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一、现代化进程与乡村治理

1.乡村治理的概念。乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构，为了维持乡村秩序，促进乡村发展，依据法律、法规和传统习俗等，给乡村社会提供公共服务的活动，是乡村多元主体协同公共管理乡村的过程。

2.乡村治理方式变革的必然性。从2004年至今，中央连续发出五个一号文件，强调新农村建设。2010年10月18日，中共中央第十七届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。规划提出，十二五期间将加快社会主义新农村建设，加强农村基础设施建设和公共服务，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。

新农村建设战略的实施，标志着我国乡村治理环境发生了根本变化，这必然导致乡村治理方式的变革。

二、乡村治理的现实意义

1.乡村治理是建设和谐社会的需要。构建和谐社会，必须缩小城乡差别。乡村治理，首先要转变农民的思想观念，提高他们的综合素质。只有对农民开展系列市民化教育，才能真正缩小城乡居民思想观念上的差距，建设和谐社会才可能成为现实。

2.乡村治理是丰富社区教育内涵的需要。新的历史时期，社区教育已经由原来成人教育单一的扫盲发展到涵盖老年教育、青壮年学历提升和技能培训、青少年的校外素质教育等终身教育范畴。社区教育内容越来越讲求实效化，在着重解决农民就业指导和技能培训需要的同时，必须加强人文精神关怀，如不定期的心理健康讲座，邻居关系调节，老年心理保健，育儿知识、法律知识讲座等。

3.乡村治理是丰富社区建设内容的需要。加强社区建设是促进乡村治理的必要保证。在社区经济方面，要培训社区经济发展需要的人才，改善投资环境；在社区精神文明建设方面，提高社区市民的道德水平；在社区文化建设方面，丰富新市民的文化生活；在社区心理建设方面，增强社区的凝聚力。

三、当前乡村治理的困境

1.村民自治制度有待健全。由于历史原因，很多地方村务大事实际上是村干部说了算，由此引发的矛盾比较多，农村管理体制亟待健全。推行村民代表会议制度，应该成为实施村民自治的重要组织形式。通过村民代表会议，逐步健全完善村民自治的各项规章制度。只有靠制度管人、按制度办事、用制度规范行为，才能有序实施村民自治。

2.农民素质有待进一步提高。目前，我国农民大致有三类：一类是已经拆迁的，这一部分人生活条件较好，比较重视科学文化素质的培养，但仍有少数人缺少危机感，存在小富即安的思想；一类是仍未拆迁继续从事农业生产的，这一部分人往往思想比较保守，对科学文化素质教育认识不足，认为种田人不需要多高的文化水平；一类是外来务工人员，这一部分人往往能意识到文化教育的重要性，但由于受各种条件的制约，得到教育的机会不多。

3.农民负担有待减轻。一是养老金偏低，与公务员和企业职工相比，农村地区缴纳新农保，可以领取的养老金有的仅为每月60元；二是生活质量下降，许多农民失地后，由于缺乏技能，收入来源减少，生活消费支出增大；三是看病费用高，看一个小病，也要花很多钱，导致现在农村人对待生病的态度是小病拖，大病挺，实在不行才去医院看病；四是教育费用太多，这些费用主要包括补课费、择校费、赞助费等，农村人希望通过上学改变命运，实现“鲤鱼跳龙门”的愿望，然而，现在却越来越难。此外，农村还存在许多乱收费现象。

4.农业生产成本有待降低。20世纪90年代以来，随着国家对农业支持保护体系的逐步建立和完善，农业投入逐年增加，与此同时，因为农用生产资料价格上涨，农业投入加大等原因，农业生产成本连年上升，农业利润率连年下跌。

四、解决乡村治理的对策建议

1.努力提高广大农民的科学文化素质。科学文化素质是农民素质的重要组成部分。一般指了解掌握必要的科学文化知识，并具有一定的应用它们处理实际问题、参与公共事务的能力。它对于提高农民生活质量，实现农村全面发展，促进新农村建设都具有十分重要的意义。必须从战略高度上认识提高市民科学文化素质的重要性，营造良好的舆论环境，切实加强政府领导，强化社区服务功能，培养一支以社区科学文化普及服务为主的人才队伍，采取切实措施提高农民科学文化素质。

2.积极开展各种培训。要加强心理疏导，对农民进行现代观念、文明准则和城市意识教育，引导农民破除小富即安、小打小闹的小农经济思想，破除陈规陋习，树立文明意识、生态意识、文化意识等，培养创业精神。要加强技能指导，特别是有针对性地开展农村实用技术和职业农民培训，让农民学到本领，打开致富之门。

3.改善农民生存环境。必须逐步提高农民收入，缩小城乡差距；必须解决农民打官司难的问题，维护农民的正当权益；必须建立农村社会保障制度，加强农村政治文化建设；必须加强农村治安管理，加强美丽乡村建设。只有这样，才能让农民真正过上幸福的生活。

4.加强农村公共事务管理。要加强农村基础实施和环境建设，不断改善农村卫生条件和人居环境；要繁荣发展农村文化，让农民和城市居民一样可以享受健康丰富的文化生活；要办好农村教育事业，促进城乡义务教育均衡发展；要促进农村医疗卫生事业发展，完善农村医疗救助制度；要健全农村社会保障体系；要推动城乡资源共享，实现城乡服务一体化；要大力推进农村信息化进程，实现农村社会生产力跨越式发展。

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目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在宪政性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1

本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。

一、 行政化主张的理论逻辑

主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。

现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5

概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。

二、 自治化主张的理论逻辑

正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。

主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。

“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。

主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定'困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的宪政改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13

三、 行政化还是自治化

如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。

1、 市场条件下的行政化

笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。

市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。

按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。

市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。

而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。

2、 现代社会中的自治化

关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。

按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与人民公社有着藕断丝连的关系。”17

本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。

从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。

从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。

英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自主权的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中成为同义词。18

清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自主权利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。

中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。

由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。

综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。

四、 精英自治还是村民自治

精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由如下：1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其代理人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22

地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。

第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。

第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。

再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。

那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。

无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方专制主义”的结构性根源23来看，通过宪政性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方专制”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。

五、 结 论

综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。

笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。

六、 余 论

马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。

著名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26

笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国台湾一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。

在发展经济学中，关于工业化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。

注释：

1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；何清涟：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。

2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。

3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989. P51

4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294

5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。历史上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或自然村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。

6 关于“局部地方专制主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。

7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.

8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。

国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。

9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方论坛》1997.2

10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.

11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊

12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4

13同上 P291-292

14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。

16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。

17 沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6

18 沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6

19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213

21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，

《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。

22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。

23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页

篇3

目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1

本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。

一、 行政化主张的理论逻辑

主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。

现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5

概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。

二、 自治化主张的理论逻辑

正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。

主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。

“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。

主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定'困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13

三、 行政化还是自治化

如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。

1、 市场条件下的行政化

笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。

市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。

按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。

市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。

而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。

2、 现代社会中的自治化

关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。

按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与有着藕断丝连的关系。”17

本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。

从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。

从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。

英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中成为同义词。18

清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。

中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。

由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。

综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。

四、 精英自治还是村民自治

精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由如下：1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22

地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。

第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。

第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。

再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。

那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。

无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方专制主义”的结构性根源23来看，通过性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方专制”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。

五、 结 论

综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。

笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。

六、 余 论

马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。

著名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26

笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国台湾一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。

在发展经济学中，关于工业化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。

注释：

1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。

2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。

3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989. P51

4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294

5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。历史上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或自然村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。

6 关于“局部地方专制主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。

7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.

8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。

国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。

9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方论坛》1997.2

10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.

11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊

12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4

13同上 P291-292

14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。

16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。

17 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6

18 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6

19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213

21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，

《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。

22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。

23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页

篇4

一、关于乡村政治现代化的探索

20世纪上半叶，实现乡村政治的自治化和民主化是乡村建设运动最早提出的目标，虽然各地所采取的方式方法各不相同。米氏父子在翟城村的改革就是为了实现乡村自治。1917开始的山西村治，虽然具体的实效受到质疑，但山西村治倡导从“安民政治”向“用民政治”转变，尤其是1922年以后的“村政”时期，提出民治主义口号，主张政治要与人民一体，要人民加入政治，开创了一条主张民治主义的自治之路。乡村自治思想的出现体现了“五四”运动以后，民主思想成为一股时代巨流，民主政治成为强烈的时代诉求，也波及到乡村治理。20年代相继出现了两个鼓吹乡村自治的知识分子团体――“中华报派”和“村治派”，他们极力宣传村治主张，将村治置于国家与社会基石的地位，主张建设“村本政治”，使“一切权利，根本在民，政权操纵于民众，治权始于乡村”，强调乡村自治中的人民性和民主性，在乡村自治组织的设计中贯彻了民主制度的理念，体现了教养利民的乡村自治精神。“村本政治”理论不仅提出了农村政治的民主化建设问题，而且涉及农村民主政治建设与国家民主政治建设的关系问题，对乡村政治现代化的路径已经有了非常深入的思考。

乡村自治是一个政治、经济、文化的系统建设工程，在30年代后的乡村建设事业中体现得更为明显。梁漱溟在邹平推行以村学、乡学为组织的“政教合一”自治制度。乡学、村学是邹平的文化教育组织，更是行政自治组织。从梁漱溟对村学、乡学社会组织的设计中可以看出，民主政治建设及其真正实现必须从处于基层的乡村、农村做起，无此则不能有真正的民主。他高度重视农民政治素养和参政议政意识的训练与培养，强调通过教育启发、引导、鼓励村民参与政治的主动精神和民主意识，最终达到乡村自治的目的，这是他20年代以来乡村自治思想的延续和实践，也是民国乡村建设运动中乡村政治现代化目标的实践。

自治化和民主化也是晏阳初在定县的乡村政治现代化建设中的具体目标。定县平民教育的主要目的是使平民成为有聪明才智和进取心的中华民国公民，平民教育在一定意义上给乡村自治打下了基础，是在中国培养最可信赖、最有建设性的民主力量。中国要处理好自己的事情，就应该从内部乃至外部创造一种现代的民主，使村民视野开阔，兴趣广泛，谈吐理智。用晏阳初的话来讲就是，乡村平民教育如果成功的话，它将为改变四千年的帝王统制，建成现代共和国而奠定基础(《晏阳初全集・中国的新民》)。“民有、民治、民享”是晏阳初追求的重要乡建目标。晏阳初根据自己多年的乡建经验认为，在一个健全的民主国度，“为民所治”比“为民所享”更强大有力，因此，当定县被划为县政建设县后，晏阳初便着手县政改革实验，提出新的县政机构“不可不注意县政府对于新政治要求之适应，而尤不可不注意全县人民之政治组织与政治动员”。晏阳初始终把培养农民的自治能力、自治精神作为自己的重任，他所从事的乡建实践的最后结果便是为了实现农民的“自治”。

总之，乡村自治中民治主义政治主张追求一种现代民主管理模式，培养了农民的民主意识，这是轰轰烈烈的乡村建设事业给传统乡村社会带来的新气象，而乡村社会也在这种新风气的影响下发生着潜移默化的变革。民国乡村建设思想在乡村政治现代化方面所作的上述思考对当代农村政治改革也有很大的启发和借鉴。

二、关于乡村经济现代化的探索

经济工业化和市场化是一个国家经济现代化的特征。引导乡村经济走合作化道路从而走向市场化和开办乡村工业是乡村建设运动中振兴经济的主要措施。

首先，推行各种合作社是乡村建设运动中各实验区都采取的方式。在思想认识上，乡村建设派认为合作社是农村经济发展的最好途径。梁漱溟说：“所谓经济进步，无非是生产技术与经济技术的进步，此种进步，均从小规模进于大规模，从零碎生产进于大批生产。这种情形，都是竞争的结果……农业进步亦需要大规模的经营，与工业同……农业既不能走竞争吞并的路，其经营复须相当的大规模，则舍农民同意的自觉的‘合作’，殆无他途。”(《梁漱溟全集・中国之地方自治问题》)这里，反映了梁漱溟以合作社促进农村经济的用意，他把合作社作为农业经营技术的一种进步，企图通过合作社将中国传统的家庭农业引上大规模经营的道路。合作社经济思想是乡村建设派经济思想中最有特色和最有成就的部分。就连乡村建设派的批判者也不得不承认这一点。孙晓村在《中国乡村建设运动的估价》中写道：“要问到中国目前乡村工作中关于经济方面的建树唯一的而且最普遍的就是合作社。合作社的组织自然是一件于农村有益的事……”创办合作社为各乡村建设实验区经济发展起了一定积极作用。在30年代以后的乡村建设运动中，各实验区都成立了数量不等的各类合作社，主要有金融合作社、生产合作社和运销合作社。在实际运作中，各合作社程度不同地利用集体的资金和力量开展生产和经营，“具有一定股份制企业的性质”；有的合作社实行了产销联合，“具有一定的农工商联合企业的性质”；有的合作社为了扩大农产品的销售市场和提高农产品的经营收益，建立了比较完整的生产和经营管理系统，“在经营理念上有较强的市场观念，在实际操作上有较强的效益追求”(虞和平：《民国时期乡村建设运动的农村改造模式》，《近代史研究》2006年第4期)。所以，乡村建设运动中的各种合作社，无论从资金还是人员上来看，其规模都很小，其生产经营的市场化程度也很有限，但是合作社的运行已经显示了明确的经济现代化的趋向。

其次，在乡村建设运动中对乡村工业化道路的探索也体现了一种经济现代化的趋向。以后，中国思想界随着对中国现代化问题的不断思考，曾爆发过“促兴农业以引发工业”还是“由工业促进农业”的争论。“以农立国”还是“以工立国”的争论其实已经接触到了中国社会现代化的出发点问题。在论争中，以梁漱溟为代表的乡村建设派主张以农立国，认为中国应该首先发展农业，但同 时又强调从农业引发工业，最终实现工业化。在《乡村建设理论》中梁漱溟曾断言“以农业引发工业是我们的翻身之路”，他发展农村工业的理由是――“许多的研究估计，大致都证明中国人口繁密，可耕地少，每人均不到几亩地。所以非使农民兼事工业不可，一面生活不足，一面劳力有余，两面相迫，其必出于兼事工业一途，固属自然之势。”(《梁漱溟全集・乡村建设理论》)梁漱溟对由农业引发工业的道路充满期望。梁漱溟的“工业”主要指乡办工业，梁漱溟设计的乡村经济发展道路也存在着很多缺陷，但是他强调率先发展农业经济在中国的重要性，主张逐步建立符合中国国情的现代化体系有其合理性的一面，尤其是重视农村工业在当时为乡村经济的发展指出了一条可行之路。

篇5

中图分类号：G420

The Summary：In twentieth Century twenty or thirty ， Liang Shuming's rural education still has a practical significance， rural development and rural education are based on his understand and judgement of Chinese problems and Chinese culture. His "intellectuals" combined with "country leader" 、 lifelong education idea and idea combined with education practice provide a useful reference forthe current new rural education in China.

The Keyword： Liang Shuming Rural education New countryside

上世纪二三十年代h，著名教育家梁漱溟先生在山东邹平领导了一场影响国内外的乡村建设运动，此运动自1931年至1937年长达七年之久。由于帝国主义和封建主义的长期压制，农村经济、教育得不到发展，极尽崩溃。梁漱溟认识到中国问题实质不是经济与政治问题，而是文化和教育。而搬用外国的教育制度不适合我国的农村社会需要。梁漱溟说过：“一点一滴的建设，无非是一点一滴的教育，教育即乡村建设”。于是踏上了一条乡村建设之路。由于历史等各种原因，乡建运动以失败告终令人惋惜，运动失败，但其思想值得我们回味。

一、梁漱溟乡村教育思想的形成

（一）认识中国社会的性质、问题

梁漱溟原名梁焕鼎，一生不断思索探求中国和人生两个问题。从其父梁济对儒学研究颇深，从小受父亲影响甚多，青年时代开始研究儒学，从国外留学回来深知中国问题存在之根本。梁漱溟乡村教育思想来源于中国传统文化的继承和发展及对西方文化的借鉴。自鸦片战争以后，中国政治、经济、文化惨败不堪。近百年来无休止的缠绕着整个中华民族的心灵和肉体。人们面对帝国主义列强的蹂躏和经济掠夺，积极寻找并走上了保国保种，抵御外侮，拯救民族危机的道路。早期的洋务派兴办军事工业，学习西方现代军事技术和工业制造技术，但是甲午海战的败局证明这条道路救不了中国。后期洋务派大力发展民族工业，兴办现代教育，学习日本，但“中体西用”的道路也不能就清朝。此外孙中山辛亥革命失败，一股民族自救力量愈演愈烈，一浪高过一浪，各种社会思潮围绕救亡图存现实严酷问题展开了政治、文化、军事、教育等思考与探索，试图找到病态中国的病根和自救阀门。军事失败了，政治失败了，经济更是被搜罗一空，农村也纷纷破产，传统社会的经济基础彻底解体，只有奄奄一息的民族文化在垂死的挣扎。能否让民族文化在“全盘西化”中重生，拯救民族成为新文化运动时期中国知识分子深切关注和亟需回答的历史课题。

1917年-1924年，梁漱溟生活在新文化运动发源地北京大学。在此期间他并没有向中国封建制度发起冲击，而是潜心于印度佛教学的研究，随即转入东西文化及其哲学的思考，其在29岁时发表了他的成名作《东西方文化及其哲学》。作为一个新文化运动的观潮者，各位思想领袖对其也产生深刻影响。然而梁漱溟也没有将拳头挥向“孔家店”，更没有像“国粹派”那样死守传统。而是继续冷静睿智的思考民族忧患问题，寻找能够拯救国运民生的文化建设之路。

再将东西方文化进行反复思考探索之后。梁漱溟于1922年在山西省讲演《东西人教育之不同》，开始就文化价值比较，选择的研究及文化生成机制即教育的关切。”1924年为实践自己的新认识、新设想、赴山东城办第六中学高中部。指出：“教育应当是着眼于一个人的全生活而领着他走人生大路，与身体的活泼，心里的活泼两点，实为根本重要；至于知识的讲习，原自重要，然固后与此”。 梁漱溟主张“农业救国”，教育为本，并走上了“教育救国”之路。

（二）决策与思路：首先解决农村问题

在这样大环境大背景之下，梁漱溟作为一名爱国主义，救世仍然是他的责任，于是梁漱溟走上了探索民族自救之路。虽然这个社会已是满目疮痍。在种种社会思潮以失败告终后，梁漱溟总结社会经验探索解决方案，逐步走上了教育救国的道路，并初步形成了乡村教育思想。从中各方改革者开始把目光由城市转向农村，梁漱溟也清楚地意识到这些分散的努力，是不能救国的。在上世纪二十年代初期，梁漱溟大部分注意力是集中在教育改革这一问题的议论上，到了1922年他已经更深入地探索这个问题可能存在的原因和影响。在此期间受西方的影响，将传统道德观念腐蚀，又因为当时教育界名流的错误引导，使这一现象进一步恶化，种种惨状更加激发了梁漱溟改革的决心。梁漱溟希望在保持现有社会关系的前提下，通过儒家伦理为核心的社会改良振兴中国农村，刷新中国文化、经济和政治，进而实现中国社会的现代化。此乃梁漱溟文化建设的理想尝试。

1921年一部名《东西方文化及其哲学》奠定了梁漱溟对东西方文化观的基础。此后梁漱溟对自己的东西方文化观形成了自己的思考，后即开始了乡村问题的的具体思考与探索，并于1923年曹州中学演讲时阐述了自己的思想。1924年辞教北大，亲赴曹州中学高中部，开始了理论复逐实践的人生探究。但由于种种原因很快曹州办学失败了，办学失败，思想犹在。对于梁漱溟来说这并不是坏事，至少他更加深入透彻的明白了中国的迫切需要。这可以说是梁漱溟对乡村教育思想的初探。

（二）具体实践理论

梁漱溟乡村建设理论主要解决两个问题，即为什么要进乡村建设，及如何进行乡村建设。

第一，梁漱溟认为中华民族之不振，在中国无法适应世界新环境而造成“文化失调”，而政治、经济问题也都是文化问题。中国文化之根本在于乡村，所以要拯救中国文化只有从乡村入手。梁漱溟认为中国以乡村为基础，并以乡村为主体的乡村社会。乡村的破坏在于内力与外力的破坏作用。外力指外交、军事等，内力就是因外力破坏而引起的几十年的自救运动，包括最西洋文化的模仿。梁漱溟特别强调中国社会关系的特殊性，其主要包括“伦理本位”和“职业分途”。伦理本位就是以伦理关系为重彼此相互为重，中国的家庭伦理推及到社会便形成迥异于西方社会的规范。“职业分途”则是否认职业具有“阶级对立”。

梁漱溟认为中国社会崩溃是中国文化之失调的结果。所以要取西方文化之长补己短，构造社会新的组织形式，复兴农业，农业复兴工业，进而发展国家的工业化。继而涉及到第二个问题，乡村建设。

为了进行乡村建设，他设计了一种“乡农学校”的社会组织形式，学习了西方了的“科学精神”和“团体精神”。具体组织形式上，乡农学校即是村建村学，将学校与政权机构合体。而学校的组织又由四部分人组成：学众、学长、学董、教员，四部分带表四个独立不同的作用，学众即立法作用；学董即行政作用；学长即监督教训作用；教员即推动设计作用。此意在于打消农民对政府和农民那种传统的疑虑和敌视，而不再是以往的由上而下的官方命令。

梁漱溟是个注重实际善于观察思考的人。在广州筹办乡治学院未成之后，他便北上考察了江苏昆山安亭乡徐公桥中华职业教育社的乡村改造实验基地。随后参观河北定县翟城村的自治事业和山西五台县实验。此次一行梁漱溟对当时农村大致有一个了解，心中也有自己的明细。1929年应邀参与创办河南村治学院。待河南村治学院筹办就绪后，梁漱溟与王怡柯同被聘为该院教务长，主持具体工作。梁漱溟起草并完成《河南村治学院旨趣书》、《河南村治学院组织大纲》及《学则课程》等。不难看出梁漱溟正将理论一步步复逐实践，并在此加入了自己的思考。1930年由于内部矛盾河南村治学院失去了政治依靠，也在不久后宣布结束。

1931年1月，梁漱溟与梁仲华至济南，成立山东乡村建设研究院，山东省政府任梁仲华为研究院院长，梁漱溟为主任。经由众人讨论后由梁漱溟起草《山东乡村建设研究院设立旨趣及办法概要》，这是他的思想已经成熟，也正将理论真正付诸于实践，也就是在邹平的这一段实践。这一段实践大致分为两个阶段：组织动员阶段和具体开展阶段。第一阶段只要是创办乡村建设研究院，招收学生，培训从事乡村建设人才，组织学生进行社会调查，成立民众学校，开展乡村教育，建立农场，推广科技改良等。第二阶段以教育机关兼行政机关，正式划邹平为乡村建设实验县，继而又划菏泽、济宁为乡村建设实验区。后面的实验区也正是基于北上考察后的改进，使其范围影响广阔，以点带面。

设立乡村建设研究部：主要任务研究乡村建设理论，具体制定山东省各地乡村建设行动方案。这可谓是思想行动的总指挥部，由梁漱溟一直担任主任。此外还设立了乡村建设服务人员训练部。成立乡农学校，乡农学校分两类：一是乡农学校普通部；一是乡农学校高级部。设立邹平县政建设实验区；改革实验县政府行政；设立研究院农场；开展户籍调查；设立邹平金融流通处等等。在当时看来分工明确职责明确。成效：如脱离斯美棉良种，农业合作社等，成效显著，为当时乡村建设实验奠定基础，促进了乡村经济的发展。乡农学校的成立也使当时的乡风乡俗有所改进。总之不管从政治、经济等方面都取得一定成效。

总之，梁漱溟认为中国问题是文化失调，要改造中国就必须针对“伦理本位，职业分途”特殊社会形态，从乡村着手，以教育为手段，拯救、建设新文化，进而拯救整个中国。

四、梁漱溟教育思想对现代的启示

以史为鉴，梁漱溟的乡村教育思想对我国新农村的教育影响。

首先，梁漱溟的乡村教育理论与实践是符合中国具体发展的国情的。从宏观环境上看，中国已不是单个个体，顺应时代潮流是发展的需要；从微观环境看，旧经济政治体制开始瓦解，这就急需找到一双与时俱进开拓创新救民族危机的慧眼。梁漱溟的这一思想也正是他智慧的结晶。然而在21世纪的今天，农村建设、农村教育改革与发展是有借鉴作用的，这就要求21世纪的中国要走理论与实践相结合的道路。

其次，继承与发展。梁漱溟通过对比与思考西方文明，及时发展东西差异，将其有选择性的收纳。他并不像早期的“保守派”、“洋务派”。而且理论付诸实践，将东西方教育结合，演绎的活灵活现。

第三，梁漱溟乡村教育思想强调乡村教育，中国乡村占据绝大多数，乡村建设成为重点。他认为西方的自由竞争、阶级对立的社会、是工业发展、城市发展而农村破产的社会。中国没有西方那样的大城市，都是乡村。对于不同的国情决定了他有不同的发展路线。他的这一思想在今天看来也是智慧之举，它符合科学发展观这一主题，符合十确立的2020年全面建成小康社会的伟大目标，未来的新农村发展走出属于自己的特色。

篇6

中图分类号：D422

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）05-0025-04

基金项目：国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”（12CZZ057）;国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（13CZZ026）。

作者简介：陈自强（1981-），男，四川宜宾人，贵州民族大学管理学院副教授，华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生，主要从事政治学基本理论和农村政治研究。

我国乡村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程，取得了显著的进步和成绩，对国家的民主政治建设产生了深远影响。但是，应该指出的是，我国乡村民主政治建设也面临诸多条件的制约和发展的困境，需要对其进行研究和破解。通过回顾其发展历程，对照其现实状况，笔者认为，如果要继续深入推进乡村民主政治建设，很有必要从政治资源视角进行反思，探讨其出现困境的内在原因，并有效集聚起所需政治资源，重建适宜的良好政治生态。

一、困境：乡村民主政治建设的政治资源忧思

乡村民主政治建设作为基层民主政治的一个组成部分，是目前学界关注较多和研究较为深入的焦点问题。并且，已经有较多的研究成果产生，其研究的角度广泛地分布于人类学、社会学、政治学、史学和经济学等诸多学科领域。这方面有代表性的成果如王沪宁的《当代中国村落家族文化――对中国社会现代化的一项探索》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》、吴毅的《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》、于建嵘的《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》、季丽新的《中国乡村社区民主政治建设》等。这些研究无疑为思考乡村民主建设提供了思想智慧和洞见。

但是，现有的研究成果从村民自治、政治文化、经济根源、宗族、精英人物等角度考察乡村民主政治建设的研究较多，而从政治资源角度考察乡村民主政治建设的研究较少。并且，对于乡村民主政治建设的制约因素和发展困境的反思，无论是从乡村民主建设的内部因素，还是从外部因素如宗族影响、封建主义残余、短缺财政等方面的阐释来看，这些视角和理论对于准确把握乡村民主建设的症结还有其局限性。而政治资源视角则为厘清乡村民主政治建设的制约因素和发展困境提供了一个合理解释进路，因而有必要从这一角度对其进行分析和阐释。

对于政治资源的含义，美国学者罗伯特・达尔认为：“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形的其他东西。”[1]而国内学者则侧重从国家或政治共同体意义上对政治资源进行界定，认为：“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”[2]乡村民主政治建设中遇到的困境，如村民民主管理、民主监督困难重重、[3]民主实践中的权责不清和权力运行的体制摩擦[4]等，均可以从政治资源角度找到症结和缘由。因为，现有政治资源的不合理配置、政治资源的流失和政治资源的供给不足，才使得乡村民主政治建设面临难题和困境。究其实质，乡村民主政治建设遭遇的是政治资源困境。这主要表现为：

第一，乡村民主政治建设的政治文化资源贫乏。政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。[5]政治文化的构成要素包括政治认知、政治情感、政治价值、政治判断等方面内容。由于传统中国社会长期处在专制主义王权统治之下，乡村社会中的臣民心态和权力本位思想也就较为严重，并积淀到该社会群体的集体意识的深层结构之中，这样就缺乏对民主架构和民主程序的基本理念和政治认知，对民主运行机制缺乏亲和性的政治情感，难以在政治生活中形成健全而理性的政治判断。传统家长制作风较为盛行的乡村社会，也就难以产生对不同意见宽容的政治心理，而对现代民主政治而言，容忍不同意见的政治文化构成了其基本条件。[6]因此，乡村与民主政治相适应的参与型政治文化或者是公民文化等政治文化资源就显得较为贫乏，不能为乡村民主政治建设提供充足的政治社会化和政治认同资源。同时，政治文化资源的贫乏也影响了民主政治运行获得意识形态资源的支持和伦理道德资源的支撑。

第二，乡村民主政治运行的制度性资源不足。制度是一种稳定的、不断重复的、受到尊重的行为模式，制度性资源是设置和巩固民主体制的保障性资源。对于乡村民主政治建设来说，目前现有的制度性资源，主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度和基层群众自治制度。这些制度构成了乡村民主政治运行中，基层民众自我管理、自我教育和自我服务的条件，也是其进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主政治实践的基石。因此，制度性资源是政治资源的最重要组成部分，是乡村民主政治建设最基本的支撑力量。然而，对于乡村民主政治建设来说，制度性资源是处于不足状态的。乡村民主政治建设中所出现的贿选、两委关系紧张、暗箱操作、党政关系不顺、村自治组织内部运转机制不协调等现象，均与制度性资源不足、制度安排不合理和制度设置不健全有密切的关系。特别对于乡村民主政治建设来说，民利的落实和民力的制约，以及民主机制的运行均需要详尽而细致的政治制度做出规定和安排，这样才能确保乡村民主政治的健康有序运行，才能在分歧与一致之间达成政治妥协和进行理性博弈。显然，现有制度性政治资源对于乡村民主政治建设的要求来说，还有较多需要进行健全和完善的地方。

第三，乡村民主政治发展的动力性资源匮乏。乡村民主政治建设与推动其发展的动力因素密切相关，动力因素的构成状况与力量的强大与否直接决定着乡村民主政治的发展情况。从其推动因素来看，乡村民主政治发展中国家主导的作用不可忽视，正如有学者指出的，乡村民主政治建设中，“实际中起作用的是国家主导的模式，其主要特征是授予和保证农民的投票权利;农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间保持平衡;村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序。”[7]换言之，国家力量或政权力量是推动乡村民主政治发展的有力因素。这也符合乡村民主政治的发展逻辑，即“中国农村村民自治，起源于农民的自发创造，经国家认可后又由国家进行推广”。[8]因此，作为乡村民主政治实践主体的广大乡村居民反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置，这显然不利于推动乡村民主政治发展。同时，乡村民主政治的长时期运行后，一些深层次的矛盾也逐渐凸现，民主政治的相关性保障条件不足，如法治建设的滞后，乡村居民对于民主政治表现出某种程度的政治冷漠和政治疲态。所以，乡村民主政治发展的动力资源较为匮乏。

第四，乡村民主政治实践的社会性资源薄弱。从组织资源的角度来看，有学者指出：“在当代中国农村，最重要的正式组织就是乡党委和乡政府、村党支部与村委会。乡村两级党政二元结构，实际纳入了国家权力的控制范围，在国家与农村社会之间架设了一条自上而下的行政通道，国家的政策、任务由此直达农户，农民也以此作为利益诉求和利益表达的渠道。由于农村市场经济发展相对迟缓和权力的集中，非正式组织的活动空间十分狭小。”[9]由此可以看出，乡村民主政治建设的社会组织资源是较为匮乏的。尤其需要指出的是，对乡村民主政治建设具有重要积极意义的公民社会的发育是较为迟缓的，这也使得乡村民主政治建设缺乏相关组织资源和利益表达渠道，严重制约着乡村民主政治建设的实践。

二、原因：基于政治生态变革的探究

为何乡村民主政治建设会遭遇政治资源困境？概括来说，其源于政治生态的变革。处于从传统迈向现代的转型时期的中国，现代化的进程导致了政治生态的巨大变革。与此相关，政治生态变革下的一些具体因素则是导致中国乡村民主政治建设处于政治资源困境的缘由。总的来看，这主要体现为：

1传统意识与现念的背离。中国乡村社会传统意识是以自给自足的小农生产为基础的农业文明的产物，而现代价值和现念则是以现代化大生产为背景的工业文明的产物。因此，二者所支撑和建构的社会秩序基础是不一样的。这正如学者林毓生所指出的：“受儒家思想影响的中国人一向认为道德与思想是政治秩序的基础。这种看法与西方民主国家以法治为政治秩序基础的看法，是根本不同的。进一步地说，虽然儒家文化所主张的政治秩序乃由道德与思想构成的观念，是中国知识分子使命感所由产生的精神与思想资源之一;但这种观念，如被僵化地或基教式地（fundamentalistically）坚持着，反而会成为建立法治的阻碍。”[10]同理，传统意识的民本思想、伦理规范、等级意识、宗族观念等，与现念的公平、自由、民主、平等、法治、人权等思想是相背离的。传统意识不仅不能对乡村民主政治建设产生帮助，反而还可能对乡村民主政治建设产生阻碍。如果没有对传统意识进行创造性的转化，不能使其适应现代民主法治社会的需要，就不能为乡村民主政治建设提供思想资源。因此，传统意识与现念的背离使得传统思想政治资源得不到有效利用。

2制度化水平低下的障碍。亨廷顿认为：“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[11]12衡量制度化水平，亨廷顿认为可以用组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。[11]13可见，制度化水平直接关系到政治系统对政治输入中的资源和支持的获取能力，也关系到政治系统对政治诉求和利益需要的转化和输出公共产品和服务的能力。对于乡村民主政治建设来说，低下的制度化水平无法吸纳被动员起来的政治参与，不能对政治资源加以有效利用和转化，不能对社会环境的挑战做出回应，这势必影响到政治系统的稳定，也势必影响到政治系统得以存在的物质基础和合法性基石。乡村民主政治建设的政治资源困境，在很大程度上就与之相关。

3乡村精英的流失与利益结构的差异性。根据美国学者拉斯韦尔的观点，精英通常被认为是在社会价值和资源的分配中取得最多的人，或者是在某一社会中占据高级职位的人。由此，乡村精英则是指那些在乡村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人。就其类型划分来看，有学者将其分为体制内精英和体制外精英，具体而言，体制内精英包括村支书和村主任，而体制外精英则包括宗族精英、宗教精英、宗派势力和经济乡绅。[12]乡村精英在乡村政治生活中扮演着十分重要的角色，是推动乡村民主政治建设的权力资源和人力资源。但是，由于中国城市化进程和市场经济体制的确立以及国家政策的调整，使得农村中的土地、资本和劳动力都大量涌入城市。这样，在以青壮年为主体的外来务工人员流动中乡村精英也随之流动，使得农村中的乡村精英流失，这对乡村民主政治建设产生消极影响，使得其面临权力资源和人力资源流失的困境。同时，由于利益结构的分化，乡村中利益结构的差异性使得利益需求多元化，从而造成乡村居民的政治冷漠和政治效能感低下，因而对政治支持性资源的提取产生消极影响。

4乡村社会组织发育程度的不足。乡村社会组织的范围大致包括基层政权组织、自治组织、政党组织、经济组织、社团组织、宗族组织、宗教组织、宗派组织、社会合作组织等。乡村社会组织发育程度的不足主要是从组织的独立性和功能的健全性角度衡量的。虽然乡村民主政治进程的演进，使得正式的国家政权组织系统和政党组织系统向村民自治组织和社会团体组织以及其他社会组织让渡了组织空间和给予了发展的社会基础，但是，有学者指出，这种带有国家赋权方式得以成长的村民组织和其他社会中介组织，是无法抵御政府权力无边界渗透的，也会造成社会组织化程度低下的问题。[13]因此，在这种情况下，乡村社会组织，尤其是乡村自治组织和民间自组织的发育程度不足，导致乡村民主政治建设无法获取足够的组织资源的支持，也无法为乡村民主政治良性运行培育起组织载体和社会力量。

三、出路：政治资源的重构与整合

由于政治生态的变化使得现有的政治资源配置模式面临巨大挑战，一方面现有的政治资源供给不足或是格局陈旧，使得政治资源不能适应乡村社会对民主政治需求的增长形势;另一方面，则是乡村社会民主政治向纵深发展的压力，迫切需要开发和聚集新的政治资源，以满足其建设需要。这样，乡村民主政治建设就面临着双重任务，不仅需要充分重构和整合现有政治资源，而且也需要聚集和整合新的政治资源。这可从乡村民主政治建设资源的重构和整合两个角度加以分析。

1重构。乡村民主政治建设政治资源的重构，不仅针对的是现有资源的优化调整，以及空间布局上的合理配置，而且也针对的是政治资源能获得创新性开发和使用。具体而言：

一是政治资源结构上的重新配置。对于政治资源配置优劣的标准，有学者提出了这样三个标准：“首先，从政治资源实体部分中的经济实体资源来看，判断其配置优劣的标准是看是否能够做到‘物尽其用’。第二，判断政治制度资源配置优劣的标准要看制度资源配置是否尽可能地节约制度交易成本，是否遵循了最小的投入获得最大产出的原则，即‘效益最大化’原则。第三，判断政治规范资源配置优劣的标准是看其配置能否提升主流政治价值。”[14]因此，政治资源结构上的重新配置至少需要三个着力点。首先，政治资源的重新配置需注意成本和收益的计算，并做到政治资源配置的针对性和效率性。其次，政治资源的重新配置需以维护社会公平性价值为取向。再次，政治资源的重新配置需注意理性筹划的周全性。

二是政治资源内容上的创新性开发。政治资源内容上的新拓展，可以在两个向度上展开。首先，在传统政治资源的开发和利用上下功夫。针对如何开发和利用传统思想文化资源，目前国内外的学者均做出了有益探索。海外新儒家对儒家传统政治资源进行挖掘与重新阐释，希冀从“内圣”资源中开出“外王”的现代政治资源。而学者林毓生则将传统思想资源与民主政治和现代法治对接，提出了创造性转化的观点。[15]台湾学者徐复观在如何利用儒家传统政治资源实现民主政治方面做出了有益而深刻的思考。对此，学者肖滨指出徐复观对于“修己”与“治人”的区分值得高度注意，“正如我们已经指出的那样，这虽然是对儒家原则的一项现代修正，然而这一修正的理论意义极为重要，它揭示了儒家传统与自由主义相结合的基本路径指向，即把传统儒家连为一体的修己治人、内圣外王的世界辟为两撅：修己与内圣定位于‘私人领域’，体现的是积极自由，让自主的个人自己选择与决断;治人与外王定位于‘公共领域’，其运作以消极自由为标准，由法治民主提供保障。这样，修己与治人、内圣与外王二者边界划分、领域限定，一方面有利于儒家传统接纳消极自由之观念，另一方面则使儒家传统中积极自由的思想资源（如‘为仁由己’‘正心修身’等）得到新的开发。”[16] 可见，传统政治资源的开发能为乡村民主政治建设提供新的政治资源。其次，引进乡村民主政治建设的外部政治资源。这种外部性政治资源既可能来自于中国其他方面的政治实践经验的总结，如城市基层民主政治建设的经验、党内民主政治建设经验等，也可能来自国外民主政治实践经验的借鉴，如协商民主政治模式对乡村民主政治建设具有积极作用，协商民主作为对自由民主的批判和修补，也能使乡村民主政治运作上增加通过协商、合作方式来产生出公共政策的民主形式，有利于贴近乡村政治建设中乡村基层社会的多阶层、多民族、多宗教和利益多元化导致社会矛盾众多的现实，并能与乡村基层民主的实践相契合。[17]

2整合。乡村民主政治建设政治资源重构之后，还需经过有效整合，才能使得现有政治资源得到有效利用，新旧政治资源得到有效组合。

一是价值重塑。主要是民主共识的形成，对民主价值产生一致性认同，并对乡村民主政治建设奠定观念基础。民主是最不坏的制度安排，只有当大众达成民主共识的时候才能体会到民主政治体制的益处。对于乡村民主政治建设来说，只有通过对民主价值的重塑，把民主的思想和民主的基本价值植根于乡村民众的心灵深处，才能有效地为民主政治运行提供政治文化资源，才能消除传统人治社会和专制王权所留下的思想残余，才能使乡村民主政治建设有理性信念作为支持。

二是机制建构。通过对政治资源配置机制的建构，一方面实现政治资源配置与乡村现实利益需求的一致性，另一方面则实现政治资源配置与资源效力发挥的协调性。首先，需建构起政治资源的权力共享与利益分享机制。对于政治资源来说，权力资源是其重要组成部分，而利益也是政治资源表现形式之一，因此，该机制对于实现权力的分权与利益的疏导具有重要意义。其次，需建构起政治资源的权力制约与权利保障机制。该机制凸现出了现代政治的现实品格特征。对于公共权力来说，为保证公共权力的公共性和使用的规范性，有必要在政治资源的配置上建立权力制约机制;而对于公民权利来说，为了保证公民权利不被随意侵害，也有必要在政治资源的配置上建立权利保障机制。再次，需建构起政治资源的多元整合机制。该机制的建立，有利于实现对权力资源、信息资源、人力资源、财力资源、智力资源、政治文化资源等政治资源的协调与综合利用，从而降低政治成本，

优化政治资源配置。

参考文献：

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[14]虞崇胜，陈文新.关于政治资源配置的理论思考[J].探索，2006，（2）.

篇7

1．封建皇权通过履行经济职能促进经济子系统内部的联系，通过消除不稳定因素维护这一系统的和谐。(1)封建皇权通过履行其经济职能把分散的农户联系起来。古代中国国土辽阔，小农经济又使人们处于十分分散的状态，无力应对天灾人祸和兴修大的水利工程，因而需要中央集权的政府进行干预，需要它来执行一种经济职能，“即举办公共工程的职能。”我国古代各个封建王朝都十分重视农业生产，它们通过兴修水利工程、道路和运河来满足农业生产的灌溉和交通运输等需求，保证经济子系统的顺利运行和发展。封建皇权还设立专门的机构来管理农业生产，通过委派地方官吏来“劝民农桑”、宣教“农本”政策、促进农业技术传播，督察农业生产。这样，封建皇权通过履行其经济职能，把经济子系统内部分散的诸要素一定程度上联系起来了。(2)封建皇权通过消除子系统内的不稳定因素，维护经济子系统的稳定。为了有利于自己的统治，封建统治者十分重视农业生产，极力消除不利于农业生产的各种因素，维护农业生产系统的稳定。一方面，他们经常扮演调和阶级矛盾的角色。如实行“均田制”，让少地或无地的农民获得一份土地，这是传统社会的政府利用其强制力进行土地资源配置的正式制度。这使很多无地或少地的农民得到土地，成为自耕农。地方豪强对土地的兼并容易激化与百姓的矛盾，于是皇权也在一定程度上限制豪强和官僚对土地的兼并，维持这个系统的基本平衡。另一方面，他们也赈灾，救助受灾农民。自古以来，我国就是一个灾难频繁发生的国家，灾害一旦发生，将严重影响农业生产，甚至威胁到王朝的存亡，因此封建统治者也不敢掉以轻心，通过赈灾使农业生产得以恢复，并以此来显示皇权统治的仁德及其合法性所在。在封建皇权的强力干涉下，一定程度上消除了威胁乡村社会系统的不稳定因素。

2．通过“乡绅自治”维持乡镇政治子系统内部的联系与稳定(1)“乡绅自治”有利于收集民间的意见，联系广大农民。社会系统的维持并不能完全靠压制，尤其在“天高皇帝远”的乡镇地区，权力的运行不能完全单向度的由上而下，因为“政治不能只在自上而下的单轨上运行。人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的，这是自下而上的轨道。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”［11］皇权止于县，把乡镇管理的权利交给了乡绅，这样就有利于收集和反馈民间意见，实现一定程度的上通下达。乡绅与异地为官的官员不同，他们没有离开故土，熟悉当地的风土人情，和乡里百姓往来密切并且有着休戚与共的厉害关系。他们能够把自己了解到的或收集到的有关乡村与村民的信息反映给当地的官员，避免了官方直接面对数目庞大的村民，也避免了因官方不了解民情，做出错误决策而导致官民的直接冲突。因此乡绅起着重要的上通下达的作用，保持了系统信息的畅通。(2)“乡绅自治”有利于平衡官方与农民的利益，维护政治子系统的稳定。乡绅一般都是官方举办的科举考试中获取功名的儒生，他们具有“官方和半官方的身份”，［12］是封建皇权在广大乡村的人。“绅权”依靠的并不是暴力，而是基于其经济能力、身份地位、家族势力和个人德行所获得的一种敬服。［13］所以，乡绅是一种农村社会的内生型权威，它不具有国家这一外生型权威的暴力性质，因而，有功名而无官职的“乡绅”成为把封建皇权与乡镇居民联系起来的桥梁。乡绅因其来自民间的身份，决定了乡绅一定程度上能够代表地方利益。通过乡绅自治，可以形成中央与地方利益尽可能地协调。乡绅的角色是双重的，即起到保护乡民和乡里社会的作用，也起到替统治者管理乡民的作用。所以官方利用乡绅管理广阔的农村地区，不仅得到乡绅的支持，也得到百姓的信赖，也维护了整个子系统的稳定。

3．通过“科举考试”维持乡村文化子系统内部的联系与稳定(1)通过科举考试有效整合乡村的文化精英。科举考试的成熟与完善对意识形态下沉到乡村，形成广大乡镇地区的文化联系，具有十分重要的意义。科举考试是一种选官制度，对广大乡村开放，它不论出身、不论门第，使广大农村的居民也可以通过这一管道，做到“永久性的行政干部全凭能力获选，不靠亲戚关系或家族人脉。”［14］这给许多农家子弟带来了希望，他们希望实现“朝为田舍郎，暮登天子堂”的梦想。这一举措产生了极大的向心力，有效地把广大乡镇的文化精英凝聚起来，成为对中央皇权的积极支持者。而且这一选官制度也注意到选拔人数在地区之间的平衡分布，极力消除地域差异，保持各地之间的文化联系。各地儒生由于对儒学的共同兴趣而相互往来和交流，促进了儒家的思想文化的繁荣与发展，同时也在广大乡村地区形成了文化上的统一。(2)通过科举考试维护了儒家意识形态在普通村民心目中的独尊地位，保证了意识形态系统的稳定。封建皇权紧握科举考试这一“指挥棒”，以儒家学说为考试的主要内容，这样促使了儒家学说在广阔的乡村的传播，一些农家子弟可以通过科举考试而获得较高的身份和地位。科举考试也造就了一批乡村的儒生，考取功名的乡绅往往成为当地弘扬儒家文化的中间力量，即使是没有获取功名的儒生，在传播儒家文化中也是功不可没，他们把儒家文化融入到小说、戏曲等多种多样的民间文艺中，深刻影响了居住在乡村的中国人的行为方式、思想观念和日常生活，使乡村居民对封建皇权的统治产生强烈的认同感。同时乡村有条件的村民通过培养自己的孩子读书，让他们考取功名，为儒家的意识形态系统输送人才，形成一个内部的良性循环。儒家意识形态产生于以小农经济为基础的传统社会，又通过封建皇权的大力弘扬，并且与植根于乡村的选官制度相结合，扩大了它的影响力和对社会的整合力，抵制了其它意识形态的竞争，保持了“独尊”的地位，最终形成了一个稳固的意识形态系统，并且一直持续了两千多年。

(二)强化社会子系统相互之间的制约，维护社会大系统的稳定

1．通过巩固小农经济，防止其他两个子系统的失控(1)落后的小农经济的长期存在有利于封建集权统治。小农经济环境下，广大农村居民保持一种分散的状态。他们这种分散的状态就像马克思所说的“马铃薯”，没有团结起来的力量，无法对抗封建皇权。在这样的经济基础上，人们所能够建立起来的组织，只能通过血缘关系的纽带形成的宗族组织。这种以血缘关系形成的宗族组织是中国封建统治长期存在的社会基础。这种家族组织通过儒家意识形态而与国家组织协调起来，形成了家国同构的社会结构。封建君主就是这个放大了的家庭的总家长。中国传统社会的政治子系统就是矗立在这样的经济基础之上，以及这样的经济基础形成的社会结构之上。封建皇权保护小农经济就能够维护乡村社会的宗法结构，宗法结构的稳固保证了家国同构的中央皇权的行使。而商品经济的发展必然导致人口的流动，从而导致宗法关系的松散，威胁到封建统治的社会基础，这也是封建统治者维护小农经济而遏制商品经济的原因之一。(2)巩固小农经济有利于巩固以儒家学说为主体的封建意识形态。儒家意识形态是在小农经济基础上产生的，也为这一基础服务。在很多方面，儒家可被视作以家庭为榜样、为国家建立道德原则的意识形态。［15］没有建立在小农经济基础的封建家庭结构，儒家意识形态就失去了存在的根基。封建皇权通过保护自给自足的小农经济，可以维护儒家意识形态的正统地位。因为，如果放任商品经济和工商业的发展，则必然改变封建家庭结构，产生多元的思想，最后冲击到儒家意识形态。

2．通过政治权力强化对其他两个子系统的制约(1)通过政治权力限制工商业的发展。在春秋战国时期就萌芽的商品经济一直得不到发展。因为封建统治者认识到经商可以迅速致富，所以他们“也决不愿私人财富扩充至不易控制的地步，为王朝的安全之累。”［16］他们“保护落后的经济，以均衡的姿态维持王朝的安全。”［17］这样商人的人身和财产自然就得不到保护，甚至常常受到侵害，商业的发展受到严重的影响。手工业为官方所垄断，民营手工业只能在夹缝中求生存。梁漱溟先生说的，“后一两千年的中国文化在经济上已盘旋而不进”［18］就是这样导致的。这种状况有利于皇权的统治，小农经济的落后和封闭，使广大的乡村农户就像一个个的“马铃薯”，分散而无力，需要统治者“从上面赐予他们雨水和阳光。”［19］(2)通过政治权力进行思想文化控制。封建皇权对农村的管理单靠武力或严密的官僚组织是不够的，需要广为群众所接受的意识形态。因此，通过政治权力，加强了对意识形态的控制。一方面，统治者大力弘扬儒家文化。自汉朝以来推行的“罢黜百家独尊儒术”获得明显的效果，儒家意识形态开始深入人心。封建皇权通过完善科举制度，达到对乡村的意识形态控制。科举考试使乡民可以通过学习儒家学说而获得很高的社会地位和政治权力，这使广大的乡镇儒生专注于研究儒家学说而放弃对其他学说的思考。另一方面，他们广设“文字狱”进行思想控制。对任何不利于封建统治的思想和文化进行彻底的清洗，这样达到对意识形态的有效控制，使儒家作为意识形态的作用发挥到极致。

3．通过弘扬儒家文化，巩固小农这一经济基础，维护封建皇权对乡镇的政治统治(1)巩固儒家学说的独尊地位有利于巩固小农这一经济基础。以儒家学说为核心的意识形态中包含着“重农”思想，儒家思想家主张“民以食为天”、“不夺农时”、“不违农时”等，把农业生产放在极其重要的位置，荀子甚至认为财富只能从农业中产生，并且提出了著名的“强本论”，把农业生产与富国富民联系起来，并且明确提出“工商众则国贫”的观点，成为后来很多朝代重农抑商的理论根据。儒家文化作为我国传统社会的意识形态，建立在小农经济的基础之上，极力维护小农这一经济基础。它有一套与农村家庭伦理紧密相关的完整价值观，对乡村社会生活的方方面面都进行了规范，有利于维持一个农业社会的正常运转。(2)大力弘扬儒家学说维护了封建皇权的统治。任何封建朝代都不是单靠武力就能够统治的，所以通过意识形态的灌输而导致对统治者的认同是非常重要的，我国封建皇权通过对儒家学说的弘扬，达到了降低其统治成本的效果。一方面，儒学能够顺应专制皇权发展的需要，通过文化制度对皇权的充分肯定，把皇权的统治法理与宇宙的秩序“融为一体”，达到“对权力的无限性、任意性和全能性政治模式的全力构建。”［20］另一方面，深受儒家思想熏陶的乡绅充分利用儒家的教化功能，使人心服而达到管理的目的。这种教化可以“防止因思想的混乱而导致社会的动乱，也是为了管理的低成本和高效益。”乡绅都是由取得功名的候任官员或者退休官员组成，精通儒家学说，因此他们的思想与整个国家的统治思想一致，可以向百姓灌输儒家的仁义道德观念，达到教化民众进而控制思想、稳定社会秩序的作用。在乡绅的帮助下，使广大乡村“形成了国家官僚机构枝干下的广泛而稳固的根基，从而把一个巨大的农业社会不可思议地组织起来了。”

二、我国传统社会乡镇社会治理的教训

(一)封建皇权的高压统治使一切新生事物无法在封建社会的母体中成长起来封建皇权为了维持系统的平衡，扼杀了一切新生事物。在经济方面，除了抑制工商业的发展外，还极力阻止有利于市场经济发展的产权制度的形成。皇帝具有对于天下一切财产的最高所有权，只有在这个最高权力的有效统摄之下，其它一切“下位性”的占用权才可能是“合法的”。这严重阻碍了经济的发展。在政治统治方面，封建统治者除了维持高度中央集权外，在农村则极力维护乡村的宗法制。宗法制有利于通过家族的力量实现对个人的人身控制。个人只是家庭和家族的附属品，受到父权、夫权和族权的严格控制，限制了民主制度的发展。德治与法治是对现代社会进行良好管理的两大法宝，我国的传统社会的管理者在倡导德治的同时却阻碍了法治社会的形成。法治的本意是包括对最高皇权的制约，但是我国传统社会皇帝的特权凌驾于一切法律之上。中国传统法律的基本功能在于:惩罚臣民对神圣君权制度和宗法社会秩序的触犯。［24］这样就使得法治始终没有在中国大地上建立起来，由于中国皇权制度的法律只能越来越多地屈从和服于权力的专制性，所以与这个进程相同步的，就是人们对于法律的正面制度意义，给予越来越多的怀疑、限制乃至否定。最后，封建皇权对思想意识形态的强力控制导致了中国思想文化界长期处于“万马齐喑”的状态。思想文化领域由领先世界到跟不上世界发展的潮流，人民处于蒙昧之中，这又反过来影响了经济与政治的发展。

(二)传统社会的社会治理无法改变一治一乱的循环我国传统社会的社会管理模式因权力高度集中而具有很强的脆弱性。费孝通先生注意到，“在传统结构中自下而上的轨道是脆弱的;利用无形的组织，绅士之间的社会关系，去防止权力的滥用，不但并不能限制皇权本身，而且并不是常常有效的。”在这种体制中，人民发挥的作用甚微。单靠皇权制约的官僚机器，难以避免的盛行和蔓延，明朝开国皇帝朱元璋对进行了最严厉的惩罚，但是仍然无济于事。历史上开明的皇帝总是少的，昏庸的皇帝总是占很大的比率，同时一个开明的皇帝，短期内开明是可能的，而长期的开明却是少见的。当皇帝昏庸时就无法有效监控整个官僚体系，也容易导致宦官和外戚专权。一旦这种情况发生，庞大的官僚集团就会侵占田地、欺男霸女，形成对人民的残酷剥削和压迫，破坏了经济子系统的平衡。最后也使意识形态失去效用，形成的局面，改朝换代也随之发生。这也是我国传统社会摆脱不了一治一乱的循环的原因。每次改朝换代都导致大量平民死亡，国家陷入动荡中，若干年才能恢复。而且每次改朝换代之后，一切都得重新开始，这样就验证了马克思所说的，“亚洲各国不断瓦解、不断重建和经常改朝换代，与此截然相反，亚洲的社会却没有变化。”

三、我国传统社会治理对当前创新乡镇社会管理的启示

我国传统社会的乡村治理模式在历史上起过进步的作用，但与此同时也阻碍了社会的进步。不管怎样，它都给我们留下了一笔可贵的财富，为我们今天创新乡镇的社会管理提供了丰富的资源和有益的启示。

(一)新时期的乡镇社会管理要符合市场经济发展的要求传统社会，我国的经济长期停留在自给自足的小农经济阶段，成熟的市场经济始终发展不起来，这也是近代以来我国落后的根源之一。今天我们已经充分认识到发展社会主义市场经济的重要性，认识到市场是资源配置的有效形式，市场是当今能够把广阔的农村联系起来的重要手段。正是市场的存在，促进了农村的社会分工，使人们相互依存、相互需要。市场的优胜劣汰机制也是促进社会进步的主要手段。因此政府对乡镇的有效管理就应该符合市场发展的要求，在乡村建立起完善的市场机制，建立起符合市场发展的健全的法制环境，形成有利于公平分配的利益均衡机制，有利于市场良性发展的产权机制。乡镇政府机关，要按照市场经济发展的需要，转变思维方式和行为方式，创新社会管理模式。要在市场意识淡薄的广大乡村，担负起市场培育的职责。乡镇政府本身也要充分认识市场的规律，自觉遵守市场规则，并根据市场规则来检讨自己的行为，减少对市场的过度干预，减少对农业生产的直接干预，而是通过法律法规等间接手段，引导乡镇居民发展乡镇企业、私营企业以及创立合作社等，为他们提供市场信息、资金、技术等服务，引导他们积极有序地参与到市场竞争中来。通过市场的发展，把乡村与城市连接起来，与全国乃至世界联系起来，把农村这个经济系统变成一个充满活力而又全面开放的系统，改变农村封闭落后的状况。

(二)新时期的乡镇社会管理要与公民日益增长的民主意识、参与意识相适应我国传统社会社会管理模式的基本特点是“下级只层层对上级负责，而不对人民负责”，但是传统社会的国家权力体系毕竟只下沉到县一级，为广大农村的自治留有一定的空间，这也恰恰是封建统治能够长期维持的原因之一。改革开放以前，“全能型”的政府不但抑制了人民的参与热情，而且也没法解决日益增多的社会经济问题。费孝通先生认为，要提高乡村管理的效率，“不是加强远离老百姓的中央权力，而是，相反的，应该在基层自治事务中去加强启发和领导作用。”随着市场经济的发展，市场主体逐渐多元，社会事务繁杂多样，以前的管理模式显得捉襟见肘。因此在创新乡镇社会管理的实践中，要转变管理理念，抛弃传统的为民做主的思维，让人民自己当家作主，实现由管理向治理的转变。乡镇等政府部门不是把政府权力下沉到乡村的每个角落，而是积极推行村民自治，落实“群众事务，群众管理”的原则，让群众成为管理的主体。只有给乡村社会留下一定的自治空间，才能有利于民意的上传和下达，有利于保持整个系统内信息的畅通，有利于新生事物的发展，也可以避免公权力的过度干预而形成好心办坏事，管了管不了也管不好的事情，造成官民对抗。政府甚至要主动培育乡村民间组织，让它们参与到社会管理中来，分担乡镇政府部门的管理职责，形成一个政府与民间良性互动的管理模式。同时也要通过群众的积极参与，来促使政府依法办事，改变传统社会权大于法，使权力无法真正得到制约而造成基层政权无法无天的现象。

(三)新时期的乡镇社会管理要以社会主义核心价值观为指导我国传统社会的社会管理模式是以儒家学说为核心的价值体系为指导，这一价值体系为维护我国两千多年的封建统治，统一人民的认识起到不可替代的作用。但是它毕竟是与小农经济、与封建专制统治相适应的价值体系。在今天我们进行的社会主义建设中，由于市场经济的发展，形成了利益主体的多元、社会管理主体的多元，“舆论不一”也成为常态。因此在思想文化方面，我们除了要继续执行主席提出来的“双百方针”外，还需要通过践行社会主义核心价值观来达到规范人们的行为、统一认识和整合社会的目的。社会主义核心价值观是新时代的产物，它与新的经济基础和社会结构相协调，是征求了各方面意见，综合所有认识后形成的，并且得到全国各族人民的普遍认同的“最大公约数”。社会主义核心价值观正因为具有“最大公约数”的特点，才具有广泛的指导意义。新时期的乡镇社会管理理念必然要与社会核心价值观相统一、相协调，要以社会主义核心价值观为准绳来检讨政府的管理行为，做到行有依归。同时乡镇管理部门也要通过自己有效的管理行为引领乡村的社会舆情，让社会主义核心价值观深入人心，成为新时期凝聚广大乡镇居民，为实现伟大的中国梦而奋斗的精神武器。

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二、工作目标

保持整治违法违规抢建、乱建、滥建行为的高压态势，增强县、乡、村、组四级上下联动合力，在坚决拆除各类违法违规建筑的同时，制止新的违法违规建房行为的发生，全面遏制违法违规建房蔓延势头。因地制宜，分类指导，依法规范县城规划区内和城乡结合部农村建房行为，把农村房屋建设纳入有序管理，建立健全违法违规建设的科学监督机制和快速处置机制。

三、整治范围及对象

年以来的违法违规建筑，重点是年1月1日以后，在县城规划区内和城乡结合部（涂埠镇、马口镇、三角乡、丰垦殖场、立新乡与县城壤区域）范围内，既不符合农民建房条件和手续，又未取得规划、土地、建设、林业、水务和房地产开发等行政许可、违法违规建设的各类建筑。

四、主要任务

按照县委办、县政府办《关于印发<县县城规划区内和城乡结合部违法违规建房综合整治工作实施方案>的通知》（办字〔〕31号）要求，主要做好以下工作。

（一）深入群众做好政策法规宣传工作。协助乡（镇、场）采取集中组织宣讲、进村入户宣传、重点对象访谈等形式，向广大农村群众宣传讲解县委、县政府出台的整治县城规划区内和城乡结合部违法违规建房的政策规定，以及国家关于城乡规划和土地管理的法律法规，达到全面“叫停”违法违规建设、制止新增违法违规建房的目的。针对群众的认识误区，着重释疑解惑，做好思想稳定工作，化解矛盾问题，理顺群众情绪，引导群众依法建房。

（二）开展县城规划区内和城乡结合部村镇农房现状普查。各工作组要按照要求，协助乡（镇、场）完成包村（组）内村镇房屋现状普查，全面掌握当前县城规划区内和城乡结合部农村房屋的总量、分布、结构及使用情况。

（三）开展违法违规建房专项检查，进一步核实“两违”建房底数。协助乡（镇、场）重点查处非法占用耕地建房和非法买卖、转让集体土地建房及相关单位收取费用违法违规供地行为。对以前调查摸底的情况，继续在村组、乡镇（街道）进行核查公示，受理群众举报。通过核查核实，彻底摸清违法违规建房情况。

（四）依据国家政策和法规进行分类处理，全力推进重点违法违规建筑拆除。根据有关法律法规，针对调查摸底的情况进行分析归类，明确拆除、查处和完善的范围和标准，提出处理意见。对确实符合规划和建房条件的无房、危房和住房困难户，在整治工作结束后要给予补办或完善相关手续。

（五）建立健全农村建房长效监管机制。帮助各乡（镇、场）建立健全违法违规建房的监管督查机制、责任追究机制和长效管理机制，制定农民建房管理实施细则，使农村建房审批、监管工作制度化、常态化。

（六）规范拆违行为促进社会和谐稳定。做好群众思想工作，注意现场掌控群众对立情绪和防止出现极端行为，维护社会稳定。

五、时间安排

县直单位包村（组）工作组参与综合整治工作时间，从9月2日开始至11月10日结束。各阶段完成任务的时间根据全县综合整治工作要求。

六、有关要求

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中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2016.03.004

一、引言

帕累托曾明确指出，纵览整个人类历史：“除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。” [1] 在乡村社会治理中，乡村精英同样具有无可替代的重要作用，在中国乡村治理的历代变迁中，乡村社会主要由各种精英治理的。[2] 对乡村精英的研究也一直是国内学界关注的一个重心。在关于乡村精英结构的现有研究中，比较有代表性的分类主要包括：王汉生的“党政精英、经济精英和社会精英”之分；[3] 贺雪峰的“治理精英”和“非治理精英”之分；[4] 金太军的“体制内精英”和“体制外精英”之分。① [5] 在这些代表性观点中，主要存在着两方面的改进之处：一是乡村精英的分类学说自身存有争议；二是各乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异区分出相应的治理方式。随着我国乡村社会的发展，原有的乡村精英结构已经出现了新的变化，在国家控制和乡村自治的相互博弈之间仍然存在着不同程度的结构性紧张。[6] 在这种情况下，乡村治理应该遵循什么样的逻辑，就成为一个迫切需要重新审视的问题。笔者将乡村精英区分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英，在此基础之上明确主张乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型，遵循不同的乡村治理逻辑。

二、乡村治理精英的类型分析

帕累托认为：“精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人， 而无论好人还是坏人。”[1] 在笔者的叙述语境中，对于乡村精英的探讨主要局限于自身承担一定正式职务的各类乡村治理精英，并不包括未承担正式职务的其他各类乡村精英，故笔者将这种精英称之为乡村治理精英。和贺雪峰的治理精英概念相比，这里的乡村治理精英，不但包括了村干部群体，还包含了基层政府选派的各类驻村干部，其中也包括大学生村官、第一书记等。并依据乡村治理精英的产生方式，将其进一步分为：内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。

（一）内生型乡村治理精英

所谓内生型乡村治理精英，主要是指由乡村共同体内成员通过自主选择的方式产生出来的共同体领导者。

内生型乡村治理精英的优势主要可以从以下两个角度来阐释。一是正当性（legitimacy）角度。由乡村共同成员自主选择产生出来的内生型乡村治理精英，本身就意味着集体认同，是国家及乡村精英（包含内生型乡村精英、外生型乡村精英）进行治理时正当性获得的基础性来源之一。二个是社会资本角度。乡村共同体是一个血缘、地缘和精神三种共同体要素共存的混合体。其中，血缘关系是乡村共同体产生和维系的基本前提，决定了乡村共同体的基本属性。虽然血缘关系并不是内生型乡村治理精英成立的必要条件，但此类乡村治理精英往往和所在村落之间存有直接或间接的血缘关系。这种血缘关系，决定了内生型乡村治理精英具有独特的社会资本。福山将社会资本简单定义为“一个群体之成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”。[7] 社会资本能够“为结构内部的个人行动提供便利”，[8 这种促进作用主要体现在“信息、影响、社会信用和强化”[9] 等几个方面。内生型乡村治理精英具有的这些社会资本，促使其在乡村治理中能够更好地运用非正式权力机制来实现对村落的秩序整合，从而有助于基层自治的顺利实现。经由广大村民选举产生的内生型乡村治理精英虽然在形式上也体现为一种法理型权威，然而在现实生活中，中国乡村的内生型乡村治理精英是高度依赖于个人特质的。高度依赖个人特质的积极意义在于，在推动乡村社会改革的进程中，有助于权力集中，“向传统权势挑战并唤起群众”，[10] 获取对旧传统的压倒性胜利，顺利实现新旧传统的交替更迭；高度依赖个人特质的消极意义在于，它是极度不稳定的，这种不稳定是一种单纯依靠自身力量无法克服的内在缺陷，在非常状态过后，亟须解决“魅力常规化” 问题。

（二）外生型乡村治理精英

所谓外生型乡村治理精英，主要是指基层政府选派的、包括大学生村官与第一书记等群体在内的各类驻村干部等。该类乡村治理精英的产生主要由基层政府选派而来，并非由乡村共同体内成员自主选择产生。外生型乡村治理精英的应运而生，跟内生型乡村治理精英的衰落不无关系。内生型乡村治理精英的衰落与流失有着深层次的政治、经济和文化方面的原因，[11] 城乡二元结构下经济发展不平衡是最根本的原因。发展不平衡带来乡村精英的大量流失，进一步加剧了乡村“空心化”，再加上“老龄化”的冲击，在落后地区的很多村落中，内生型乡村治理精英极为弱小、甚至是根本没有，村委会的日常运作在最低限度意义上勉强维持，沦为一种看守性质的村级组织。这也是导致政府大规模选拔外生型乡村治理精英的一个重要因素。

从理想状态来看，外生型乡村治理精英的优势主要体现在规则取向上。尽管中国的政府体系也经常被称之为官僚体制，然而，此种描述并不完全符合韦伯官僚制学说的全部界定，[12]1095-1097 中国的官僚体制和韦伯的官僚制之间常常是形似而神散：“形似”主要体现为均有正式等级结构、正式的职位分类等；“神散”则主要体现为规则取向的差异。理想状态下，韦伯的官僚制以严格遵循正式规则著称，是非人格化的；而在中国则不尽然，非正式规则的影响深植于政府运行及百姓生活的各个角落，人格化的色彩更为浓厚，而且代际相传、源远流长。中国正在进行的行政体制改革，与其说是官僚制改良，倒不如说是“过渡到接近韦伯式的官僚体制”。[13] 然而，和内生型乡村治理精英相比，在聘任期之内的各类外生型乡村治理精英本身即隶属于行政官僚体系，尽管其行为时常受到非正式规则的左右，然而，其行为的正式规则取向是要明显高于内生型乡村治理精英的。此外，外生型乡村治理精英在专业知识方面也比内生型乡村治理精英具有更多的优势。

外生型乡村治理精英的劣势则主要体现在两个方面，一个是正当性先天不足。韦伯是最早提出“正当性”概念的，他早就指出，正当性的维持有三大基础：传统、信仰和成文规定。[14] 在正当性三大基础中，和乡村治理精英密切相关的正当性基础主要是传统和成文规定两个方面。从传统角度考量，在中国乡村的治理历史上，施行的主要是“皇权―绅权―乡村”的治理模式，外生型乡村治理精英从来都不是乡村社会治理的主流；从成文规定上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定，中国的乡村社会施行村民自治。这两个方面决定了外生型乡村治理精英在正当性上先天是存有缺陷的。另外一个不足是社会资本的匮乏。即使当代中国乡村社会的乡土气息已经日趋消退，然而，包括乡村治理精英在内的各类乡村主体拥有大量的社会资本，依然是其顺利行事的一个必要前提。在现实生活中经常可以看到，缺乏足够社会资本的外生型乡村治理精英在处理乡村事物时，要么束手无策，要么通过私人关系等手段，借助于其他乡村精英来实现――在一些地方，甚至出现了要借助于黑白通吃的乡村混混来施行。

三、两种不同的乡村治理逻辑选择

历史实践证明，不根据乡村具体情况，简单采用加强管理的“一刀切”式的做法，往往事与愿违。自20世纪90年代以来，基层政府加强控制的运行逻辑和乡村社会争取自治的运行逻辑之间出现了反方向运作，二者之间的冲突和矛盾，造成了乡镇政府对村庄控制形式上强化、实际上脱节的恶果。[15] 乡村在执行乡镇政府各项活动时，甚至不同程度地存在着“选择性执行”[16] 和“敷衍性执行”[17] 现象。笔者认为，在乡村社会的治理过程中，应当遵从权变思想，根据乡村治理精英类型的不同，践行不同的乡村治理逻辑。

（一）内生型乡村治理精英强大时的乡村治理逻辑

当一个村庄的内生型乡村治理精英强大之时，在基层政府和乡村之间维持一种弱联结关系，基层政府应当主动给予乡村充分的自治空间，尽可能保持乡村天然的、基于血缘关系的一种自治状态。其背后的运行逻辑主要是充分的村民自治机制。基层政府对乡村社会治理的实现，主要是借助于具有知识、能力和血缘等方面优势的内生型乡村治理精英对乡村的直接管理来实现对乡村的间接治理。基层政府本身对乡村和内生型乡村治理精英均不实施直接管理。常态下，基层政府在乡村社会的治理中，维持一种弱意义上的存在。单纯地依靠内生型乡村治理精英，可能会带来各种不良现象，其中之一是有可能致使“村庄权力结构呈现一定的封闭性，人治色彩突出，甚至会出现精英群体的利益集团化、精英垄断村庄治理权力的现象”。 [18] 此外，即使是在普遍存在的“富人治村”现象之中，也因为在其产生过程中遵循的行政逻辑，而非自治逻辑，[19] 不见得会促进基层民主的实现，甚至不见得能够带动实现共同富裕。[20] 再者，在内生型乡村精英的产生过程中，也可能存在各种异化现象。为了保障内生型乡村治理精英功能的充分发挥，基层政府在该类关系中的介入功能，主要体现在营造出一种健康有序的乡村自治制度环境，确保乡村自治的真正实现。乡村秩序的实现，则主要依赖于村民与内生型乡村治理精英之间的直接良性互动。之所以强调国家介入的弱化和村民自治的充分，一个重要的因素是，除去强制因素，国家对乡村的控制权力日趋减小。权力作为一种可以强迫对方服从的影响力和控制力，其大小主要取决于控制方拥有的资源对于被控制方而言具有的重要性和稀缺性。[21] 随着我国现代化水平的整体发展，农民的选择空间是在不断增大的，从而农民对于国家的依赖程度是日趋减弱的。与之相伴的是基层政府――尤其是乡镇政府层，在后农业税时代，也同样缺乏对乡村实施有效控制的资源和手段。在内生型乡村治理精英强大的前提之下，国家与其被动授权，倒不如主动放权；与其强行干预村庄运行，倒不如努力确保村落实现自治。

（二）内生型乡村治理精英弱小时的乡村治理逻辑

乡村公共事务的管理和秩序的维持，离不开乡村治理精英的有效运作。当内生型乡村精英弱小时，就需要基层政府选派各类外生型乡村精英填补精英真空。在各类外生型乡村治理精英之中，尽管驻村可能是阶段性的，但是依然可以划分为两种基本类型：一是传统意义上的包村干部；一是大学生村官。前者代表乡镇政府对乡村运行予以指导、协助等作用，在其于乡镇政府任职期间是隶属于官僚体制内的；后者是国家出于解决乡村精英流失、缓解大学生就业等原因而采取的一项新措施，至少在聘任期内大学生村官是隶属于官僚体制之内的。有学者认为，当今的基层政府与乡村关系呈现出“悬浮型”特征，传统的驻村制也出现了“拟科层制”现象，驻村制则从“走群众路线”的治理方式异化为乡镇管理和调控乡村干部、执行和完成上级各项任务的行政机制。[22] 大学生村官所面临的问题则主要包括：待遇偏低、前途困惑、工作难以开展等问题。[23] 笔者在北京市某区的实际调研中也发现，在乡镇基层政府日益由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[24] 的现实约束下，很多村官也不可避免地承担着乡镇政府和村委会的双重办事员的功能角色，村里有事儿跑村里，村里没事儿则在乡镇政府，工作性质也多为各项繁琐的日杂事务，相当数量的大学生村官在聘任期结束后另谋高就，大部分大学生村官并未起到预期的作用。选拔外生型乡村治理精英的出发点是好的，但实际效果却差强人意。除去前文中已经述及的外生型乡村治理精英先天所具有的各种劣势之外，此外，还有两个关键原因是需要给予关注的：第一，被选的外生型乡村治理精英是否真的是精英；第二、是否建立起了科学有效的激励考核机制。前者是外生型乡村治理精英发挥积极作用的基本前提，后者则是外生型乡村治理精英发挥积极作用的根本保障。整体而言，基层政府对乡村社会的有效治理的实现，需要通过外生型乡村治理精英来对乡村进行间接治理。在给予外生型乡村治理精英一定程度的自由裁量权的同时，合理利用官僚体制内在的理性力量，发挥官僚体制的正功能，遏制官僚体制的负功能，[25] 从而实现对外生型乡村治理精英的有效激励或约束。此处所谓的“官僚体制内在的理性力量”主要体现在两个方面。一是韦伯关于官僚制理性力量的阐释，比如非人格化、以严格遵循正式规则、等级分明的正式结构和职位分类等；[12] 二是中国官僚体制本身固有的特征。周雪光指出，“中国官僚体制的合法性来自于自上而下的‘授权’，集中表现在‘向上负责制’”。[26] 由于外生型乡村精英并非来自乡村共同体内部，乡村共同体对其进行激励的效果和手段就虚弱许多。外生型乡村精英的激励主要来自于官僚体制内的各种激励。决定内生型乡村治理精英职业生涯发展的最关键因素也不是来自广大村民的直接考评，而是来自官僚体系内的相关考核。按照马斯洛需求层次理论，对于许多外生型乡村精英而言，低层次需求优于高层次需求，比如薪酬和晋升等。以晋升为例，外生型乡村精英作为官僚体制内的一员，晋升对他们产生的激励效果是重要的。“真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望。”[27] 晋升需要严格建立在考核的基础之上。确保外生型乡村治理精英发挥积极作用的关键在于设计出科学合理的考核指标，对其进行有效的正激励。对于外生型乡村精英的选择性激励进行设计安排时，应该坚持长期性绩效测评指标和短期性测评指标、显性（客观）绩效指标和隐性（主观）测评指标相结合的方式。然而，对于官僚体系理性力量的强调，并不意味着对村民作用的否认和忽视。在制定相关考核目标时，需要将村民的意见纳入外生型乡村精英的考核之中。

四、结论

乡村社会是高度复杂的，在不同地区甚至同一地区的不同村落之间存在着广泛的差异性。这种差异性也同样体现在乡村治理精英的结构之上。鉴于此，本文首先对乡村治理精英作出了“内生型乡村治理精英”和“外生型乡村治理精英”的区分。在此基础之上，笔者认为乡村治理应当遵循权变思想，依据乡村治理精英的情况采取不同的治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理主要应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能。在两种不同类型的乡村治理逻辑背后，实际上探讨的却是同一个问题：在威权体制之下，如何重塑基层政府（尤其是乡镇基层政府）与乡村社会的关系，实现乡村的有效治理。这可以视为“国家―社会”二元分析框架在乡村治理领域中的一个反映。在治理理论语境中，一直存在着“国家中心论”和“社会中心论”两种不同的基本分析路径。[28] 两种分析路径的不同之处在于，“国家中心论”更加突出强调了国家的核心地位，“强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用”，[29] “社会中心论”则强调多元参与主体间的平等协商。然而，二者之间的相同之处在于，均强调各方主体的多元参与，多元主体间进行合作。在笔者得相关探讨中，实际上也蕴含着多元主体协同治理的思想。在内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英的优先选择顺序上，本文主张应当首先选择内生型乡村治理精英。之所以强调内生型乡村治理精英优先，除了其自身具备的各种优势之外，还有一个影响因素是，外生型乡村治理精英的帮扶作用往往具有很强的临时性和偶然性。[30] 只有当内生型乡村治理精英缺乏之时，才可以考虑依靠外生型乡村治理精英。当然，二者之间也并非是完全对立的。实现二者之间相互转化的关键在于，不管是在内生型乡村治理精英还是外生型乡村治理精英的产生过程中，广大村民都拥有最终的决策权。

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篇10

近年来，在城市环境日趋改善的同时，农村环境污染问题凸显，主要表现在：点源污染与面源污染共存，工业污染与生活污染叠加，各种新旧污染相互交织，工业及城市污染向农村转移。笔者以为，综合整治农村生态环境必须城乡统筹，创新机制。

建立目标导向机制。地方政府必须把农村环境综合整治放到社会主义新农村建设大局中谋划。按照构建“中心城、中心镇、中心村”3个平台的建设思路，科学开展村庄集镇建设近、远期规划，形成有机整体，合理布局环境公益设施，使公共资源的利用达到最佳效益。上级党委和政府要将农村环境综合整治纳入下级领导干部任期目标责任制中，将考评结果与各级领导干部的任用挂钩，同时对任期内因失职造成生态破坏、环境污染的责任人追究责任。围绕畜禽养殖污染治理、村镇生活污水与垃圾处理、乡镇工业企业污染治理、农村居住环境整治等工程，建立重点工程的有序推进机制。

建立城乡互动机制。打破城乡分治的农村环境综合整治格局，按照“规划主导一体化建设、治污采取一体化思路、考核实行一体化机制”的思路，统筹考虑城乡环境整治。一要加快城市污水处理厂建设和污水管网建设。可以将临近城市的农村地区一些污染物纳入城市污染处理、处置系统，提高农村环境技术装备水平，建设和完善城乡一体化的环境基础设施，探索城乡统筹环境基础设施建设新路。二要加快农村垃圾集中处理进度。按照“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的模式，逐步推广农村生活垃圾收集转运处理体系，逐步实现城乡环境基础设施一体化。三要有序推进县乡河道疏浚和村庄河塘整治。通过疏浚县乡河道，整治村庄河塘，提高河道水环境自净能力，改善村庄水环境。四要彰显农村生态建设特色。按照基地规模化、产地环境无害化、质量管理制度化的要求，加强无公害农产品、绿色食品、有机农产品示范基地建设，凸显生态建设优势。

建立宣传教育机制。一是抓好舆论引导，鼓励新闻媒体开展农村生态环境建设的宣传和监督，客观报道农村生态环境面临的严峻形势，增强农民的责任感和紧迫感，消除部分农村出现的“重房屋设施投入，轻环保设施配套”、“重村容村貌外观改善，轻人居环境提升”、“重村庄环境突击整治，轻常态管理机制”、“重传统农业发展方式，轻农业污染减排”的现象。二是推广环境技术。要根据农村生态环境的特点，推广生态循环型农业，将秸秆、杂草等作为资源充分利用起来。要加快农村环保科技创新步伐，建立分区域、分类型的科研示范基地，搭建统筹城乡环保的技术推广平台，尽快形成经济实用的农村污染控制技术推广体系。

建立资金投入机制。资金缺乏、监管缺位是农村环境综合整治的重要约束因素。鉴于农村环境的生态脆弱性、区域差异性、阶段性和隐蔽性等特点，要进一步加大资金投入、完善监管机制。一要建立多元化的投入机制。要以创建生态县、生态镇、生态村为契机，多渠道筹集农村环境综合整治资金。地方政府要建立生态县建设专项基金、生态县建设奖励资金、农村环境综合整治专项资金，充分发挥财政在环境综合整治中方面的作用，让城乡共享科学发展的成果。要通过市场机制，吸引和鼓励包括民间资本在内的各类社会资金参与农村环境基础设施建设。二要建立一体化的监管机制。通过充实农村环保队伍，把环境监管触角从城市伸向农村。要统筹城乡环境监测资源，对农村环境进行常态化监测。要通过完善政策激励机制等，调动全社会参与城乡环保的积极性，构建城乡一体化的环境保护新格局，实现可持续发展。