税法的本质模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇税法的本质，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

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二是要有爱学习的习惯。作为一名税务部门宣传员，要养成读书、看报、上网的习惯，学习掌握法律、法规和宣传工作知识，特别是要努力学习各种税务部门业务知识，不断强化宣传技能本领，不断扩充知识层面，做到“博”与“专”并举，不说“门外话”；要学会审视自己，从媒体上看，上网去查，向同行学，既要看自己写过的报道、摄录的视频，还要学习借鉴他人的；既要看专业的，又要看非专业的，取人之长，补己之短，勤学苦练，方能“下笔如有神”。

三是要有重事实的原则。税务部门宣传报道是客观事物的真实反映。税务部门宣传员手中的笔，是一支很有分量的笔，始终坚持实事求是的原则，不主观臆造，不唯书、不唯上、只唯实。只有遵循税务部门和新闻工作者的职业道德要求，恪守新闻真实性，一切从实际出发，深入广大群众和基层一线，获得大量丰富的新闻线索和素材，报道的作品才能写得令人信服，才能堂堂正正地担负起自己的责任。

四是要有干工作的热情。作为一名税务部门宣传员，要热爱宣传事业，干一行、爱一行、钻一行、精一行，不随俗，不气馁，力求在平凡的岗位上干出不平凡的业绩；要虚心向业内外人士求教，增强自身危机感和紧迫感，力争当一名行行通的“杂家”；要珍惜宣传这个岗位，投入真正的感情，扑下身子，亲历税务部门工作中的艰辛和曲折，把工作当作乐趣，把一些不平和、不愉快的事扔掉。

五是要有广沟通的渠道。作为一名税务部门宣传员，要具备广泛沟通联系的渠道，放下架子，勤跑多看，坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众、贴近基层，与纳税人、广大税干尤其是基层一线的税干交朋友，大力拓宽信息、资料搜集渠道，变被动应付为主动宣传，这样采写、摄录出来的作品也就能比较吻合基层干群的心声。同时，要从大处着眼、细处着手，善于与新闻媒体打交道、交朋友，采取“走出去，请进来”的方式，保持发展与媒体良好的关系，取得媒体记者的大力支持和配合，共同搞好税务部门宣传工作。

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Abstract: water conservancy project cost control to practise economy, comprehensive control, target control and dynamic control based on the principle of scientific methods to identify, project management, project. Effective measures to reduce the cost of management, cost management of construction project and other related costs, maximize the benefits.

Keywords: water conservancy project; cost control; measures

中图分类号：TV212 文献标识码：A文章编号：

水利工程是事关国家经济发展和社会民生的重要工程，它不管大小，都需要进行严格，科学地管理。特别是成本管理，在工程的建设中显得尤其重要。只有开展有效的成本控制，对施工过程发生的人力资源消耗。物质资源消耗和费用开支等各个方面进行监督和控制，纠正偏差，减少浪费，把各项费用控制在计划成本的范围之内，工程项目才能在有限的资金范围内完成施工任务，并实现效益的最大化坚持成本控制原则，提高成本管理的针对性、有效性成本是指生产活动中所使用的生产要素的价格，也称生产费用。对于水利工程来说，成本管理贯穿于工程项目的全过程，包括中标签约前期准备、现场施工和最后的竣工验收，其中的每一个环节都离不开成本的控制和管理。而就成本管理的整个程序和内容来说，一般包括成本核算、成本预测、成本控制、成本分析等，其中最重要的就是成本控制。

工程项目中的成本控制就是在施工过程中对资源的投入，施工过程及成果进行检查、监督，采取有效措施，保证有效成本，控制和减少无效成本，确保成本目标的实现。对一项具体的工程项目而言，成本控制的对象是工程项目，主体是人的各项管理活动，包括施工过程中项目的生产设计、组织协调、成本预算等具体工作，控制的目的在于统筹安排，规范运作，合理使用人力、物力和财力，以降低成本，增加效益。在具体的成本控制中，必须坚持厉行节约、全面控制、目标控制和动态控制的原则。着眼于成本的事前监督、过程控制，在实施过程中要经常检查管理过程是否出现偏差，从优化施工方案、提高管理水平入手达到降低成本的目的。应充分调动每个班组和每一个员工的工作积极性，全面树立、全员参与、全员控制、的观念，在每一个过程里，每一处细节中做到处处讲成本，事事讲成本、特别是施工过程中，要按照设计标准和施工要求组织施工、要把现有的资源充分地利用起来，能节省就节省，该节约就节约，在保证施工质量的前提下，着力减少施工过程中的各项成本支出。

在水利工程项目中，施工过程复杂，对于成本管理，要有针对性，善于抓重点。因为，在施工的具体过程中，成本的支出是不一样的，有的成本高，有的成本低，而且，有的容易控制，有的不容易控制。在这种情况下，工程管理人员就要抓住、成本高、成本控制难度大的重点，客观分析成本高的影响因素有哪些，主要的控制点在哪里。掌握了这些情况后，认真研究应对措施并抓好落实，就可以减少工程返工费和工程移交阶段，对于，成本控制难度大的问题，也要做深入的分析，难度大的原因是什么？是人的因素还是物的因素，是管理不到位还是客观原因造成的。通过分析，就能够找准问题点，那么，处理起来就有针对性，实施起来就会有效果。

1 围绕成本控制的过程和目标，健全和完善管理制度

（1）落实管理责任，明确管理目标。工程项目都有工程负责人，从工程管理的规范和要求来说，工程负责人既是项目施工的组织者，也是成本控制的第一责任人。作为组织者和第一责任人，肩负着项目施工的质量、安全、成本、效益的重任，因此，必须全面地履行管理职责，明确管理目标，落实管理责任。在实际的管理过程中，工程项目的组织者和第一责任人要善于把目标和责任进行分解，通过层级管理模式，分解指标，落实责任，把基层各部门人员的积极性充分调动起来，支持和鼓励基层部门开展工作。

（2）健全成本管理制度。在明确责任的前提下，要健全和完善成本管理责任制。在项目施工过程中，通过责任制的明确和考核，就可以有效地控制施工费用防止浪费，减少损失、而且，能够调动起各部门和相关责任人参与工程建设，进行成本控制的积极性。目标的责任要全面，既要有工作责任，更要有成本责任；做到责、权、利相结合，对责任部门（人）的业绩进行检查和考评，并同其工资，奖金挂钩，做到奖罚分明。

（3）贯彻成本观念，树立全员成本意识。不管是落实管理责任还是健全管理制度，都需要有人的具体行为作保证，需要各个层次、各个方面的统一行动。因此，必须在全系统。整体项目施工过程中全面贯彻成本观念，让全体员工树立起厉行节约，减少浪费的成本思想。因为，成本控制不是孤立的职能，不只是项目管理人的责任，也不是核算责任人的任务，而是需要全体员工共同参与、共同努力去完成的任务。

2 认真组织好施工过程中的成本管理

（1）落实组织措施、建立和完善施工设计，组织施工预算，制定施工计划、科学安排施工顺序合理安排进度计划，组织均衡生产，科学配置资源，避免由于资源配置过大，造成劳动力。施工机械设备、工程材料等资源的浪费。因此，要节约生产成本，提高经济效益，必须保证施工计划的严密性、科学性，使各项生产资源得到合理配置。

（2）加强成本管理，在工作中提高全体成员对成本管理的认识，培养成本观念，增强成本意识，变少数人的成本管理为全员参与的过程管理。在不断完善约束与激励机制的基础上，加强日常的检查考核，通过成本指标的分解和考核，使各个部门、全体成员都积极参与到成本控制的具体活动中，保证实际的效果。

（3）做好好材料的成本控制工作工程材料是构成项目成本的主要因素，其价格的高低对生产成本的影响很大，因此，加强物资管理对节约成本显得非常重要。在具体操作上，要根据确定的计划进行采购，减少资金的占用量。在采购过程中，要货比三家，在保证质量的前提下，选择最低报价。选择供应渠道时，直接与生产厂家联系，可以节约运输费用和其他不必要的费用。

（4）机械使用费是构成工程成本的第二大因素。因此，必须加强工程项目机械项目的使用和管理。按照计划要求配备施工设备，分期分批进场、不再使用的设备要及时退租，以减少设备的租赁费用。特别要重视加强设备日常的维护保养，严禁带病作业，提高设备的完好率。

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具体步骤如下：

准备食材：三个鸡蛋，一个白萝卜，鲣鱼粉，味醂，生抽，白糖；将萝卜切段去皮磨成泥；用手指捏去萝卜泥的水份；盛盘后放少许葱花；打3个鸡蛋，放入1小勺鲣鱼粉，1大勺味醂，2大勺冷开水，大半勺生抽，1小勺白糖，将蛋液与调味料混合打匀；在锅中刷上薄油；在锅中刷上薄油，倒入三分之二的蛋液；待蛋液半凝固时，从顶端将鸡蛋卷起；将鸡蛋卷至锅的一边；再倒入三分之一蛋液，尽量让部分蛋液流至刚卷好的蛋卷底部，利于鸡蛋充分连接；同样待蛋液半凝固后卷起；将做好的鸡蛋卷放在塑形容器上；轻轻卷起竹帘塑形；将塑好形的鸡蛋卷切成1厘米到1、5厘米的的小块，盛盘即可，享用时可在萝卜泥上淋少许生抽，将鸡蛋卷蘸着萝卜泥吃更为美味。

（来源：文章屋网 ）

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一、建筑项目成本控制的概念和分类

1、建筑项目成本控制的概念

建筑项目成本控制是指项目在施工过程中，对影响建筑项目成本的各种因素加强管理，并采取各种有效的措施，将施工中实际发生的各种消耗和支出严格控制在成本计划范围内，随时揭示并及时反馈，严格审查各项费用是否符合标准、计算实际成本和计划成本之间的差异并分析，消除施工中的损失浪费现象，发现和总结经验。通过成本控制，使之最终实现甚至超过预期的成本目标。在市场经济中，成本的控制不仅在于项目的控制中，而且在整个项目管理以至于整个建筑工程管理中都有着重要的地位，企业盈利通常是通过项目的经济效益即项目的最大化和成本的最小化来实现的，对于建筑企业单位，在确定了合同价格后，它的经济目标就完全通过成本来控制了。由此可见，在实际施工中，若忽视成本控制，将成本处于失控状态，只有工程结束后，才知道实际成本支出，这时已无法对损失进行弥补。因此，建筑项目的成本控制是非常重要的。

2、建筑项目成本的分类

按成本的核算方法，可将成本划分为下列几类：（1）预算成本。指根据施工图计算的工程和预算单价确定的工程预算成本，反映了为完成工程项目建筑安装任务所需的直接费用和间接费用。（2）实际成本。指项目在施工生产过程中实际发生的并按一定的成本核算对象和成本项目归集的生产费用支出的总和。（3）目标成本。是指按企业的施工预算确定的目标成本，这一目标成本是在项目经理领导下组织施工、充分挖掘潜力、采取有效的技术组织措施和加强管理经济核算的基础上，预先确定的工程项目的成本目标。

二、建筑工程项目成本控制存在问题分析

1、从成本控制意识角度分析

从意识角度来看，建筑工程的一些项目管理机构和管理人员缺乏成本控制的意识。由于建筑工程推行项目法施工，各工程项目分散于不同的施工区域，企业管理层属于利润中心而不是成本中心，无法对工程成本施加影响。对于项目而言，由于受工期和超期罚款等合同条款的约束，在保证工程生产方面易于达成共识，对工期成本及项目盈亏却无暇顾及。工期成本是指为实现工期目标或合同工期而采取相应措施所发生的一切费用，工期目标是工程项目管理三大主要目标之一，建筑企业能否实现合同工期是取得信誉的重要条件，工程项目都有其特定的工期要求，保证工期往往会引起成本的变化，盲目地赶工期要进度，就会造成工程成本的额外增加，效益向生产低头的典型表现。

2、从成本控制机制角度分析

从控制机制角度来看，很多建筑工程的成本控制缺乏责权利统一的机制。比如说，很多建筑企业的项目经理往往认为自己的主要任务是保质、保量、按期完成施工任务，最关心的问题是工程资金能否到位；而企业的技术人员认为自己的主要任务是解决施工难题，搞好工程质量，确保顺利移交；建筑工人最为关心的问题是工资能否保证，奖金能发多少。提起成本控制，一些人会自然而然地认为这是一个会计方面的概念，是财务部门的事情，与自己所从事的工作风马牛不相及，财务部门虽然对成本控制理解较深，但其责任似乎也只停留在日常的成本核算上，况且自己也仅仅是一个项目部的职能部门，没有权利指挥管理其他各部门。

3、从成本控制手段角度分析

从控制的手段来看，我国经过几十年的成本管理与实践的探索，从理论上形成了一套关于成本预测、决策、核算、控制、监督、分析、考核的管理法体系。但是，建筑企业在运用这些方法以进行成本管理的时候，还存在着诸如事前成本管理与事中管理的严重脱节等问题，建筑企业缺乏行之有效的成本管理方法。目前，很多建筑企业的成本管理仍处于手工操作阶段，离电子化、现代化要求相距甚远，随着影响建筑项目成本升降因素的不断增加，迫切需要通过程序化、电算化手段进行成本管理，实施建筑项目成本控制，必须对大量的数据进行计算、分析，但是，计算机应用在施工企业以及在建筑项目成本管理方面尚不普及，这便使得成本计算与分析仍然停留于手工阶段。

三、加强建筑工程项目成本控制的对策建议

1、制定科学的施工计划

制定科学的施工组织设计是加强建筑工程项目成本控制的第一步。企业应该按照自己的企业资源和能力，制订科学的施工方案，施工组织设计主要包括：施工工艺的确定、施工机械器具的选择、施工顺序的安排、流水施工的组织，施工组织设计科学与否则工期、施工成本也会不同，因此，认真编写施工组织设计是降低成本的关键。施工组织设计应该同时具有先进性和可行性，如果只先进不可行，不能在施工中发挥有效的指导作用，就不是最佳施工组织设计。在施工组织设计的制定过程中，要尽量实现技术与经济相结合，以先进的技术措施取得相应的经济效益。比如某建筑企业的某框架工程中，建筑项目部将所有钢筋混凝土柱子中的钢筋连接由单面搭接焊改为电渣压力对焊，仅此一项措施就解决钢筋用料近50吨，共节约钢材20万元，而普通焊接改为电渣压力焊只增加几万元的成本。

2、实施机械租赁

工程机械设备的租赁业在我国出现的时间还不长，但其对减少建筑工程固定资产投资负担起到了很大的作用，对某一工程项目来说，大多数情况下工程机械设备都是短期使用，如果由建筑企业自己购买并保养、维修，则会是很大的成本负担。采用大中型机械设备租赁可以对工程项目带来以下好处：减少机械设备的投入和固定资产的占用，有利于资金的合理分配；租赁公司对机械设备集中管理，配备专业人员负责及时维修保养，机械的技术状况可得到保证，可以在工程施工过程中充分发挥机械设备的性能；有利于设备革新，由于考虑成本问题，单个企业一般不会及时对大中型机械设备进行更新换代，造成工程项目中使用的机械设备故障率很高，大大影响了工程施工进展情况，同时也会影响整体计划工期，而专业的租赁公司为了提高市场竞争力会时刻关注建筑机械设备市场，及时用先进的机械设备进行更新，客观上也提高了工程项目本身的机械化施工水平。

3、加强对零星分包的成本控制

在项目建设过程中，建筑工程不可避免地会发生工程分包，工程分包最多的是土建安装工程，分包工程通常是以分包合同的形式确立，但不要认为有了经济合同就可以放弃这部分工程的成本控制，特别是对一些零星分包的工程。比如，项目经理部以实物工程量和劳动定额为依据分包的工程，在实际施工中，由于用户需要等原因，往往会发生工程施工工艺变更，使工程数量和劳动定额与劳务合同互有出入，需要按实调整承包金额。对于上述变更事项，一定要强调事先的技术签证，严格控制合同金额的增加；同时，还要根据劳务费用增加的内容，及时办理增减帐，以便通过工程款结算，从甲方那里取得补偿。另外，对于临时用工的数量和费用，可以采取以下方法：一是对工作量比较大的任务，通过领导、技术人员和生产骨干共同讨论确定临时用工定额，使临时用工的数量控制在定额的范围以内；二是按定额用工的一定比例由施工队包干，并在分包合同中明确规定。

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(一)单一指标法

最常用的单一指标法是用城市人口比重对一个地区的城市化水平进行衡量，也有学者用其他的单一指标来测度城市化水平，如：使用非农业人口指标、城市用地指标、就业结构指标等。用单一指标法来测度城市化水平的主要优点是其表述意义最强，便于进行国际比较，但其缺点也很明显。一是不能反映城市化的本质。城市化的直接动因是工业化，城市化的过程是一个国家和地区工业化的过程，也是一个国家结构转换、经济增长和社会发展的过程，用单一指标来测度城市化水平极易引起政策上的误导。二是数据的可靠性差。如用城市人口比率法时，由于普查中城镇人口定义的变化和城镇设置标准的变动等原因，城市人口数据存在着严重的不一致。

(二)综合指标法

综合测度方法大体上可分为两类：一是把城市化作为一个“点”的概念进行城市化水平的测度。用城市经济实力、经济增长质量等三到五个一级指标及人均GDP、人口城市化率等多个二级指标作为评价城市化水平的指标体系，用因子分析法确定指标权重和综合城市化水平得分。二是把城市化作为一个区域经济的概念进行评价，直接使用人均GDP等多项指标作为测度城市化水平的指标体系，用德尔菲法确定指标的权重体系，取发达国家在某一经济发展阶段上的相应数据作为目标值，在计算出本地区的城市化水平后。再与目标值进行比较，以判断该地区的城市化水平。综合测度方法的不足主要是：

1，混淆了城市化水平与城市现代化水平两个概念。城市化是一个区域经济的概念，它是指随着一国或一个地区工业化的发展，生产要素首先在某些空间集聚，而后又向周围的地区扩散，从而经济社会不断进步，城乡差距不断缩小，人民生活不断改善的过程。而城市现代化则是指城市的经济社会、文化及生活方式等由传统社会向现代社会发展的历史转变过程，其主要表现是，在城市的生产、生活、社会活动以及生态环境、公用文化设施等各项建设中，广泛应用现代科学技术成果，从而使城市经济、社会、生态和谐全面地发展。也就是说，城市化是整个国家或整个区域的城市化，而不是城市的城市化，因而在衡量城市化水平时，评价指标不能局限在城市的范围内，而应当扩大到整个城市地区。

2，缺失了反映城市化过程中城乡二元结构转换的指标。城市化具有阶段性的规律，英国学者范登堡将城市化进程划分为三个阶段：第一阶段是典型的城市化阶段。工业化迅猛发展，城市数量增加迅速，社会经济活动明显向城市集中。第二阶段是城市性质的扩散阶段。城市的经济活动和性质向城市郊区和农村延伸，重点是城市质量的提高。第三阶段是指居民和厂商离开市中心，选择自然性质充分的地区居住和生活，从而使市中心衰败下去的一种趋势。伴随着城市化三个阶段的是城乡居民收入差距的“倒U型曲线”规律，即城乡收入差距在城市化的第一阶段逐渐扩大，第二阶段又逐渐缩小，第三阶段基本上实现收入及生活方式的城乡一体化。因而缺失反映城乡差距的城市化水平测度指标体系不是完整的指标体系。

3，存在着一些统计上的困难和计算上的不严谨。主要表现在：一些指标只有通过特定的调查才能获得，使得数据的获得困难，不便于进行国际间或地区间的比较：主观确定评价指标的权重体系和城市化水平的目标值，使得对城市化水平的测度失去了客观性，如果是主观评价而不是用因子分析法进行的客观评价，则各指标之间很可能存在较强的相关性，使得对城市化水平的测度结果失真。

二、基于城市化本质的城市化水平测度方法

(一)城市化的本质

法国经济学家佩鲁(F.Perroux)认为，区域经济增长是一种非均衡增长，它首先体现为区域内若干个发展极的增长，通过这些“极”的发展可以带动整个区域的经济增长，这些“极”就是城市。“增长极”理论认为，城市聚集体是区域发展中的增长极，这些增长极的存在，一方面可以对本地区的资源要素有很强的极化作用，吸引着该地区资金、技术和劳动力向“极”流动；同时，这些城市又具有很强的扩散作用，它们能将自身的商品、技术、资金向周边地区释放。这种极化作用和扩散作用，被认为是城市所具备的两种基本功能。由于城市的这两种作用是并行不悖的，极化和扩散的结果是城市和整个区域的经济发展。正因为如此，有学者将城市化的本质概括为以下五个方面：

1．城市化是城市人口比重不断提高的过程：

2．城市化是产业结构转变的过程：

3．城市化是居民收入水平不断提高的过程：

4．城市化是一个城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播的过程：

5．城市化是人的整体素质不断提高的过程。

因而，对城市化水平的测度应该也必须从以上五个方面着手。

(二)基于城市化本质的城市化水平测度方法

1．确定测度方法的思路，从城市化的本质上看，城市化是工业化的结果，是一个区域经济的概念。城市化是一个过程。但城市化水平是城市化进程中某一个时点上的结果。在上述五条城市化的本质中，由于第五条和第三条都可以看作是经济社会发展的结果，因而，在度量城市化水平时。可以遵循这样的思路来建立城市化水平测度的指标体系，即：有多少人住在城市?城里的人生活得怎么样?城乡二元结构在多大程度上得到了改善?城市化在何种程度上推进了区域经济社会的发展?也就是说，城市化水平作为被解释变量可以由人口集聚、城市生活质量、城乡差异和区域经济社会发展四个一级变量来解释。

2．二级变量的选取。二级变量的选取应同时兼顾数据的易获得性和能较好地反应城市化的本质这两个原则，可以用城市人口比率(X1)代表人口集聚；以城镇居民人均可支配收入(X2)、城镇居民人均消费性支出(X3)、城镇居民人均住宅面积(X4)、城市用水普及率(X5)、城市燃气普及率(X6)，每万人拥有公共汽车数(X7)、人均道路面积(X8)、人均公共绿地面积(X9)、污水处理率(X10)来代表城市生活质量；以乡城人均可支配收入差距(X11)和乡城人均消费性支出差距(X12)来代表城乡差异；区域人均GDP(X13)、非农产业的产值比重(X14)代表区域经济社会发展水平。

3．用因子分析法进行综合测度。由于上述14个变量并不一定是独立的，同时为了克服确定指标权重和目标值时主观因素的影响，因而应使用因子分析法对城市化水平进行测度。在分析时，数据应进行标准化处理，以消除数据在量纲上的差异；如果对一个区域一定历史阶段的城市化水平进行纵向比较研究，则人均GDP等应使用指数值，以消除价格变动因素的影响：如果进行国

际比较研究，则应当按购买力平价对数值进行换算，以确保数据的可靠性。

三、检验：对全国部分地区城市化水平的测度

我们以2004年的数据为基础，对各省区的城市化水平进行测度以检验测度方法的有效性。由于部分省区的城市人口比率数据缺失，我们选取了24个省区的14个变量(数据表略)，数据大部分来自于2004年中国统计年鉴，其中的城市人口比率数据来源于各省区2004年统计年鉴或国民经济和社会发展统计公报，乡城人均可支配收入差距和乡城人均消费性支出差距则由2004年中国统计年鉴上的数据计算所得。

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中图分类号：F234.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）34-0032-06

降低成本永远是企业经营的主题，成本管理是企业经营管控的主要内容。如何合理管理成本费用、满足客户的需求、赚取最大利润，是企业战略的宗旨。下面结合某炼化企业水务成本管理工作，探讨基于价值链的水务成本管理方法的应用。

一、背景

（一）水务板块经营现状

某炼化企业划分为上市部分和非上市部分。非上市部分的水务运行部主要包括两套新鲜水装置、三套循环水装置、一套炼油污水处理装置和两套中水回用水装置。上市部分和非上市部分同属中国石化集团内部价值链的组成部分。通过双方签订的关联交易协议，非上市部分向上市部分供应新鲜水、循环水、污水回用水，作为上市部分的动力成本;同时处理上市部分炼油化工装置生产排放的含油及含盐污水，形成其排污费用。上市部分为非上市部分提供生产水产品所需的电力、辅助材料（代购，收取1%管理费）等生产资料，两者形成紧密联系的关联体。以下对非上市部分简称为“企业”。水务板块生产流程简图如图1所示。

（二）水务板块成本要素及管控方法

根据中国石化集团资本运营部下达的《关于进一步规范水务专业成本核算有关事项的通知》要求，对中国石化所属企业水务成本核算进行了规范，以保证水务报表数据的准确性、可比性。

1.核算对象及成本要素

水务成本核算的产品对象包括新鲜水、循环水、污水处理以及回用水。

水务成本核算要素：原材料、辅助材料、动力、直接职工薪酬、制造费用等。

原材料指新鲜水生产向政府缴纳的水资源费，以及生产循环水等耗用的新鲜水、回用水等水产品;辅助材料指水产品生产处理过程中耗用的各种药剂、酸碱等材料，以及污水处理耗用的新鲜水等水产品;动力指生产过程中直接耗用的电、汽、风等;直接职工薪酬指直接从事生产人员的薪酬;制造费用指生产部门为组织和管理生产所发生的各项间接生产费用。

2.核算方式

设立新鲜水、循化水、污水处理、中水等产品为成本中心，按照成本中心、科目两个维度归集水务产品成本。原材料、辅助材料、动力费用、直接职工薪酬按照服务对象计入成本中心;制造费用按照归集到各种水产品中直接成本（包括直接材料、直接职工薪酬、其他直接支出）的比例进行分摊。

3.成本管控方式

主要采取以预算指标控制成本费用发生的合理性和有效性。目前企业一般采用静态预算方法编制营运总预算。静态预算是企业根据一定标准的目标产出所制定的预算。根据静态预算与实际结果对比，分析差异原因，对生产经营提出改进意见，以达到改善运营的目的。

二、传统成本管理方法存在的主要缺陷

（一）成本控制仅局限于生产成本范畴

传统的成本管理只注重对生产环节耗费的控制。对企业来说，资本都是有限的资源。基于这一事实，每个企业都必须仔细评估投资成本。在企业经营过程中会进行两种类型的投资：流动投资和资本投资。流动投资是在费用发生的当期即可结转冲销，例如原材料采购、职工薪酬、动力费用等成本;资本投资是现金流出为当期，但有预期的未来收益，资本投资摊销在未来收益期内。所以，一旦资本投资失误将造成低效抑或无效的资产产生，给企业造成巨大的资源浪费，增加企业运营成本。例如水务运行部在2011―2013年分别更新26项资产，原值185万元，2014年因油品质量升级需要进行拆除，造成了资源浪费。

（二）注重“显性”成本，忽视“隐性”成本

传统成本管理只重视显性成本动因，如原材料、动力费用、职工薪酬等，却忽视了企业内部生产流程的整合等带来的隐性成本。这部分隐性成本会持续很长一段时间才能显现，且一旦形成就无法改变或如改变需要企业投入更多的成本。例如炼油装置为达到节水减排的指标，降低循环水的流速，减少循环水的使用量，这一操作的负面效应是，由于流速减慢，换热器管壁会形成淤泥沉积，造成垢下腐蚀，严重者腐蚀穿孔，出现物料泄露，若未及时采取措施进行切换，会造成整个循环水体的污染。这时需要采取两种方式进行处理，一是立即将被污染的循环水置换，补充进中水或新鲜水;二是加大投药量，降低循环水淤泥的沉积。不科学的节水操作会生成三项隐性成本，辅助材料成本;补充新鲜水或中水的成本;炼油装置会发生换热器维修费用或换热器更新投入。例如，水务运行部换热器因各种原因发生泄露，循环水装置增加杀菌剂氯酸钠和氯饼的投加，2012年发生费用262万元、2013年发生费用268万元、2014年1―4月发生费用124万元。

（三）预算指标的下达未能与设备运行周期契合

设备在使用年限内因为磨损而使用效率不断下降，这就需要进行大修，两次大修之间的周期为设备运行周期。传统的预算指标下达一般采用静态预算方法，未考虑设备运行周期这一因素。如在设备运行周期的前期，由于设备大修刚结束，对使用循环水降温的常减压等装置来说，换热器得到清洗，循环水流速加快，在循环水用量少的情况下，换热效果好，循环水装置可以执行“冬季节能、夏季保运”的方式运行;在设备运行周期的后期，由于淤泥在换热器中的沉淀，一方面影响循环水的流速，另一方面降低换热效果，为达到降温要求，常减压等装置必需增加循环水的使用量，循环水装置被要求在冬季增开风机不断降低水温，同时为保证水质，还必须加大杀菌剂的投放。设备运行周期的后期与前期相比，对于炼油装置增加了循环水使用量，对于循环水装置增加了风机的耗电量和杀菌剂的用量，增加了生产成本。但预算指标在下达时，并未考虑这一周期性因素。

（四）不能有效利用弹性预算进行绩效分析

目前，成本管控的重要手段是依据静态预算对生产过程进行监控反馈，对实际成本与预算指标之间的差异进行分析、考核评价。这种方式着重于事后的控制。控制的结果在一定程度上可以达到降低成本的目的，但不能揭示不增值的成本动因。静态预算分析方法没有考虑未来的变数，无法正确反映未来出现的改变，无法适应企业在商业经营环境中的变动情况，也无法对业绩进行深入和准确的分析。弹性预算可以改变这种状况。

三、基于价值链作业成本管理方法简介

（一）基于价值链作业成本管理方法

1985年，哈佛商学院迈克尔・波特教授在其所著《竞争优势》一书中首次提出价值链的概念，把企业内外价值增加的活动分为基本活动和支持性活动。企业参与的价值活动，并不是每个环节都创造价值，实际上只有某些特定的价值活动才真正创造价值，这些真正创造价值的经营活动，就是价值链上的“战略环节”。企业的竞争优势，实际上就是在价值链某些特定的战略环节上的优势。运用价值链的分析方法来确定核心竞争力，就是要求企业密切关注组织的资源状态，要求企业特别关注和培养在价值链的关键环节上获得重要的核心竞争力，以形成和巩固企业在行业内的竞争优势。

作业成本法是基于作业活动的成本管理。作业成本法基于作业消耗资源这一假设将成本分派给产品。根据作业活动耗用资源的情况，将资源耗费分配给作业;再依照成本对象消耗作业的情况，把作业成本分配给产品。

基于价值链的作业成本管理是指对企业生产作业全过程进行分析，识别增值作业，消除不增值作业，运用先进的信息系统，分析成本动因，保持企业核心竞争力。

（二）实施要点

1.树立基于价值链作业成本管理理念

成本管理理念在很大程度上决定了一个企业成本控制的成果。狭隘的成本控制理念必将限制管理者的眼光和管理重点。基于价值链的作业成本管理理念融合了价值链和作业成本控制，可以降低价值链战略环节的成本，提高企业长期竞争优势（杨安，2009）。企业基于价值链的作业成本管理不仅包括内部价值链的管理，也包括外部价值链的管控。本文讨论的价值链主要是指水务运行部内部价值链。要对水务成本进行管理控制，可以结合水务运行部的生产过程（如图1），确定可以增值的作业流程图，根据成本信息对具体作业成本进行分析，并采取措施控制资源的消耗。

2.注重所有资源消耗的管控原则

资源消耗是指企业在价值链上各作业单元所耗费的资源，如原材料、直接薪酬、辅助材料、动力费用和制造费用等。各作业资源消耗要相互衔接，单独减少任何一个作业的耗费都无法达到整条价值链最优效应。如对污水处理装置来说，若一味关注辅助材料的单价，有可能会影响浮选作业单元的除油率、生化作业单元的污泥性能以及三渣的脱水效果，最终影响水质指标的达标。外排污水化学需氧量（COD）指标不断下降是符合国家环保要求的，但是在目前的生产工艺下，COD指标的下降是有极限的，外排水中因过度投加辅助材料，辅助材料化学反应后的残留物同样会影响COD指标。因此外排污水COD指标与动力费用、辅助材料的消耗、设备的使用等因素要协同考虑，寻求资源最经济的投入点。

3.保证价值链时间资源投入的准确性

时间资源是基于一系列作业活动的时间链，是价值创造活动中所固有的。如企业的设备更新投资、维护维修投入、产品生产直至产品销售都需要投入时间，时间资源是企业最重要的投入。基于对价值链上各作业的时间投入进行分析，可以避免在价值增值环节投入时间不足造成的损失以及在不增值环节投入时间过多造成的资源浪费。

4.根据弹性预算指标进行成本管理

弹性预算要根据实际产出水平进行编制，但是它不会改变单价、单位成本以及其他与产量无关的成本项目。采用弹性预算方法编制预算指标可以保证成本预算指标与设备运行周期实际消耗相符，并对实际运行成本进行有效控制。例如，水务板块中的生产装置，可以使用作业成本法采集设备不同运行周期的实际操作数据，按照弹性预算的方法编制不同周期一定的实际产出量应该发生的生产成本预算数，并与同期实际发生的成本进行对比、分析。企业管理层可以根据差异形成的原因，查找价值链上不增值因素的存在环节，剔除不增值活动，减少资源消耗。

四、水务板块基于价值链作业成本法实施案例

2011年中商情报网统计资料表明，石油石化加工、炼焦和核燃料加工业是污水处理费用占利润总额比例最高的行业，达12%①。污水处理作业成本的高低直接影响炼化企业利润总额，能否有效控制污水处理成本是企业保持战略优势的关键，对污水处理作业成本进行分析、控制，有利于保持企业在行业内的竞争优势。为此，笔者挑选水务价值链中的污水处理环节作为作业成本法实施的对象。

（一）确定污水处理装置作业环节流程图

污水处理装置作业主要消耗电、新鲜水、压缩风、蒸汽、辅助材料等资源。根据资源作业最终产品的成本消耗过程，将污水处理过程按照作业进行了细分，作业流程如图2所示。

（二）了解作业成本要素确定关键管控点

经过对有关公司污水处理运行成本资料进行分析可以知道，污水处理成本主要包括能源消耗、药剂消耗、维修费用、大修费用、人员费用等（详见表1）。在保证企业可持续发展的基础上，能源消耗和药剂消耗是污水处理成本的重要组成部分，在满足工艺运行前提条件下，应加以重点控制。当然水费、管理费等也是企业运行成本的组成部分，必须尽量减少其支出。

根据污水处理工作流程和生产特性，必须安排不同班组，保证污水处理系统24小时不停运转，因此污水处理成本一般集中在一线班组，污水处理班组管理水平的高低直接反映出企业管理水平，班组作业成本控制结果基本可以直观反映单位污水处理成本和水产品质量。

（三）编制班组《各作业单元资源消耗台账》

每个班组按照作业单元设备运行时间及功率计算耗电量，填报《作业耗电量核算表》。对于新鲜水、压缩风、辅助材料的耗用，班组按照实际耗用量进行统计，每班组在工作日结束后生成《各作业单元资源消耗台账》。表2所示的是2014年3月21日运行3班白班工作日编制的《各作业单元资源消耗台账》。

按照4个班组轮换2个班次的运行规律，水务运行部每8个工作日向财务部上报《各作业单元资源消耗台账》发生数，由财务部汇总每月累计《各作业单元资源消耗台账》。

通过《作业耗电量核算表》绘制出4个班组白班和晚班不同时段的资源消耗曲线图，班组可以监控本班操作人员在每作业单元操作所耗费的资源，为班组“比、学、赶、帮、超”竞赛提供基础数据，车间就资源消耗差异分析原因，根据水质优劣和水量，调整运行方式。图3和图4分别列示了3月14日至3月21日白班、晚班班组耗电对比情况。

（四）编制《月度班组核算损益情况表》

班组每日统计处理炼油污水量和生活污水量，形成班组每日收入。通过《各作业单元资源消耗台账》以及收入数据，每个班组可以在工作日终了得出当日的本班效益，财务部每月汇总编制《月度班组核算损益情况表》，如表3所示。

（五）分析班组累计损益改进作业

根据2013年6月至12月4个班组累计损益完成情况绘制对比情况，如图5所示。

从图5可以看出3班处于最后一名，为此，水务运行部和财务部加强对3班的帮扶力度，在班组成员的成本意识上加强引导，在生产运行上积极协调，2014年1―5月，3班效益有了较大的进步。2014年1―5月各班累计损益对比情况如图6所示。在不考虑其他因素的情况下，对这两个期间效益进行分析，3班效益提高了8.90%，1班、2班、4班分别为13.51%、-1.29%、7.41%。

五、结论

由上述案例可知，基于价值链的作业成本管理方法在炼化企业的应用虽然还处于初步探索阶段，但是优势明显，效果显著。

一是贯彻全面成本管理，控制成本总额。基于价值链作业成本管理方法，在对关键控制点资源消耗进行有效控制的前提下，对作业成本的其他组成要素平时也必须注意进行严加控制。例如，水务运行部的节水减排意识贯彻到了班组，班组之间进行节约新鲜水竞赛，减少在各作业单元的新鲜水使用量，使用污水回用水做稀释药剂、冲洗设备之用，形成“一水管理”的理念。2014年1―5月污水处理装置累计使用新鲜水1 502.83吨，比上年同期减少14 338.60吨。

二是控制增值作业时间，降低资源浪费，保证价值链上各作业时间投入的准确性，以减少作业资源耗费。例如在污泥性能良好的情况下，减少生化作业单元消泡泵的运行时间;在保证外排水质达标的前提下，减少A/O作业单元回流泵的运行等措施，最终减少作业用电量。

三是严控作业成本，减少非作业支出。2014年3月汇总《各作业单元资源消耗台账》显示的耗电量比计量部门统计的耗电总数据少22.52万度，引起水务运行部高度重视，积极查找非作业消耗22.52万度用电量的原因，控制非作业成本支出。

总之，随着中国石化国际化步伐的加快，环保成本能否进行有效控制是决定企业竞争力的重要因素。只有在战略战术维度、时间维度、空间维度等视角考察和控制企业成本行为，才能真正做到成本效益最大化，并为客户提供更满意的产品。

【主要参考文献】

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一、水电工程项目施工成本管理的重要性

水电工程施工项目成本管理虽然不是今天才提出的课题，但对于目前日趋白热化竞争的建筑市场，施工项目施工成本管理则显得更为重要，而对于我们水利水电施工企业来说，则是必须摆在十分重要位置的大问题。在目前的客观条件下，如果我们还是停留在计划经济年代那种朴素的、一般号召式的项目施工成本管理模式上，那么我们就有可能会由于实际成本的居高不下，在经济上陷于十分被动的局面，甚至可能会由于经济问题的困扰而造成项目施工的无法运转，而施工项目运转成效又直接涉及影响企业在市场上的信誉和生存。所以，我们现在迫切地需要实实在在地面对和解决有关成本控制的一系列问题。

二、水电工程施工项目成本控制方法

1、推广项目成本核算，降低消耗，节支增效

从人、财、物的配置入手，根据工程施工实际条件，结合行业统一定额，制定出合理的、可操作性强的内部成本核算定额，逐级进行部分成本核算和全部成本核算管理；同时，实行多种分配方法，对主要工程的材料费、人工费、机械费和管理费进行核算与分析，人工费管理实行基本工资、产值工资和效益工资相结合；材料费管理实行以内部核算定额消耗为基准，严格控制采购库存量；机械费管理实行以设备运行费为基准，充分发挥设备效率；同时，在各作业队建立利益激励机制，设立目标激励奖和安全质量专项奖；把主辅材料消耗水平和费用支出与完成工程量挂钩，严格考核奖罚，从而增强作业队的成本核算意识，做到减少超挖、节省材料、提高工效和设备利用，尽可能多的完成工作量。在实施成本核算过程中，应根据施工实际安排，如施工工期、进度安排等，适当调整定额，实施成本核算、定额分配。

2、采取工程项目内部承包经营责任制，加强成本控制

实施内部承包制，就是在单位内部职工或项目部中以承包合同的形式，确定中标工程的施工经营管理者的责权利关系，促使经营管理者自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。内部承包的基本原则是：“包死基数，确保上缴，超收多留，欠收自补”，工资与效益完全挂钩。这样，可以使成本在一定范围内得到有效控制，并为工程施工项目管理积累经验，而且可操作性强，易于管理。

采取承包制，在具体操作上必须切实抓好组织发包机构、合同内容确定、承包基数测定、承包经营者选聘等环节的工作：

（1）组织发包机构应以施工单位中经验丰富的经营、计划、预算、财会、人事等部门的人员组成；

（2）合同内容的确定要责、权、利明确，尤其安全、质量条款要严格，分配条款要切实可行；

（3）承包基数的测定比较复杂，应根据承包项目，以定额、中标单价为基础进行测算，这是通过承包制进行成本控制的关键；

（4）承包经营者的选聘可以采取直接选聘和竞标两种方式，在具体实施中应考虑技术人员配置的比重。

采取内部承包制能使成本在一定范围内得到有效控制，可以促进急、难、险、阻施工任务顺利完成和单项工程项目的施工进度，易于操作和管理，有利于施工单位经营管理者集中精力投入到其他项目的管理工作中。但是，它也有弊端，主要问题是管理较为粗放。由于是内部承包，如发生重大失误导致成本严重超支时则不易处理。因此，要抓好重要施工部位、关键线路的技术交底和质量控制。

3、严格过程控制，加强项目施工成本管理

承建一个工程项目，就必须从人、财、物的有效组合和使用全过程中狠下功夫，严格过程控制，加强项目施工成本管理。比如，对施工组织机构的设立和人员、机械设备的配备，在满足施工需要的前提下，机构要精简直接，人员要精干高效，设备要充分有效利用。对材料消耗、配件的更换及施工工序控制，都要按规范化、制度化、科学化进行。这样，既可以避免或减少不可预见因素对施工的干扰，也使自身生产经营状况在影响工程成本构成因素中的比例降低，从而有效控制成本，提高效益。过程控制要全员参与、全过程控制，这与施工人员的素质、施工组织水平有很大关系。

4、改革项目分配制度，建立有效的激励约束机制，加强项目施工成本管理

改革项目分配制度，建立有效的激励约束机制，调动经营管理人员的积极性，是实施项目施工成本管理方法的有效手段。在强化项目施工成本管理中，建立起有效的激励约束机制，改革分配制度，可以充分发挥经营管理者的积极性。把经营管理者的收入与其经营业绩挂钩，根据经营管理者的实际业绩和企业经济效益来制定其报酬，让其既要承担管理责任和经营风险，又要获得与良好经营业绩相适应的报酬，上不封顶，下不保底。制定分配制度要注意三个要点，一是制订的分配制度要合理、切实可行；二是经营业绩评价要系统、科学、有效；三是监督、考核要有制度，严格规范进行。

5、推广新产品、新工艺、新技术的应用，减少投入，降低成本

在水利水电工程施工中，新产品、新工艺、新技术的应用是减少施工投入、降低生产成本的有效途径之一。因此，要加强项目施工技术、试验、质检、机械制配等方面专业技术人员的力量，实施技术攻关，大胆尝试，积极推进技术创新，并把新产品、新工艺、新技术的推广应用和小创造、小发明纳入本单位的奖励序列，鼓励技术改造和新工艺、新产品的应用。同时，要学习同行业施工新技术、新产品、新工艺实践应用经验，通过技术创新和新工艺、新产品的应用，降低成本，提高效益。如在土方填筑施工作业中，采取微波炉烘烤快速测定含水量法 ，使质检取样速度提高一倍，为土方填筑作业抢得宝贵时间，既缩短了工期，又提高了工效，对生产成本起到了较好的控制作用。

6、工程索赔是成本控制的一个重要方面

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第二条【适用范围】排污单位的污染源有下列情形之一的，适用限期治理：

（一）排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的（本办法以下简称“超标”）；

（二）排放国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定实施总量削减和控制的重点水污染物，超过总量控制指标的（本办法以下简称“超总量”）。

第三条【不适用情形】排放水污染物超标或者超总量，但有下列情形之一，法律法规相关条款另有特别规定的，适用特别规定，不适用限期治理：

（一）建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，根据《水污染防治法》第七十一条处罚。

（二）建设项目投入试生产，其配套建设的水污染防治设施未与主体工程同时投入试运行的，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十六条处罚。

（三）不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护行政主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，根据《水污染防治法》第七十三条处罚。

（四）违法采用国家强制淘汰的造成严重水污染的设备或者工艺，情节严重的，根据《水污染防治法》第七十七条处罚。

第四条【级别管辖】国家重点监控企业的限期治理，由省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门决定，报环境保护部备案。

省级重点监控企业的限期治理，由所在地设区的市级环境保护行政主管部门决定，报省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门备案。

其他排污单位的限期治理，由污染源所在地设区的市级或者县级环境保护行政主管部门决定。

第五条【特殊管辖】下级环境保护行政主管部门实施限期治理有困难的，可以报请上一级环境保护行政主管部门决定限期治理。

下级环境保护行政主管部门对依法应予限期治理的排污单位不作出限期治理决定的，上级环境保护行政主管部门应当责成下级环境保护行政主管部门依法决定限期治理，或者直接决定限期治理。

排污单位排放水污染物超标或者超总量造成的社会影响特别重大，或者有其他特别严重情形的，环境保护部可以直接决定限期治理。

上下级环境保护行政主管部门，对同一污染源的同一违法行为，不得重复下达限期治理决定。

第六条【期限】环境保护行政主管部门应当根据完成限期治理任务的实际需要，合理确定限期治理期限。

限期治理期限最长不得超过1年。但完全由于不可抗力的原因，导致被限期治理的排污单位不能按期完成治理任务的除外。

环境保护行政主管部门不得通过重复下达限期治理决定等方式，变相延长限期治理期限。

第七条【信息公开】环境保护行政主管部门应当通过报刊、门户网站等便于公众知晓的方式，将下列信息向社会公开：

（一）被责令限期治理的排污单位名称、《限期治理决定书》、排污单位的限期治理方案等相关文件；

（二）完成限期治理任务后，被依法解除限期治理的排污单位名称；

（三）因逾期未完成限期治理任务，被依法责令关闭的排污单位名称。

环境保护行政主管部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。

第二章决定程序

第八条【立案调查】环境保护行政主管部门现场检查时，可以凭环境保护行政主管部门工作人员现场即时采样或者监测的结果，判定污染源排放水污染物是否超标或者超总量。

对经现场检查判定排放水污染物超标或者超总量的污染源，环境保护行政主管部门应当及时分析原因。经分析判断超标或者超总量可能是由水污染物处理设施与处理需求不匹配原因造成的，环境保护行政主管部门应当按照本办法有关限期治理管辖权限的规定立案调查，并确定负责立案调查的机构。

第九条【判断步骤】对已被立案调查的排污单位，负责立案调查的机构应当通过以下步骤，对排放水污染物超标或者超总量是否因水污染物处理设施与处理需求不匹配所致作出判断，并报环境保护行政主管部门：

（一）现场监测：组织环境监测机构按照污染源监测规范规定的采样频次，对污染源在生产周期内所排水污染物进行监测；

（二）技术评估：组织行业生产专家、污染物处理技术专家和企业代表，采用工艺流程分析、物料衡算等方法，对排污单位水污染物处理设施与处理需求是否匹配进行分析评估。

第十条【事先告知】环境保护行政主管部门根据监测数据和技术评估结果，判断水污染物处理设施与处理需求不匹配导致排放水污染物超标或者超总量的，应当向排污单位发出《限期治理事先告知书》。

第十一条【告知内容】《限期治理事先告知书》应当载明以下内容：

（一）排污单位名称；

（二）水污染物处理设施与处理需求不匹配导致排放水污染物超标或者超总量的事实和证据；

（三）拟作出的限期治理决定和法律依据；

（四）未完成限期治理任务的法律后果；

（五）排污单位陈述、申辩和申请听证的权利。

环境保护行政主管部门认为必要时，可以就污染源限期治理事项，约谈排污单位的法定代表人或者其他主要负责人。

第十二条【申请听证】排污单位对排放水污染物超标或者超总量的事实以及是否应当适用限期治理有异议的，可以自收到《限期治理事先告知书》之日起7个工作日内，向环境保护行政主管部门进行陈述、申辩，或者以书面形式提出听证申请。

第十三条【组织听证】排污单位提出听证申请的，环境保护行政主管部门应当自收到听证申请之日起7个工作日内，决定听证的时间和地点，并通知排污单位。

依据本办法组织听证的具体程序，参照环境行政处罚听证程序的有关规定执行。

第十四条【认定事实】环境保护行政主管部门应当在综合考虑监测数据和技术评估结果、排污单位的陈述申辩意见或者听证结果的基础上，对水污染物处理设施与处理需求是否匹配作出认定。

第十五条【决定限期治理】环境保护行政主管部门对因水污染物处理设施与处理需求不匹配导致排放水污染物超标或者超总量的，应当作出限期治理决定，并制作《限期治理决定书》。

第十六条【决定书内容】《限期治理决定书》应当载明以下内容：

（一）排污单位的名称、营业执照号码、组织机构代码、地址以及法定代表人或者主要负责人姓名；

（二）事实、证据和作出限期治理决定的法律依据；

（三）限期治理任务，即排污单位在限期治理后应当稳定达到的排放标准或者总量控制指标；

（四）限期治理的期限。

第十七条【告知相关事项】对被决定限期治理的排污单位，环境保护行政主管部门还应当在《限期治理决定书》中告知以下事项：

（一）排污单位负责自行选择限期治理具体措施；

（二）限期治理期间排放水污染物超标或者超总量的，环境保护行政主管部门可以直接责令限产限排或者停产整治；

（三）逾期未完成限期治理任务的，环境保护行政主管部门将报请人民政府责令关闭。

第十八条【送达】环境保护行政主管部门应当自作出限期治理决定之日起7个工作日内，将《限期治理决定书》送达排污单位。

《限期治理决定书》自送达之日起生效。

第十九条【重点湖泊流域】对国家确定的重点湖泊流域内，因排放水污染物超标被要求在2008年6月底前完成治理而逾期未完成，且排放水污染物超标是因水污染物处理设施与处理需求不匹配造成的，环境保护行政主管部门应当依据国务院办公厅转发的《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》，按照本章规定的程序直接责令停产整治。

第三章执行与督察

第二十条【企业采取治理措施】排污单位接到《限期治理决定书》后，应当根据限期治理任务和期限，制定限期治理方案，并报知作出决定的环境保护行政主管部门。

限期治理方案，应当确定具体污染治理措施、进度安排、资金保障和责任人员。

第二十一条【监测记录】限期治理期间，排污单位应当按照污染源监测规范，对所排水污染物进行监测，保存原始监测记录，以备查核。

不具备环境监测能力的排污单位，应当委托环境保护行政主管部门所属监测机构或者经省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门认定的其他监测机构进行监测。

第二十二条【不得超标超总量】限期治理期间，排放水污染物不得超标或者超总量。

第二十三条【试运行监管要求】限期治理期间，水污染物处理设施需要试运行并排放污染物的，排污单位应当事先书面报知环境保护行政主管部门。

试运行期间，排污单位应当在污染源监测规范规定的采样频次基础上，相应增加采样频次，进行加密监测。

在试运行期间，因水污染物处理工艺调试等原因所产生的水污染物不可避免超标或者超总量的，排污单位必须将所产生的水污染物存放于应急储存池或者其他临时储存设施，不得直接向环境排放；确需排放的，必须事先报经环境保护行政主管部门批准，并制定突发环境事件应急预案。

第二十四条【跟踪检查】环境保护行政主管部门作出限期治理决定后，应当制定跟踪检查方案，明确负责跟踪检查的工作机构。

负责跟踪检查的工作机构，应当根据跟踪检查方案，通过现场检查、采样监测等方式，对排污单位执行限期治理决定的治理进度和排放水污染物状况加强后督察。

试运行期间，负责跟踪检查的工作机构应当加强现场监督检查，相应增加监测频次。

第二十五条【限产限排、停产整治】负责跟踪检查的工作机构发现被责令限期治理的污染源在限期治理期间排放水污染物超标或者超总量的，应当报由环境保护行政主管部门责令限产限排或者责令停产整治。

第四章解除程序

第二十六条【解除依据】被责令限期治理的污染源，经过限期治理后，符合下列条件的，可以认定为已完成限期治理任务：

（一）在工况稳定、生产负荷达75%以上、配套的水污染物处理设施正常运行的条件下，按照污染源监测规范规定的采样频次监测认定，在生产周期内所排水污染物浓度的日均值能够稳定达到排放标准限值的。

（二）生产负荷无法调整到75%以上，但经行业生产专家、污染物处理技术专家和企业代表，采用工艺流程分析、物料衡算等方法，认定水污染物处理设施与处理需求相匹配的。

（三）所排重点水污染物未超过有关地方人民政府依法分解的总量控制指标的。

第二十七条【届满核查】限期治理期限届满之日起7个工作日内，作出限期治理决定的环境保护行政主管部门应当及时组织现场核查。

现场核查，应当采取现场监测、实地察看水污染物处理设施、查阅监测记录、工程建设资料以及投资报告等方式；对因排放水污染物超标或者超总量造成较大社会影响，或者造成跨行政区环境污染的，环境保护行政主管部门还可以通过走访或者举行座谈会等方式，听取公众意见。

负责跟踪检查的工作机构应当对现场核查情况进行记录，形成限期治理现场核查笔录，并由环境保护行政主管部门所属监测机构或者经省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门认定的其他监测机构出具限期治理监测报告。限期治理现场核查笔录应当由现场核查人员签字。

第二十八条【核查意见】负责现场核查的工作机构，应当制作限期治理核查意见，连同限期治理现场核查笔录、限期治理监测报告，一并报本部门负责人。

限期治理核查意见应当提出对排污单位解除限期治理决定或者依法关闭的建议和理由。

限期治理核查意见、现场核查笔录、监测报告，应当与限期治理决定文书，一并存档备查。

第二十九条【核查后处理】环境保护行政主管部门应当根据不同情况，分别作出如下决定：

（一）对已完成限期治理任务的排污单位，解除限期治理。

（二）对逾期未完成限期治理任务的排污单位，报请有批准权的人民政府责令关闭。

第三十条【申请提前解除】排污单位在限期治理期限届满前，认为其已完成限期治理任务，可以向决定限期治理的环境保护行政主管部门提出解除申请。

申请提前解除的，应当提交解除限期治理申请书，并附具能够证明其已完成限期治理任务的监测报告等相关资料。

第三十一条【核查和决定】环境保护行政主管部门应当自收到解除限期治理申请书之日起7个工作日内，按照本办法有关限期治理核查的规定组织核查，分别作出如下处理决定：

（一）对确已提前完成限期治理任务的排污单位，环境保护行政主管部门应当作出提前解除限期治理的决定。

（二）对未提前完成限期治理任务的排污单位，环境保护行政主管部门应当书面告知其必须采取有效措施，并在期限届满前完成限期治理任务。

第三十二条【企业后续管理】被解除限期治理的排污单位，应当建立健全环境保护责任制度，保持水污染物处理设施的正常使用，并加强设施的检查和维护，确保所排水污染物稳定达到排放标准或者总量控制指标。超级秘书网

第三十三条【部门后续监管】环境保护行政主管部门应当将被解除限期治理的排污单位确定为重点监管对象，并加强监督检查。

对被解除限期治理后12个月内再次排放水污染物超标或者超总量的排污单位，应当从重处罚。

第三十四条【终结情形】被责令限期治理的排污单位，有下列情形之一的，环境保护行政主管部门应当终结限期治理决定：

（一）依法被撤销的；

（二）依法解散的；

（三）依法被宣告破产的；

（四）因其他原因终止营业的。

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中图分类号：D63－31　文献标识码：A　文章编号：

公共服务与经济发展二者存在着密切联系。一方面，经济发展为公共服务提供了基本的物质基础；另一方面，公共服务则为经济发展创造良好的社会基础。因此，在公共管理改革与实践过程中，必须实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变，保持公共服务与经济增长的协调发展。本文力图在对公共服务与经济发展二者之间的相关性及其影响程度进行理论分析的基础上，对厦门市公共服务与经济发展进行实证检验，明确公共服务与经济发展的关系，以及不同公共服务领域对于经济发展的影响程度，从而构建一套关于厦门市公共服务水平与经济发展水平互相适应的有效机制，以期实现公共服务与经济发展的动态均衡。同时，课题组立足现状，在学习、借鉴国内外先进经验、技术的基础上，提出实现厦门市公共服务与经济增长协调发展的对策思考。

一、公共服务与经济发展相适应的理论基础

经济发展是提高政府财政支出，促进公共服务发展的基本条件。同时，公共服务为经济发展创造条件、提供动力。在不同的经济发展阶段，公共服务的发展水平要与经济的发展水平相适应。

(一)经济发展是公共服务发展的基础和前提

一方面，经济的发展状况制约公共服务的发展。没有可靠的财政保障，政府的公共服务便无从谈起。西方新公共管理运动的兴起正是由于经济不景气导致政府财政吃紧，福利政策难以为继。政府公共服务因而转变了发展方向。另一方面，经济的发展带动公共服务的发展。经济发展不仅为公共服务提供了更多的财政保障，同时也促使公众生活水平提升，从而对政府的公共服务水平提出更高的要求。

(二)经济发展要求公共服务的发展

公共选择理论家认为，随着经济的发展，公众会变得越来越理性，对政府提供的公共产品和公共服务产生更高的要求。民选政府因此会面临更大的压力，甚至出现“政府超载”。由此，经济发展过程中会蕴藏着因期望落空而出现革命的危机。作为政府职能的重要组成部分，公共服务扮演了社会“缓和器”的角色。此外，公共服务还服务于国家的发展战略，即通过对基础设施，科教文卫等领域的投入为经济发展创造更好的条件，提供更多的人力资本。

(三)公共服务发展水平是影响经济发展的重要因素

公共服务的发展水平之所以对国家或区域经济的发展有重要影响是由公共服务自身的功能决定的。一方面，公共服务为经济发展提供了基本保障，具有维护社会稳定、促进人身发展、保证有效市场需求、保障公民生命财产安全等功能；另一方面，公共服务支出的规模和结构对经济增长也具有明显作用。政府的投资性支出为经济的增长提供了必要性条件。

(四)公共服务水平要与经济发展水平相适应

若公共服务水平落后于经济发展的要求，可能导致公共基础设施滞后、收入差距扩大、市场有效需求不足、社会矛盾尖锐等一系列问题，从而影响经济发展。若公共服务水平超前于经济发展的要求，则意味着公共服务财政支出超出了政府正常承受力，势必会加重企业和公民个人负担。同时，过于完善的福利制度会带来“福利病”。

二、公共服务与经济发展相适应机制建设国内外经验的启示

通过对美国、英国、北欧以及我国神木、吴起等国家和地区公共服务与经济发展关系的研究，可以得出：经济发展水平和公共服务供给水平之间有着必然的联系。但在不同的经济发展水平下，对公共服务的投入应有主次之分。具体来说：在经济高速发展阶段，维护性公共服务是基本，政府应以社会性公共服务为主，经济性公共服务为辅。尤其要注重对社会性公共服务中的社会保障服务的投入和关注；在经济衰退的阶段，维护性公共服务是基本，应着重发展社会性公共服务(医疗、就业、社会保障)和经济性公共服务；在经济低靡阶段，国家财政在极其有限的情况下，应首先保证对维护性公共服务的投入，其后应以经济性公共服务为主，社会性公共服务为辅。

当前，我国正处在社会转型和经济高速发展的关键时期。从短期来看，我国应积极的社会政策，完善医疗、养老、职业发展等社会保障体系；从长远看，我国应考虑如何控制社会保障支出占GDP的比重和政府支出占GDP的比重，避免陷入“福利国家”的困局。

三、厦门市公共服务水平与经济发展水平的相关性

通过对厦门市公共服务支出状况与经济发展状况的实证研究，课题组对厦门市公共服务水平与经济发展水平二者之间的关系进行了论证。

经过三十年的发展，厦门市基本建立起了相对完善的基本公共服务体系。整体而言，厦门市公共服务的质量处于较高水平，其中公共教育、医疗卫生、环境保护、公共交通、城市基础设施等领域供给状况较好，市民较为满意。但在个别领域，公共服务供给方式和供给水平还有待进一步提升：一是就业易受到国际、国内经济发展情况影响较大，而且就业方式以亲友委托为主；二是社会保障领域中住房保障体系和社会保障水平均等化方面还存在不足；三是公共服务资源分布不均衡，城市与乡镇、岛内与岛外差距较大。

通过对厦门市1981年至2011年的公共服务水平与经济发展水平相互关系的实证研究，课题组得出以下主要结论：

第一，随着经济发展，厦门市公共服务水平呈现不断上升的趋势。研究发现，厦门市公共服务水平综合指数的变动趋势与公共服务项目三十年来发展的基本情况相吻合，且综合指数的趋势在2001年后呈现出较为明显的增长。这表明厦门市政府致力于增强政府公共服务能力，改善民生实际，并取得了一定的成果。这也进一步说明厦门市“十二五”规划中提出的“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”具有其合理性与重大的现实意义。

第二，厦门市公共服务综合指数和经济发展水平(GDP)之间存在Granger因果关系，公共服务水平综合指数的提升对经济发展有着显著的推动作用。

第三，厦门市公共服务相应领域的财政支出与经济发展水平呈现正相关关系，且根据线性规划的数据结果，得到公共服务支出七个领域的最优投入，分别为：公共安全占财政总支出的最优比例4.31％，公共教育则占13.03％，文化传媒应为6.49％，医疗卫生3.87％，社会保障和就业占2.43％，科学技术2.67％，基本建设与公共交通18.04％。就当前而言，厦门市正走向大众高消费时代，公共服务应从以社会基础设施为主的服务结构转向以教育、卫生、保健和社会福利

为主的公共服务结构。这也说明厦门市“十二五”规划在公共服务领域财政投入的合理性。需要强调的是，基础设施领域投入每增加1个百分点，会使经济发展水平下降6.45个百分点。这主要是因为基础设施大多投资巨大、建设期长，由政府投资建设必然挤占教育、医疗、社会保障等其他公共服务所需开支，从而对经济的长期可持续性发展造成不利影响。

为进一步预测厦门市未来五年公共服务水平与经济发展水平相互影响的相关趋势，判断二者是否依然呈现相互适应的均衡状态，课题组依次采用了向量自回归(VAR)模型、脉冲函数、方差分解与外推预测来构建出“公共服务――经济发展动态均衡”模型。

近30年的数据表明，厦门市经济发展水平(GDP)有76％左右的比例是由自身及其它因素所决定，公共服务综合指数对经济增长变化的解释程度在13％以上。这表明，厦门市公共服务综合指数对宏观经济有相关影响作用。由于过去30年厦门市公共服务投入重点主要集中于社会基础设施方面，所以13％的贡献率也主要是基于基础设施的投入效应。随着社会基础设施的完善，厦门市将进入内生增长形成的可持续发展中，公共服务将起到重要作用。因此，要注重对公共服务领域的相应投资，以期扩大厦门市可持续发展能力，形成良性循环的经济模式。

依据厦门市公共服务综合指数与经济发展水平互动关系的外推预测，2011－2016年，厦门市公共服务综合指数和GDP的发展情况为双向持续增加。但在2015年将会出现一个稍有减弱的趋势，2016年该减弱趋势将反弹上升。结合公共服务投资对经济增长的正相关关系及滞后性特征，政府应准确把握公共服务投资及其他投资的适当合理时期，以此来避免经济衰退。

四、厦门市公共服务水平与经济发展水平相适应的有效机制

课题组在结合前述厦门市公共服务水平与经济发展水平相互关系的实证研究以及动态均衡模型的基础上，依据公共服务与经济发展相互作用的影响机制，构建出了厦门市公共服务水平与经济发展水平相适应的机制框架。

(一)公共服务水平与经济发展水平相适应的机制框架

公共服务水平与经济发展水平相互作用的机制表现为：公共服务水平的提升意味着公共服务体系自身建设的完善，并为社会经济的平稳健康发展提供了保障和动力。经济发展水平的提升在一定程度上则意味着财政收入水平的提升，从而能够进一步增加对公共服务领域的财政投入，为公共服务提供了坚实的物质基础。基于上述作用机理，课题组进一步构建出了厦门市公共服务水平与经济发展水平相适应的机制框架(图1)。

在这一机制下，公共服务水平的提升对经济发展有显著的推动作用，公共服务水平与经济发展水平之间存在着一个长期的动态均衡。这在一定程度上也就意味着，公共服务水平的发展沿革与相应的经济发展阶段是相适应的。并且，从公共服务效应的滞后性来看，经济发展必须保持一个合理的增长速度，才有助于政府准确把握在公共服务领域进行投入的合理时期，从而实现经济发展水平与公共服务水平的长期均衡发展。为此，必须考虑以下几方面的要素：

首先，应当确定与经济发展水平相适应的的公共服务需求，这也就意味着政府必须明确不同时期公共服务发展的重点领域。以此为基础，应当树立服务型政府理念。

其次，服务型政府在发展公共服务水平的过程中，应当明确公共服务支出在财政投入(支出)中的合理规模与结构。其中，尤其要关注公共服务基础设施的投资在公共服务支出中的合适比例。

再次，在重点发展的公共服务领域中还必须确定最优的公共服务水平。

最后，在明确合理的基础设施投入与最优公共服务水平后，政府则应当通过多元化主体的供给模式实现有效的公共服务供给，而有效的公共服务供给则为经济的可持续发展提供了合理机制。

(二)实现公共服务水平与经济发展水平相适应的对策思考

根据W.W.罗斯托和马斯洛雷夫的经济增长阶段论，并结合厦门市经济社会发展情况来看，当前厦门市社会发展处于成熟期，并正走向大众高消费时代。在这一时期政府公共服务从以社会基础设施为主的服务结构转向以教育、卫生、保健和社会福利为主的公共服务结构。具体来说，需要从以下几个方面着手重点推进：

1、强化公共服务职能，建设服务型政府

由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变：一是要树立公共服务理念，重塑政府在公共服务中的“安排者”和“提供者”角色，承担起财政筹措、业务监督和绩效评估的责任；二是明确各级政府的公共服务职责，按照三级公共服务体系建设的总体要求，实行责任分担；三是加大公共财政投入力度，由“建设财政”向“服务财政”转变，提高社会性公共服务支出在公共财政支出中的比例。

2、制定公共服务发展规划，明确未来发展重点

政府有必要在“厦门市国民经济和社会发展五年规划纲要”的基础上，制定并实施“厦门市年公共服务体系建设与发展五年规划”，科学把握公共服务投入的合理时期与重点领域，消除对经济发展产生的波动影响。针对“厦门市2012～2015年公共服务体系建设与发展规划”，一方面要突出关键领域，将文体休闲、医疗卫生、就业服务等民生领域作为未来提升公共服务水平的重要着力点，加强公共政策和公共财政的支持力度；另一方面要谨慎确定基础设施投资规模，特别是城市基础设施在公共服务支出中的合理占比。对于由此而带来的资金短缺问题，可通过完善投融资体制，利用“准地方政府债券”等方式吸引民间资本来加以弥补。

3、确定公共服务支出的合理规模，实现公共服务的最优供给

公共服务支出的增长与规模并不是无限度的，存在一个最优公共服务水平。过多的公共服务支出不仅会挤占经济发展资源，同时也会因过多的税收而产生效率损失。对此，课题组组织有关专家学者，基于厦门市特定技术、劳动力、资本存量以及相关的系数等因素，研究和构建厦门市公共服务最优供给模型得出：公共安全占财政总支出的最优比例4.31％，公共教育则占13.03％，文化传媒应为6.49％，医疗卫生3.87％，社会保障和就业占2.43％，科学技术2.67％，基本建设与公共交通18.04％。并建议推行“厦门市公共服务持续改进计划”，利用市民态度调查或市民满意度测评等技术，定期(每年)对厦门市公共服务发展质量的总体情况及各项公共服务发展状况进行测评，从而及时调整公共服务供给水平和供给范围。

4、完善制度与组织建设，保障公共服务的有效供给

当前，主要工作有三个方面：第一，加强政府对基本公共服务供给的监管职责，可将公共服务水平提升与干部选拔、任用和内部激励相联系，并结合人事制度改革建立相应的问责机制；第二，采用公司合作、特许经营、凭单制、志愿服务、自我服务等方式，培育市场和社会力量，形成公共服务的多元供给竞争机制；第三，通过引入市民满意度、专家评估、效益审计等多种手段，对单项公共服务和综合公共服务的供给能力、过程和结果进行绩效评估。

针对厦门市公共服务与经济发展现状和未来趋势，“十二五”期间，厦门市应

当重点关注文体休闲、就业服务、住房服务以形成对经济发展的合力，促进经济持续发展；加大对环境保护和基础设施的投入，为经济持续发展打好基础；医疗卫生、教育服务等公共服务领域虽然对经济发展有较大的解释力，但现有水平已经位于全国前列，今后应侧重于保持。

文体休闲领域：一是加大财政支持力度，提升“岛外”和基层政府文体休闲服务供给能力；二是加快以动漫产业为代表的城市文化创意产业发展，打造“创意城市”；三是开展各类文体项目，促进市民全面发展。

就业服务领域：一是加大就业扶持力度，合理控制失业率；二是降低城镇居民消费支出占可支配收入的比例，及时调整最低生活标准和市民工资水平，确保市民共享经济发展的成果；三是进一步做好失业保险工作，建立和完善技工教育和职业培训体系运行机制，着力提高城乡各类劳动者创业就业能力。

住房服务领域：一是合理调控房地产市场，促使房价回归理性；二是加大住房保障投入，建立多层次、全覆盖的社会保障性住房体系。通过调整住房服务支出结构或创新以房租补贴等形式资助有住房困难的低收入群体；通过新建、改建、置换、收购等方式多渠道提供各类保障性安居房。

基础设施领域：“十二五”期间，交通基础设施的投入需要有的放矢，重点保证对“厦漳港”、城市圈交通网、岛内外交通网的支出；水质综合达标率、燃气普及率等基本生活设施应保持现有的支出水平；万人公厕数量、每万人占有城市公共交通营运车船数等基础设施的建设相对滞后，对经济发展产生了负面的影响，并且该类基础设施投入对于厦门市城市品牌维护和公民满意度提升具有十分重要的意义，所以应逐步加大该类基础设施的投入。

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(一)水资源市场化的内在逻辑

一般认为，市场化是一个动态的概念，是指资源配置从政府方式向市场方式的转化，是市场机制对资源配置的作用持续增大、经济对市场机制依赖程度不断加深、市场体制逐步从产生、发展到成熟的演变过程。水资源的市场化，就是指水资源的分配、交换等资源配置过程中，政府的直接干预不断减少、市场的自发调节作用逐渐增强的过程。其内容丰富，具体而言，包括水的资源化、水资源的权利化、水资源的产业化、水资源的资本化，且彼此之间存在着一定的内在逻辑关系。

首先，水的资源化是水资源市场化的基础和前提。水的资源化，即是将水作为一项资源来看待。作为一项资源，应当具备三个方面的特征：一是能够满足人们的某种需要，具有经济价值;二是具有一定的稀缺性，不能被需求者毫无代价地占有和利用;三是具有可控性，可以被占有和利用。由此来看，排除海水、洪水和气态水以外的其他水则完全符合以上特征。因此，作为法律调整客体的水，应当被认为是水资源，即在社会生活和生产中具有使用价值和经济价值的水。在承认水资源的基础上，水的资源化还要求以水的资源属性为基础进行相关水资源法律制度的设计。资源总是趋于稀缺，这就要求必须保护和有效利用资源，市场化机制则是提高资源利用率、实现优化配置的有效手段。

其次，水资源的权利化是水资源市场化的核心部分。水资源权利主要体现为水资源财产权，是包含占有权、使用权、收益权和处分权在内的权利束体系。水资源的权利化涉及到三个方面问题：一是权利主体和客体，即明确水资源的权利归属，界定可交易水权的范围;二是权利内容，即建立以水资源权许可、水资源权有偿获得、水资源权交易为核心的制度体系，完善包括水资源权市场配置机制、水资源权交易机制、水价市场机制、水权运营经济补偿机制等在内的相关制度;三是权利救济，即应明确水事纠纷的解决途径，赋予主体复议或诉讼的权利。围绕水资源的权利化建立的法律制度是水资源市场化制度体系的核心，也是推动水资源的市场化向更高层次发展的必要支撑。

再次，水资源的产业化是水资源市场化的重要内容。伴随水权市场的建立，围绕水权交易产生的供水、污水处理、中水回用、农业灌溉、跨流域供水、水运、水产等诸多涉水事务，形成了一个较为庞大和复杂的水资源产业链。因此水资源的产业化是水资源权利化的必然延伸，也是水资源市场化的必然。亦即，水资源市场化不仅导致水权市场的建立，还随之导致水务市场的建立，后者是在权利分配和流转规则明晰基础上引入市场化机制和企业化运作方式而形成的。

最后，水资源的资本化是水资源市场化的高级形式。从传统的技术工程投入到无形的制度探索，从权利化、产业化到资本化，是水资源市场化的必然趋势。与传统的水资源管理方式不同，水资源资本化以政府水资源管理部门、金融机构、能源企业和水权所有者为主体，以水资源实体、水权以及以水和水权为标的的金融产品作为对象，以相对成熟的资本市场和金融体系作基础，从建立水资源资本市场的角度为解决水资源短缺、环境污染等问题提供了新的思路。通过水资源的资本化，传统政府配置资源的模式将得到根本性改变，企业、个人将被确立为新的资源市场微观主体参与到资源的配置和交换中，原本虚化的水资源所有权也将会落实至现实的经济主体。

(二)水资源资本化的概念

作为水资源市场化的高级形式和发展方向，水资源资本化是指水资源作为资本来经营，即产权拥有者将资源资产用来出让、合作或作为股份进行投资以获取一定的经济报酬的经营过程。其内涵如下：

从客体来看，水资源资本化是水资源资本货币化的过程，是对水资源资本进行投入、转换、产出的过程，因而必须以相对成熟的金融市场为依托，将水资源本身、水资源使用或经营权、水资源开发融资项目、水资源使用后的治污环保项目等资本产品作为对象进行交易。

水资源资本化的主体包括中央、地方政府、集体乃至企业和个人。就具体情况而言，主体类型会随着项目规模和收益期的不同而发生变化，例如水资源开发融资项目和资源使用后的治污环保项目会以政府或大财团为投资主体，水资源使用或经营权的交易项目会有很多个体散户为主体。水资源资本化的形式主要包括水银行、水股票、水基金以及水期货等。水银行本质上是通过获取拥有剩余水权的用水户信息，并向需水者的方式，促成水权交易的购销中介机构。水基金、水股票以及水期货等则是在水资本市场成熟的基础上衍生的水资源虚拟产品，市场参与者以获利为目的，通过投资方式进行交易的金融项目。

二、水资源资本化法律规制的必要性与可行性

(一)水资源资本化法律规制之必要性

在立法体系方面，我国目前基本形成了包括专门法律、行政法规、地方性法规、部门规章等系统的水资源法律保护体系。尤其是2006年国务院颁布的《取水许可与水资源费征收管理条例》为水权交易提供了法律依据。然而总体来看，现行水资源法律制度存在以下缺陷：首先，水资源总体制度供给不均衡。水资源总体制度供给不均衡即制度供给与制度需求不匹配，主要包括两个方面：一是应予以废除的、落后于实践需要的旧有制度过剩;二是缺乏与现有水资源资本管理相匹配的法律制度，不能满足主体发展的需要。前者主要表现为政府干预过多，单一的政府水资源管理体制不利于市场竞争及水资源分配效率的提高;后者则主要包括水资源权属制度、水权交易机制及水价形成机制三个方面的缺失。

其次，水资源市场化基础性法律制度的缺失。目前我国水资源市场化仍处于探索阶段，相关法律制度多为各地方根据具体情况而制定，而具有全国性的统一的水资源市场化法律制度基本阙如。一是缺乏明确的水权权属机制。水资源资本化的前提是水资源权利的明确，但目前我国对于水权的界定相对混乱，例如立法将使用权与所有权的主体混为一谈，没有将水资源所有权的权能具体界定在占有、使用、收益与处分的范围内，也没有因地制宜的设定多级权能。另外对于水权的权利属性，也存在诸多争议，譬如准物权说、用益物权说、特许物权说以及资源权说等。二是缺乏完善的水资源价格机制。很长一段时间，取之不尽、用之不竭的错误认知阻碍了水资源价格机制的形成。现有价格中，仅仅包括水资源的开发价格与人力成本，忽略了水资源费中的水资源自身价值以及供水成本、合理利润等内容。一个健全的价格机制是水资源资本化的基本要素，否则难以形成高效、稳定的竞争与交易模式。

再次，水资源资本化法律制度的缺失。目前我国用水者获得水资源的方式较为单一，即向政府申请取水许可证以获得水权，但该取水制度并未使用水者获得明确的水资源使用权权利人的主体地位，其使用权也不能通过市场进行让渡。水资源的分配主要以政府宏观调控为主要手段，缺乏自由的市场竞争机制，尚未形成多级别、多种经营者参与的交易市场和成熟的资本平台及相应制度体系。对于更深层次的水资源资本化，譬如水银行、水股票、水基金以及水期货等具体资本化模式，目前尚处于理论研究阶段，从交易的主客体、交易的方式、监管机制乃至责任承担上都没有形成相关法律制度。

综上，我国水资源市场化尚未形成规范、有效的制度体系。水权市场、水务市场和水资本市场各自尚未形成系统的规范体系和运行制度，各市场的运行也缺乏统一的全国性的制度体系予以保障，且三大市场之间尚缺乏制度予以衔接和协调。基于完善水资源市场化法律制度进而推进市场化进程的考虑，水资源资本化的法律规制具有必要性。

(二)水资源资本化法律规制之可行性

目前，无论从立法体系上还是制度实践上来看，我国水资源资本化的法律规制已经具备了可行性基础。

首先，在立法体系方面，我国目前基本形成了包括专门法律、行政法规、地方性法规、部门规章等系统的水资源保护法律体系。尽管目前立法仍显粗疏，但是也已渐成体系。这为水资源资本化的法律规制提供了法律依据。例如2006年的《取水许可与水资源费征收管理条例》，尽管其尚未对水权市场进行较为完善的构建，但已为水资源资本市场的发展奠定了必要的制度基础。此外，2007年11月国务院《国家环境保护十一五规划》提出，十一五期间全国的城市污水和生活垃圾处理设施运行管理需要大量的费用支出，要通过运用市场化机制和实行城市污水、生活垃圾处理收费等方式吸纳社会资金来解决，这为我国水资源的资本化提供了良好的制度基础和政策依据。

其次，在制度实践方面，一方面，目前水实体和水权转让已具备较为成熟的基础，例如义乌东阳的水权交易案打破了水资源行政分配手段的垄断地位，实现了水权市场化的初探，又如黄河水利委员会在内蒙古黄河南岸灌区和宁夏青铜峡灌区开展的黄河水权转让试点也为水资源资本化法律制度的建构提供了实践基础;另一方面，目前水资源资本化的实践也处在探索阶段，例如2007年以水为投资主题的基金水盈环球基金和动力水资源基金在香港市场的推出，意味着我国的水投资市场已经迈出了重要的一步，又如2008年7月国务院特批了第三批共四只产业投资基金进行组建，其中包括华禹水务产业投资基金。以上实践显然有利于推进水资源市场改革，从而推进水资源资本化的进程。

再次，从国外水资源资本化的相关实践来看，也有有益经验可以借鉴。例如在水基金领域，早在2000年初，百达全球水资源基金(Pictet Global Sector Fund Water)作为首只专门投资于水行业的主题式基金率先在欧洲发行，主要投资于水供给和处理、相关科技创新以及环境服务等四个子行业;近年来大自然保护协会(The Nature Conservancy，TNC)帮助哥伦比亚全国近10个地区设立水基金，其以计量项目衍生出的经济、社会和生态收益为衡量目标，建立了严密的监控体系和严格的责任制度，并定期向由各个国企和私企投资方代表组成的董事会进行报告。又如在水期货方面，虽然水期货尚未出现在期货交易所中，但是事实上，1997年诞生并迅速在全球流行的天气衍生品已经有水期货的痕迹。

三、水资源资本化基础性法律制度的建构

水资源资本化的法律规制，是对各经济主体之间、经济主体与行政机构之间关于水权及水资本产品交易关系的规范，其主要内容包括对水资源资本工具进行明确界定，对操作规则、参与主体的资格和权限、主管部门的授权和职责、资本风险防范等内容加以规范。

(一)多元化主体的管理机制

据决策理论，公共管理的管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。权力越统一，责任就越大;权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，权力亦需要分权与平衡。在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。因此，水资源管理体制应当注重集权与分权的平衡。一方面，单一主体的行政管理模式已经无法适应日益庞大和复杂的公共管理职能，因此需要适度放松管制，构建政府调控与市场调节相结合、多元主体参与的水资源管理机制，在这一管理机制中，政府必须实现主动让位和自我克制，可以考虑在中央层面设立水资源监督管理委员会对水资源进行统一管理;同时，政府开放水资源市场并适当分权，保证社会中间组织及市场主体能够参与水资源的治理，对社会中间组织进行培育和制约。此外，还需完善公众参与机制，在相关法律中规定公众参与的权利，以确保其参与的有效性。甚至可以考虑改革现有的机构设置，以全国层级的水资源管理机构的人员构成为切入点，引入公众参与机制，或者设立专门的公众参与机构。

(二)可交易水权法律制度

水资源资本化的前提是水权进入市场进行交易。理论界通说认为，水资源所有权属于国家，本文所讨论的水权是水资源使用权，是具有多项权能的，用益物权性质的权利束。如何在行政主管部门与用水者之间，以及平等用水者之间进行水权交易，是水资源资本化制度构建的基础。

首先，水权交易法律制度的完善。其一，水权交易的种类。在我国现有制度下，水权交易一般是指取水权的交易，主要分为两种类型，一种是一级市场中水权的初始分配，即水资源所有权人，国家通过相关政府部门与用水户之间的水权交易;另一种是二级市场中平等的用水者之间进行的水权交易，不过值得注意的是，在二级市场也不排斥政府在特殊情况下作为交易主体出现。

其二，水权交易的主体。这里需要界定的是水权转让人。水权权利人的范围较广，包括持有取水许可证的取水权人与没有取水许可证的取水权人，后者又分为作为水库、水塘中水资源所有权人的农村集体经济组织，以及基本生活用水、生产生活及公共利益需要的应急取水等情形下的取水权人。而能够作为水权转让人的仅包含持有取水许可证的权利人，以及作为水库、水塘中水资源所有权人的农村集体经济组织两类，原因在于农村集体经济组织成员及其他类型的取水权人的权利获得主要出于公共利益的考虑，若因此获得经济利益显然有失公平。

其三，水权交易的标的限制。不是所有的水资源使用权都可以成为水权交易的对象，我们应借鉴澳大利亚封顶原则，限制水权交易市场的总水量，在保证生活用水和生态用水的前提下，鼓励水权交易。具体而言，水资源使用权可以划分为环境用水与经济用水，后者又可详细划分为生活用水、农业用水、工业用水与娱乐用水等，不具有竞争性、营利性等私人权利特性的环境用水与生活用水应当禁止进入水权交易的范畴。

其四，水权交易的价格确定。一是水价的构成。学界内已对该内容形成了较为统一的看法，水价应当包含水资源自身的资源价值、投入劳动力将其从自然资源转变为社会资源的价值以及对治理水污染造成的环境问题所耗费的价值，即资源水价、工程水价与环境水价。二是水价的制定。有学者指出，只有充分发挥市场机制，利用市场制定水价，才可能发挥价格的杠杆作用，使水资源在不同流转阶段，都能实现其最大价值。但笔者认为，笼统的市场定价容易导致竞争失败或形成垄断，应遵循市场调节与政府指导相结合的方式。在一级市场中，应在水资源主管部门设立专门的水价制定部门，负责制定并监管该级市场的水权转让价格。该级市场主要是国家对用水户进行的水资源分配，公益用水、传统用水和生态用水占据较大比重，价格的制定应更加贴近成本价格。而在二级市场中，应发挥市场定价的作用，由交易双方制定价格，更有利于水资源资本利益的最大化，但应申报相关部门审核。一般而言，在二级市场中用于交易的价格应高于一级市场初次分配的价格。

四、水资源资本化法律监管制度的建构

水资源资本化法律监管制度是水资源资本化法律规制的核心内容，其内容包括依据什么原则监管、谁来监管、监管什么等内容。下文将从此三方面予以厘清。

(一)风险监管原则的确立

对水资源资本市场的监管，笔者认为，主要应立足于风险监管。作为一项复杂的系统工程，水资源资本化的过程中存在各种风险，例如由于资本市场中投机者的趋利动机等原因而导致负外部性的非系统性风险，以及由于资本市场的交易特点和操作方式而产生的系统性风险。资本市场本身只能转移风险、分散风险，不能消灭风险，这就需要建立有效的监管机制，避免各种潜在风险成为抑制水资源资本化发展的因素。

对水资源资本市场的风险监管主要包括两层含义：一是以风险评估为基础对资本市场的稳健、安全和环境制订相应的监管标准;二是对于被监管个体组织和企业呈现的危害监管机构目标实现的风险进行评估，且采取相应的执行措施和检查措施。因此，对水资源资本市场的风险监管应以机构和产品为重点。

首先，对机构的风险监管，其重点在于建立一套完善的事前风险预警、事中危机应对和事后危机处理机制;以实地检查、非实地检查、审查监管会议等方式对经营水资源产品的金融机构实行审慎监管;建立信息披露制度，以提高水资源资本市场交易透明度。

其次，对水资源资本产品的风险监管，其重点在于建立产品的市场准入制度，确定市场准入的标准：水资源资本产品应具有经济目的，必须能够证明有着明确的市场和潜在的使用者，且并非用于投机或套利;产品的申请机构应证明其具有相应能力，即与该产品的运营相符的，理解、评估、监督和管理该产品风险的内部治理能力和外部融资能力;产品必须具有促进经济发展的积极影响，且该积极影响将明显大于有可能被用于投机或套利的消极影响。

(二)监管主体的设立

水资源资本化法律监管的主体是与监管对象的类型密不可分的，亦即，水资源资本化的种类决定了监管主体的设立类型。就当前水资源资本化的种类来看，主要有水银行、水股票、水期权、水期货等。水银行作为水权交易的中介机构，是在水权交易理论基础与实践基础都已具备的前提下，为了更长期稳定的发展水资源资本市场而设立的。Peggy Clifford认为，水银行是一种用来促进地表水、地下水和储存权利的合法转移和市场交换的金融衍生机制。

在水银行发展日趋稳定的基础上，水权交易发展逐步成熟，水现货交易必将不能满足有效的水资源配置，水资源资本衍生出的能源类金融产品将应运而生，这就包括水股票、水期权、期货等。其中，水股票是水权拥有者的一种投资凭证，其本质与其他金融股票一致，可以在水银行或其它水权交易机构的平台上发行，即水资源使用权的所有者，将自己闲置的水权作价存在水银行或其它机构中，以此获得一定的股权，待水权交易完毕后可以获得相应的收益;水期权是指一种标准化的合约或协议，规定了水期权买方有权在未来的特定时间内以特定价格从卖方处购买(出售)一定量的水;水期货则是指期权所规定的未来某一段时间交易的水权。

由此可见，水资源资本市场所衍生出的水银行及其他水产品，兼具金融资本与能源资本的特征，从而对其所进行的监管也可双管齐下，即金融市场的监管和能源市场的监管。其一，水权交易对象及范围等因素使得跨流域水银行与流域内水银行同时存在。此时，则可以由国家设立不同级别的水资源主管部门，即在中央设立专门的水资源管理机构，对跨流域水银行进行监管，同时可在不同流域内设立下属的办公部门，以监管流域内水银行。水银行监管机构的职责应包括授权与监督两方面：一方面水银行对于水权交易的主客体选择、交易的方式等享有主导权，政府部门只需在政策上做出宏观规定;另一方面，为保证资本市场的发展，监管机构应对水权交易的申请进行审核、并实行登记制度，也对交易的总水量进行控制，避免水权的滥用。其二，对于水股票、水期权、水期货，可由证监会对具体的水资源资本市场中水股票、水期权、水期货的发行、上市、交易、退市予以监管。

(三)监管内容的厘清