乡村治理的思考模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇乡村治理的思考，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

1研究背景

“精准扶贫”理念是2013年11月在湖南湘西考察时提出的，这也是第一次把精准扶贫上升为国家政策。根据我国贫困标准统计，目前还有7000多万贫困人口，而这些贫困人口几乎都生活在农村，因此农村是扶贫开发的主战场，农村强则中国强，农民富则国家富。

乡镇政府作为中国最基层的国家政权直接面对并服务于广大农民，是国家与原子化农民之间的“缓冲带”、“安全阀”。这里所说的乡村治理也就是转型后乡村治理，即后农业税时代的乡村治理。在乡村治理背景下对精准扶贫进行研究，则更利于提高扶贫资源在农村的利用，从而促进小康社会的实现。

2乡村治理转型后对精准扶贫的影响

2.1乡村治理主体的改变

农业税改革前，乡镇政府被称为全能型政府：收税收费、计划生育、招商引资、社会治安无所不包。但是农业税费的改革后对乡镇政府形成了新的权力和格局，乡镇政府在免除农业税的治理中几乎不再有收入利益可言，对村庄治理进行全面干预不但没有足够能力，也没有了积极性和动力。在黑龙江省同样出现类似状况，自税费制改革后，许多地方的乡镇政府转变以往做法，转而支持村民自治。在村民自治的过程中，治理主体很大程度落到了村庄精英肩上。在扶贫过程中，救助资金以及扶贫项目一般都要通过村庄精英来完成。随着扶贫政策的贯彻，村庄精英的功劳是首屈一指的。但是事物有两面性，由于人性的自私性，村庄精英在识别贫困户时可能存在不公平性，列为贫困户的不一定是真正的贫困者。在农村，村民文化水平低，思想意识落后，即使明白不公平性，也是跨级“闹”乡镇府、县政府。上一级无暇村级矛盾，很多不满也是不了了之，致使真正贫困户久久不能脱贫。

2.2乡村治理环境的变化

随着工业化和信息化的到来，农村的社会结构开始分化，社会人口开始出现大规模的流动性，进城务工成为当代农村青年的致富之路。这种“离土离乡”的变化使村庄成为空心村，尤其是在贫困村，空心化更为严重，留在村庄大多是老弱病残和鳏寡孤独，没有年轻力壮的青年做支撑，对产业扶贫的执行产生了阻碍。F村是国家级贫困村，土壤肥沃，阳光充足，适合万寿菊的种植，邻乡H村因万寿菊项目的开展，整村实现了脱贫。看到H村的成效，在乡镇府以及村干部的努力下，也引进了万寿菊项目，但是村民参与度并不高，尤其是贫困户更是不敢尝试，此产业项目在F村难以执行的一个主要原因就是有能力的、年轻力壮的村民流失严重。此村没有产业扶贫的支撑，只依靠低保和社会救助的方式只能解决一时之急，并不能实现真正脱贫，而且返贫严重。

2.3乡村治理财政制度的转变

农业税费改革后，乡镇政府从向下“收钱”变成了向上“要钱”，此后出现了“穷财政”与“有所为”、“权利小”与“责任大”、“政策好”与“遗憾多”等矛盾。这种“乡财县管”的财政管理体制和严重的村级债务，使乡村治理变得心有余而力不足，特别是在贫困村，村级负债甚至高达百万。从当前致贫的原因来看，呈现出共性因素和个性因素并存的特点。从共性因素看，许多贫困村、贫困户在交通、用电、水利等基本生产生活条件方面仍很困难。打赢脱贫攻坚战必须继续推进开发式扶贫，加大贫困村基础设施建设、产业开发和生态治理的支持力度。但是仅依靠扶贫资金加强基础设施建设是远远不够的，还需要乡镇财力的支持，因乡镇财力“空壳化”，无力实现“有所为”。X村是国家级贫困村，走访X村时，发现道路泥泞、房屋破陋，农田中水利设施落后，遇大雨天，则会出现“水漫金山”状况，有的贫困户家中，一年下来，颗粒无收也不是罕事。

从个性因素来看，针对致贫原因的多样化、个性化的特点。要结合实际，逐村逐户分析致贫原因，找准“病因”，对症下药。比如对于具有劳动能力的贫困户，可以利用专项扶贫资金鼓励其创业。但是除专项扶贫资金前期的支持外，乡镇政府财力却无力支持贫困者创业的后续工作，如发展进入困境期，乡镇政府是否有能力帮其度过困难？创业失败后又何去何从？没有强大的财力支持，就不能做到善始善终。

3基于乡村治理思维的对策建议

3.1加强治理主体的监督

村民自治是我国乡村治理的大势所在，村庄精英也将成为村庄治理的领导者。因此，加强对扶贫资源的立法监督必不可少，同时还要增强村庄精英为人民服务的大局意识，以带动贫困户脱贫为使命。另外，要对农民加强权力意识宣传，自下而上形成监督体系，做到“真扶贫、扶真贫、真脱贫”。

3.2改善治理环境

“空心化”的农村现状严重影响到了扶贫项目的进行，因此要结合农业政策，鼓励优秀的进城务工人员返乡创业，为他们提供小额贷款的便利条件、技术支持等相关扶持。此外，要加强手工业的发展，例如借鉴山东农村脱贫模式，联系一些半成品加工工厂，在村庄开设手工作坊，使贫困者在闲暇时期可以有事可做，既不用远出，又可以增加家庭收入，还可以改正农村的不良风气。

3.3设置治理资金鼓励

除扶贫资金外，还应按照贫困村人口数量、贫困程度。国家应适度加大乡镇政府的财政掌控能力，完善农村基础设施建设，同时要加强资金利用的监督。鼓励贫困户参与产业项目发展，从“输血式”救助变成“造血式”自救。对于治理发展较好的村庄，应给予一定的资金奖励，提高更多村民的积极性和创新性。

参考文献：

[1]何晓杰.“后农业税时代”的中国乡村治理：以东北乡村为研究视域[M].北京：人民日报出版社.2013.10

篇2

吉林电视台乡村频道自2001年开办以来,一直受到各级领导的关怀指导与大力扶持,经过多年努力,逐步建立起一支政治立场坚定、业务水平精湛、谙熟三农情况的高素质采、编、制、播人员队伍,他们谙熟“三农”政策,了解“三农”新闻传播规律,掌握过硬的新闻采编技能,能打硬仗、善打硬仗,这是乡村频道部分栏目试行制播分离的人才资源。

乡村频道通过多种方式,更新改造采编制作设备,努力改善节目制作的硬件条件,使节目拍摄制作水平不断提高。此外,在各方面的大力支持下,乡村频道采取了微波传送与有线传输相结合的覆盖方式,实现了双网无缝覆盖,乡村频道的电视节目不仅能够覆盖吉林省的所有地市,而且黑龙江、辽宁、内蒙古等邻近地区也能够接收到,先进的技术设备、全面的信号覆盖是乡村频道推进制播分离工作的重要物质资源。

8年来,乡村频道创建了一批在观众心中知名度、美誉度较高的节目品牌,如《乡村四季12316新闻眼》《我是农民》《农村俱乐部》《二人转总动员》等栏目,节目类型包括新闻资讯、人物访谈、民间曲艺等,积累了一大批宝贵的节目资源,先后获得数十项全国及省级电视节目大奖。这为制播分离提供了节目与品牌资源。

近年来,频道自办节目比重不断上升,节目样态日益丰富,节目编排更加合理,节目知名度、频道美誉度和整体影响力不断攀升,广告收入连创新高,频道排名位次不断前移,以二人转为主的自办综艺类节目、以《乡村四季12316新闻眼》为代表的自办新闻节目和以《先锋剧场》为代表的电视剧场在全省各地拥有一大批的铁杆忠实观众群体,先后有多家有实力的企业多次主动上门商谈,寻求以冠名播出、合办节目等形式合作。广大受众对乡村频道的高忠实度和高满意度、社会各界对于乡村频道发展前景的看好和加强合作的迫切愿望为乡村频道实施制播分离提供了收视资源。

截至2009年上半年,乡村频道在吉林省网的收视份额排名已经跃升至所有频道的第4名,实现了吉林省广电局、吉林电视台领导制定的“把乡村频道建设成第三大频道的目标”。吉视乡村频道排名位次和社会影响力的大幅提升,为乡村频道吸引社会资金合作开办节目试行制播分离奠定了初步基础。

二、乡村频道实施制播分离的主要做法

吉视乡村频道领导班子根据吉林省广电局和吉林电视台领导的指示,认真研究国家广电总局发展研究中心编制的《广播电视制播分离改革研究报告》,认为推进制播分离的关键在于对外整合资源和建立健全内部管理制度,而乡村频道通过近几年卓有成效的改革,与社会单位密切合作,在资源整合、联合和合作方面,在频道内部管理制度建设方面都取得了较大进展。其中,整合资源是前提和基础,走向联合是纽带,建立合作关系是目标,管理制度建设是保障。

(一)整合:民间曲艺资源的发掘和利用

早在2006年,乡村频道领导班子就把深度挖掘、整合以二人转艺术为代表的东北民间曲艺文化资源作为重点工作之一,下大力气以电视传媒的力量整合、挖掘、引导和规范二人转艺术,调动、引导社会资源配合节目生产和制作,用现代技术手段进行节目精细包装,尝试迈出“制播分离”工作的第一步。首先,对原《乡村戏苑》栏目进行大幅改版,把长春市当时最为火爆的三家民营演出剧场的所谓“原生态”二人转移植到电视屏幕,既尊重了当时市场客观规律,又推动了二人转事业的发展,极大丰富和满足了广大电视观众的文化需求,起到了事半功倍的效果,在竞争最为激烈的晚间黄金时段,展现出独特的优势。其次,乡村频道2007年趁热打铁,借势造势,举办了带有公益性质的吉林省首届二人转大赛,本次活动为挖掘整合民间二人转艺术、普及二人转知识,调动群众参与二人转的积极性,挖掘二人转新星、丰富农村百姓业余文化生活起到了重要的作用。第三,2007年9月,吉林省二人转专业剧团节目汇演在白城举行,乡村频道全程参与,精心录制、编辑了大量优秀二人转节目,并和专业剧团的二人转创作人员、演员建立了联系,共同探讨利用电视等现代传媒手段,推广、普及二人转艺术,达成合作意向。至此,乡村频道与活跃在吉林省二人转艺术界的三支力量(即民营商业剧场、专业剧团和二人转爱好者)全部建立了联系,开展了形式多样的互惠合作并形成了系统化、专业化和规模化,吉林省丰富的二人转资源以积极、健康的全新形象通过电视媒介的整合赢得新的发展机遇和良好的社会评价,与这些演出单位良好关系的建立也为乡村频道下一步的市场化发展运作奠定了良好基础。

(二)联合:与社会录制资源的合作

在节目资源初步整合的基础上,2008年7月,乡村频道与吉林省二人转协会联合举办了“吉林省首届二人转颁奖暨认证大型文艺晚会”。借助此次大型电视活动,乡村频道获益良多。首先,大大提高了乡村频道的知名度和影响力,促进乡村频道竞争力的提升;其次,稳固了乡村频道在二人转艺术界和“转迷”中的独特地位,建立了深系,形成了二人转节目品牌;第三,以此活动为契机,衍生创建了新的曲艺品牌栏目《二人转大赛》,丰富了乡村频道栏目架构;第四,在电视活动的合作社会化和运作市场化方面积累了宝贵经验。首届大赛之后,不断有商家主动上门寻求合作,经过仔细甄选,择定了一家艺术培训学校作为合作方,对方提供包括冠名赞助等优厚条件,支持乡村频道《二人转总动员》栏目组举办吉林省第二届二人转大赛,现正在进行中,已经吸引了来自吉林、辽宁、黑龙江、河北、内蒙古等地的选手自发自费前来报名参赛,成为区域性品牌节目。以二人转大赛获奖签约选手和省内其他知名曲艺演员为骨干,乡村频道《农村俱乐部》栏目组开展了“建设社会主义新农村”系列下乡演出活动,节目收视效果良好,受到实力商家的关注,投入大笔资金赞助。现在,乡村频道仅《二人转总动员》和《农村俱乐部》两个栏目组就吸引了总额超过300万元的商家赞助节目制作播出,使栏目组获得了充足的资金来源,为节目质量的进一步提升提供了物质保障。

(三)融合:引进社会资本

在深入发掘整合东北民间曲艺资源的基础上,2009年吉视乡村频道与吉林本土有丰富农村生活积淀且具有敏锐时代感的编剧合作,由乡村频道多年深入农村基层采访的记者提供鲜活素材,以真人实事为基础,编剧为乡村频道量身创作出《乐呵屯里的乐呵事》电视栏目剧本,乡村频道独家买断剧本版权。乡村频道与北京共和智力文化传媒公司合作,对方提供拍摄资金,乡村频道提供剧本、导演和部分演员(由乡村频道部分节目主持人、二人转大赛获奖选手和乡村频道签约演员以及本土影视明星组成),双方共享版权和收益,现在首部30集正在乡村频道热播,观众和业界专家反响热烈,评价良好。本部栏目剧的运作方式,体现了乡村频道制播分离思路的大胆尝试,实现了节目制作成本最低化和生产效益最大化。

现在,乡村频道通过几年来对吉林省二人转艺术资源有计划、有步骤的挖掘、整合和规范,形成了独树一帜的二人转曲艺节目品牌,同时引领、完善和保护了二人转这一历史悠久的非物质文化遗产,满足了观众的收视需求,扩大了乡村频道影响力,吸引了众多优质广告客户,促进了二人转艺术的健康发展,实现了多方共赢。目前,乡村频道制作的二人转节目除在本频道播出,还以可观价格外销到黑龙江电视台公共频道等电视媒体,同时也与沈阳、河北、安徽等地的电视台达成节目销售意向,具体细节正在洽谈中。乡村频道外销节目的收益基本可以弥补节目的拍摄编辑制作费用,初步建立了“以节目养栏目”的良性循环模式。值得注意的是,乡村频道这一成绩的取得,正是在以赵本山为代表的辽宁电视台曲艺节目销售与收视火爆、吉林电视台和长春电视台部分频道纷纷购买的情况下获得的,也充分表明乡村频道经过几年扎扎实实的努力,形成了自己的二人转节目品牌和节目研发运营机制,具有良好的前景和广阔的发展空间,在一定程度上和部分方面初步具备了和省外同类节目抗衡并取得优势的竞争实力。

(四)考核:点成本制度建设

在推进制播分离改革进程中,建立节目成本监控机制是重要的一环,乡村频道在这方面也具备了一定的基础。

早在2008年,为促进频道各栏目组增强竞争意识,经频道班子研究决定,针对频道各自办栏目和电视剧场开始试行“点成本”考核制度,2009年根据执行情况做出适当修正。实施点成本考核的数据是依据台总编室提供的各栏目及各剧场在2007年度和2008年度省网及市网的全年平均值并根据新调整的播出时段和播出密度等情况适当修正,在现有的四个数据中选取三个,分别是省网的收视份额、市网的收视份额及收视率。以各栏目组2008年1月份报账总额为基数(不含设备、磁带及办公用品),在公布的三项数据中如有一项没达标,不奖不罚;二项没达标,扣5%;如三项均未达标,扣10%。如三项数据均达标,则奖励总额的10%。同时对人员变动、奖金分配、交通工具使用等情况作了明确规定。根据点成本考核制度规定,《乡村戏苑》栏目组连续多个月三项考核指标均不达标,已经被“末位淘汰”。新调整完善的《乡村频道点成本考核实施细则》实施以来,各栏目组的收视率意识和竞争意识进一步加强,自办栏目和电视剧场的竞争能力获得不同程度的提升。收视部门统计,2009年上半年,乡村频道全天时段省网收视份额排名所有频道第四,对比去年同期排名提升明显;其他各项收视数据和排名也有不同幅度的提升。

通过“点成本”考核制度近两年的运行,乡村频道各栏目组在策划制作节目时,大大增强了成本意识,增收节支、整合资源、协办节目在频道内部蔚然成风,这也为下一步运行“制播分离”工作奠定了一定基础。

三、开展制播分离的主要体会与思考

经过合作拍摄栏目剧试行制播分离的尝试,乡村频道积累了一些经验,对于这一机制有了粗浅的感性认识和体会。

一是制播分离是当代电视业发展的方向和潮流

制播分离代表着电视业不可逆转的发展方向。国家广电总局办公厅主任朱虹表示,制播分离改革主要是为了提高节目质量,降低节目成本,丰富节目内容,转换运营机制,增强发展活力,调动社会力量制作节目,改变各台自制自播节目的模式。展望未来,制播分离不仅将提升电视台自身已有的频道品牌, 还将逐步以规模化、多元化的实力,逐步为更多的媒体平台渠道提供节目。

制播分离,在现代媒体竞争日趋激烈的今天有着特殊的意义,可以说代表着电视界发展的趋势。这一体制能够促进电视节目生产和经营由粗放型向集约型转变,能够有效降低节目生产制作运营成本,大大提高节目生产制作效率。以试行制播分离的《乐呵屯里的乐呵事》栏目剧拍摄为例,剧组仅仅在35天内就完成全部30集的拍摄任务,这在过去由电视台单独自行组织拍摄时是难以想象的。

二是制播分离是深化电视体制改革的重要体现

新一轮广电改革正在稳步推进之中,此番改革的引人关注在于酝酿多时的制播分离体制正式进入实施阶段。通过试行制播分离体制的央视《欢乐家庭》、湖北卫视《天生我财》等栏目的成功实践证明,制播分离体制能够实现充分整合社会资源,优化资源配置和组合,促进电视节目投入主体多元化,降低电视节目市场风险,能够推进电视行业人事制度改革,可以得出结论:制播分离体制符合电视体制改革的潮流,是进一步深化改革的需要。

综合研究央视以及其他兄弟电视台成功开展制播分离实践的经验教训,结合吉视乡村频道开展制播分离工作的实践,我们对于实施这一体制的相关问题进行了一些思考。

1. 稳定且适度宽松的政策是保障制播分离改革进程顺利推进的重要因素

在我国,广电界提出制播分离问题已有多年历史,但在全国范围内的实践层面组织实施落实却延至近期。究其原因,还是在政策制定方面。从一些较早开展制播分离尝试的频道和栏目的情况来看,政府管理部门和广电媒体自身为实施制播分离的栏目制定一个适度宽松且保持相对稳定的政策是确保这一改革顺利推进的重要因素。鉴于我国广电媒体双重属性的特殊国情,实施制播分离尚属新鲜事物,并无成熟经验可资借鉴,为激励栏目组大胆创新,勇于实践,应在管理政策、广告创收等方面给予适度宽松的保护、扶持和鼓励政策并保持相对的稳定。央视《欢乐家庭》栏目组曾经就由于政策的反复变化直接影响了节目制作经费和节目的生产与播出。

2. 在制播分离实施中,应把握好节奏、导向、政策、资源

目前,国内广电媒体制播分离改革的实践形式多样,但总体上来看正经历从栏目参股合作拍摄到组建公司、从单个栏目到栏目群乃至全频道整体运作过程, 其制播分离改革尚处于起步阶段。

为确保顺利实施推进,可以考虑采取“先开窗户,再开大门”的办法,循序渐进, 确保稳妥、安全。广电媒体必须始终坚持把握正确导向,即确保节目终审权和节目播出权掌控在手。这是个核心问题,要始终坚持掌握政策。改革进程和步骤必须依章合规,即严格将制播分离限制在规定范围内,凡涉及新闻时政类、访谈类节目的频道和栏目一律不纳入全频道制播分离改革,其余类型节目可以适当放开。必须始终坚持掌控资源,保值增值,即确保广电媒体的资源所有权、资产控制权占据主导地位,保证国有资产不流失。

3. 必须尊重经济规律,走市场化运作道路

按照北京大学学者顾宜凡的观点,制播分离是“指将广播电视节目制作从广播电视播出机构中以某种形式分离出来的一种市场化导向的节目交易机制”。作为一种“交易机制”,就必须恪守经济规律,必须按照市场化的方式进行运作,在具体实施过程中,按照现代企业制度的要求,坚持公平公正的原则,明确“制”“播”双方的责、权、利划分,明确双方的平等地位,建立双方都认可的科学节目评价体系。同时,合作双方应共同打造和推行栏目经营理念,通过各种方式充分开发利用自身资源,影视产品不再是一次性产品,可以被多次开发利用,达到多次盈利。例如在本台本频道内播出形成一次收益,卖给外台外频道形成二次收益,做成音像制品形成三次收益,制做相关商品或相关娱乐项目的衍生制成品形成四次收益,甚至可以组建栏目俱乐部、栏目连锁酒吧并提供各种相关服务形成五次收益。这样的话,电视栏目就可以形成一条完整的产业链,实现多元化的赢利模式。这方面,韩国影视文化产业的成功运作是很好的榜样。

4 .不断创新激励机制

篇3

关键词： 农村宅基地；流转机制；退出机制

Key words： rural residential land；transfer mechanism；exit mechanism

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）15-0017-02

0 引言

十八届三中全会明确要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。然而，伴随工业化、城镇化的深入推进，我国农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化趋势仍然明显。积极建立农村宅基地流转退出机制既有助于促进宅基地集约利用，也有助于进一步凸显农民的财产权利。

1 建立宅基地流转退出机制的总体思路

针对目前农村宅基地自发流转普遍、宅基地退出机制缺失的现状，明确宅基地流转的改革思路是先出台政策规范，然后鼓励规范流转，并制定适当的压力政策，完善宅基地流转监管，即建立宅基地流转的“规范――激励――压力”机制；明确宅基地退出的改革思路是先打好基础，引导农户退出宅基地，然后通过合理的补偿与保障制度激励农户主动退出，并针对违规持有宅基地的现象进行打压，即建立宅基地退出的“引导――激励――压力”机制。通过建立合理的宅基地流转与退出机制，规范流转，让符合条件的农户主动地、积极地退出宅基地，以实现耕地面积不减少、建设用地不增加、农村土地节约集约利用的目标，推进社会主义新农村建设，加快统筹城乡发展进程。

2 建立宅基地流转机制

2.1 宅基地流转规范机制

2.1.1 严格限定流转规则，明确规范性目的 主要针对范围、主体、前提条件等流转规则进行严格限定。开展农村宅基地流转的范围应先由村集体经济组织扩展到乡镇集体经济组织内，待改革试点成熟时，可进一步扩展到区县、全市乃至全省范围。现阶段流转主体必须是农村户籍人口，城镇户籍人口不能参与宅基地流转。流转必须符合以下前提条件：必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划；必须产权清晰，拥有合法的权属证明，防止违法建筑、小产权房通过农村房屋交易变相合法化；已确定用于挂钩指标归还、地票复垦的农村宅基地不得流转。

2.1.2 组建农村土地交易中心，凸显市场化特征 建立农村土地交易中心是规范宅基地流转的基础设施，是体现公开、公平、公正的市场化交易的重要平台，可以依托国有土地交易中心设立。通过农村土地交易中心，以转让、出租、转租等方式对宅基地进行流转。由于宅基地流转涉及农民权益，在市场化交易的同时，应具有政府参与的交易管理体系，可通过严格流转程序来实现。具体程序应包括“流转主体提交流转申请――国土部门审查申请――公开流转――签订流转合同――国土部门登记备案”。

2.1.3 建立集体建设用地价格评估体系，细化收益分配 合理评估宅基地价格，是在流转中保障农民财产权益的重要途径。可以参照城镇土地估价规程，对包含宅基地在内的集体建设用地进行分等定级，并制定集体建设用地基准地价，作为宅基地流转的政府指导价。流转价格以政府指导价为基础，最终价格由市场决定。通过交易获得的流转价款应根据所有权与使用权的权利不同进行合理分配。流转收益主要归原使用者所有，原宅基地实际占用面积超过规定标准的部分的流转收益归集体经济组织所有，以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。

2.1.4 分区域开放宅基地流转，实行阶段式推进 由于宅基地流转对市场、需求、经济发展水平等有一定的要求，并不适合一时间将全部区域纳入流转范围，可分区域、分步骤地逐步推进。具体可分三个阶段：第一阶段设立宅基地流转试点，可选择统筹城乡改革示范区、集体建设用地流转试点区、具备农村土地交易中心等在农村土地流转与利用方面有探索与实践经验的区域设立试点，先行先试；第二阶段在总结试点经验，研究出台相关规范细则的基础上，扩宽到有实际需求的经济水平较高的区域；第三阶段是在制度成熟、多数区域实践顺利的基础上，实行全域开放，全面推进宅基地流转。

2.2 宅基地流转激励机制 农村宅基地的规范流转能够体现出宅基地的财产性价值，提高土地利用效率，调动农户的流转积极性，有利于流转的可持续发展。

2.2.1 加强基础设施配套建设，提高宅基地区位条件 农村宅基地长期以来财产性价值无法凸显的重要原因是区位条件差，因此，加强饮水安全、农村道路、农村电力、农村沼气等农业生活性基础设施建设，加强农村义务教育、农村卫生、农村文化设施等农村社会发展基础设施建设，提升宅基地区位水平，可以增加流转收益，提高农户流转的积极性。

2.2.2 提供宅基地交易的小额贷款支持和优惠政策，为受让方提供融资渠 针对位于地灾区、高山区、危房区等居住条件较差的农户，在流转过程中提供一定的住房补贴，为一般农户提供小额的贷款支持，为农户解决购买与租赁宅基地的资金问题，以鼓励农户参与宅基地流转。

2.3 宅基地流转压力机制 在鼓励农户以规范的途径流转宅基地的同时，还应注重对违法违规流转行为的制止与惩罚，增加非法流转的压力，以疏堵结合的方式完善宅基地流转机制。

2.3.1 加强监管，提高基层执法水平 增加乡镇国土所管理人员、车辆和资金预算，建立宅基地动态巡查制度，提高基层的执法力度，加强宅基地利用与流转监管。

2.3.2 加重处罚，坚决杜绝非法流转 加大非法出租、非法倒卖宅基地的处罚力度，明确不同类型的处罚金额，对非法倒卖宅基地情节严重的给予拘留或拘役处罚。

2.3.3 加强宣传，提高农户守法意识 提倡规范流转的同时加大对非法流转危害与处罚的宣传，提高农户的遵法守法意识与权益保障意识，在农户中产生威慑力，引导农户自觉脱离非法流转的队伍。

3 建立宅基地退出机制

3.1 宅基地退出引导机制

3.1.1 编制村级规划，完善规划引导 编制村级土地利用总体规划、村庄建设规划等村级规划，建立和完善农村人均用地标准[1]，合理确定宅基地的数量、布局和用地规模，因地制宜地规划中心村建设，完善中心村配套基础设施，使之成为吸引力、辐射力的示范村，让农户主动退出原来宅基地而到中心村集中建房。

3.1.2 建立宅基地流转机制，形成制度引导 只有从制度上完善了宅基地流转的机制建设，放开了宅基地申请主体资格的限制，宅基地的退出及集约利用才能有好的制度基础，也有利于推进新农村建设。

3.1.3 健全宅基地整理复垦机制，形成政策引导 现行法规政策提出了“实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”、“鼓励宅基地向中心村、小城镇集中”、“提倡相对集中建设公寓式楼房”等推进农村宅基地整理复垦的要求，在此基础上，国家和地方政府给予一定量的配套资金，积极开展整理复垦规划，完善宅基地整理复垦的政策支持，引导宅基地通过整理复垦方式规范的退出。

3.2 宅基地退出激励机制

3.2.1 建立宅基地退出补偿制度 农户作为理性经济人，只有当补偿制度符合其预期的时候才会考虑退出宅基地。为了充分体现宅基地的用益物权，应考虑多种补偿方式，大致可以分为实物补偿和货币补偿两大类。关于实物补偿，即结合新农村建设，以整理规划为推力[2]，配套基础设施建设，同时国土部门下达一定的启动指标，作为新农村建设周转使用，农户在退出宅基地后立刻就能入住新居，提高了农户退地的积极性，也大大降低了过渡期的开销。关于货币补偿，适合合法拥有一户多宅、已在城镇购房的农户，补偿款分为房屋补偿和宅基地补偿两部分，其中房屋补偿金额可以参照征地补偿标准中对房屋的补偿标准确定，宅基地补偿金额根据宅基地流转价格均价确定。

3.2.2 建立合理的收益分配制度 农村宅基地的退出与利用不仅需要农户积极参与，还需要政府部门的大力推进和集体经济组织的积极配合，因此只有建立起保障政府、集体、农户三方利益的收益分配制度，才能有效推动宅基地的退出与集约利用。农户作为宅基地的实际使用权人，自然应获得宅基地退出补偿的主要部分，集体经济组织作为土地所有权人，也应有所有权收益的体现，二者的分配比例可以参考重庆地票价款分配85：15来确定。政府的参与分配方式则为收取税费。

3.3 宅基地退出压力机制

3.3.1 建立部分宅基地有偿使用制度 压力机制并非针对全部宅基地，面积合规、一户一宅的农户仍然可以无偿使用宅基地。对于超标超占、非法取得的宅基地则应实行有偿使用制度。其中对于合法取得一户多宅的，仅对多余的宅基地收取使用费，并执行累进制计算，即拥有的宅基地数量越多，所缴纳的使用费越高；对于超标超占、非法取得一户多宅的，除了缴纳宅基地使用费，还应收取处罚费用，通过经济利益的约束，使其主动退出宅基地[3]。压力机制的建立不仅促使农户退出多余宅基地，也有利于对违法用地的控制。

3.3.2 建立建新拆旧履约保证金制度 为切实解决“建新不拆旧”问题，在农民申请新的宅基地时，以合同形式要求其缴纳可支付旧房费用的保证金，约定在其新房建成后的规定时间内拆除旧房，将旧宅基地归还本集体经济组织。履约后该保证金如数退还；占新不拆旧，则依法，保证金用于支付执行费用。

参考文献：

篇4

Abstract: through the analysis of China's urban and rural two yuan system defects, combined with China's typical pilot areas of rural land reform practice experience, to adapt to the rural land management system reform of urban and rural integration of the basic principles, direction and measures were discussed.

Keywords: rural land management system reform of urban-rural integration

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

我国城乡二元体制形成于20世纪50年代计划经济时期，上世纪80代以来，随着市场经济体制的逐步确立，城乡二元体制，尤其是土地的城乡两元化管理已经成为制约三农发展、制约我国经济社会发展的主要矛盾。

1.城乡二元体制下农村土地利用中的突出问题

1.1现代农业发展与农地经营规模狭小矛盾的普遍性

农地流转与我国的城镇发展问题、粮食安全问题、社会稳定问题等关系密切。2007年,党的十七大首次提出要建立农村土地承包经营权流转市场。2008年召开的十七届三中全会对农地流转的方向和基本原则又做了进一步明确的阐述,由此使得农村土地流转问题更加受到各界关注。但现实中的城乡二元体制影响，致使农村土地流转不畅，我国农地经营规模普遍表现出狭小、破碎的特征。据权威数据统计，当前我国农地流转规模仅10%左右，即便在经济相对发达的江苏省也只有16.1%，而在农业连片经营条件良好、便于规模化集中经营的黑龙江省，更是仅有8%。2007年，全国农户家庭人均经营耕地仅2.16亩。

1.2农民增收与其土地财产性收入不足矛盾的显著性。长期以来，我国消费率一直偏低，多数年份徘徊在60%左右，远低于70%的世界均值。有资料显示，2011年我国人均社会消费品零售总额1.34万元，折合美元2130元，不及美国同时期人均消费规模1.56万美元的1/7。拉动内需尤其是农村内需是我国经济可持续发展的重要动力。从国际经验看农民增收最大的前景还在于财产性收入，主要是依靠承包地、宅基地等财产获得的收入，理论上是农民收入的重要组成部分，具有较大增长空间。但从我国农村居民的收入构成看，无论是从总量还是比重，土地财产性收入还远远未成为农民收入的主要来源。“十一五”前四年，我国农村居民人均财产性收入持续增加，年增幅达18.5%，高于人均纯收入名义增长率。但从绝对量看，我国农村居民财产性收入依然偏少，在农民收入中的比重提升缓慢，对农民增收的贡献有限。2009年，我国农村居民人均财产性收入仅为167元，只占到农民人均纯收入的3.2%，与1995年比仅提高0.6个百分点。。

1.3节约集约利用与土地资源非市场化配置矛盾的突出性。2005年，我国城镇居民人均用地达133平方米，远高于一些发达国家82.4平方米的水平；我国城市的容积率仅为0.33，而国外一些城市达到了2.0；农村存量建设用地更是达到2.7亿亩，是城市的5倍。

1.4城乡统筹与城乡二元土地市场矛盾的尖锐性。由于城乡土地分割管理，为谋求土地利益最大化，各种以非正规方式谋求土地财产权益的灰色市场，在诸如城乡结合部等地区迅速发展，如各地大量存在的小产权房、城中村等。

2.城乡一体化对当前农村土地管理制度的要求

2.1加强农民权益尤其是农民土地财产权益的保护。明晰农村土地产权关系，实现城乡土地“同地、同权、同价”，以此盘活城乡之间要素的市场化流动，促进农业和农村区域非农经济的深入发展。

2.2坚持和完善严格的土地用途管理制度。确保18亿亩的耕地保护红线，加强农村自然生态的保护和改善。同时，通过城乡建设用地增减挂钩制度创新，保障建设用地的合理需要。

2.3制订和完善农村土地利用的管理规范。从农村土地的确权登记、用地标准、规划控制等方面保障农村土地的节约集约利用和市场化进程的有序推进。

2.4严格农村土地管理。完善农村土地管理体制，提高基层土地管理人员的素质，强化基层土地管理的信息化、规范化水平，创新基层土地管理的模式，提高农村土地管理的效率。

3.我国农村土地管理制度创新的实践

3.1成都土地“确权赋能”。2009年成都市给农民发放“四证”，即《土地承包经营权证》《集体建设用地使用证》《房屋所有权证》《集体林地使用权证》和“两卡”（耕地保护卡、养老保险卡）对土地确权，完善农村基本经营制度，保护耕地，使农民可享受耕地保护金，以及因为承担耕地保护责任而享受农民养老保险补贴，从而调动农民保护耕地的积极性。

3.2苏州“三置换”。即通过“集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权”、“承包经营权换股权”或“社保”、“农民宅基地换住房或合作社股权”，帮助“农民”顺利变身“市民”，让已经离开农业、离开农村、从事二、三产业的农民自愿进城。

3.3嘉兴“两分两换”。将宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股权、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。一方面，使在城镇已就业且有社会保障的农民转为城镇居民；另一方面，通过宅基地的置换及土地流转，腾出更大的用地空间。

3.4天津“双置换”。2009年3月份起，葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换社保和补偿”，先把全镇土地收归镇政府，整合后将农地转为国有再招拍挂出售。葛沽镇25个村庄拆迁后建成容纳25个行政村、5.1万村民的楼房，腾出约3000亩建设用地。

4.应对城乡一体化发展的农村土地管理制度改革的思考

4.1改革的基本原则

4.1.1坚持依法管地原则，在《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等框架下进行，对于法律没有详细规定的，根据党的十七届三中全会提出的原则要求，积极探索。

4.1.2坚持明晰产权原则，加快推进农村集体土地的确权、登记、颁证工作，实现农村集体土地登记发证全覆盖。

4.1.3坚持集约高效原则，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，走出一条建设占地少、利用效率高的土地利用新路子。

4.1.4坚持维护农民土地权益原则，把保障农民土地权益作为衡量改革成败的重要标准，同时兼顾国家、集体和农民个人三方利益，这是农村土地管理制度改革的出发点和落脚点。

4.2改革的基本方向与配套措施

4.2.1建立健全农村土地法律体系，完善农村土地产权制度

首先要明晰农村土地产权关系，对农民承包地、宅基地、集体建设用地、林地等，进行确权登记，为市场配置土地奠定基础；其次要在农地物权化的基础上，探索农户对土地的占有、使用、收益和部分处置的权利，保证农民土地产权收益的实现；三是在符合土地利用规划下，允许改变农地用途直接入市，实现与国有土地“同地、同价、同权、同场交易”；四是加快对集体土地流转和土地征收制度改革的立法工作，从源头解决农村土地流转合法化问题。

4.2.2完善土地市场体系，促进城乡统一市场体系的形成

建立城乡统一的建设用地市场，将非农集体建设用地使用权全面纳入土地有形市场建设，通过招拍挂流转；积极探索农民参与和共享集体建设用地收益合理分配机制；加大土地使用制度改革的力度，更多地引入招标和拍卖等土地出让方式使农村土地的配置完全遵循市场的供求变化。

4.2.3规范政府管理职能

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作者的问题意识是明确的，研究发现也是真实的，其理解解释亦是合理的。但是，排开价值中立的要求不谈，我们仔细地思索，便会追问：作者笔下的乡村混混何以在当下中国当道呢？从某种程度上来说，乡村混混业已成为当下中国乡村社会的主导性力量，他们不仅利用自己的身体暴力统治乡村社会，更是在利用这种暴力改变乡村社会生态，尤其是乡村社会伦理价值观念。问题是，混混何以当道、何以能主导乡村？

首先，离不开对乡村社会性质的理解和追问。当下的中国乡村社会，早已不是当年笔下的熟人、社会，而是更多地体现出去熟人社会化、陌生化的特性，更多地体现出贺雪峰所言的半熟人社会以及吴重庆所言的无主体熟人社会特性。乡村社会在熟悉性不断降低、陌生性不断增加的情况下，乡村社会价值系统、意义系统和治理理念等都发生了变化。与这些变化相伴随的是，中国农民不断地走向一种向外用力的人生，金钱意识不断抬头，以金钱论英雄亦见怪不怪。与此相关，中国乡村社会的集体意识不断淡化，个人意识、个人本位逐渐抬升，伦理、纲常以及传统型权威等不断式微，乡村社会缺乏一种主导性力量来控制乡村伦理、舆论与价值观念。在此背景下，一些暴力资源拥有者利用此空隙，不断地侵蚀集体资源、侵犯个人权利、侵害乡村社会，乡村混混在乡村得道便是最好证明。

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20世纪末，因社会转型而加剧的“三农”问题突出，乡村治理遭遇新的挑战。在此过程中，税费征收成为一个突出问题，它以农民负担成为影响国家和农民的关系及“农民真苦，农村真穷，农业真危险”为表述特征[1]，引发政学两界对“三农”问题的高度关注。正是在这样一个历史背景中，《小镇喧嚣》选取了最能代表这一历史时刻特征的一组故事来展示底层政治的实态。这些故事细致繁复，曲折生动，却又镶嵌着始终为学界所关注的问题，即现代国家治理中国家与农民的关系，从而让这部以解释见长的“小叙事”作品承载了许多人力图在大视角下探讨的问题。

进入“小镇”这一“乡域政治”的场景，我们发现作者所呈现给我们的几乎处处是理不清剪还乱的权力“倒置”图景：

征收让基层政权成为讨要者，而农民则成了施舍者，所谓“要钱的成了孙子，欠钱的是大爷”。既然孙子向大爷要钱，干部除了自我矮化和套近乎，几乎找不到制度化的征收办法。[2]（p.608）这种奇特现象出现的背景在于国家为了政治形象的塑造而三令五申不准强制征收，这样，基层政权与农民之间围绕征收而建立起来的日常互动的主动权转向农民，制度结构上的强者（基层政府）转化为微观乡域政治行动场景中的“弱者”。

农业结构调整让“政府”成了“包工头”，农业结构调整本来是基层组织积极引导农业经济转型的利民措施，但是当这一利民措施成为上级考核指标与各级领导的升迁挂钩，就转变为一项所有风险都须由政府来承担的行政“工程”，政府由引导者变成了“包工头”。诸如小镇的藠头种植：乡镇政府承包了所有花费，保证所有风险都由政府承担，在乡村干部多次动员，工作做足的前提下，藠头下种了，一年转眼而过，结果仍然延续“工程”的“宿命”：大部分的村庄颗粒无收。农民的反应很“合理”：一年的收成没有了，咱只有找“非”要咱种的“政府”，“政府”不解决就要闹到区里。小镇“政府”虽然认为责任不能全怪在自己，不愿意赔偿，但是又害怕问题闹大，只好赔偿了农民的全部损失，“赔了夫人又折兵”。积极行政的政府要为农民的不配合和所有风险兜底，这几乎成为农业结构调整的必然前提，效果好自然皆大欢喜，出现问题“政府”就是必然的“冤大头”，——政府因为强势和主动要为弱势和消极买单。

农民与基层政府的强弱势纠缠是中国“社会”的某种常态：一方面，农民从无数的历史经验和现实教训得出的一个颠扑不灭的真理，“民不与官斗”，自认弱势；另一方面，他们也从弱势的角度出发，发展出的一系列日常权力技术—抗争术，讲“理”不讲“法”。“反正我没有钱，就这么了，看你们能把握怎么样？”这里“不讲理就是讲理”，你又能怎么办呢？基层的强势权力在自认弱势者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其对弱势者“耍赖”的相对无奈。这种纠缠使得诸如“依法治理”和“送法下乡”等作为国家政权建设一部分的治理活动在具体操作层面上没法进行。当基层组织的正式治理技术失效，农民再进一步借助国家大政策“以弱逼强”，基层政府捉襟见肘就不难理解。但是这种表面上“官权退—民权进”的农民反制现象，并不意味着“民权”真的进了，“社会”真的强了，而是农民在当前特定“社会”条件下，以自认弱势为前提对制度裂隙与政策不接轨的利用[2]，相应的，只要基层政府做出适当调整，放下身段，当当“青皮手”，农民在争取到一定利益之后还是要配合的。

在小镇开发过程中，上述逻辑表现的尤为突出：

当前政策规定土地属于集体所有，但是实际上村级组织根本没有能力在土地开发中集合全体村民意见，代表他们与开发商谈判，而单个农民与开发商谈判成本太高，所以乡镇政府进入成为了主导者，成为介于开发商和农民之间的真正主角。由此在各种经济开发的利益分配中由政府掌握主动，呈现出政府得大头、农民得中头，村庄得小头的利益分配格局[2]。农民可以对土地出让过程中自己利益没有得到最大化不满，但是只有找到合适的政策借口才能跟政府“耍赖”，政府适当让步之后就完全可以对“无理取闹”者置之不理，他们自然会散去。

石场老板和基层政府的土地纠纷故事中，尤其能够感受基层政府对“青皮”手段的运用。纠纷发生于一群合法经营的采石场业主与从事土地开发的区、镇政府之间。政府原来出于发展经济的角度支持采石，后来发现土地出让利益更大，采石破坏了开发区的生态环境，影响到土地出让，遂由原来的支持采石转为关闭石场，并屡次反复。最后政府下定决心真正执行时，石场老板感觉投资过大关闭又不合情理，政府也不愿意承担赔偿责任，遂致纠纷。石场老板们也知道依靠诉讼会失败，就联合起来通过上访来使问题扩大化，自然政府也是应对有方。当石场老板上访有理、有节，依据“规则”来进行时，政府进行了适当让步；当老板们一再反悔，希望分次满足自己的利益，并“撕破脸皮”上访时，政府变得强硬，凭借其背后的制度支撑，与老板们较劲，一方面不断地说服教育，表明早关闭有奖励，晚了就强行拆除，概不赔偿，另一方面分化精英集团，优厚精英代表，“一把钥匙开一把锁”，最终得以瓦解老板联盟。

可见，基层政府在化解当下诸多内外矛盾时被逼从原来的“权力持有者”转换为“权力经营者”[3]角色，所谓的权力关系的“倒置”实际上并不存在，“倒置”言论只是某种理论谱系固化的思维模式下对角色和行为反差不理解的表现[2]（p.614）。当小镇的农民和政府官员已经直面现实生活，发展出新的权力运作方式，我们很多理论工作者还出于理论高度而断言权力关系出现“倒置”。事实上，诚如小镇作者所言，农民的权力并没有增强，只是基层的治理能力在减弱，由此而出现了新的权力格局和运作模式。

这种局面的形成与国家政治治理内含的中央-基层-农民的三角关系有关，从权力角度而言，三者的强弱关系是顺序的，中央最强，基层政府次之，农民最弱；从政治合法性的角度而言，农民最强，中央次之，基层政府最弱。上述两种强弱关系的纠缠制造了税费改革中的各种倒置现象。税费改革意味着中央政府转变治理策略，以政治合法性诉求替代了原来具体的财政目标，相应的基层角色逐渐要从原来压力体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关。被剥夺了“暴力执法”的权力基础之后，基层政府“自然的”对强势的中央表示出“弱者”姿态，对中央的“倒逼”式改革进行“反倒逼”，通过“诉苦”、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过且过、“能捞一把就捞一把”、执行对自己有利的政策、消极对待改革、尽量减少或不向农民提供公共服务[4]。基层政府使用本来属于农民的“弱者武器”[5][1]，其前提是权力关系上对中央政府的弱势，正如农民对基层政府的弱势一样；不同的是，新时代的农民出于对中央政策宣传的敏感，还利用了税费改革中对政治合法性的重视，以上访等方式“以弱逼强”，让基层进退失据；面对权力关系相对中央的弱势和合法性方面的绝对弱势，基层政府只能以“青皮”待之，以对中央的示弱来消解权力的紧张，以对农民的自我矮化来消解合法性的紧张，以此为基础利用各种手段来包装相对农民的权力强势，以此来应对税费改革所造成的上下挤压。在这个过程中，农民的变强只是拥有了更多的道义资源，从权力关系上并没有根本性的变革，但是基层政府的在权力的暴力性和合法性方面被双重削弱之后，治理能力的下降是显而易见的，其主要精力都放在如何利用有限的权力和合法性来谋取税费改革后难以为继的自身组织运作。

市场因素的进入为上述权力关系运作开辟了新的空间。中央对经济发展的认定，基层对运作经费的渴求和农民对生活改善的需求，使得市场利益关系成为新的权力运作核心。税费改革破坏了原有的权力平衡，中央、基层与农民都在重新定位强弱纠缠，市场因素的进入更加剧了这种混乱。原来在税费征收中的反复谈判开始转移战场，而经济开发关键性因素——“土地”、“石场”的集体所有制使这种“谈判”有了广阔的运作空间。乡官、老板和乡民都希望在如土地开发中为自己谋取最大的利益，小镇也成了围绕利益进行权力博弈的竞技场，行政建制的机构成为各方利益谈判的最好平台，基层政府终于获得了新的生存基础。市场化因素进入之后，以经济发展为最高目标，原有压力体制下的全能“国家”被迫让出一部分利益空间交给“社会”来运作，而集体所有制让小农和村官们失去了与各级老板的谈判资格。在这个国家与社会的“空隙”中，小镇政府的介入就成为必然，又由于基层政府受制于上面谈到的“纠缠”关系，农民的反制技术也就有了用武之地。但是无论基层政府、农民还是老板，其实都没有土地等物的最终所有权，所以他们争吵的真正目标只能在于利用原有“国家”将“自己”的利益最大化，在这个过程中，基层政权治理效绩的削弱，社区公共利益的牺牲，其实都不难理解。在国家与社会难分难解的混沌状态中，被真正顾及的只有利益平衡，在公共目标上，政权治理者与被治理者陷入了一种双输的循环中[2]（p.610）。“强国家–强社会”的互动与双赢的目标在这里演变成了“弱国家—弱社会”的排斥与双输的局面。

以宏大的“国家—社会”的结构性框架，很难真正呈现国家与社会混沌状态中强弱势纠缠人物的生动表演，只有以“事件—过程”的分析把国家与社会的实体转化为具体的官员，国家与社会才可以出现其具体的原型[6]。通过作者这种具体的安放回溯，底层政治的真实得以展现，很多停留在表层的宏大话语被最终解构，我们看到了国家与社会混沌状态中，底层政治所受的侵蚀与混乱，官不官、民不民，“礼崩乐坏”的准“丛林”境地[2]（p.629），国家政权建设的最终目标任重道远。

二、政权建设：发生中的权力文化网络重建

源于欧洲近代经验的国家政权建设概念，意指多中心的、割据性的权威体系逐渐转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构过程。实际上，国家建设始终贯穿于整个20世纪的中国现代化进程之中，甚至可以说，中国现代化是围绕着国家建设这样一项主题展开的。传统上人们也总是倾向于用国家权力不断深入基层这个视角来解释建国后基层治理的变化，但是，上述理论对当下基层治理现状的解读总显得有些隔靴搔痒。20世纪90年代以后，随着方法论上“事件—过程”分析策略的引入[7]，以及对乡村治理社会基础的深入研究[8]，我们发现基层政权并未按照现代国家政权建构的规则治理乡村，基层在治理中凸现的是一种乡土性和地方性。张静则认为国家只注重目标和结果，并不特意阐发一种不同于地方的治理原则，一切由地方创造——这种做法使得基层政权除了利用国家合法化之外，并未真正共享一种治理原则[9](p.294)。无论如何阐释，当下基层治理与国家政权建设的张力成为大家公认的一个事实。

从历史发展来看，西方社会的治理经历了一个从基督教牧师权力的发展到围绕国家理性治理术的转变，之所以可以实现这种转变，源于西方社会的自主法律传统系统化推进，并形成了一个强大的知识和制度系统，治理的展开亦以此为基础。市民社会的逐步发育，型构了国家与社会的两分，治理的形式理性逻辑在这种两分的前提下得以推进[10]。传统的中国社会则处于一种“皇权不下县”的集权体制下，对于分散的小农而言，“天高皇帝远”是常态。为使权威渗透于乡土社会内部，在帝国的体制下形成了“士绅社会”，成为国家治理的基层秩序基础[11]。基层士绅多出身于乡土社会内，面对的也是一个熟人社会，管治方式绕不开“乡里乡亲”的面子，法律相对失效。乡村内部日常事务的处理成为地方士绅的“俗务”，官方甚至可以不去顾及这些琐事，国家与地方形成了一种相对分割的管辖权力。与国家体制若即若离的士绅阶层，主要依靠熟人社会中形成的威望来治理乡村，社会秩序主要由、家族条规、乡村规约等地方文化支撑，帝国既依靠这些文化网络，又让其处于自身合法性体系之下，塑造了一种国家与地方士绅社会的分合系统。

建国后，尤其在时期，以现代民族国家为指向的政权建设急速行进，旧有的权力文化网络被打破，直接的政治权力无孔不入，整个社会生活高度政治化，20世纪的中国政治也从传统的权威主义系统转变为全能主义系统[12]。从空间上看，这一过程往往表现为国家政权对乡村社会的全面渗透和改造，原有的权力文化网络被拆解，新的以民族国家意识形态为核心的权力文化网络强势伸张。但是，全能型政治体制的种种弊端很难以相对简单的意识形态化权力文化网络支撑，20世纪80年代以来，随着改革开放中政治体系的自我调整，全能主义政治体制及其权力文化网络逐渐退出了历史舞台。

乡镇政府逐渐成为国家在乡村的人并获得正式的体制化权力，正是在全能主义体制逐步改革的过程中发生的。20世纪90年代村民自治的推行，是国家希望在现行体制下完善对乡村治理的新举措。有学者认为，村民自治是国家政权重建乡村社会的一种尝试，是国家有意识地利用、开发乡村传统资源，恢复乡村“权力的文化网络”的努力，冀望在其基础上重建政权合法性来实现对乡村社会的有效治理和整合[13]。有学者进一步指出，随着全能主义国家权力从农村社会的部分撤退，国家在农村的权力弱化，农村基层组织出现了大面积的瘫痪，在基层政治中出现了普遍的“正式权力的非正式运用”的现象，如税费收取中的软硬兼施，乡村诉讼案中的“炕上开庭”。在对这种现象进行解释时，学者们认为，基层官员通过对正式权力之外的民间权力资源的巧妙运用强化了国家权力，从而强化了国家政权在农村中的权力效用[14]。这些分析倾向于强调国家权力虽然受到削弱，却仍然在不断下沉中利用各种“文化网络”自我强化，国家政权建设中的“强国家—弱社会”的逻辑仍在推进之中。

《小镇》则通过一些故事的深度叙述与分析给我们描摹了另一种图景，随着新世纪之初税费改革的深入，国家政权建设中“正式权力的非正式运用”似乎呈现出“弱国家—弱社会”的新逻辑。试看以下比较：税费改革前，“干部进了屋，数字一公布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”；税费改革之后，“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”[2]。作者认为场景内涵的改变，表明在这场权力博弈游戏中政府和村组织是被牵着鼻子走的，干部在面对一些“打不湿，晒不干”的“油抹布”时，陷入了一种权力运作失效的境地[2]。权力的“非正式运作”意味着公共权力的去公共化过程，意味着公共权力治理权威的自动放弃或丧失[2]（p.101）。这种“正式权力的非正式运作”在这里并不是强化了国家权力，而是一种无奈的放弃。

究其原因，还是因为税费改革使乡镇基层政府陷入了新时期正式权力与权力文化网络的双重困境。从正式权力的角度而言，基层由原来全能体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关，失去了“暴力”合法性的唯一根源；从权力文化网络的角度而言，税费改革中乡镇基层是承担道义责任的唯一载体，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撑权力运作的文化网络资源可言？

过往的很多研究者都将政权建设被削弱的全盘责任归于基层政权，而乡镇政府在工作中面临的权力困境多被忽视，基层政府处于一种“失声”与“消失”的境地，这对于政权建设的正常发育是非常不利的。要理清乡镇的治理逻辑，就要去思考他们所面对的问题和境遇的真实性[2]（p.86）。

抱持此种姿态，我们对小镇“开发”中的种种作为就会有更清晰的认知。在以“土地征收”为主的开发过程中，各种不轨行为似乎来了一次总爆发：乡镇干部希望不断压低农民的补偿，自己可以获得更多的收益；农民们也不甘示弱，他们以“种房”来赌开发——利益博弈的喧嚣仿佛成为唯一的声音，公共利益的牺牲成为必然，治理能力被削弱，围绕利益的非正式权力运作成为主流。对此，小镇作者提醒我们不仅要注意到底层政治迈向以经济利益为中心的世俗化过程，更要注意到其中政权建设的新内涵。

税费改革完成后，作为国家一级政府的权力机构必须重新寻找正式权力和权力的文化网络的合法性来源。小镇政府已不再具有全能政治时期所具有的强制权力，国家的支持难以弥补税费取消农业税中损失的资源，在问题实在难以解决时，小镇政府寻求正式权力资源和权力的文化网络支持成为必然出路。搞开发、结构调整等经济发展，构成了小镇正式权力的合法性基础，而以此为导向，权力的文化网络则无所不用。对农民的“点发”，对石场老板的“一把钥匙开一把锁”，甚至包括对灰色势力的利用……“这些人一出现，农民立马就规矩了”[2](p.717）。

对此，我们可以认为新形势下政权建设过程中权力文化网络的重建正在发生，虽然灰色化肯定不应该成为其方向，但是对此的深入分析能够昭示出政权建设新的可能性。以往国家政权建设学说遮蔽了基层政权自身建构的治理逻辑，基层其实在不断的按照乡土社会的逻辑规则与自身的生存理念进行治理技术的重组，因为只有如此才能适应底层政治环境中的生存逻辑。在这个意义上，取消农业税并不能真正解决治理危机，只是提出了新形势下政权建设的新问题，同时也催生出政权建设的新方向和新思路。

总之，现代的科层体制在面对庞大而分散的小农时，要达到一体化的治理目标成本极高，目前国家政权建设中的基层治理，不借用底层的权力文化网络资源就难以达成任何目标，但是，过于依赖底层，尤其是“蛮”和“横”的底层文化，也许就会使各种灰色势力有机可乘，并最终改变政权建设的方向。对此，国家如何应对？是听任乡镇及底层文化自我浮沉还是逐步将其引入更加规范的发展轨道？正在发生权力文化网络重建的小镇还会有什么样的故事？这些故事如何延续？仍然是值得我们记录和思考的问题。

余论：小镇的故事还会继续，基层政治的前途仍然在徘徊中前行，也许如苏力所言：历史究竟如何发展，究竟会形成什么样的制度，如何形成，这类问题对于身在此山中的愿意思考并且有一点反思能力的当代人来说，大约总有某种无能为力之感[15]。但作品对治理过程的具体描叙，无疑使研究者推进了对当下乡村治理的认识。

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[12]邹傥：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社，1994年。

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中图分类号：G252 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.12.083

Abstract Firstly， from towns and population density， building standards， construction funds three aspects， analyze the lack in creation of rural libraries in Kunming ， and then briefly discusses the importance of Kunming create library service outlets in rural areas， and finally summed up the measures to strengthen the construction of rural libraries and service outlets， in order to improve the level of construction of rural library service outlets for farmers to provide better library services.

Key words Kunming area； rural library； service network construction

2011年11月22日，昆明市政府召开了第22次常务会议，昆明市拟规划建设10个公共文化重点项目，昆明市公共图书馆建设被提上议事日程。2013年，国家文化部对全国县以上公共图书馆进行评定，昆明市共有14个图书馆参评，云南省图书馆、昆明市图书馆、五华区图书馆、昆明少年儿童图书馆、西区山图书馆、官渡区图书馆被评为一级图书馆，石林彝族自治县民族图书馆被评为二级图书馆，宜良县图书馆、寻甸回族彝族自治县图书馆、嵩明县图书馆、石林彝族自治县民族图书馆、禄劝彝族苗族自治县图书馆、晋宁县图书馆、富民县图书馆被评为三级图书馆。

1 限制昆明地区乡村图书馆服务网点建设的主要因素

1.1 网点建设没有遵循因地制宜的原则

昆明地区农村图书馆服务网点没有根据实际情况进行建设，各大网点分布不均匀，人口密度存在较大的差异。比如，官渡、五华、西山、盘龙等地区靠近城中心，乡镇数量较多，人口相对比较密集，聚集了大量的外来人口；呈贡、富民、安宁、晋宁等地区乡镇数量相对较多，人口密度适中；而宜良、嵩明、禄劝等地区只有少量的乡镇，人口密度较低。在建设图书馆网点时，应该在乡镇密集人口众多的地区多建设一些；在乡镇数量多但是人口密度较小的地区，可以建设几个固定的图书馆，增加流动图书馆网点的数量。但是，昆明在建设农村图书馆服务网点的时候，根本没有考虑乡镇和人口的分布情况。农民如果想要获取图书馆服务，还需要花费大量的时间并借助交通工具才能到达图书馆，如此一来大部分农民选择放弃图书馆服务。所以昆明地区在创建农村图书馆服务网点时，必须要综合考虑城镇和人口分布情况。

1.2 国家没有针对乡村图书馆建设制定相应的标准

由于我国还没有针对图书馆建设制定相应的标准，大都是根据图书馆建设经验来判断建设水准。根据图书馆建设经验可以知道，约1.5？04人就应该创建一个微型社区图书馆，所以目前就将“1.5？04人一个服务场所”当作昆明市农村图书馆服务网点建设的标准，对网点设置情况进行考察。纵观各农村图书馆治理单元，只有西山、盘龙、五华、呈贡、安宁、官渡等地图书馆密度较高，图书馆服务网点覆盖率较好外，其它地区大都存在图书馆密度低、服务网点覆盖率低的问题。暂且不对昆明已建图书馆的运行状况进行考察，只单纯分析图书馆密度和服务网点覆盖程度，大部分农村地区没有全面设置图书馆网点，图书馆服务普遍存在“真空地带”，所以昆明还需要进一步扩展农村图书馆服务网络的规模。

1.3 乡村图书馆服务网点建设缺乏经费

由于我国管理权分割严重，而且还没有针对图书馆创建相应的法律法规，导致我国大部分公共图书馆运行经费还没有被纳入到地区最高级别财政年度预算安排中。昆明乡村地区图书馆由于在购书、设备更新等方面得不到财政投入，乡村图书馆日常经费经常处于紧缺状态，特别是购书费不能得到保障，导致乡村图书馆发展缓慢，进而给乡村图书馆网络建设带来了严重的影响。

2 昆明市农村地区创建图书馆服务网点的重要性

首先，作为云南省的省会城市，昆明市创建农村图书馆服务网点，能够增强图书馆服务网点的影响力，其建设经验可以在整个云南省进行推广，为云南省其他农村地区创建图书馆服务网点打下坚实的基础。其次，通过对昆明农村地区图书馆服务网点设置情况进行研究，能够指导云南省以及西部欠发展地区创建农村图书馆服务网点，意义十分深远。再次，在农村地区创建图书馆网点，能够在一定程度上填补广大农民群体的文化空白，搭建的社交平台能够满足农民的情感需求，为农民提供了精神食粮。最后，提出了“务必执政为民重”的观点，昆明市农村地区创建图书馆服务网点深入贯彻了“以人为本”的核心观念，能够提高农民的文化素质和文明素养，促进了新农村建设的发展进程，为我国解决“三农”问题服务。

3 加强乡村图书馆服务网点建设的有效措施

3.1 增加图书馆治理主体

目前，我国公共图书馆的治理主体为各级政府，由此可以知道昆明市乡村图书馆的设置和运转主要是由各基层政府负责。然而昆明市乡村地区图书馆网络建设当前存在经费匮乏的问题，导致乡村图书馆服务网点不能正常建设，所以基层政府应该引进其它形式的力量，各种形式的图书馆有着自身独特的优势：①高校图书馆：此类图书馆信息资源比较丰富，提供的服务比较专业，对农民生产具有指导作用。比如，云南农业大学图书馆中藏有丰富的图书资源，这些图书能够给农民工作、生产提供专业化的帮助。②社会力量：在建设图书馆时引进多种形式力量，社会力量可以针对农民的特点，为其提供个性化服务，服务内容层次性较多，能够满足农民群体多样化需求，而且社会力量在解决经费问题上发挥了举足轻重的作用。基层政府需要为高校、社会等其它形式的力量提供良好的运行环境和监管环境，就能使基层政府、高校、社会力量的功用全部发挥出来，三者良性互补发展，促进乡村图书馆服务网点建设的发展。

3.2 科学制定相应的法律法规

国家只有针对农村图书馆服务网点创建相应的法律法规，才能保证农村图书馆网络正常运转。其中，设立的法律法规应该涉及以下内容：（1）对农民信息公平权利进行明确规定，保证昆明市乡镇图书馆是农村地区图书馆服务体系的基层组织，而且保证服务网络覆盖了农村所有的图书馆。（2）明确建设乡村图书馆的基本标准，针对服务范围、藏书量、人口密度、流动图书馆的流动频率等制定相应的要求。（3）明确昆明地区乡村图书馆每年建设及运转所需的费用，确定地方政府预算与实际运转费用的比例，保证各地区的图书馆能够长期运转，针对贫困地区可以适当给予特殊比例。（4）鼓励其它形式的力量积极参与到昆明市乡村图书馆建设中，并且提出一定的优惠政策。（5）实时对农村图书馆经费花销、提供的服务等进行监察，场地不允许另作他用。

3.3 改革组织形式

昆明市如果能够严格遵照“各级政府分级设置图书馆”的原则来进行，那么各独立的微型图书馆随着乡村图书馆服务网点建设的推进就会重复购买资源，严重浪费了经费。为了在降低图书馆运行成本的基础上提高乡村图书馆的服务效率，那么可以对图书馆组织形式进行改革：

第一，适当上移乡村图书馆治理主体。昆明市应该直接将13个行政地区的地方政府设置为乡村图书馆的治理主体。比如，让官渡、西山、五华、盘龙等地区的地方政府对乡村图书馆服务网点建设直接负责，不需要再将其交给下级政府。官渡、盘龙等地区具有较多的乡镇，人口密度较大，所以可以交给市政府或者区政府进行负责。如此一来，不仅能够保证这些地区创建的图书馆群便于管理，而且通过对图书馆群统一进行规划和管理，能够节省资金，取得显著的经济规模效果。

第二，大力推行总分管体系。总分管体系具体指的是由统一建设主体资助、同一管理机构治理的图书馆群，将在核心位置的图书馆当作总馆，其它图书馆当作分馆。一般情况下，同一建设主体对总分管体系进行设置，而且总分管体系是同一个治理单元，在单元中的图书馆均是统一进行规划、布局，集中进行财务管理和人事管理，统一开展内部活动。昆明市在乡村图书馆管理单元内，应该综合考虑单元内的地理特征、民族特征及人口密度等创建分馆，将市图书馆设为总馆，保证昆明市乡村图书馆服务网点能够合理利用资源，实现降低成本的目的。

4 总结

由上可知，当前昆明市乡村图书馆网点建设中尚存在一些不足，为有效解决这些问题，还需充分考虑昆明市乡镇、人口的分布情况，因地制宜的为广大昆明市乡村居民创建图书馆网点，并提供优质的图书馆服务。同时，积极鼓励其它形式的力量有效参与到图书馆的建设中，并结合相应的法律法规，对原有的组织形式进行改革，进一步推进昆明市乡村图书馆服务网点的扩建。

参考文献

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[2] 张昱，周文杰.青树乡村图书馆建设之路[J].图书与情报，2010（3）：40-45，76，后插1-后插2.

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一、增强了责任感、使命感。

党建工作常常被认为是务“虚”，这个“虚”要务得有水平，悟出实效，推动实践，这才是务“虚”的境界。赵华录书记的讲话紧密结合实际，给我们明确了任务，掌握了规律。是的，基层党建工作亟待加强，我们这些村干部更是责无旁贷，要不断学习，提高能力，要保持全心全意为人民服务，贡献精神，结合实际，探索创新农村党建工作之路。而朱莉副书记从形势到组织建设问题的分析引人深思，“抓好党建是本职，不抓党建是失职，抓不好党建是渎职”，回想这朴实而又发人深省的三句话，提醒我们：做好本职工作，做一名称职的农村干部。

二、丰富了自身党建知识。