需求情况的详细阐述和分析，各类资信、工作证明，以及国土资源管理部门、卫生部门、工商部门、地乡镇、村居委会和物业管理部门等多部门的审查意见。这些资料的收集和整理犹如一道道门槛，难以逾越。

又如，以广州市某区为例，有关中医诊所的申请设置，首先是卫生行政部门审批2个月，接着是消防部门审批2个多月，环境影响评价部门审批3个多月，还有城管部门审批几周，再加上工商局、税务局的审批，办理完所有审批流程差不多需1年，其时间和租赁资金成本浪费惊人。

2.4 政策落实缺乏细则支撑

现行政策之间未形成有效配套的组合拳，缺乏操作细则，政策实施的“最后一公里”落地难，导致一些基层单位推诿不作为。如《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》明确要求“医疗保障政策和基本药物政策要鼓励中医药服务的提供和使用”，但因政策间未保持稳定连贯，可能导致好的做法被迫停止。

如某城市在提升该地区基层中医药服务能力工程的实施过程中曾规定：若在新型农村合作医疗保险（简称“新农合”）中采用中医药服务项目进行治疗，将提高至少10%的医疗费用报销比例（相比于选择其他非中医药服务治疗方式），选择针灸进行治疗的住院患者，医疗费用可达到90%的报销比例；参加城镇职工、居民基本医疗保险中的门诊慢性病和住院参保人员，采用中医药服务治疗的，可提高5%以上的医疗费用报销比例。

然而，2014年医疗保险由人社部门统一管理后，该地区的城镇居民医疗保险、新农合被整合为居民基本医疗保险，而这种新型的居民基本医疗保险的实行方案并未明确提出鼓励提供中医药服务的意见细则和内容，因此，该市被迫停止执行此前已成功在新农合中实施的中医药服务鼓励政策[1]。

2.5 中、西医医疗机构未区别设置

现行政策要求社会办医疗机构在设置时必须提交环境保护如污水污物、粪便处理方案，在消毒、医疗垃圾、隔离、无菌操作方面也有硬性要求，这显然没有考虑到中医诊所的实际情况。

同时要求中医诊所须有独立中药饮片营业区，且面积不得少于50 m2，中药饮片数量不少于400种；独立诊室数量不超过2个，且建筑面积不少于10 m2等，这些要求脱离了市场经济在医成本上的考量。

此外，部分政策设计未考虑到历史遗留问题，给社会办中医的推进造成一定程度的阻碍和制约。如《执业医师法》颁布前未获得医学专业技术职称的师承或确有专长的中医从业人员医师资格认证出现空白，如按照社会办医的规定，他们就无法获得申请资格。

3 对策

鼓励和促进社会办中医医疗机构，必须解决过程中遇到的政策性问题。为克服目前政府“该管的没管好，不该管的又管得过多”弊端，政府需对自己的社会定位和职责进行反思，明确政府在医疗卫生服务市场中的责任和权利边界，有所为和有所不为，切实管好必须管好的，放下由市场调节有效的所有事项，为此提出以下建议。

3.1 明确政府职责，划清政府权力范围

就社会办中医而言，政府应将有限精力用于做好以下4件事：①只负责公立医院的设置；②通过财政专项补贴、医保支付等方式向一切可以为国民提供基本医疗服务的机构“买单”；③负责审查发放执业医师执照；④监督所有医疗机构依法行医。其他事项则交由市场调节和行业内部进行控制管理，如民营的医院、门诊和诊所一律实行备案制，政府可通过完善监督检查制度以规范其运营活动，查处违法行医机构和行医行为。

3.2 简政放权，改革由市场调节和行业内部管控的审批流程

政府对社会办医学的许多业务性事项应该简政放权，如医疗设备的购置、临床科室的设置、新医疗技术的开展、医院投资额及其比例，以及涉及医保报销项目之外的其他医疗服务项目的定价等。政府管理上述业务事项不仅不符合市场经济规则，也无国际惯例可循，简政放权将有利于社会办中医的积极性和创造性。

3.3 加强各部委政策法规的协调性

社会办中医涉及卫生、税务、医保、工商、环保等多个政府部门，建议设置相关部门的联席会议制度，多个部门联合发文，明确医疗机构分类管理规则，协调解决社会办中医医疗机构过程中出现的同一卫生医改政策，以及各地执行和监管部门解读不一、执行不协调的问题。

4 结语

我国在推进社会办中医医疗机构的进程中，政策因素一直影响其健康发展，既有利好政策，也有许多不合理规定，制约了社会办中医的发展。2015年5月，国务院办公厅了《中医药健康服务发展规划2015-2020年》（〔2015〕32号），其中明确指出，对于社会资本举办仅提供传统中医药服务的传统中医诊所、门诊部，其医疗机构设置规划、区域卫生发展规划不作布局限制。这表明，相关制约因素已受到主管部门的关注，并已出台或正在制定相应解决这些制约因素的政策，这将积极推动中医药事业新一轮的蓬勃发展。