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（一）加大相关法律法规的宣传力度，增强广大人民群众的法律意识。

笔者认为，加大法律宣传力度，增强群众的法律意识应当做好以下两个方面的工作：一方面，政府有关部门应当针对城市建筑管理相关部门的管理人员定期开展法律法规方面的培训工作，使城市建筑管理工作者充分意识到法律法规在城市建筑管理中的重要性，从而确保其在处理城市建筑管理相关问题时能够坚持依法办事的原则，有效避免违法违规现象的出现。另一方面，应当积极拓展多个渠道对广大人民群众进行城市建筑相关法律法规的宣传，增强社会公众的法律意识，使其能够运用法律武器维护自身的合法权益，通过法律途径解决城市建筑过程中的侵权问题。

（二）进一步规范城市建筑许可审批程序及管理体制。

要使我们城市建筑管理工作符合城市发展的客观规律，首先应当具备一整套规范性的审批程序。完善城市建筑行政许可听证制度，才能有效防止决策的片面性，降低审批过程中的随意性。除此之外，还应当加快管理体制改革，有效发挥城市建筑管理的重要作用。要改革规划行政管理体制，对于城市建筑区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市建筑管理法规为依据，使城市建筑管理的各项工作任务都有明确具体的责任主体，对违背城市建筑管理法规的行为要追究当事人法律责任。

（三）城市建筑管理必须具有科学性与前瞻性。

城市规划管理直接影响着城市的长远发展。要坚持生态的、可持续发展、以人为本的理念。城市建筑管理应该充分考虑城市发展所面临的不确定性因素，统筹考虑全市的职能分工、功能布局，城市建筑管理不但要处理好自己后续发展的问题，还应该注意处理好与周边城市及农村的相互发展关系，使城市经济、社会、人口、资源、环境协调发展。

二、结语

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认真学法 依法办事 在“四五”普法期间，我根据城市建设和城市管理工作的需要，带领全区城建系统广大干部群众，加大了对法律、法规的学习力度，取得了较大收获。通过学习，提高了执法管理水平，促进了全区的城市建设和管理工作。 一、加大学法力度，熟练掌握各项法律法规 守法、执法的根本前提在于学法、知法，在“四五”普法教育期间，我注意加大自身和城建系统的学法力度。 1、统一思想，进一步提高对学习法律法规知识重要性的认识 我们城建系统包括建设、国土、房产、交通、市容、人防等行政执法部门，以及开发公司等建设单位，在工作中涉及城市建设、城市管理的各项法规，专业性很强，学习法律法规知识对于我们做好工作十分重要。为做好此次“四五”普法工作，我在全区城建系统内部深入进行宣传发展，进一步统一思想，使大家充分认识到法律法规是我们做好各项工作的根据保障。在行政执法部门，熟练掌握有关法律法规，将大大提高法制素养和执法能力，提高执法水平和群众工作的水平，确保行政执法工作的顺利推进；在开发建设单位，熟练掌握国家建设方面的法律法规，可以提高我们的业务素质，在基本建设的手续办理上少走弯路，将大大加快建设进度。通过深入发动，进一步提高了全系统广大干部群众学习法律法规知识的主动性，变要我学为我要学，并能够自觉结合岗位工作学习有关法律法规知识。 2、认真学习，及时掌握各项法律法规知识 根据城建、城管工作与法律法规联系紧密的特点，我首先从自身做起，加大学法的力度，利用业务时间、工作间隙，自学了《土地管理法》、《人防法》、《行政诉讼法》、《建筑法》、《南京市城市规划管理条例实施细则》、《南京市市容卫生管理条例》、《招投标管理办法》等法律法规知识，使自己对工作所涉及的有关法律法规做到应知应会。同时，利用各种形式，采用多种办法推动城建系统内的法制学习。一是组织系统内各部门、各单位的主要负责人集中学习专项法规；二是在每年7、8月间抽出一周时间举办全区城建系统中层以上干部培训班，其中重要的一项是学习有关城建法规；三是在每月城建工程基本收尾的年底、年初，组织各有关单位举办冬训班、春训班；四是结合土地日、创卫等活动以及《土地管理法》、《南京市城市规划管理条例实施细则》修订等变动，组织干部职工进行重点学习，提高对有关法律法规的掌握程度。 3、大力宣传，广泛普及法律法规知识 法律法规的贯彻执行关键在于提高全民的知晓程度，在城市建设、城市管理工作中，不仅要求我们的建设管理人员能够依法执法，更在于广大人民群众知法、守法，自觉依法办事。为此，我们加大了对有关法律法规的宣传力度。在区有线电视台举办了多次法制教育专题节目，区、街道、村、社区等各级组织利用召开，悬挂横幅、标语、板报等多种形式认真做好法律法规知识宣传。 二、严格依法行政，加大城市建设与城市管理工作力度 学习法律法规知识的根本目的在于应用，在快全区的城市化发展进程。 2004年8月

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城市管理综合执法即城管执法，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。它把原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权集中于一个机构，把一些职能部门所拥有的管理权、审批权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。该制度目的之一是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。相对集中行政处罚权制度依法创制后，国务院决定首先试行于城管领域。截止目前，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市外，全国还有193个市级政府和806个县级政府开展这项工作。①城市管理综合执法实行以来，理论界和实务界都给予了较高评价。但是，该制度在实践中遇到了诸如法律地位、职责划分、运行机制、自由裁量权、执法方式等一系列的问题。尤其是城管人员野蛮执法、暴力执法，行政相对人暴力抗法事件时有发生，甚至激发社会矛盾。那么，城管机关是否有执法的权限、它的地位又如何。城管机关及其执法人员到底享有哪些行政职权，他们的职权范围如何划定，这些看似基本的问题直接关系到城管执法的正当性和合法性。

一、城管执法机构的法理分析和思考

（一）城市管理综合执法机构行政主体的适格问题

行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。②我们可以从此定义中分析出城市管理综合执法机构具备行政法上的行政主体资格必须符合两个条件。

第一，行政主体依法行使的是国家行政权。根据行政权内容的表现形式可以将行政权分为：规范制定权、处罚权、调解权、组织权、证明权、审批权、强制权、复议权、裁决权、检查监督权等。城市管理综合执法机构行使的是国家行政处罚权，该处罚权是从原属于市容、规划、绿化、市政、环保等职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中分割出来的。

第二，行政主体具有行政法上的权利能力和行为能力。行政法上的权利能力是指行政法赋予行政主体享有行政法上的权利并承担行政法上的义务的资格，而行政法上的行为能力则是指行政主体能以自己的名义对外行使行政法赋予的权力和履行行政职责，并能对自己的行政行为独立承担法律责任的能力。③国务院依据《行政处罚法》的法律规定取得调整和重新配置行政处罚权的权力，然后国务院再通过制定相应的行政法规或条例的方式具体落实推行相对集中行政处罚权制度，将该权力授权给各省、自治区、直辖市政府，由各个地方政府对政处罚权主体资格进行重组和分配，最终使得城市管理综合执法机构由于行政法律法规享有了合法的集中行政处罚权，具备了行政法上的权利能力。

（二）城市管理综合执法的法律地位和性质

1.城市管理综合执法机构的法律地位

《行政处罚法》第16条的规定和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）中的相对集中行政处罚权的相关规定是城市管理综合执法的主要依据。依照该法规定综合执法必须是由法律法规的授权执法。可见，城市管理综合执法的权力是依法律法规的授权而来，是具有合法的法律地位的。

2.城市管理综合执法机构的性质

城市管理综合执法机构的性质是行政机关。《行政处罚法》第16条明确规定“决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，国务院办公厅[2000]第63号文件也作了明确规定，即城管综合执法机关不能隶属于政府某部门，也不能作为部门的内设机构，它必须能独立的行使权力并以自身名义承担相应义务和责任。

（三）、对于城管执法权的分析

虽然城市管理综合执法机构的主体适格，拥有法律规定和保护的地位，是行政机关。但是这并不能掩盖其行政执法权中的各种问题。

1、城管执法的权力来源有瑕疵。由国务院法制办以复函形式批准相对集中行政处罚权试点违反了行政法中职权法定原则。职权法定原则要求行政机关所有行使行政职权的行为自始至终皆需有法律依据或明确法律授权，没有明确法律授权均不可为。④也就是说城管机关要想获得相对集中行政处罚权须有全国人大及其常委会制定法律的明确规定或授权，但是国务院法制办的复函和省级人民政府的通知均属于行政规范性文件，甚至连行政规章的级别都达不到。所以说城管行政权力的来源是值得进一步讨论的。

2、城管执法的范围超出授权。按照《行政处罚法》第十六条的规定，城管机关享有的只是被集中起来的行政处罚权即相对集中行政处罚权。据国法[2002]17号文件中相对集中行政处罚权的范围规定及归纳地方法规、政府规章中城管执法范围，城管执法范围包括但不限于下列内容：市容环境卫生管理方面；违章建筑或设施方面；工商行政管理方面；公安交通管理方面；公用事业管理方面；交通运输管理方面等等。上述城管执法范围的宽窄，因各地方政治、经济等发展不平衡及地方领导层的差异性不同而有明显的不同，有浓厚的地方特点。相对集中行政处罚权集中的是处罚权，而不是其他权力。根据行政法基本理论，行政管理权的内容包括行政许可权、监督权、指导权、强制权等。“相对集中行政处罚权”，顾名思义，只是行政处罚权的集中，而不是许可权、收费权等其他行政管理权的集中。然而，在实践中一些城管机关不仅享有行政处罚权，而且还享有行政监督权和行政强制权。这明显超越了法律规定。

3、相对集中行政处罚权不等于执法权。“第16条”相对集中行政处罚权的规定，仅指行政职权中的行政处罚权。而现在的城管执法权，不仅有行政处罚权，还有其它行政职权。第16条相对集中行政处罚权与城管执法权在行政权内容上、性质上不是等同的或相同的行政权，第16条并不当然等于城管享有执法权。行政执法权与行政处罚权不是等同的，行政执法权内容比行政处罚权多、范围比行政处罚权广。在其它领域，如林业领域、文化领域也存在试行相对集中行政处罚制度。所以城管制度存在立法上的缺失。

出现上述局面有多方面的原因，首先是相对集中行政处罚权主体法律化不完善，相对集中行政处罚权机关与同级政府、职能机关以及上级职能机关与同级政府之间权力分配难以实现；其次，相对集中行政处罚权制度说到底实际上就是各部门权力重新分配的问题。部门强调特殊性的现象较普遍，保留的多，主动移交的很少，一些对地方涉及收费的处罚项目，移交的不多，而同意移交的项目又为既难管又不想管或无利的老大难及各种细碎项目。再次，相关的立法滞后。相对集中行政处罚权主要依靠政府规章进行政策性调整是不够的，也是不规范的，不足以显示一种制度的权威性与正式性。

二、城管问题的解决途径

1、构建完备的法律体系

城管执法部门在执法过程中缺乏执法的具体标准，城管工作显得缺乏法律法规的支撑，不利于城市管理执法工作的开展。当务之急就是加快城市管理法律法规的立法建设，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准。可以制定《城市管理法》，保证城管机关执法有充分的法律依据。另外，有必要对相关法律进行一次全面清理，凡是与《城市管理法》相冲突的内容必须废除或修改，消除法律规范冲突现象，为城管执法提供权威法律依据，以保障城市有序发展。

2、严格行政程序，依法行政

行政程序有利于充分调动行政相对人参与国家管理，参与行政行为的积极性，避免传统法治“以权力制约权力”的局限。实践证明，行政程序是“法治行政”和“人治行政”的分水岭。城管执法机构应严格依程序执法，明确执法的权限程序，在建立健全城管执法法律制度的基础上，必须依法行政，严格执法。真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。树立城管执法的严肃性和权威性。

3、坚持文明执法，努力提高城管执法水平

文明执法，有利于提升城市管理水平，有利于提升老百姓对城管执法的认可度和满意度。文明执法不是软弱执法，不是消极执法。要认识到没有严格执法就不可能有文明执法。执法是一种艺术，掌握好文明执法和严格执法的“度”是一个地方管理水平的体现。要坚守严格执法的底线，同时体现出文明执法的气度。某些地方花巨资引进城管装备把城管打扮的像特警一样，这样做其实疏远了和百姓的距离。城市管理搞得像打仗，其实是一种本末倒置。而有的地方要求做到打不还手骂不还口的“忍让”执法，甚至出现了将队员打伤打死的情况。这又伤害到了法律的尊严、行政的严肃性和行政人员的身心健康，同样是不可取的。拒绝走极端的作法，在法律授权的范围内充分利用行政权力严格执法同时符合比例原则采取温和的损害较小的执法方式进行行政执法或许可以讨论。

总之，城市管理行政执法工作肩负着维护城市正常运转秩序，促进和保障城市健康发展的重要使命。城管执法要在立法上明确职责、规范程序。执法上以人为本，严格执法，严把执法人员来源关，提高执法者的自身素质与守法意识，严格依法行政，在行政处罚的过程中公合理，不随意践踏执法程序，充分尊重执法相对人的合法权益。我们才能使城管执法走出现实困境，找到一条符合我国国情的城管执法之路，才能建设一个宜居、平安、生态、幸福的“美丽中国”。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1]江凌，张水海.相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验[J].行政法学研究，2008，（4）：16.

[2]胡建淼.行政法学.法律出版社.1998年版.第143页

[3]方世荣，石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.第67页.

[4]姜明安.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[5]张吕好.城市管理整合执法的法理与实践[J].行政法学研究，2003，（3）：51-54.

注解

① 江凌、张水海.相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验[J].行政法学研究，2008，（4）：16

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执法人员既是执法者又是普法者，这对执法和管理本身是有帮助的，因为在执法和管理的过程中，执法人员会更加规范自身行为才能做好法律法规的宣传和普及工作，同时通过行政相对人和市民群众反馈的信息，发现和梳理执法过程中存在的问题和不足，这些都是相辅相成的。

城管队员执法行为规不规范，决定了依法执法、精细化管理、为民服务落实是否到位等问题。为此，我们专项打造了城管执法教育培训基地，就是为进一步提高执法人员的法律知识水平，打造一支业务精湛、作风扎实的城管执法队伍提供了新的平台，一方面利用这个平台更好地开展城管执法人员的教育培训学习工作，另一方面通过这个平台提升城管执法队伍的整体业务素质和法律知识水平，让“城管蓝”蓝得更自律。

在2019年，我们首次在城管系统开展了“现场执法技能竞赛活动”，通过这项活动来考核执法队员执法用语、执法程序、法律法规运用及现场应变能力等综合技能，在提升城管执法人员的执法办案能力和综合素质的同时，也起到了城市管理的法律法规向社会宣传和教育的目的。在开启的执法记录仪下、在取证的摄像机前，每一位执法队员是执法者，承担着城市管理法律法规赋予的责任；每一行政相对人是当事人，履行着违反法律法规所要求的规定，让“城管蓝”蓝得更阳光。

针对在日常管理和执法中遇到的实际问题，还有一些行政相对人和市民对我们执法管理工作提出存有异议的质疑，我们根据城管队员的工作性质，结合实际在所辖的城管执法中队开设“城管巡回微课堂”，以党的最新理论成果、城市管理法律法规、典型案例分析、群众投诉和质疑等为主要内容，通过“课堂教学+互动答疑+交流心得”的教育方式，提升基层城管队员解决实际问题的能力，更好的去解决群众切实关心的事情，让“城管蓝”蓝得更规范。

城管执法会涉及到行政处罚的问题，在行政处罚案件中我们一直开展着群众公议活动。在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及拟处罚的初步意见提交给群众公议团，由群众公议员们进行独立评议，并形成公议意见，作为案件最终处理的一项重要参考依据，行政处罚全过程公开透明。目前群众公议的形式已经推广为网上群众公议，这种形式避免了群众公议员与行政执法部门直接接触，保障了群众公议过程和结果公正，这将意味着有更多的群众能够参与到案件的公议中来，参与行政处罚案件的群众公议本身就是一个学法、用法和普法的活动，让“城管蓝”蓝得更亲民。

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《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”将公正、公开原则写人法律，作为实施行政处罚必须遵循的重要原则，有利于实现法律所追求的公正、公平，有利于增强行政处罚的透明度，有利于加强人民群众对行政处罚约有效监督，有利于强化行政执法人员的责任心。

（一）城管行政处罚公正原则的基本要求

公正，要求城管行政执法部门在实施行政处罚时必须以事实为依据，对被处罚的公民、法人或其他组织按照法律法规的要求使用同一标准，对事实、性质、情节以及社会危害程度相当的违反城市管理法律、法规的行为，不论违法当事人的地位、权势、关系如何，应一视同仁地予以处罚。公正原则是依法行政在行政处罚中的一个重要体现，其具体表现在：第一，行政处罚必须过罚相当、即行政处罚的具体内容应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，第二，行政处罚必须合法合理，即行政处罚必须以法律为准绳，做到处罚法定。同时，在行使自由裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处罚必须坚持回避制度，即实施城管行政处罚时，案件调查人员、听证主持人员及案件审批人员与当事人或案件有直接利害关系的，应当回避。坚持回避制度，目的是防止实施行政处罚时徊私舞弊或者发生偏见。相关人员应当回避而未回避，不仅显失公正，而且构成程序违法。第四，行政处罚必须听取当事人陈述意见。在对当事人作出行政处罚决定时，城管行政执法部门必须事先听取当事人的陈述意见。《行政处罚法》第四十一条规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立”。

（二）城管行政处罚公开原则的基本要求

公开，是指城管行政执法部门对有关城管行政处罚的法律法规和规章规定、执法人员身份、主要违法事实、处罚决定等与处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者损害他人或其他组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，邵应该向当事人公开。公开是法的本质属性，法所具有的告知、指引、评价、教育和强制等作用，其前提条件是公开。坚持公开原则的基本要求是：第一，依据公开，《行政处罚法》第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”凡是要人们遵守的，首先要事先公布。公布要做到及时、完整，公布的内容既包括法律法规的规范文件，也包括其附件。第二，身份公开。实施行政处罚，必须公开执法人员的身份，第三，处罚公开。城管行政执法部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。对符合法定条件的行政处罚案件还必须公开举行听证，让当事人能充分行使陈述和申辩的权利，以防止违法、不当的行政处罚侵害当事人的合法权益。处罚公开包括处罚程序公开、处罚文书公开、处罚结果公开等。

二、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题

公正、公开原则是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政执法必须坚持的重要原则。当前，在不断推进依法治国、依法行政的进程中，各地城管行政执法部门依法行政意识日益增强，城管行政处罚日趋规范。但不可否认，目前城管行政处罚在遵循公正、公开原则方面，仍存在不少函待解决的问题。

（一）重实体轻程序

城管行政处罚在程序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容是否有效和成立。须知，程序是公正的前提。然而，由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清楚、证据确凿，达到了处罚目的就行了，程序上的不足对行政处罚的效力没有影响，因而在实施城管行政处罚时违反法定程序，如先执行后裁决，或作出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政处罚中虽然依照程序作出处罚决定，但由于执法人员自身素质制约，对程序的适用往往流于形式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人调查取证等。

（二）重合法轻合理

行政处罚公正、公开原则是行政处罚合理、合法的内在统一，2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，将“合法行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既合法又合理是依法行政的基本内容，二者不可偏废。要实现行政处罚公正，就必须在实施行政处罚的过程中，做到既合法又合理。但在目前的城管行政处罚实践中，重合法轻合理的倾向相当普遍。部分城管执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看与定性直接关联的违法事实的基本证据，却不考虑与量罚密切相关的情节、责任、前因后果等相关因素。如在处罚占道乱摆卖时，只考虑自道行为违法，不考虑占道面积的大小，对数名违法当事人“一视同仁”地处以同样数额的罚款。另外，在查处违法行为过程中，执法人员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响，导致办案不合理、不公正。

（三）滥用自由裁量权，随意处罚

自由裁量权是指行政执法主体在法律所允许的范围内，基于法律的目的，根据具体情况和意志，自行判断和选择自己认为正确的行为的权力。自由裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在实施行政处罚时，必须严格按照法律、法规的规定进行，没有任何选择的自由。但是，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城管行政处罚的重要组成部分，但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用得当，有利于实现公正和效率，反之，便会导致权力滥用、越权执法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。因此，在行使城管行政处罚自由裁量权时，应当考虑法律所规定的应当考虑的各方面因素，最大限度地尊重当事人的权益，公平合理，不带任何偏见，对当事人平等地适用法律，遵循过罚相当的原则，

三、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析

（一）法律规范滞后

我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多，但不系统，散见于其他的法律法规之申，许多法律法规条文又似是而非，可操作性不强，甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确的处罚依据。面对这一难点，城管执法队员处于被动境地。对于明显处于管理权限范围内的违法、违规事项，如对其进行管理，尤缺乏对应的处罚依据；如不对其进行管理，则又是行政不作为的倾向。特别是同一行为同时违反两个法律，涉及到数种不同的处罚时，究竟适用何种法律、何种处罚，城管执法人员很难把握，难以取舍和决断。

（二）城管体制不顺

城管行政执法队伍目前仍处于较混乱的状况，虽然有些城市设立城管行政执法局或者同时设城管局，相对集中部分行政处罚权，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，且不是执法主体，而是受委托执法的事业单位，在人员、经费上没有足够的保障，执法力度较弱，有的地方的城管行政执法甚至是自筹经费。执法权利被束缚后，尤其需要较为完善的配套措施，如从物质上等方面大力配合。城管队伍做为较为年轻的新生队伍，缺乏相应的领导管理体制，自成一家，缺乏透明监督。当它所管理的事项需要其他部门的配合时，却又显得苍白无力。这种状况直接导致处罚弹性大，处罚结果不稳定，也造成了行政处罚的困难越来越大、纠纷愈益增多，不时引发暴力抗法事件。

（三）长官意志制衡

在城管行政处罚过程中，一些部门领导、上级领导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多干扰，导致城管行政处罚申"长官意志"盛行，直接影响行政处罚的公正、公开。出项这一问题的原因有很多，其中很重要的一点就是城管队伍缺乏较为独立的机制。广大执法队员在基层与市民群众进行有理有据的工作，但是这并不能抵挡领导爱于情面所说的话，处于经费及其他方面的原因，一些行政处罚往往是有出无行，长此下去，严重削弱了行政执法力度，影响行政执法形象。

（四）其他原因

随着法制进程的不断加快，公民的法律意识提高很快，公民学会用法律武器维护自己的合法权益。这对行政执法部门及执法人员提出了更高的要求。现在很多城管执法队伍提出了“文明执法”的口号，但是当你面对群众以“侵犯权益”的表面理由进行维权，当你面对无理群众的围攻谩骂，当你面对英雄主义意识强烈出头的围观群众声声讨伐时，如何文明执法就成了一大难题。一时的退让可能导致今后重复出现类似的问题，从而成为领导念念不忘、群众口口相传、队员人人头疼的“刺头”。此时，处于基层的一线执法队伍似乎应针对情况进行行政处罚，来更好的体现行政处罚的公开与公正原则，而不是一味的姑息迁就。

全心全意为人民服务是我们光的一贯宗旨，但当前不少地方的城管行政执法部门存在着“官贵民贱”思想，拜金主义盛行，往往通过实施行政处罚谋求部门利益、地方利益和个人利益，妨碍公正、公开原则的执行。同时，城管执法人员素质低下，也是导致城管行政处罚有失公正、公开的重要原因。

四、对保障城管行政处罚坚持公正、公开原则的建议

保障城管行政处罚坚持公正、公开原则，要加大普法教育的力度，增强公民和组织的法律意识、城市意识和自我维权意识。但更重要的是，要改革体制，加强立法，以一定的措施、制度来强化制约和监督城管行政处罚权的公正、公开行使，

（一）加大城管行政执法体制的改革力度

加快城市管理领域相对集中行政处罚权的步伐，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管行政执法体制，建议成立国家城市管理行政执法机构，相对集申城市管理领域的行政处罚权，明确职能范围和工作任务，笔者认为，这是提高城管行政处罚效率和水平，规范城管行政处罚行为，强化队伍建设，实现全国城管行政执法机构设置统一化、规范化、科学化，促进城管行政执法程序化、法定化，优化城管执法社会环境，建立健全城管行政执法主体资格制度，保障城管行政处罚权公正、公开行使的必由之路，

（二）加快城管行政执法领域的立法步伐

如前所述，城管行政处罚难以做到公正、公开的原因之一一是法律规范滞后，因此，强化城管行政执法，促进城管行政处罚权公正、公开行使，建立健全城管法律法规至关重要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政执法体制的客观需要，所以，必须从相对集中城市管理领域行政处罚权的角度出发，制定、颁布《中华人民共和国城市管理法》及其系列法规、规章，将散见于其他法律法规中的内容综合起来，使其系统化、科学化、法律法规依据惟一化;在规定自由裁量权时，尽可能缩小自由裁量的幅度;要严格规定城管行政处罚程序，通过严格的程序遏制行政处罚显失公正、公开等不合法、不合理现象。

（三）强化城管行政执法队伍的自身建设

再完善的法律都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执法队伍，就很难形成合法、公正、公开办案的局面，城管行政处罚的公正、公开原则就会大打折扣。因此，建设一支纪律严明、公正无私、政治坚定的城管行政执法队伍，是实现城管行政姓罚公正、公开的首要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广大城管执法人员学习政治埋论和政策法规，强化城管执法人员的业务培训，促进城管执法人员养成良好的职业道德，培养城管执法人员的分析能力和逻辑思维能力，不断提高城管执法人员的管理水平、执法水平和执法效率，从而真正实现城管行政处罚的公正、公开。

（四）建立完善城管行政处罚的监督机制

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一、我国当前城市建筑管理工作存在的问题

（一）城市经济发展水平不高，缺乏先进的建筑市场理念。

目前，我国城市市场发展尚不充分，由于受到上级市场及下级市场之间贸易交换的限制，在未来发展过程中缺乏更为充分的空间，难以实现跨越式发展。对市场动向与体系外部的机遇把握上缺乏足够的主动性，建筑市场结构单一，彼此不能协同发展，反而陷入恶性循环之中，导致风险增加。

（二）城市建筑管理发展滞后，规划思路尚需进一步完善。

有些城市在进行城市整体建筑设计过程中，没有深刻意识到城市区域发展的特征及所面临的问题，忽视了城市区域经济发展的目标，没有将城市建筑作为一个整体纳入到更大领域中的发展中去，没有充分意识到城市整体建筑设计的本质及进行规划设计的现实意义。就全国范围来看，能够切实发挥有效引导城市发展功能的还非常少。

（三）当前城市建筑管理工作的难度不断提升。

由于人口、技术及资本等城市发展要素流动性不断增强，城市发展所面临的不确定性因素也越来越多，城市建筑管理工作所面临的难度也就不断提高。大量务工人员的涌入，给城市人口的预测及管理工作带来了一定难度。城市居民区不仅要满足市民不断增长的住房需要，而且还要满足外来务工人员生产、生活等方面的需求。在这种情况下，传统的城市建筑管理模式就面临着严峻的挑战。

二、有效解决城市建筑管理工作问题的对策措施

针对上述关于我国当前城市建筑管理工作存在的问题，笔者提出以下几个方面的对策：

（一）加大相关法律法规的宣传力度，增强广大人民群众的法律意识。

笔者认为，加大法律宣传力度，增强群众的法律意识应当做好以下两个方面的工作：一方面，政府有关部门应当针对城市建筑管理相关部门的管理人员定期开展法律法规方面的培训工作，使城市建筑管理工作者充分意识到法律法规在城市建筑管理中的重要性，从而确保其在处理城市建筑管理相关问题时能够坚持依法办事的原则，有效避免违法违规现象的出现。另一方面，应当积极拓展多个渠道对广大人民群众进行城市建筑相关法律法规的宣传，增强社会公众的法律意识，使其能够运用法律武器维护自身的合法权益，通过法律途径解决城市建筑过程中的侵权问题。

（二）进一步规范城市建筑许可审批程序及管理体制。

要使我们城市建筑管理工作符合城市发展的客观规律，首先应当具备一整套规范性的审批程序。完善城市建筑行政许可听证制度，才能有效防止决策的片面性，降低审批过程中的随意性。除此之外，还应当加快管理体制改革，有效发挥城市建筑管理的重要作用。要改革规划行政管理体制，对于城市建筑区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市建筑管理法规为依据，使城市建筑管理的各项工作任务都有明确具体的责任主体，对违背城市建筑管理法规的行为要追究当事人法律责任。

（三）城市建筑管理必须具有科学性与前瞻性。

城市规划管理直接影响着城市的长远发展。要坚持生态的、可持续发展、以人为本的理念。城市建筑管理应该充分考虑城市发展所面临的不确定性因素，统筹考虑全市的职能分工、功能布局，城市建筑管理不但要处理好自己后续发展的问题，还应该注意处理好与周边城市及农村的相互发展关系，使城市经济、社会、人口、资源、环境协调发展。

三、结语

在我国经济社会飞速发展的今天，城市建筑管理工作的重要性也日益凸显出来，已经成为推动城市发展的重要动力。目前，我国正处于城镇化发展的重要阶段，城市建筑管理工作面临着严峻挑战。尽管我国当前城市建筑管理工作还存在一系列的问题与不足之处，但是我们要坚信，只要我们不断推进城市土地及空间资源的优化配置，对城市布局进行科学的规划与调整，进一步完善城市的各项功能，才能真正实现城市规划管理服务水平的不断提高，才能够真正实现城市建筑管理工作的持续健康发展。

参考文献：

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《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第一款规则：“行政处罚遵照公平、公开的制度。”将公平、公开制度写入司法，作为施行行政处罚必需遵照的主要制度，有利于完成司法所追求的公平、公道，有利于加强行政处罚的透明度，有利于增强人民群众对行政处罚约有用监督，有利于加强行政法律人员的责任心。

（一）城管行政处罚公平制度的基本要求

公平，要求城管行政法律部门在施行行政处罚时必需以现实为根据，对被处罚的公民、法人或其他组织依照司法法律的要求运用统一标准，对现实、性质、情节以及社会风险水平相当的违背城市管治司法、法律的行为，不管违法当事人的位置、势力、关系如何，应天公地道地予以处罚。公平制度是依法行政在行政处罚中的一个主要表现，其详细显示在：第一，行政处罚必需过罚相当、即行政处罚的详细内容该当与违法行为的现实、性质、情节以及社会风险水平相当，第二，行政处罚必需正当合理，即行政处罚必需以司法为绳尺，做四处罚法定。还，在行使自在裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处罚必需坚持逃避制度，即施行城管行政处罚时，案件查询人员、听证掌管人员及案件审批人员与当事人或案件有直接短长关系的，该当逃避。坚持逃避制度，目标是避免施行行政处罚时徊私作弊或许发生成见。相关人员该当逃避而未逃避，不只显掉公平，并且组成顺序违法。第四，行政处罚必需听取当事人陈说意见。在对当事人作出行政处罚决定时，城管行政法律部门必需事前听取当事人的陈说意见。《行政处罚法》第四十一条规则，“回绝听取当事人的陈说、申辩，行政处罚不能成立”。

（二）城管行政处罚公开制度的基本要求

公开，是指城管行政法律部门对有关城管行政处罚的司法法律和规章规则、法律人员身份、主要违法现实、处罚决定等与处罚有关的状况，除能够风险公共利益或许损害别人或其他组织的正当权益并由司法、法律特别规则的以外，应该向当事人公开。公开是法的实质属性，法所具有的奉告、指引、评价、教育和强迫等效果，其前提前提是公开。坚持公开制度的基本要求是：第一，根据公开，《行政处罚法》第四条第三款规则：“对违法行为赐与行政处罚的规则必需；未经的，不得作为行政处罚的根据。”但凡要人们恪守的，首先要事前。要做到实时、完好，的内容既包括司法法律的标准文件，也包括其附件。第二，身份公开。施行行政处罚，必需公开法律人员的身份，第三，处罚公开。城管行政法律部门在作出行政处罚决定之前，该当奉告当事人作出行政处罚决定的现实、理由、根据以及当事人依法享有的权益。对符合法定前提的行政处罚案件还必需公开举办听证，让当事人能充分行使陈说和申辩的权益，以避免违法、欠妥的行政处罚损害当事人的正当权益。处罚公开包括处罚顺序公开、处罚文书公开、处罚后果公开等。

二、当前在执行城管行政处罚公平、公开制度中存在的主要问题。

公平、公开制度是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政法律必需坚持的主要制度。当前，在不断推进依法治国、依法行政的历程中，各地城管行政法律部门依法行政认识日益加强，城管行政处罚日趋标准。但不能否定，当前城管行政处罚在遵照公平、公开制度方面，仍存在不少函待处理的问题。

（一）重实体轻顺序

城管行政处罚在顺序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容能否有用和成立。须知，顺序是公平的前提。但是，因为受传统的重实体、轻顺序观念的影响，一些城管行政法律部门以为行政处罚只需现实清晰、证据确凿，到达了处罚目标就行了，顺序上的不足对行政处罚的效能没有影响，因此在施行城管行政处罚时违背法定顺序，如先执行后判决，或作出行政处罚决定前不实行奉告顺序等。有些当地在行政处罚中虽然按照顺序作出处罚决定，但因为法律人员本身本质制约，对顺序的实用往往流于方式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人查询取证等。

（二）重正当轻合理

行政处罚公平、公开制度是行政处罚合理、正当的内涵统一，2004年3月国务院公布的《具体推进依法行政施行大纲》，将“正当行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既正当又合理是依法行政的基本内容，二者不成偏废。要完成行政处罚公平，就必需在施行行政处罚的进程中，做到既正当又合理。但在当前的城管行政处罚实践中，重正当轻合理的倾向相当遍及。局部城管法律人员在案件查询和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看与定性直接关联的违法现实的基本证据，却不思索与量罚亲密相关的情节、责任、来龙去脉等相关要素。如在处罚占道经营乱摆卖时，只思索占道行为违法，不思索占道面积的巨细，对数名违法当事人“天公地道”地处以相同数额的罚款。别的，在查处违法行为进程中，法律人员经常受到来自方方面面的不合法律性要素的影响，招致办案不合理、不公平。

（三）滥用自在裁量权，随意处罚

自在裁量权是指行政法律主体在司法所答应的范围内，基于司法的目标，依据详细状况和意志，自行判别和选择本人以为准确的行为的权利。自在裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在施行行政处罚时，必需严格依照司法、法律的规则进行，没有任何选择的自在。然则，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自在裁量空间。自在裁量权是城管行政处罚的主要构成局部，但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用妥当，有利于完成公平和效率，反之，便会招致权利滥用、越权法律、进犯当事人的正当权益并严格损害司法的庄严。因而，在行使城管行政处罚自在裁量权时，该当思索司法所规则的该当思索的各方面要素，最大限制地尊敬当事人的权益，公道合理，不带任何成见，对当事人对等地实用司法，遵照过罚相当的制度。

三、影响城管行政处罚公平、公开制度执行的原因分析。

（一）司法标准滞后

我国现行的触及城市管治的司法法律虽然较多，但不系统，散见于其他的司法法律之中，很多司法法律条则又貌同实异，可操作性不强，甚至互相矛盾，司法标准内部的协调性、统一性、配套性不能知足行政法律的详细性和可操作性要求，招致城管行政处罚不足完善、精确的处罚根据。面临这一难点，城管法律队员处于被动境地。关于分明处于管治权限范围内的违法、违规事项，如对其进行管治，尤不足对应的处罚根据；如纰谬其进行管治，则又是行政不作为的倾向。特别是统一行为还违背两个司法，触及到数种分歧的处罚时，终究实用何种司法、何种处罚，城管法律人员很难掌握，难以弃取和定夺。

城管行政处罚是城管行政法律部门根据司法法律的受权或许相关行政主管部门的委托，对违背城市管治司法、法律及规章的公民、法人或许其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的进程中，城管行政法律机构被赋予了很多的行政处罚权，假如这些行政处罚权不能获得公平、公开的行使，不只影响城管行政法律部门及城市县政府的依法行政形象，并且严格损害当事人的正当权益，损害司法的庄严。

（二）城管体制不顺

城管行政法律队伍当前仍处于较紊乱的情况，虽然有些城市设立城管行政法律局或许还设城管局，相对集中局部行政处罚权，但大多数城市照样城市建设管治监察支（大）队，且不是法律主体，而是受委托法律的事业单位，在人员、经费上没有足够的保证，法律力度较弱，有的当地的城管行政法律甚至是自筹经费。法律权益被约束后，尤其需求较为完善的配套办法，如从物质上等方面大力共同。城管队伍做为较为年青的重生队伍，不足响应的指导管治体制，独树一帜，不足透明监督。当它所管治的事项需求其他部门的共同时，却又显得惨白无力。这种情况直接招致处罚弹性大，处罚后果不不变，也形成了行政处罚的坚苦越来越大、纠纷愈益增多，不断激发暴力抗法事情。

（三）长官意志制衡

在城管行政处罚进程中，一些部门指导、上级指导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多搅扰，招致城管行政处罚申“长官意志”流行，直接影响行政处罚的公平、公开。呈现这一问题的原因有很多，其中很主要的一点就是城管队伍不足较为自力的机制。广大法律队员在基层与市民群众进行有理有据的工作，然则这并不能抵御指导喜欢于人情所说的话，处于经费及其他方面的原因，一些行政处罚往往是有出无行，长此下去，严格减弱了行政法律力度，影响行政法律形象。

（四）其他原因

随着法制历程的不断加速，公民的司法认识提高很快，公民学会用司法兵器维护本人的正当权益。这对行政法律部门及法律人员提出了更高的要求。目前很多城管法律队伍提出了“文明法律”的标语，然则当你面临群众以“进犯权益”的外表理由进行维权，当你面临无理群众的围攻咒骂，当你面临英雄主义认识激烈出面的围观群众声声征伐时，如何文明法律就成了一浩劫题。一时的让步能够招致今后反复呈现相似的问题，然后成为指导时刻不忘、群众口口相传、队员大家头疼的“刺头”。此时，处于基层的一线法律队伍似乎应针对状况进行行政处罚，来更好的表现行政处罚的公开与公平制度，而不是一味的姑息将就。

一心一意为人民服务是我们的一向主旨，但当前不少当地的城管行政法律部门存在着“官贵民贱”思想，拜金主义流行，往往经过施行行政处罚追求部门利益、当地利益和个人利益，阻碍公平、公开制度的执行。还，城管法律人员本质低下，也是招致城管行政处罚有掉公平、公开的主要原因。

四、对保证城管行政处罚坚持公平、公开制度的建议。

保证城管行政处罚坚持公平、公开制度，要加大普法教育的力度，加强公民和组织的司法认识、城市认识和自我维权认识。但更主要的是，要改革体制，增强立法，以必然的办法、制度来加强制约和监督城管行政处罚权的公平、公开行使，

（一）加大城管行政法律体制的改革力度

加速城市管治领域相对集中行政处罚权的措施，建设权责明确、行为标准、监督有用、保证有力的城管行政法律体制，建议成立国家城市管治行政法律机构，相对集中城市管治领域的行政处罚权，明确职能范围和工作工作，笔者以为，这是提高城管行政处罚效率和水平，标准城管行政处罚行为，加强队伍建设，完成全国城管行政法律机构设置统一化、标准化、科学化，促进城管行政法律顺序化、法定化，优化城管法律社会情况，建设健全城管行政法律主体资历制度，保证城管行政处罚权公平、公开行使的必经之路，

（二）加速城管行政法律领域的立法措施

如前所述，城管行政处罚难以做到公平、公开的原因之逐个是司法标准滞后，因而，加强城管行政法律，促进城管行政处罚权公平、公开行使，建设健全城管司法法律至关主要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政法律体制的客观需求，所以，必需从相对集中城市管治领域行政处罚权的角度动身，制订、公布《中华人民共和国城市管治法》及其系列法律、规章，将散见于其他司法法律中的内容综合起来，使其系统化、科学化、司法法律根据专一化;在规则自在裁量权时，尽能够减少自在裁量的幅度;要严格规则城管行政处罚顺序，经过严格的顺序遏制行政处罚显掉公平、公开等不正当、不合理现象。

（三）加强城管行政法律队伍的本身建设

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一、加大学法力度，熟练掌握各项法律法规

守法、执法的根本前提在于学法、知法，在“四五”普法教育期间，我注意加大自身和城建系统的学法力度。

1、统一思想，进一步提高对学习法律法规知识重要性的认识

我们城建系统包括建设、国土、房产、交通、市容、人防等行政执法部门，以及开发公司等建设单位，在工作中涉及城市建设、城市管理的各项法规，专业性很强，学习法律法规知识对于我们做好工作十分重要。为做好此次“四五”普法工作，我在全区城建系统内部深入进行宣传发展，进一步统一思想，使大家充分认识到法律法规是我们做好各项工作的根据保障。在行政执法部门，熟练掌握有关法律法规，将大大提高法制素养和执法能力，提高执法水平和群众工作的水平，确保行政执法工作的顺利推进；在开发建设单位，熟练掌握国家建设方面的法律法规，可以提高我们的业务素质，在基本建设的手续办理上少走弯路，将大大加快建设进度。通过深入发动，进一步提高了全系统广大干部群众学习法律法规知识的主动性，变要我学为我要学，并能够自觉结合岗位工作学习有关法律法规知识。

2、认真学习，及时掌握各项法律法规知识

根据城建、城管工作与法律法规联系紧密的特点，我首先从自身做起，加大学法的力度，利用业务时间、工作间隙，自学了《土地管理法》、《人防法》、《行政诉讼法》、《建筑法》、《南京市城市规划管理条例实施细则》、《南京市市容卫生管理条例》、《招投标管理办法》等法律法规知识，使自己对工作所涉及的有关法律法规做到应知应会。同时，利用各种形式，采用多种办法推动城建系统内的法制学习。一是组织系统内各部门、各单位的主要负责人集中学习专项法规；二是在每年7、8月间抽出一周时间举办全区城建系统中层以上干部培训班，其中重要的一项是学习有关城建法规；三是在每月城建工程基本收尾的年底、年初，组织各有关单位举办冬训班、春训班；四是结合土地日、创卫等活动以及《土地管理法》、《南京市城市规划管理条例实施细则》修订等变动，组织干部职工进行重点学习，提高对有关法律法规的掌握程度。

3、大力宣传，广泛普及法律法规知识

法律法规的贯彻执行关键在于提高全民的知晓程度，在城市建设、城市管理工作中，不仅要求我们的建设管理人员能够依法执法，更在于广大人民群众知法、守法，自觉依法办事。为此，我们加大了对有关法律法规的宣传力度。在区有线电视台举办了多次法制教育专题节目，区、街道、村、社区等各级组织利用召开，悬挂横幅、标语、板报等多种形式认真做好法律法规知识宣传。

二、严格依法行政，加大城市建设与城市管理工作力度

学习法律法规知识的根本目的在于应用，在日常工作中全系统各有关部门、单位严格依法办事，以所学的法律法规知识促进全区的城建、城管水平的提高。

1、依法管理，规范城市建设秩序

区规划、土地管理部门加强巡查，严格执法，及时处理违法建筑、违法用地行为，今年上半年共拆除各类违法建筑8000多平方米。并根据我区的区情，制订了《雨花台区违法建筑、违法用地的处理意见》，加强了管理。市容执法结合创建国家卫生城市工作，制止占道经营、整顿农贸市场溢滩、清理乱招贴、乱倒垃圾等废弃物的行为。人防、交通、市政、绿化等管理部门也根据相关法规所赋予的职责，查处违法行为，维护了整洁、卫生、有序的城市面貌。

2、依法办事，严格执行城市建设的各项规定

我们首先从自事做起，区属的各城市建设项目严格按照基本建设程序规定，办理立项、招投标、土地、开竣工、质监、监理等相关手续，以制度确保工程的质量与进度。对于在我区投资的经济发展项目，我们充分的发挥法规熟、业务精的行业优势，想投资者之所想，急投资者之所急，积极协助投资者办理基本建设的各项手续，以此在加强城市建设管理的同时，实现亲商、安商、富商，进一步提升我区的投资环境。

3、规范程序，完善行政执法的各个环节

通过对《行政诉讼法》等法律法规的学习，我们城建系统各执法单位在严格执法的同时进一步强化了程序合法的观念，即在我们的行政执法中，不仅要做到执法的结果合法，而且一定要做到执法的程序合法。各执法队伍配备了照相机、摄相机等设备，高度重视执法取证。在执法过程中，反对片面求快，严格依照有关行政法规规定的程序办理，尊重执法对象的合法权力，以拆除违法建筑为例，严格按照取证，发出违章通知书限期自拆，申请法院强制执行的程序办理，不提前、不超期。我区的行政执法案件无一起败诉。

三、坚持执政为民，依法维护广大人民群众的合法权益

版权所有

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    (一)城管执法取得的成绩

    城管作为国家行政机关,代表国家行使权力。城管执法贯穿城市发展的全过程,城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。整洁的街道,安静的环境,宽敞的道路……这些都是城管人员严格执法为我们带来的。没有小商贩在街道旁的乱摆乱卖,我们的人行道就不会拥挤不堪;没有小商贩的随意停留,街道上就不会垃圾堆积如山;没有车辆的违章胡乱停放,我们的交通拥挤就会得到缓解;远离了小商贩的喧闹,我们的环境就得以宁静。因为有了城管执法人员的存在,我们的生活才会怡然自得、安定有序、和谐共处。

    城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力,为城市的持续发展提供了可靠的保障,为构建和谐社会提供了坚实的支撑。城管执法是政府集中行使行政处罚权的产物。它的产生是历史发展的必然要求。它能有效解决行政机关在行政活动中“多头执法、职权交叉、重复处理”等问题,为我们城市的正常运行提供了必要保障;为我们生活的安定有序提供了不竭动力;为我们社会的和谐发展奠定了坚实基础。

    (二)城管执法面临的困难

    城管执法在我国城市的发展中起着举足轻重的作用,其面临的困难主要表现在以下几方面:

    1、城管与民众之间利益的冲突

    由于城管执法的范围非常广泛,城市规划、城市环境卫生、市容市貌、市政、工商行政、公共交通管理等都是由城管执法人员管理,并且城管执法的这些对象具有反复性强、人员复杂、流动性大、执法困难等特点。而这些执法的内容都与人们的日常生活息息相关,因此在执法过程中免不了与人们发生利益冲突,产生矛盾。

    城管在执法过程中与小商贩之间存在直接冲突。下岗人员及进城务工人员在街边乱摆乱卖现象是困扰城管人员执法的一个难题。一方是迫于生计,不得不沿街叫卖的下岗工人、进城务工人员,另一方是保护市容市貌,依法管理城市的执法人员。城管依法行事,制止了下岗人员及进城务工人员的乱摆乱卖情况。这维护了市容市貌,管理了城市,是合法行为,但这是否合理呢?是否以人民的利益为宗旨呢?国家执法、政府执法最终为的都是人民的利益,使人民的生活更加美好,但城管执法的对象就是挣扎在社会底层,没有固定收入来源的人们。对于他们,城管依法行事,就会使他们没有维持生计的饭碗,也就使他们的生活得不到保障,城管在执法过程中合法但不合理,因此就会产生冲突。

    2、城管人员暴力执法是阻碍城管执法的重要因素

    据金黔在线报道,2011年11月15日,在贵阳市云岩区三桥农贸综合批发市场门口,一辆城管的车旁边有一辆餐车的架子,但里面什么也没有。餐车旁边站着两名身穿制服的城管人员,微型货车车厢内蜷缩着一名20多岁的女子。根据车厢内姓张的女子阐述,中午2点钟左右,她推着餐车来此地卖煎洋芋。突然来了三名城管,其中一人二话没说便把她餐车里的两、个煤炉强行收走放在城管车的货厢内,紧接着又把餐车抬走了。张女士说:“没有了餐车,我一家人的生活没了着落。”于是,她央求城管人员归还餐车,在她拉餐车过程中,一名城管对她拳打脚踢,打她耳光,打得她全身疼痛,另外两名城管则在一旁观看。城管打她时,由于无力还手,只能紧紧抓住对方的衣服。可打她的城管将上衣一脱,打着赤膊继续打她,直到将她打倒在地,在围观者的指责下,他把衣服扔在城管车的副驾驶室内就跑了。

    近年来,虽然城管执法对我国社会的进步,城市的发展起着举足轻重的作用。但是上述城管暴力执法事件经常在我国诸多城市上演,而且无论从数量上或者强度上,都呈现上升的趋势。其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。若在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力执法”等关键词时,总能找到无数条关于这方面的报导,从此可知,我国城管执法的现状相当严峻,暴力执法状况已到了不容忽视的地步。

    3、立法滞后是城管执法面临的困难之一

    经济基础决定上层建筑,从立法最终本质来讲,社会物质条件决定着立法的进程及深度。在改革开放以前,我国的经济发展缓慢,人们的生活水平不高,从而立法也就受到制约。随着改革开放的进程及我国共产党的正确领导,使得我国的市场经济快速的发展,人们的生活水平不断提高,社会不断进步。但立法的脚步、法律的进程并没有跟上时代的步伐,导致我国立法的深度滞后于市场经济的快速发展,现行法律不适应与社会的进程。

    城管执法必须强调立法和执法,法律法规不完善就会导致城管执法的冲突。目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范,城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件,一些城市出台了城市管理条例。但总的来讲,城管执法缺乏强有力的直接法律依据。因此,城管执法任意性大,市民又不了解城管的法律权限,在执法过程中就容易产生冲突,不利于城管执法、城市的发展、社会的进步。

    4、流动商贩不配合城管人员执法。

    虽说城管执法中存在许多不足,但许多小商贩是暴力抗法,极力不配合工作。一些城市市郊的流动商贩占道经营之夸张,好端端的一条双向4车道马路,被商贩占道摆摊而仅剩不足2车道的“羊肠小路”,而不远处即是政府规划的露天菜场,流动商贩们就是不迁入;有一些摊贩,城管人员劝说根本无效,迟迟不肯收摊,若是城管人员上前没收摊点,一些摊贩会立马上演“撒泼骂街”、“躺地耍泼”等等无赖行径。往往会引得众人围观,阻碍交通,一些路过围观不明真相的群众,天生处于“同情弱者”的心态,看到有摊贩躺在地上,便马上义愤填膺指责城管暴力执法。前段时间网络上议论一时的“三亚城管打人”事件,其实也是由于当事人不听劝告,由当事人先动手才引发的恶性事件。就是由于人们天生同情弱者的心态,在不了解具体的事由时,一味指责城管暴力执法,把矛盾的源头指向城管,使得城管行走在风口浪尖上。其实,这不仅阻碍了城管人员执法,同时还会助长流动商贩不配合执法的不正风气。曾有一次看到城管执法队没收了某摊贩的摊子,该摊贩立马率老乡、亲戚二三十人手持铁锹把一位城管人员打伤在地。如果不是亲眼所见,亲身经历,有多少人可能还在为摊贩鼓掌喝彩,蒙头大骂城管野蛮执法。可事实是,部分摊贩们俨然成了地方一霸,横扫街里。面对如此的摊贩,城管执法也是无从下手。

    (三)城管执法的法律依据

    到目前为止,我国没有一部完整的法律法规对城管部门的权利和义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确的规定。我国城管执法的主要法律依据是《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件。如《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”城管执法的法律依据虽然很多,但是不具体。

    从目前情况看,凡是拥有立法权的城市,一般都制定了有关城市管理的政府规章,厦门、珠海、青岛制定了地方性法规;没有立法权的城市,一般制定专门的政府令,作为城管行使相对集中处罚权的依据。

    昆明市政府2009年出台了《昆明市城市管理综合行政执法规定》作为城管执法的依据。随着社会的不断发展,经济建设不断增强, 2012年5月3号,昆明市城市管理综合行政执法局举行《昆明市城市管理综合行政执法条例(草案)》征求意见稿听证会。该条例征求意见稿共有七章45条,从城管的执法职责、执法规范、执法监督等方面对城管的执法行为进行了规范。其中第十四条拟定:城市管理综合行政执法人员应当经过法律知识和业务知识培训,并取得云南省人民政府统一制发的行政执法证后,方可上岗;城市管理综合行政执法部门聘用的人员不得实施行政处罚和行政强制;第四十三条拟定:公民、法人或者其他组织拒绝、阻碍城市管理综合行政执法人员依法执行公务的,由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。我相信,只要《昆明市城市管理综合行政执法条例(草案)》通过并实施,将对昆明市乃至整个云南省的城管执法队伍建设有重要的作用,为我省城管执法提供了有效的法律依据。

    二、造成城管执法困境的原因

    (一)法律机制不完善

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马克思指出：“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就是需要有公共的政治机构，也就是说需要政治”。[1]因而城市的建设和管理必然显现出国家宏观职能的中观化或微观化，呈现出政治性、行政性和法律性的特点，体现着统治阶级的意志。纵观历史，城市诞生之初，往往一个城市就是一个国家，如古希腊的城邦，此时的依法治国实质上是依法治市。随着国家领土的扩展，城市成为国家重要的行政单位和各级政权机关所在地，依法治市则构成依法治国的重要内容。这在阶级社会是显而易见的。这一特点并不因社会主义革命消灭了阶级对立和阶级剥削而归于消逝，相反，由于人民民主专政国家职能的进一步强化而日益显示出必要性和重要性。今天，经过九年来的改革，我国城市的中心地位和作用开始得到确认和发挥，一大批改革试点城市、计划单列城市、新兴明星城市、沿海开放城市及经济特区，增强了活力、凝聚力和辐射力，推动了商品经济和横向经济联合的发展，孕育了各具特色的经济区的诞生，成为我国经济建设，实施经济发展战略，深化经济体制和政治体制改革最重要的结合点，为实现宏观分层管理奠定了良好的基础。在这种形势之下，依法治市具有更为重要的意义。

其一，依法治市是依法治国的必然要求与体现。

依法治国，健全社会主义现代化建设的重要内容和本质要求。把法制渗透到社会生活的各个领域，各个方面，并严格依法办事，已成为我国政治、经济和社会生活不可须臾离开的圭臬。法制的全国统一性和最高权威性是依法治市的内在根据。城市法制建设是社会主义法制建设的有机组成部分。只有依法治市，才能保证宪法和法律的付诸实施，维护法制的统一和尊严，也才能把城市建设成为高度文明、高度民主的社会主义现代化城市。

其二，依法治市是城市建设和管理科学化得以实现的必要保障和条件。

建设和管理城市，必须考虑如下因素：1.城市的高度集中性。“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方。”[2]随着我国城市化的发展，这种集中性将与日俱增；2.城市文明的高度发达。古代，尤其是近、现代物质和精神文明的诸多方面都可以在城市找到它的起点；3.强大的开放辐射力。伴随着对外开放和对内搞活的拓展深化，城市对周围地区经济和社会发展的吸引力、辐射力进一步加强，如市管县的体制就促进了城乡一体化的发展；4.复杂的有机性，城市是其内部结构、空间布局、机构组织、企业单位及人口等复杂因素构成的有机体，而不是上述因素的随意结合；5.不断恶化的“城市病”。我国许多城市，尤其是大城市都不同程度地存在环境污染、能源紧张、水源匮乏、人口膨胀、交通拥挤、住宅短缺等等城市问题。上述因素直接决定了城市建设和管理必须有科学的思想、预见，要根据科学的统计、监测等数据制定出科学的规划和管理措施，综合运用城市规划学、人口学、生态学、环境学、经济学、管理学等现代科学和技术手段。但是，运用上述科学技术的建设和管理只有沿着法制的轨道方能产生效能，这是因为：

首先，科学建设和管理的权限离不开法律的授权。我国宪法和法律赋予了城市各级政权机关建设和管理城市的职责、权限。规定了城市的一切单位、组织和个人必须遵守宪法和法律，这是建设和管理城市的基础。

其次，科学化建设和管理的民主决策靠法律制度化、定型化。其付诸实施靠法律程序化。法制是科学管理权威和效能的保障，维系科学管理稳定性、连续性。

最后，健全的法律是一个城市的社会秩序、经济秩序、生活秩序的保证。如果没有法制，城市建设和管理的科学化将失去依托与环境。

其三，依法治市是三十多年来我国城市建设与管理的经验总结。

毛泽东在党的七届二中全会上号召我们：“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。[3]三十多年来我们在学习管理和建设城市的过程中取得了宝贵的经验，也走了一条曲折的道路。反思历史，痛感法制的缺如。长期僵化单一的行政手段，往往造成城市建设和管理中“一个将军一个令”、“人在政在，人去政息”的混乱局面。尤其是在我国条块分割严重的体制下，城市里同驻许多隶属不同的单位，由于缺乏一体运行的规范，这些单位或各自为政，或争功诿过，导致城市建设和管理缺乏统一性和权威性，这就迫切需要总结经验制定出统一的为任何单位和个人都必须共同遵守的强制性行为规范-法，来调整城市的各行各业、千家万户的关系。改革的发展方向是城市政府职能的转轨，工作中心转到成城市的规划建设和管理上来，并以宏观，间接管理为主，这必然要求加强法制。

其四，依法治市是各国城市建设和管理的成功启示。

世界各国在城市建设和管理中都非常重视法律手段。就宏观分层管理的模式而言，立法控制，有所谓一般法案制、特殊法案制、分类法案制、选择法案制、自治法案制等等。就城市专门法规而言，各资本主义国家都制定有完备的城市法规，如英国议会于1835年就制定了具有宪法性质的法律《城市政府组织法》。德国于1853年即有了一个统一的《普鲁士市政法》。法国政府于1954年为了实现全国性的“地区整治计划”，制定了一系列的法律来严格限制巴黎、里昂、马塞三大地区及东北大工业区的人口和工业的盲目集中，对违章建设处以巨额罚款。日本东京在1956年制定了《首都地区发展法》。这些国家城市法规体系相当完备，形成了从城市基本法到单行法、技术法规的城市法规体系，涉及到城市的几乎所有方面，并取得了显著的成效。

对于外国依法治市的模式我们不能照抄照搬，但这种运用法律手段来建设和管理城市的做法值得借鉴利用。我们完全有必要也有可能来学会运用法律武器管理和建设好自己的城市。

其五，依法治市对我国的经济、政治体制改革必将产生巨大的推动作用。

城市处在我国经济、政治体制改革的宏观与微观的结合点，中央批准的综合改革试点市、计划单列市、16个机构改革试点市的中等城市、大批各省和自治区批准的改革试点市，以及今年将进行的一些单项超前性的改革试点市更是体制改革的前沿阵地。改革必然涉及到：两权分离后城市企业采取何种经营机制？政企分开后政府职能如何转变？等等，诸如此类都牵扯到依法办事的问题。因而依法治市有助于解决这些问题，推动体制改革。

二

依法治市，经纬万端。它是一个涉及全方位、多层次、多变量的综合性社会法治系统工程。它的提出决不是一个权宜之计，其实践更非一蹴而就。它必然带有社会主义初级阶段法制建设的渐进性、艰巨性与复杂性。我们应当充分认识到，体制改革深化过程中的许多不确定因素在很大程度上给依法治市的目标选择带来制约和实施难度，传统管理模式及“人治”观念的惯力对依法治市也有不可忽视的消极阻碍作用。我们必须以宪法和法律为依据，以整个国家法制建设的进程为前提，立足于城市的实际，科学分析依法治市的难点，全面探索依法治市的实施步骤。

（一）树立“法制”观念，使依法治市的观念深入全市各级行政机关、企事业单位、社团组织和全体市民，进一步深化普法教育活动。

由于我国目前法制水平受社会主义初级阶段这一总体历史背景的制约，城市的广大干部与群众的法制观念还相当薄弱。许多法律，尤其是涉及城市建设和管理的行政、经济法规未得到全面、切实的贯彻实施，地方性法规及行政规章也未能有效地遵守执行。因此，依法治市必须触及和摒弃各种陈腐观念。具体而言，要做到：1.革除“人治”观念，坚决克服“以权代法”的随意性；2.改变只把公、检、法机关当成执法部门的片面认识，改变把依法治市仅限于社会治安的狭隘偏见，牢固树立城市各级政府及其职能部门均是依法办事的观念，树立依法治市应落实到全市政治、经济和社会的各个领域的观念；3.改变“政府抓生产，企业管社会”及“城市是企业的附属物，企业是行政机构的附属物”的传统观念，充分认识城市政府转变职能的意义；4.改变部门所有制的观念，确立起市级政权机关统一管理城市的观念，确保宪法和法律赋予市级政权作为统一管理城市和权威机构所应有的一切权能。城市的所有党、政、军、群、企事业单位及市民的涉及城市建设和管理的一切活动均要接受城市政权机关的统一管理；5.确立全体市民是依法治市主导力量的观念，确保广大市民依法参与本市事务。

（二）优化依法治市的各个环节，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

1.有法可依是依法治市的基础。除了空间效力以及对全国而言在城市付诸实施的法律外，依法治市还须有城市专门法规。就后者而言，我国目前还相当薄弱。既无专门的《城市管理法》，也无单行的《市政府组织法》、《城市人事法》、《城市财政法》等，至于定量控制的技术法规更是尚付缺如。已有的城市管理法不少亟待修订。许多涉及城市发展、建设与管理的法规散见于大量的全国性法律之中，有些适用不了各个城市的具体实际，某些与中央对改革试点城市的授权政策互有抵牾。

完备的城市管理法规体系，从纵向序列看，应包括三个互相衔接、层层深入的部分：（1）国家最高权力机关制定的统一的、专门的法律。如我国正在起草的《市政管理法》；（2）国家最高行政机关制定的行政法规。如国务院颁布的《城市规划条例》；（3）省、市国家权力机关与行政机关制定的地方性法规及自治区制定的有关自治法规和单行条例。如北京市政府颁布的《北京城市建设规划管理暂行办法》。以横向序列看，则包括互相协调、数量繁多的法律法规，涉及到城市的规划、空间布局、土地利用、公安、计划生育、拥军优抚、生产救济、环境保护、税收、财政金融、市场管理、公用事业、文物保护、商业贸易、工商行政、文化教育、卫生、体育、消防、新闻出版、广告、结社、集会游行等等方面。由此可见，建立、健全完备的城市法规体系，任务还相当艰巨。我们认为，立法时应注意三个配套：（1）国家立法与地方立法的配套；（2）基本法与单行法的配套；（3）经济法规、行政法规和技术法规、技术规章的配套。目前，应主要围绕搞活企业经营机制和投资、物质、金融、财政、科技、教育体制改革以及促进外贸体制改革，培育市场体系，起草、制定地方性法规、规章，以增强政府的宏观调控能力。

2.有法必依、执法必严是依法治市的关键。有了完备的法律，不等于实现了依法治市。依法治市的关键在于城市的所有党派、团体、机关、企事业单位和个人都必须依法办事，在法律范围内活动。现在依法治市的主要症结在于有法不依、执法不严。如城市总体规划按法定程序经市人大批准后，就具有法律效力。但实际生活中常常出现“规划、规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”等违法现象。又如城市建设用地方面，不少单位无视《土地管理法》及《城市总体规划》，见空就钻，无孔不入，违章建设层出不穷，亵渎了法律尊严。对此，再也不能搞“下不为例”了，一定要花大气力予以整顿，严格依法办事，树立法律的最高权威。首要的一步是要加强公、检、法司法体系和充实行政监察部门、工商行政部门、税务部门等行政执法体系。建立一支铁面无私的执法队伍。

3.违法必究是依法治市的保障。对于一切违反法律的行为必须予以追究，直接责任人员必须承担法律责任，否则依法治市不可能真正实现。为此要健全全市的立法监督、司法监督、行政监督、党的监督及群众监督等监督机制，上下结合，层层把关，全面贯彻法律面前人人平等的社会主义法规原则，真正实现“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。[4]

（三）努力完善依法治市的内在机制，根据新的政治、经济体制的要求，改革城市管理体制的结构与功能，提高依法治市的效益。

1.宏观分层管理要充分发挥市、区两级政权机构的功能。城市的市、区两级政权是地方国家政权，它们均享受宪法和法律赋予的权力。必须确保区级政权的法定权限不被中间截留，使依法治市分解为依法治区。

2.保证城市所有单位必须遵守宪法和法律，使依法治市分解为依法治厂、依法治店等。确保群众性自治组织及公民享有的法定权利，使依法治市转化为公民的政治、社会参与。

3.扩大市人民代表大会的地方性法规立法权及市人民政府的行政规章权。从目前来看，市人大、市政府的功能不健全影响了依法治市的运行机制。从国家政治体制的角度看，首要症结在于《地方组织法》没有赋予一般城市的市人大和市政府的地方法规立法权及行政规章权。现在市人大拥有地方性法规立法权及市政府拥有行政规章权的城市只限于直辖市，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市[5]，这些往往为计划单列市、改革试点市，不具有广泛性。这不利于各个城市因地制宜地依法治市；其次的症结在于传统的“以党代政”，导致依政策不依法的局面较为严重，市党委的以党代政使得宪法规定的市人大权力及政府的行政首长负责制难以确保实现。消除这两个症结，宜从两方面入手。一方面，根据权力进一步下放的改革原则，扩大一般城市的市人大、市政府的权力，但应体现各级、各类城市的等级序列，这可修改《地方组织法》的有关规定并具体规定于《市政组织法》。另一方面是大力推行政治体制改革，实现“党必须再宪法和法律范围内活动的原则，”探索出市党委领导城市工作的新路子。

注释：

[1] 《马克思恩格斯选集》第一卷，第56页。

[2] 参阅《中共中央关于经济体制改革的决定》