公共危机管理的阶段模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇公共危机管理的阶段，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

一、引言

虽然人类的项目管理实践可以追溯到几千年前，但是将项目管理作为一门科学进行分析和研究的历史并不长。在社会转型的推动下，项目管理是从传统项目管理模式向现代项目管理模式的转变。20世纪五十年代至八十年代，项目管理被看作是致力于预算、规划和达到特定目标的小范围内的活动。虽然人们把亨利・甘特称为是计划和控制技术之父，但是20世纪五十年代是被公认的现代项目管理学科的起源时间。项目管理范式转换的主要标志之一是项目管理体系的诞生、应用和发展。

二、项目管理对于施工现场管理的重要意义

土建工程施工现场是建筑工人直接从事施工活动的场所，施工进度的快慢、工程质量的优劣以及成本的高低和能否取得良好的经济效益，都与施工现场项目管理的水平密不可分。实践表明，企业越是重视和加强施工现场的项目管理，就越能提高企业的管理水平和技术水平，同时也越能取得可观的经济效益。

三、我国土建工程施工现场管理模式的现状和存在的问题

3.1工程项目管理体系不完善

首先，在我国，我国目前的项目管理法律制度尚不健全，没有一套较完整的法律制度。在单位内部监控制度方面，以工程项目管理为例，我国普遍存在建设单位不注重自我约束，超标准购置设备、虚报投资完成额等问题。其次，企业的工程项目管理的组织体系也不完善。目前，国内的工程项目管理机构大部分都是由监理企业发展而来的，他们通常不能提供项目全过程所需的所有服务，大多也只局限于项目某些阶段的管理工作。在更多的企业中，也没有一个自始至终贯穿项目建设全过程的企业性经济管理组织，“项目启动建班子，项目完工散摊子”的现象还十分普遍。

3.2思想上重视的程度不够

目前还存在一些建设企业不能够全面科学的了解和认识工程项目管理。即使他们也进行建筑项目工程管理工作，但是没有把建筑工程项目管理中的各项管理工作落实做好。有些地方的管理工作不规范，这样就不能起到预期的管理效果。甚至还有些建筑企业误认为建筑工程项目管理对实际的工程开展没有实际意义，几乎完全忽视建筑工程项目管理，几乎没有进行项目管理工作，这种思想观念严重地影响了建筑项目管理的发展。

3.3工程项目的管理机构发展的不完善

工程项目管理涉及到项目的策划、工程的招投标、工程的设计、工程的施工以及各种手续的办理等多个方面。其中对于建筑项目的整体管理，就能体现出建筑项目的管理机构的水平。目前，建筑项目的管理机构发展的不够完善，现有的管理机构的管理水平都比较低，而且具有的专业知识也比较少，还缺乏管理经验，更重要的是他们的组织协调各个部门的能力也很弱，以上这些都不能满足建筑项目工程管理的实际需要，进而制约了建筑项目工程管理水平的提高。

3.4工程项目管理队伍整体素质偏低，管理人员的素质参差不齐

项目管理的工作人员基本要求是要懂的管理，具备一定的技术素养并且要了解相关法律，而管理层人员则需要拥有较完善的组织能力和协调管理的能力。由于管理法律法规制度的逐渐实施，其管理人才相应的专业知识和基本的质量监督水平也已经有了很大的提高，然而由于部分项目管理企业对于管理队伍的战略定位并不清晰，管理人员的素质还存在参差不齐等一系列问题，导致管理企业的人才结构还不能全面适应有关的施工现场的项目管理工作。

四、施工阶段建筑工程项目管理优化策略及建议，

1、完善施工现场的建筑工程项目管理体系

由于施工现场的建筑工程项目管理涉及的管理范围十分广泛，如：建筑工程项目的安全、质量、进度以及材料设备管理等方面的内容，宽泛的管理范围增加了项目的管理难度。如果想要让施工项目现场的管理水平进一步提高，必须建立一套完善的有针对性的现场工程项目管理体系，促进现场项目管理质量水平的提高，确保管理内容以及相关要求能够以文件的形式进行确定，另外，还要加强“权责利”的统一，切实做好施工现场项目管理工作，提高管理水平。通过工期优化设计，进行各专业协调管理，采用满足要求的最短施工线路，从而使工期合理优化，降低工程成本。

2、强化施工现场材料管理

工程施工需要的材料优劣直接决定着工程的优劣。必须做好质量管理：首先应该确立严谨周密的材料保证体系和方案，并制定材料质量责任制，对材料管理进行系统化组织，保证工程施工材料的质量；其次，对于材料管理的质量意识问题，需要强化现场一线操作人员的质量管理意识，增强他们的责任感，并认识到工程原材料对于工程质量的影响的严重程度，在工程项目管理的过程中，应该制定科学、系统、有效的项目管理规则，落实具体的责任；另外，对于建筑工程材料的管理，应该层层把关并选择合适的地方放置；最后还需要建立科学合理的材料使用进度，并严格执行进度计划，确保材料充分的利用。

3、加强机械设备的防护

重视施工现场的机械设备防护问题，主要包括以下几个方面：第一，应认真检验进场设备的性能，保证其在安装后进行安全试验，坚决杜绝不符合国家标准的机械设备投入正常施工中。第二，应给所有设备建立档案，详细记下设备在使用的时候出现的问题、检修和维护情况，决不允许对处于使用状态的设备进行违反规定的操作，保证设备良好地运行。塔吊、施工电梯、整体提升脚手架等大型机械设备一定要经过安全监督检查，取得相应的备案合格证明后才能使用。

4、加强施工现场安全管理

施工安全问题永远都是施工现场管理大问题，项目安全管理首先体现在人员的安全管理，因此，必须加强对施工人员的安全教育，对他们实施安全教育培训，切实保证每一个施工人员及机械操作人员的日常工作都能按照安全操作规程进行施工，最大限度降低安全事故发生概率。督促并指导现场安全小组及安全员一定要细心按照《安全施工组织设计》和各项安全方案作好每一步工作，加强施工现场的安全防护，如高空防护、临边防护、电梯井内的防护等。交叉施工、提升设备运行、搭拆脚手架等重要安全工序进行时，必须加强专职安全员专项管理。

5、提高施工队伍的专业素质

对建筑工程质量将会产生直接性影响的便是施工队伍的专业素质。专业素质高和安全意识强的施工人员在建筑项目现场施工中对于工程项目质量的提高具有重要作用。所以在工程开工前就要挑选成熟的、具备相应劳务资质的专业队伍，中级工和高级工的比例一定要达到要求，并加强进场工人的体检、验证、管理工作。 、

五、结论

综上所述，施工现场的工程项目管理工作是建筑工程项目管理中非常重要的环节。成功的土建施工现场管理，不仅要求项目管理企业具备尖端的专业技能，更要具备优异的管理水平。加强土建现场管理方法的研究，有针对性地建立健全管理措施，对提高建筑工程全寿命周期的经济效益，促进国民经济的健康发展具有重要的意义。

篇2

项目设计阶段作为建设单位考虑应包括：方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段。要做好设计阶段的投资控制管理，这三个阶段哪一个都不能少。从方案设计开始到施工图设计完成，是一个由浅入深、前后呼应的系统设计过程。

项目方案设计成果的简与繁，装修标准的高与低等都直接影响着项目投资。项目设计完成了，项目投资也就基本确定了。在进入项目招投标及其之后各施工环节，再如何加强投资控制管理也只是杯水车薪。项目投资运用是否科学合理，设计标准与使用需求是否一致，项目建成后是否实用，这些都取决于对项目设计阶段的投资控制管理。

项目设计阶段投资控制管理具体操作如下：

一、项目方案设计阶段投资控制管理

1.编制项目设计任务书。

依据发改委审批的项目建设规模及投资限额，建设单位负责编制项目设计任务书。建设单位也可以委托一家有建设咨询资质的咨询单位代为编制项目设计任务书。

项目设计任务书式建设单位对工程项目设计提出的具体要求，其主要内容包括：明确工程项目建设规模、功能需求、建设标准、建筑造型、建筑室内外装修要求以及投资限额等。项目设计任务书在项目整个设计阶段极为重要，因为它是整个设计过程的依据和指导原则。

项目设计任务书是方案设计单位进行方案设计工作的指令性文件，也是编制方案设计文件的主要依据。

但现在有一些工程建设单位往往没有认识到编制项目设计任务书的重要性，在没有项目设计任务书的情况下，为赶进度，急于进行方案设计，自己都不知道想要一个什么样的建筑，就开始盲目按照地方政府规划的要求，标新立异的要做标志性建筑（我这里的意思不是说不按照地方规划的要求设计，当然方案不符合地方规划也批复不了，但最起码是要满足项目的基本要求，如果实在不能满足，就应及早放弃，另行选择土地，否则将会有无限的问题）。有了方案后再根据外形来设计内部分区和使用功能划分，对于功能是否好用，设计是否经济，投资是否合理全然不管，为“三超”（即结算超预算、预算超概算、概算超估算）埋下隐患。

2.采用邀（招）标方式，开展方案设计竞赛。

有了项目设计任务书后，建设单位可自行或委托招标机构采用邀（招）标方式，组织开展方案设计竞赛。

方案设计竞赛是建设单位通过招标、对比、评选、竞争性谈判等方式，选择工程设计单位的做法。由于设计单位所提供的项目方案设计多数无法进行量化考核，因此我们一般通过两步招标的办法来选择设计单位。第一步，先进行资格预审，可通过建筑市场项目方案设计竞赛招标公告形式，公开进行较大范围的竞赛征询，然后对报名的设计单位的资质、技术力量及是否完成过类似的工程设计进行资格审查，最终挑选3家以上的设计单位进行方案设计并到建筑市场登记备案。第二步，方案设计阶段，要求所设计的方案符合现代社会与时代的观念、具有前赡性与原创性、未来几年内具技术可行性、创造新商机的有效性与可行性等要求，同时特别注意的是设计方案必须符合项目的投资金额。

3.评选设计方案，确定中标设计方案的设计单位。

建设单位负责组织设计方案评选工作。具体可分为：内部评选和外部评选二种形式。

内部评选主要是由建设单位领导和职工相结合，一般采用记名或不记名的投票方式，对不同的设计方案（效果图）进行投票，最后整理方案的得票多少结果，排出设计方案名次顺序。

外部评选主要是由建设单位出面邀请知名专家、同行业或系统内兄弟单位负责人，组成设计方案专家评选小组，针对各个设计方案（效果图）及其有关文件，听取方案设计单位逐一介绍，并解答专家质疑。尔后，专家评选小组分别对各个设计方案进行“打分”（该环节中的一项重要分数是要考虑方案设计是否符合项目投资要求），并提自己对打分最高的方案的修改性建议。最后整理“打分”结果和建议汇总，排设计方案名次顺序。

将内部评选和外部评选结果汇总整理，向建设单位领导汇报，最后排出设计方案最终排序。随后建设单位与设计单位洽谈合同（在这里本文编者建议关于设计费用应按相关规定计取，可做适当优惠，不建议建设单位一味压低设计费用，否则设计单位的各阶段作品不细致、不交圈等都会给今后的施工阶段工作造成不必要的麻烦，特别是对项目投资造成不必要的浪费）。建设单位确保设计费用的同时在合同中除了约定工期、范围等常规条款外，要约定建设过程中的设计变更洽商不得超过项目总投资的3～5%（按照项目的投资情况决定），如超过将按比例抵扣设计费用，用此约定来控制设计变更。

对于参加工程方案设计竞赛的所有设计单位来说，一般建设单位都会给未中标的设计单位支付一定的方案设计费用，中标单位就不再支付方案设计费了。

4.中标方案设计单位配合建设单位办理规划审批手续。

设计方案排序第一为中标设计方案（最后需以经规划审批部门审批同意为准）。中标方案设计单位应按建设单位和专家评选组对方案的建议进行完善修改。修改完善后，方案设计单位应积极主动地配合建设单位到上级主管单位汇报中标方案并做相应调整、修改；还要配合建设单位向政府有关规划审批部门申报并办理规划审批相关手续。

这里需特别说明：报送到规划审批部门办理规划审批一般要求报送三个方案。审批实践告诉我们：审批很难一次通过。有时往往要反复修改多次，修改一次报批一次，时间跨度拉得很长。建设单位报送的三个方案尽管有先后排序，但一定要都是可实施的方案。因为排序第一的方案建设单位认可，规划审批部门从全局考虑，他们认为排序第二或第三的方案更为合适。在此，建设单位和最后确定中标的方案设计单位都要做好充分的准备。建设单位只能在方案设计通过审批后，才能进入下一阶段设计工作。

二、项目初步设计阶段投资控制管理

1.重申项目建设规模及投资限额。

在初步设计阶段开始时，建设单位要向设计单位再次明确项目的建设规模和投资限额，明确交待国家的投资该如何花，做到精细化管理。以前的项目经常是先立项，到初步设计时再重新考虑项目投资，批复也是以初步设计批复投资为准。但随着现在发改委对项目管理的不断深入，各部门对项目初步设计阶段的投资控制非常之严格，凡是初步设计时建筑面积和投资限额超过立项（估算）批复5%的项目都不予以批准，均要求重新进行初步设计。所以这一阶段必须严格依照立项的批复再次向设计单位重申项目建设规模和投资限额。

2.审查设计单位提供的项目初步设计原则。认真研讨“限额设计”指标分解。

在初步设计阶段设计单位有责任有义务向建设单位提供本项目各专业设计原则、设计说明和“限额设计”指标分解。提供两个（至少）及以上的设计方案和对应报价。

建设单位聘请有关专家对设计单位提供的项目初步设计原则和“限额设计”指标分解值，进行充分论证，并提出指导性修改意见。

在这个阶段，各个专业为了达到“限额设计”分解指标的要求，同时能满足规范，提出不同的设计方案进行对比分析，对于项目投资的差别和影响是相当大的。例如，结构专业，针对同等地耐力，地上地下楼层数也同等的条件下，基础底板选用厚板还是选用梁板型式，两者结构型式的造价差别是很大的。但这些建设单位是无法把控的。所以经常是设计单位为了赶进度，满足建设单位的“要求”，多采取设计较简化、较保守的习惯做法，结果让建设单位不明不白地花了很多“冤枉钱”。

3.审查设计单位提供的项目初步设计文件（含项目概算）。

设计单位一般需要2-3个月的设计周期，完成初步设计和概算编制。此时，建设单位一定要保证时间并配合设计单位完成设计工作，不要“老催”和干扰他们的工作（所谓干扰就是指不停的修改方案等做法）。

建设单位取得初步设计文件后，不要急于向主管部门上报。要精心组织并完成好以下两项工作：

第一项工作是组织一个技术论证会，聘请有设计经验的专家认真审查：初步设计文件的深度是否符合规范要求、初步设计文件和初步设计原则是否相对应、审查初步设计概算和限额设计的目标分解值是否超过。如发现有不当之处，应请设计单位的设计负责人进行答疑或修改。

第一项工作如果都对应完成了，第二项工作才能开始，即进入规划、市政、园林、交通、人防等各部门的申报程序。

依据国标对初步设计文件深度要求，结合建筑业深化改革需要，本文作者建议：建筑专业的初步设计文件深度应能达到可以满足施工招标的要求；结构专业所有梁、柱、板有断面尺寸，有配筋；水、暖、电气专业均要有系统布置图。我们目前的初步设计文件深度较多数只能足报批要求，还达不到招标图的深度要求，有的相差甚至更大。作为今后的发展方向，建筑业对外开放，同国际接轨的做法---用初步设计文件进行招标，施工图设计由中标的施工单位负责深化完成。施工图纸是否符合招标用的初步设计文件，由承担项目初步设计的设计单位负责监督审查。建设单位只负责投资控制和协调有关部门间的关系，以保证工程顺利实施。

4.必须符合发改委审批的项目建设规模及投资限额。

作为国家投资或国家投资占控股的建设项目，在项目初步设计文件出来后，建设单位必须重点审查经过初步设计完成的“项目”是否符合发改委当初立项批复的建设规模和投资限额，如有不符合批复的建设规模或投资限额的部分，建设单位有责任提请设计单位解答或修改。建设单位若同意设计单位意见，建设单位则应及时上报项目审批部门申请修改建设规模或追加建设投资。绝对不能再做“先斩后奏”的“钓鱼工程”。

三、项目施工图设计阶段投资控制管理

1.审查设计单位提供的项目施工图设计原则。

设计单位在项目施工图设计之前，一定要认真细化并完善初步设计阶段的设计原则，编写出项目施工图设计原则。（此项工作应在签订设计合同时，作为专用条款明确下来）

建设单位组织有关专家审查项目施工图设计原则。审点：各专业所述的设计原则与经建设单位论证通过的初步设计原则是否对应。如有不符，应请设计单位做解答或说明。目前，经常发生项目初步设计完成并经审批通过后，设计单位开始进行施工图设计，设计人员往往“随心所欲”地进行工作，把初步设计文件丢弃一边，常出现：各层建筑平面对不上、轴线对不上、标高对不上等等怪事，各专业原确定的初步设计原则，在施工图设计阶段得不到贯彻。

提醒这一阶段注意的问题是：如果施工图与当初规划、消防等单位批复的不一致时，切记一定要申请变更备案，否则竣工验收时不予验收，还要重新申报。

2.审查设计单位提供的项目施工图设计文件（含项目预算）。

设计单位依照施工图设计原则进行施工图设计，施工图的设计周期依据项目的规模、性质、结构复杂程度等不同因素，设计周期一般为2-4个月。建设单位一定要给足设计单位要求的施工图设计时间，绝不要求设计单位突击赶图。因为一旦施工图设计周期不足，务必会造成设计深度不够，设计不交圈等弊端，将会给今后的施工带来不可估计的施工困难、投资浪费或工期推延。

建设单位收到设计单位提供的全套施工图设计文件后，应即组织有关专家审查项目施工图设计文件（含项目预算）。审点：各专业施工图设计文件深度是否符合要求，施工图设计原则是否得以贯彻，项目预算结果与限额设计投资指标分解是否得以实现等。如发现有不符合的地方，应请设计单位作出解释或修改。

3.委托第三方对项目施工图设计文件进行规范强条符合性审查。

建筑工程施工图设计文件必须进行规范强条符合性审查是2001年9月起开始实施的，系指建设行政主管部门委托的审查单位，依据国家和地方的法律、法规、技术标准与规范，对施工图设计文件进行结构安全和强制性标准、规范执行情况等进行的独立审查。属于第三方审查，只负责强制规范的审查，不涉及对项目投资的控制与审查。

篇3

公共危机管理是一个十分复杂的系统问题。对其进行研究必然会涉及很多方面和很多学科。从国内外的研究情况来看，所研究的具体内容相当庞杂。甚至给人眼花缭乱的感觉，不同学术背景的学者都可以从自己的认识出发，结合自身的学科优势，对公共危机管理的某个侧面或某一具体问题加以研究。虽然涉及的内容庞杂，但归纳起来可以发现。对公共危机管理的研究可以概括为两个方面：对公共危机管理的动态过程中的各个阶段的研究和对公共危机管理的静态系统构成要素研究。

一、公共危机管理的动态过程与静态要素

公共危机管理的动态过程可以根据不同的研究重点作不同的阶段划分，有时被划分得比较细，有时则划分得比较粗，如有三阶段、四阶段、五阶段及六阶段等划分方法。无论哪种划分方法，其共同之处是都以时间序列为基础，从前向后对公共危机管理的动态过程中的各个阶段加以分析。以四阶段划分法为例，可将公共危机管理过程分为减灾、预备、反应和恢复四个阶段。公共危机管理实施中的一些具体操作，如预案及计划的制订、危机信息的、应急决策、媒体管理、危机公关、应急场情景管理等内容，实际上都是整个危机管理动态过程中的某个侧面或片段。

公共危机管理动态过程中的每个阶段都需要以静态系统为基础。所谓“静态系统”是指危机管理系统中相对比较稳定、常设的部分，由各种静态要素构成，如危机管理的组织机构、人员等。公共危机管理中的静态系统与动态过程是同等重要的，也是不可分割的，静态系统为动态过程的运行提供了基础和保障，而动态过程则是控制危机事件的发生、发展和消除不良后果的直接手段。静态系统是为动态过程服务的，动态过程是否能高效率地发挥作用很大程度上取决于静态系统的建设是否科学、合理。用一个可能不很恰当的类比，如果说公共危机管理的静态系统相当于计算机的硬件系统，那么公共危机管理的动态过程则相当于计算机的软件系统。

从以往的研究情况来看，公共危机管理的动态过程的研究相对比较成熟，大多数研究论著都以公共危机管理的动态过程的时间序列为框架展开，对危机管理的风险评估、预案的制订、危机预警、应急决策、媒体管理等具体操作内容的研究都比较深入。相比之下，对危机管理的静态要素的研究则比较薄弱。造成这种情况的原因之一是以往国内外对危机管理的研究中，对企业危机管理的研究起步更早，积累的研究成果更多。相对于公共危机管理，企业危机管理涉及的静态系统的要素要简单得多，因此对企业危机管理的研究中不可避免地会忽视对静态系统的关注。而对公共危机管理则不同，相关的静态系统起到非常关键的作用，如果静态系统的建设不科学、不完善，那么再好的动态管理技术也将无济于事。

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摘要：文章重点分析了面向地方公共危机决策服务的图书馆信息资源建设模式，并从地方公共危机信息管理的要点出发，分析了面向地方公共危机决策服务的图书馆信息资源建设难点，以阶段性的公共危机来论证图书馆信息资源对其决策服务的作用，进而提出了面向地方公共危机决策服务的图书馆信息资源建设路径。

中图分类号：G250文献标识码：A文章编号：1003-1588（2017）04-0081-03

随着社会经济、文化的不断进步及媒体开放性的逐渐提高，我国社会正面临着转型的关键时期，各种社会矛盾的表现性也逐渐明显。在这种情况下，公众对于政府的要求在不断提高，公共危机事件的处理直接关系到社会的稳定和政府的公信力，因此公共危机决策至关重要。而多数地方公共危机信息管理的深度和层次明显不能满足决策的需要，而图书馆信息资源建设在现阶段能够有效地辅助政府危机决策和信息管理，帮助政府实现科学的决策和管理，同时能够有效地为政府建立公共危机预警机制、处理机制和恢复机制。

1地方公共危机信息管理的要点和问题

我国绝大多数地方政府均建立了公共危机信息管理制度和体系，但是对信息管理的效度和评价明显不能满足现实所需，一旦发生危机事件，对于决策的支撑不力往往会造成政府公信力的下降，影响地方稳定和经济发展。因此，图书馆需要进一步分析地方公共危机信息管理的要点，从中找出缺陷和发展的要素，进而为公共危机信息管理和危机决策提供支撑。

1.1信息收集与整理

2002年，我国成立了国家减灾中心，以便能够有效地针对公共危机事件进行宏观管理及控制，为地方公共危机提供“大数据”环境下的信息收集和整理。但是地方政府对此的响应和支持力度明显不够，一些省份的公共危机控制工作明显落后。地方公共危机信息管理在很大程度上需要依托国家信息中心、各图书馆的资料汇集和整理，但目前我国在政府危机决策方面对信息管理的程度和深度无法满足现实所需，再加上日益复杂的公共危机问题令很多地方政府应接不暇。在信息管理工作存在疏漏的情况下，一旦危机发生，地方政府无法有效利用完善的信息并使之形成科学的决策。

1.2信息处理与控制

地方公共危机信息管理在很大程度上要进行大规模的信息处理和控制，对于利好信息要进行整理，对于负面信息要加以控制，避免引起社会恐慌。我国国家层面要求各地方政府对公共危机信息处理要形成良性、科学的发展机制，但是很多地方政府往往并不重视，并没有设置相应的处理机构，也没有引进高素质人才来进行数据分析和研究，一旦出现公共危机事件，在错误的决策下很容易使其规模扩大化，对政府公信力造成较大的损害。

1.3信息沟通与反馈

我国多数地方政府缺乏“上下沟通与互动”的机制，对于公共危机信息的管理都是自上而下，不能够听取基层组织结构和社会公众的反馈，这直接造成信息管理的主观性过强，不利于信息管理体系的建立和优化。在公共危机管理过程中，缺乏信息沟通和反馈的机制无法合理运用社会公众对于危机事件的评价意见和具体的反馈信息，而随着网络舆论对公共危机的传播和影响的逐渐扩大，传统的管理模式已经无法起到应有的作用。

2面向地方公共危机决策服务的图书馆信息资源建设难点在地方公共危机决策服务过程中，需要保证信息的及时、具体和有效，但是目前多数图书馆信息资源建设的模式具有很大的封闭性，导致信息管理的功能性不足。同时，很多地方政府对图书馆人力、物力和政策的支持度不够，图书馆难以利用现有的条件进行信息资源的整合和使用，再加上现代化电子信息技术的应用程度不深，信息资源难以实时和有效地为公共危机决策提供服务，因此制约了图书馆信息资源的有效建设。

2.1现有管理模式的封闭性制约了信息Y源的建设

现阶段，面向地方公共危机决策服务的图书馆信息资源建设主要因为现有管理模式的封闭性，造成了信息的归集、整理和使用无法适应现实所需，不能够形成动态的信息整合。而地方公共危机的发生并非规律性和常态性的事件，这就产生了两相结合的差异性，使地方政府的决策无法参考现有的信息资源，所提供的服务不符合现实情况，这种封闭性直接阻碍了图书馆信息资源的建设。

2.2人力、物力、政策等不良影响因素

图书馆信息资源建设的成功与否取决于基础工作是否能够有效完成，其中涉及地方政策、人力、物力等资源的支撑。而很多地方政府在工作中并没有意识到地方公共危机的危害和信息资源建设的重要性，这直接导致了信息管理工作不能有效实施和完善，一旦出现问题难以得到及时、有效的解决。

2.3现代化技术的应用匹配程度较低

在发达国家，图书馆信息资源建设完全依托于计算机信息技术手段来完成，其中涉及的“大数据”“消息引擎”等技术能够有效地为地方公共危机提供科学的决策支持。而目前我国对于现代化信息技术的应用还不完善，多数区域在图书馆信息资源建设的过程中还无法实现全面的信息化建设，这就无法保证信息使用的及时性和准确性，制约了地方政府对公共危机事件处理能力的发展，无法满足现时需求，这一问题亟待解决。

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[中图分类号]DF412

[文献标识码]A

[文章编号]1009-9646(2010)089-00199-02

一、问题的提出

20世纪90年代后期以彼得・圣吉的《第五项修炼一学习型组织的艺术与实务》一书为代表,组织学习理论进入中国。在突如其来的灾难威胁下,唯一能够让社会保持持续生存能力的只有不断的学习如何预防危机、应对危机、从危机中获取知识。因此在公共危机管理理论和组织学习理论基础上,本文对危机情境下的公共部门组织学习展开探索。

二、危机管理综述

1　危机的界定

对于危机的概念,国内外许多学者提出了许多不同的看法。学者罗森塔尔认为,危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。这个定义更为全面地反映出危机的特征:突发性、危害性和紧迫性。危机的特性还体现在他的周期性上,它有五个显著阶段:危机酝酿期、危机爆发期、危机扩散期、危机处理期、危机处理结果和后遗症期。

2　危机管理

危机管理作为一种现代的科学理论体系起源于欧美,其理论的提出始于1962年的古巴危机。对危机管理概念的界定上,芬克从危机管理的目的性出发,将其界定为,任何防止危机发生、为消除危机产生的风险与疑虑,所为之应变准备措施即是危机管理。雷米认为危机管理是指组织针对危机的发展阶段作不同的管理措施。这种观点,将研究扩展到危机各个阶段,将危机的事前和事中管理结合起来。

3　公共危机管理

研究发现,任何原因导致的危机,只要其危害深重,影响范围广泛,都能转化为公共问题。这时,危机就演变为公共危机。公共危机管理的过程理论主要包括三种过程模型:伯奇和古斯等诸多危机管理专家推祟的三阶段模型、五阶段生命周期模型、的五阶段模型。在各阶段的管理流程基础上。各系统在实施的过程中会积累大量危机数据和信息,其中有价值的部分经过进一步的发掘和修正,可通过突发性公共危机管理知识库,在不同的危机管理主体之间充分共享。

三、公共危机管理中存在的问题

近年来,许多学者对近年来国内发生的公共危机事件深入研究,魏志荣对我国公共危机预防机制中存在的问题进行思考,王刚义、盛平分析了我国危机管理能力的不足,任慧成指出当危机事件来临时,地方政府实行的是分部门管理模式和临时性、非常设机构的缺陷。由此可见,我国在公共危机管理方面存在如下问题:

第一是危机意识淡薄。1989年美国埃克森公司瓦尔迪兹号邮轮搁浅并泄露,给人们预防水环境污染敲响了警钟,2005年,类似这样的事件出现松花江11・13苯污染事件。由此可见,政府未能树立起足够的危机管理意识,致使整个政府危机管理系统建在一种常态假设状态之上。政府管理者习惯于按常态来规划和开展工作,但危机是非常态、高度不确定的,所以没有危机意识的管理机构具有很大的脆弱性。

第二是信息沟通不良。在我国目前的各级政府运作体制之间,下级政府由于种种原因往往采取虚假治理的行为,隐报瞒报的现象时常发生。地方政府过多从局部利益考虑问题,实行地方保护主义,从而有意地扭曲危机信息的传输渠道,致使上级政府无法掌握准确的危机信息,因此也无法做出有效的危机决策。

第三是技术和物质准备不足。应对公共危机需要大量的技术和物质准备,包括一定的理论和技术研究、各种监控和测试技术、各种评估指标、预防设施、援救设施、各种物资储备。

第四是专门机构缺失。我国政府每次在灾害发生后都是根据灾害的程度,成立临时性的救灾小组或指挥机构,来协调各个部门分类别分部门对各类危机事件进行应急管理,而不是以日常行政应急工作为基础。

第五是缺乏对危机系统化的科研、培养和教育。目前我国绝大部分地方都未建立应对突发事件的制度化的教育机制。

四、公共危机管理中的公共部门组织学习需求

针对上述问题,学者们通过研究国外成功的危机管理经验发现,它们一般都有危机管理的常设机构,这些机构平时负责组织各种危机的研究,总结经验教训,制定有关的政策和措施,组织落实危机预防的各种工作,进行各种准备。危机一旦爆发,这些常设危机管理机构就成为危机应急的指挥部。很多时间在突变之前,不仅有征兆,而且突变也具有一定的规律。这些重要规律,正是应对危机所需要的知识,李志宏等学者在危机管理模型中详细阐述了危机管理流程中的知识需求,包括:危机预防的知识需求、危机识别的知识需求、危机决策与控制的知识需求、危机善后的知识需求和危机评估的知识需求。

而组织学习是一个组织成员不断获取知识、改善自身的行为、优化组织的体系,以在不断变化的内外环境中使组织保持可持续生存和健康和谐发展的过程。在危机事件日益常态化的今天,社会对安定生活的需求,使得公共部门越来越重视危机管理。因此,社会对公共危机管理的效率需求,使得对危机管理的知识需求变的更加迫切,而知识的获取和传输就需要通过组织学习来实现。

篇6

中图分类号：　D630.8　文献标识码：　A　文章编号：　1003-6938（2012）06－0081-10

公共危机信息管理（Public　Crisis　Information　Management，　PCIM）是公共危机管理与信息管理交叉而成的一个新的学科前沿领域，主要研究公共危机管理中的信息问题和信息管理问题。由于信息渗透于公共危机管理的各方面和全过程，是公共危机管理体系的基础和核心，因此，PCIM的研究对促进公共危机管理的理论完善和实践发展具有基础性意义。从目前研究现状来看，国内外PCIM研究成果众多且增长迅速，但总体来看研究显得比较分散，问题域（problem　domain）设置比较随意，使公共危机管理研究的深入在信息维度上存在明显的不足和缺陷。

为了从总体上认识和把握公共危机信息管理，本文提出了PCIM的EPFMS理论分析框架，认为PCIM领域有以下5个核心问题域或研究范畴，即PCIM要素论（Element）、PCIM过程论（Process）、PCIM功能论（Function）、PCIM方法论（Methodology）和PCIM系统论（System），每个问题域或研究范畴都有其核心科学问题和研究侧重点，它们共同构成PCIM的EPFMS理论分析框架（见表1）。

1　PCIM要素论

要素论主要研究PCIM的构成要素以及要素之间的关系，通过揭示各要素的基本内涵和理论问题，分析常态和危机状态下各要素之间的联系方式和作用机制，建立关于PCIM结构要素的基本认识和知识。

从广义的角度，可把PCIM的构成要素概括为主体要素（包括政府、媒介、公众、企业、NGO等）、客体要素（信息）及环境要素（政策法规、经济、技术、文化等）（见图1）。

PCIM主体要素有政府、媒介、公众、企业、NGO等。根据公共治理理论，有效的公共危机管理应该是政府、企业组织、NGO、公众等多元主体共同参与的过程。他们是公共危机管理的利益相关者（Stakeholders），在危机管理过程中有不同的地位、作用、利益需求以及表达渠道与方式，需要探寻不同主体间的信息协调机制，尤其是不同主体信息平台的良性互动和不同主体间良性信息关系的构建等问题。根据公共危机中利益相关者的相关度、影响力和紧急性三个属性，可以将利益相关者划分为三类，即核[图1　公共危机信息管理的构成要素]　[环境

（教育、人文）][环境

（法律、政策）][媒体][环境

（技术）][环境

（经济）][公众][政府][信息][][接受][反馈][使用][使用][传播]　[企业][NGO]

心的利益相关者、边缘的利益相关者和潜在的利益相关者。一般来说，政府、受害的社会组织和公众、危机诱发者是核心的利益相关者，媒体、NGO、公共服务部门是边缘的利益相关者，危机旁观者是潜在的利益相关者［1］。N.　Bharosa从社区（宏观）、组织（中观）、个人（微观）三个层面分析了灾害响应过程中影响信息共享和协作的因素，发现救灾工作者更愿意获取对他们有用的信息而不是向其他人提供信息。要实现信息共享，理解每一个人及其他组织的工作过程和信息系统的性能是非常重要的，并据此提出了对信息系统设计者及政策制定者的六条建议［2］。

信息是PCIM的客体要素，是PCIM要素论研究的核心内容。危机信息的概念有广义和狭义之分，狭义的危机信息是危机潜伏、爆发、持续、解决等一系列过程中与危机管理相关的各种信息，广义的危机信息除了信息要素之外，还包括危机管理过程中与信息相关的人员、技术、设备、资金等，即危机信息资源［3］。信息要素的研究首先需要分析公共危机的信息需求，研究危机信息及其传播特点；其次对相关信息进行分类分级，建立信息目录体系，按目录层级和轻重缓急收集和分析信息；再次从信息主体和客体间的相互作用研究信息的传递、共享和使用问题，主要围绕信息机构如何组织信息资源、政府机构如何信息、媒介组织如何传播信息、社会公众如何接受和选择信息这几条主线展开。

环境要素是PCIM主体要素和客体要素之间相互作用的通道和桥梁，主要包括与PCIM相关的政策法规、产业经济条件、信息技术、减灾防灾文化等。环境要素是PCIM的支持要素和保障要素，良好的环境是PCIM主客体有效作用、信息顺畅传递和发挥作用的有力保障。

PCIM要素论要研究的主要内容有：（1）PCIM构成要素及其相关理论问题；（2）PCIM主体间的信息关系及相互作用问题，如政府和媒体、政府和公众、媒体和公众、政府和企业、政府和NGO等之间的信息传递与信息沟通；（3）PCIM主体、客体与环境之间的相互作用及信息关系问题，如信息流程、信息共享、信息反馈、信息架构（Information　Architecture）以及信息伦理、信息政策、信息成本控制等。

2　PCIM过程论

美国危机和紧急情况管理手册（Handbook　of　Crisis　and　Emergency　Management）提出了公共危机管理的四阶段模型，即减除（Mitigation）、预防（Preparedness）、反应（Response）和恢复（Recovery）［4］。“减除”是指减少影响人类生命、财产的自然或人力危险要素，如实施建筑标准、推行灾害保险、颁布安全法规等；“准备”是指发展应对各种突发事件的能力，如制订应急计划、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等；“响应”是指灾害发生的事前、事中与事后采取行动以挽救生命、减少损失，如激活应急计划、启动应急系统、提供应急医疗援助、组织疏散与搜救等；“恢复”既指按照最低运行标准将重要生存支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等。PCIM过程论就是从公共危机管理的四个阶段出发，研究每一阶段的信息保障和信息管理问题（见图2）。

从管理学的PDCA（计划、执行、检查、纠正）活动角度看，PCIM不仅仅是在公共危机的全流程管理中提供有效的信息，它应以“决策和执行”为轴心，在危机信息管理活动中不断重复PDCA管理功能，不断改进，形成螺旋式的公共危机信息管理循环。公共危机管理的每个阶段都有PDCA循环，后一阶段的PDCA循环以前一阶段为基础，是对前一阶段的修正和改进。例如，响应阶段的PDCA以准备阶段的PDCA为前提和基础。

公共危机管理的四个阶段都涉及信息的收集、处理、存储、传播和使用，但各个阶段的信息管理内容是有所侧重和不同的。“减除”阶段主要内容有：风险信息收集、风险地图绘制、危机预测、风险评估等；“准备”阶段主要内容有：信息监测、信息分析、预案研发、预警系统等；“响应”阶段内容有：信息公开、信息传播、信息资源配置、决策信息支持等；“恢复”阶段主要内容有：灾害评估、危机善后、灾后重建等。

从公共危机管理的发展趋势来看，其重心已从灾后应对转向灾前准备，进而转向风险管理，即由被动响应变为主动防御，由主动防御变为风险消除。与此相对应，PCIM的研究重点也将逐步转向风险信息管理和灾前信息准备，信息备灾将作为一个重要概念提出并逐步上升为PCIM的一个重大研究领域。

3　PCIM功能论

功能论主要研究PCIM在公共危机管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用机理与方式。一方面，这些最基本、最普遍的功能可以概括各种具体的PCIM的工作目标，另一方面，这些最基本、最普遍的功能又是相互不能替代和兼容的，它们表征了PCIM的基本价值和作用。

在经典文献中，阿利森和泽利科在《决策的本质——解析古巴导弹危机》（Essence　of　Decision：　Explaining　the　Cuban　Missile　Crisis）中阐述了危机与决策的关系以及决策模式，将危机管理看成是决策论的一个分支加以研究，强调了信息在危机决策中的作用。米特洛夫和皮尔森在其著作《危机管理》（Crisis　Management）中指出，搜集、分析和传播信息是危机管理的直接任务［5］。奥托·莱尔宾格尔在《危机主管：直面风险与不确定性》一文中，从信息角度分析了危机管理者的职能和素质［6］。罗纳德·伯克和卡里·库珀在《持续性危机沟通：规划、管理和响应》一书中分析了危机管理中的信息需求问题，提出了持续性的危机管理方法，探讨了信号寻求、危机预防、危机准备、危机识别、危机遏阻、危机恢复等相关问题［7］。

通过归纳、比较、综合各种不同层次、不同类型的公共危机信息管理所提出的工作任务，结合公共危机管理对PCIM工作的需求，将PCIM的功能划分为基础功能和核心功能两大部分。基础功能包括对危机信息的收集、处理（组织）、存储、传播和使用；核心功能包括利用危机信息进行预测、预警、决策、执行（指挥、调度）和评估。基础功能是一般信息管理所共有的功能，核心功能是在基础功能的基础上，PCIM支持公共危机管理的最基本、最普遍的功能。PCIM的基础功能和核心功能都贯穿于整个公共危机管理活动中，基础功能是前提和基础，核心功能是本质和中心；任何一个核心功能的实现都离不开基础功能，同样基础功能要想体现其价值和作用，又要通过核心功能来实现（见图3）。

[图3　公共危机信息管理功能论]

3.1　PCIM基础功能

（1）信息收集：实时、准确、全面地监测和收集与公共危机相关的各种数据和信息，强调对危机征兆信息的捕捉，重视遥感、遥测、GIS、GPS等信息技术的使用以及信息的实时动态更新。随着社交媒体的兴起，社交媒体正成为公共危机信息监测与收集的重要渠道［8］。

（2）信息处理：对危机信息进行选择、组织和加工整理，是把无序的信息流转化为有序信息流和支持危机决策的知识。在当前大数据环境下，对海量实时危机信息流的处理和挖掘分析在技术上已成为可能，正成为社会计算（Social　Computing）、计算社会科学（Computational　Social　Science）、商务智能（Business　Intelligence）等学科的研究热点［9］。

（3）信息存储：是将已加工处理的危机信息存储到介质中，以方便公共危机利益相关者使用和传播。云存储和云计算是海量实时危机信息存储的一个基本趋势。

（4）信息传播：将经过处理的危机信息提供给用户，以满足用户信息需求的过程。信息公开是PCIM的一个核心原则。新媒体在危机信息传播中的作用日益受到关注［10-12］的同时，公共危机中虚假信息和伪信息的传播问题也成为研究热点［13-14］。

（5）信息使用：利益相关者利用信息或信息服务进行公共危机管理的过程。信息使用是PCIM的目的和归宿，是PCIM基础功能和核心功能联系的桥梁和纽带。

信息收集、信息处理、信息存储、信息传播和信息使用构成信息的生命周期（Information　Life　Cycle），是一个不断循环往复的过程。

3.2　PCIM核心功能

（1）预测与预警：贯穿于危机生命周期全过程。在危机爆发前需要对其进行监测和预测，找到潜在的危机并尽可能的消除。在危机发生伊始，要对所发生的危机做出恰当的预警，引导和指挥公众应对危机。在危机爆发后，也需要根据危机的不断变化和特有性征调整计划和方案，达到以少量代价解决危机的目的。危机预控职能是有效避免危机的关键职能，主要处于危机爆发前的潜伏期、生成期和期中。利用无线传感网络、空间视频系统及人工智能（移动机器人）等可以有效地收集地理数据和环境状态数据［15-18］，并通过预测模型得出哪些地区会受到威胁，及时做出预警。利用从急救中心及突发事件举报中心获得的数据，可以分析危机事件发生的频率及时空分布［19-20］。

（2）决策：支持危机决策是PCIM的核心功能，危机信息的收集、组织、分析、解读均以决策目标为中心。贾尼斯在《决策与危机管理中的领导》（Crucial　Decision：　Leadership　in　Policymaking　and　Crisis　Management）一书中，在总结各类决策模式的基础上，提出了危机决策流程的约束模型和四大步骤，阐述了信息搜集在问题确认、信息资源利用、分析和方案形成以及评估和选择中的作用［21］。Roberto　G.aldunate等人研究并提出了一种分布式协同决策模型，主要用于大规模减灾中的决策制定［22］。De　Maio等研究了一种基于语义网络来协调异质数据和柔性计算的方法，用来处理不确定性因素和模拟植入在应急计划中的因果推理，来支持应急决策和资源调度［23］。GIS可通过获取数据、存储数据、处理数据、分析数据以及可视化数据，为危机管理者提供了决策支持［24］。除决策系统设计之外，决策信息的传达及决策中领导绩效的测量也受到了关注［25-26］。

决策功能贯穿于整个危机管理活动中，事前的决策主要是以常规决策和程序化决策为主，决策的问题一般都具有良好的结构，可以广泛征求意见，充分发扬和体现民主决策。协商民主（Deliberative　Democracy）、基于地理信息的协商（GeoDeliberation）等作为重要研究主题，在公共危机管理领域正引起广泛的关注［27-28］。危机一旦发生，危机的决策目标就会随着危机事态的演变而变化，人们需要不断地做出调整和修正，危机决策变为非程序化决策。这时决策的第一目标是控制危机的蔓延和事态的进一步恶化，决策者通常以经验和灵感决策为主，由于情况紧急，往往将权威决策者的决定作为最后的决策结果。

决策过程中要解决的主要信息问题有：①准确定义危机决策问题；②针对可能出现的各种危机情境，应用专家知识和经验编制危机应急预案和应对计划；③根据出现的异常问题，判别危机情境，借助于DSS、知识库、预案仿真等技术得到处理危机的初步方案。

（3）执行。高效的执行是危机决策发挥作用的有利保证。执行阶段主要的问题有人员设备和其他资源的调度，灾害现场的实时反馈，突况的灵活应对等。在执行的过程中协作是至关重要的，大规模的危机事件响应是一个综合协作的过程，需要相邻区域的多部门主动参与和有效协作［29］。对公众参与来说，开放地理信息系统（volunteered　geographic　information）［30］、移动地理信息系统［31］等是有效工具，一方面会提供重要的信息交互，另一方面也会提高应急处置的效率。

（4）评估。不仅指对危机后的评价，还包括对危机前的风险评估以及危机中“可减缓性”、“可挽救性”与“可恢复性”的评价，其中尤其要注重危机前的风险评价，因为它具有“可消除性”［32］。美国联邦应急管理署（FEMA）了一系列与风险有关的文件，其中包括风险地图、评估和规划（RiskMAP）的项目管理、战略、技术服务和用户数据服务等［33］。日本学者Ana　Maria　Cruz　和Norio　Okada研究了城市由自然灾害引发的技术灾难（Natech）［34］，并提出了针对此类灾难进行风险评估的一套方法论。德国的备灾评估项目中建立了比较成熟的备灾指标和框架，可进行多种与灾难相关的评估［35］（Center　for　Hazards　Research　and　Policy　Development　University　of　Louisville，2006）。在火山、地震、泥石流、海啸等自然灾害风险评估与灾害影响评估中，交互式绘图信息系统、地理空间信息技术、遥感遥测等技术得到了广泛应用［36-39］。

4　PCIM方法论

著名学者拉普拉斯说过：认识研究方法比发明、发现本身更重要。如果我们把发明和发现比喻为“黄金”，那么研究方法就是“炼金术”［49］。方法论是对方法的理论说明与逻辑抽象，是具体的、个别的方法的体系化与理论化，因此相对于方法而言，方法论具有理论性、系统性和统一性等特征。

信息管理方法研究在危机管理领域虽然取得了一定的发展，但还没有形成系统的成果。公共危机信息管理有其自身的特点，所运用的方法要侧重于应用性与可操作性，必须与实际情况相适应，这就决定了PCIM的方法体系与传统的信息管理方法有所不同。

对PCIM方法体系的建构来说，一方面，方法是实现PCIM各项具体工作目标或任务的工具，因此，方法的结构应该从总体上保证PCIM各种功能的实现，即符合功能—结构的对应原则。另一方面，由于PCIM方法的来源是多方面的，方法的类别和数量是众多的，方法的性质是多元的，固此，应构建一个尽可能全面的、有机的方法框架，既明确反映各种具体方法的“位置”、反映方法之间的联系和区别，又是可以扩充和发展的，可为新方法的并入提供余地。

根据公共危机管理的四阶段模型，从支持公共危机管理流程的主要功能出发，建构了与主要功能相对应的PCIM方法体系（见图4）［41］。

PCIM方法体系由需求分析方法、信息采集方法、危机预测方法、危机监测方法、环境分析方法、深度研究方法、应急决断方法、执行控制方法和综合评价方法9大类方法构成，每一类方法又包括各种具体方法，本文只列举了部分常用或重要方法。

公共危机发生之前是信息管理的准备阶段，所需要做的是需求分析、信息采集与危机预测。需求分析方法保证了需求分析阶段所划定的信息需求范围的合理性，信息采集方法保证了所采集信息的质量与数量，而危机预测方法则直接关系到危机预报的准确性。

公共危机过程中的信息管理过程就是危机决策的过程，对应于危机决策的5个步骤，信息管理也执行危机监测、环境分析、深度研究、应急决断与执行控制5个功能。这个过程直接关系到公共危机管理的效果，对各类方法的应用也最为广泛。

公共危机后信息管理的作用是对危机管理的效果进行评价并进行及时反馈，此时的方法也主要是各类评价方法。

5　PCIM系统论

PCIM系统论主要研究支持公共危机管理的各种应用信息系统、信息架构和信息技术。美国纽约大学商学院劳顿教授认为：信息系统不只是一个技术系统，而且还是一个管理系统和组织系统，是一个社会系统。危机管理信息系统是基于不同层次、不同功能和技术的多维整合（见图5）［42］。

从技术维的角度，各种公共危机管理应用信息系统和信息平台的建设需要广泛采用各种信息技术。除计算机硬件、软件、存储技术、通讯和网络技术等最基本的技术之外，还需要利用遥感技术（RS）、GPS技术和分布式数据库技术，有效地集成分散的信息资源；采用网格技术、GMS（Geo-code　Mapping　System）技术、数据仓库（DM）等，建立完整、动态的危机管理综合数据库；采用GIS技术、信息可视化技术、XML技术和决策模型，建立相互关联的决策支持子系统；采用地理空间信息技术，建立协作式危机管理系统［43-44］；采用网络舆情监测技术，实现对网络群体性突发事件危机信息传播动态的实时监测［45］；采用仿真技术，实现对危机事件的发生、演化机理分析，加深人们对危机治理的理解和认知［46-47］。

在经典文献中，1984年，沙特朗（R.　L.　Chartrand）等人在名为《用于应急管理的信息技术》（Information　Technology　for　Emergency　Management：Report）的研究报告中，着重研究了应急通信系统、与自然灾害有关的信息存储与检索系统，以及其它信息技术在减灾和危机管理等方面的应用问题［48］。科林（Nick　Collin）讨论了危机信息管理中对信息和技术管理重构的重要性［49］。1999年，美国国家研究理事会（National　Research　Council，　NRC）编著的《用于危机管理的信息技术研究》（Information　Technology　Research　for　Crisis　Management）详细介绍了各种可用于危机管理的信息技术的特点、作用等，并强调要通过信息技术的运用来应对各种危机［50］。在危机管理实践中，全球著名的ESI公司开发了基于Web的应急信息管理系统——Web　EOC系统，已得到了广泛利用，可以使组织在没有建立紧急事件处理中心的情况下也能很好地预防和应对危机［51］。

从层次维的角度，地方危机管理信息系统支持地方政府的公共危机管理，各应用信息系统一般由政府专门部门建设，一般系统可操作性强，但可集成、可扩展性差。国家危机管理信息系统支持国家层面的公共危机管理，是地方危机管理信息系统的集成，建设中主要解决不同系统间的数据融合、共享和扩展问题。全球战略与区域应对信息管理系统支持国际层面的公共危机管理，在“全球风险社会”背景下，是支持跨国危机管理和全球危机管理的信息基础设施。在上述三个层次的危机信息系统中，国家危机管理信息系统居于核心地位。以美国国家突发事件管理系统（National　Incident　Management　System，　NIMS）为例，美国国土安全部成立后，NIMS将美国已有的最佳经验整合为一个统一的适用于各级政府和职能部门应对各种灾难的国家突发事件管理方案，使联邦、州、各级地方府与私人团体能够有效、高效、协调一致地对国内突发事件作出准备、反应以及从突发事件中恢复［52］。在实用系统层面，Sahana作为一个开放的灾害管理信息系统，能有效地促进政府、公众、企业及非政府组织之间的协作，协作主体可以跨越组织界限共享数据，共同响应灾害［53］。

从功能维的角度，公共危机管理信息系统按照功能可以划分为安全信息采集系统、动态数据监测系统、危机预测预警系统、应急预案系统、应急演练系统、应急仿真系统、应急决策系统、应急指挥系统、应急资源配置与调度系统、环境污染评测系统、灾害综合理赔系统、财产损害评估系统、医疗救助系统等。这些应用信息系统通过统一的应急信息平台进行集成，支持公共危机管理各项功能的实现。

6　结语

EPFMS分析框架是在公共危机管理与信息管理双重视域的交叉结合中基于问题域及其关系建构起来的PCIM研究框架，说明PCIM既有其背景学科——公共危机管理与信息管理——的知识支撑，又有其不同于背景学科的独特的知识元素和学科气质。

EPFMS分析框架的PCIM要素论主要研究PCIM的构成要素以及要素之间的关系，建立关于PCIM结构要素的基本认识和知识；PCIM过程论基于公共危机管理的典型生命周期过程，研究每一阶段的信息保障和信息管理问题；PCIM功能论主要研究PCIM在公共危机管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用机理与方式；PCIM方法论研究PCIM的方法来源、方法原理、方法应用以及方法体系的建构问题；PCIM系统论主要研究支持公共危机管理的各种应用信息系统、信息架构和信息技术。每个研究范畴都有其核心科学问题和研究侧重点，它们共同构成公共危机信息管理的EPFMS理论分析框架。为了便于对EPFMS分析框架有更加明确的认识，将其主要研究内容以及未来研究方向等总结如下表（见表2）。

[EPFMS

框架＼&研究

时间＼&研究的

成熟度＼&研究的核心问题＼&未来发展

方向＼&要素论＼&稍晚＼&不成熟＼&公共危机信息管理的主体、客体、环境，以及主体和客体间的信息传递、作用机制等。＼&由要素内容转向要素关系研究＼&过程论＼&较早＼&欠成熟＼&以决策为轴心研究公共危机信息的螺旋式周期管理＼&由灾害应对转向信息备灾和风险管理＼&功能论＼&较早＼&较成熟＼&以决策功能为核心研究公共危机信息收集、处理、存储、传播和使用中的问题，支持危机预测预警、决策、评估。＼&智能化决策，突发事件的动态仿真与计算实验＼&方法论＼&稍晚＼&不成熟＼&危机信息的收集方法、组织方法、决策方法、评估方法以及改进＼&新方法的引入，独有方法的建构＼&系统论＼&早＼&较成熟＼&支持信息系统建设的关键技术，如GIS、网格技术、卫星遥感、可视化技术等。不同信息系统的集成和融合问题，如数据共享、数据兼容＼&综合危机信息管理系统＼&][表2　EPFMS的主要研究内容和方向]

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篇7

当前，科学技术突飞猛进，知识经济迅速发展，社会转型也在不断的深入，社会结构有了明显的变化，随着社会的不断发展我国目前正处于一个危机多发的时期。而高校在面对社会的发展的同时，也不可避免的面临着严峻的考验，加上高校自身的人员密集，容易成为危机的多发区。高等院校作为人才培养的重要摇篮，在实现中华民族伟大复兴的宏伟目标中，具有重要的职责使命，如何建立高校的危机管理机制，如何进行预防、干预与实现危害的最小化，如何加强学生们的危机意识，是我们高校危机管理工作目前形势下的一个新的问题。

1 高校危机管理内涵和特征

借鉴学者们对危机管理含义的界定，结合高校自身特点，笔者认为高校危机管理是一个动态的管理过程，是高校管理者在高校正常秩序和师生利益受威胁的情境下，有计划、有步骤的采取有效防御、及时处理、合理控制、恢复善后的动态管理过程，从而实现化危为机，营造安全稳定，积极健康的高校环境。

1.1全程性

高校公共危机管理的存在，不只是在危机发生之后的事件应对和处置阶段，还存在于危机事件发生之前的应对阶段和危机事件处置结束之后的总结恢复阶段，是一项贯穿危机事件全程的管理工作。与社会危机的事前预警相比，高校危机的预防和恢复教育工作实施的可能性更高。因此高校公共危机管理工作应该有一个整体的思路，不同阶段体现针对性的同时，还要有整体连贯性。

1.2实践性

高校公共危机管理与普通社会公共危机管理工作的一个巨大的不同在于事前预警教育工作实施的可能性，如果预警教育工作只停留在理论阶段，危机事件发生的突然性会使得理论无法良好运用到事件中。高校学生的聚集惯性和教育体系使得理论走向实践成为现实，公共危机事件的预警模拟训练把理论知识带入到了实践训练中，可以提高危机管理工作者的应对能力。

1.3教育性

高校，作为成熟的教育机构，教师和教学资源的完整性、系统性使得高校公共危机管理理论和实践过程中的研究成果能系统地通过教学传递给大学生，这种方式在其他的社会公共危机管理工作中无法实现。大学生通过系统的教育，能对高校和社会公共危机有系统的认识、对危机的形成、发展、应对和恢复的各个阶段都具有理论知识和实践技巧来应对。

2危机管理教育现状

（1）危机意识不强。高校常常被大家奉为象牙塔，危机和高校仿佛从来没有关系一样，所以大家往往忽视了危机意识的培养。古时候，就已经有人非常注意对危机的预防，古人云“勿临渴而掘井，宜未雨而绸缪”，不管对危机的警戒和准备是自发的还是法律所要求的，危机管理的重点是预防危机，而不在于处理危机。绝大部分学生是自身通过网络、电视的途径了解的危机应对知识，专业的危机意识教育还很匮乏。

（2）缺乏相应的应急体制。在危机应对阶段，许多高校往往没有建立系统长效的危机应对体制，导致在实际危机发生时无法及时、有效地控制危机，进而使危机进一步扩展和蔓延，类似与“多米诺骨牌”形成连锁效应，造成人员、财力、物力的大量损失，对高校形象的有所损害。

（3）缺乏危机管理A警系统。危机管理的防预阶段是很重要的，所以高校必须建立起有效的危机预警系统，通过对潜在危机的排查和评估，将危险扼杀在摇篮里，实现及时的发现危机，处理危机。

3新形势下如何加强危机管理的思想教育

针对高素质人才的思想比较敏感的特点，笔者认为最重要的是要对其进行定期的和随机的思想政治教育，大致可分为以下几个时期：潜在期，发生期，发展期，善后期。

（1）潜在期的思想政治教育主要是指公共危机事件尚未发生或没有公共危机事件发生的迹象时所采取的思想政治工作，主要体现预防为主的原则，通过对高校学生以及教职人员在潜伏期进行思想政治教育，可以最大程度的增强高校人员对于高校公共危机事件的认识以及一些简单的处理方法。

（2）发生期的思想政治工作主要是指在公共危机事件刚刚开始发生，尚未引起重大后果的时期所采取的思想政治工作，主要目的在于通过及时的思想政治教育，能够尽快的稳定局势，降低群众的恐慌，最大程度地减少人员伤亡、精神受创以及财产损失。

（3）发展期的思想政治工作主要是指在公共危机事件在发生后并未及时止住，有发酵迹象或已经开始发酵的时期所采取的思想政治工作。主要目的在于通过思想政治教育，尽量的安抚受伤人员及家庭的心灵创伤，并缓解其他高校人员的不安和担忧心理，将所发生的公共安全事件所造成的影响降到最低。

（4）善后期的思想政治工作主要是指在公共危机事件已经得到解决或已经处于可控范围之内的时期所进行的思想政治教育。其主要目的在于通过对发生的公共危机事件进行反思与整改，进一步完善高校的公共危机事件管理制度，避免再次发生类似的事件，从而提高高校的公共危机事件管理水平。

4小结

伴随着社会主义现代化的不断发展，高校危机意识的教育管理工作只有不断改革，不断提升，才能适应新的环境。才能加强学生的综合能力素质建设，为祖国建设输送高素质的人才，实现中华民族的伟大复习。

参考文献

[1] 禹华美.四川高校安全问题探究[D].西南交通大学，2006.

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关键词:

公共危机管理;转型期;路径

随着时代的飞速发展，公共危机事件频繁发生，例如:非典、9•11、抢盐风波等危机事件，严重影响国家安全、稳定与发展。本文通过对中国转型期公共危机管理路径进行研究，使得社会、政府以及民众在面对危机事件时能够从容应对，处理好危机，为构建和谐社会、美丽中国提供条件。

一、公共危机管理的一般概述

危机最初源于西方，《韦伯辞典》将“危机”一词定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。［1］罗森塔尔(Rosenthal)认为危机是一个过程，他认为危机是对社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重的威胁，所做出的关键性决策事件是在时间压力和不确定性极其高的情况下进行的。［2］张成福认为:“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”［3］一般而言，无论哪种危机，只要涉及到较大规模的公共利益，需要公共部门的介入，便可划入到公共危机的范围。本文认为公共危机就是指发生的危机事件，需要政府等公共部门运用公共的人力、物力、财力等迅速及时作出决策，应对和处理的危险境况和非常事态。那么公共危机管理就是以政府等行政部门以及其他公共部门利用公共权力，有组织、有计划的整合公共资源，有效预防、处理和消弭公共危机的管理过程。从其含义中我们也可以发现公共危机管理的政府主导性;应急和预防性;权变性;公益公共性等特点，这些特点可以帮助我们更好的认识公共危机管理的性质。

二、公共危机管理现实性浅析

理论与实践相结合，我们分析中国转型期公共危机管理的路径，就要对其现实性状况进行探究，下面分而述之:

(一)转型期中国公共危机管理现状

美国学者塞缪尔•亨廷顿曾指出:“现代化孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。［4］充分认识我国处于社会转型期这一国情，大大便利了我们分析公共危机管理目前所面临的境况。首先，公共危机应急预案体系已经基本建立，却忽视预警机制构建公共危机应急预案的构建已经引起了政府的重视，特别是SARS后，“一案三制”计划及时提出并得到有效实施。经过多年努力，我国公共危机应急预案体系基本建立，却缺少对危机的事前预防，缺乏公共危机管理战略规划。其次，公共危机管理组织部门体系渐趋完善，但存在各自为政，缺乏整合建立公共危机管理组织体系是完善政府职能的基本要求。在社会转型期，为应对公共危机管理要求，政府各部门之间、政府与政府之间必须权责明确、职能分离、各部门协调统一，运转高效的结合在一起。但中国长期以来就没有一个专门独立设置的公共危机管理机构，所以当公共危机事件爆发后政府各部门往往各自为政，缺乏整合、高效的管理。再次，公共危机管理法律法规体系初具规模，但缺乏统一的紧急状态法面对公共危机事件，实现政府危机管理的法制化是必须和必要的。建国后我国从出台制度，与公共危机管理有关的一系列的法律、法规以及规章条例等相继颁布并不断完善，中央到地方的公共危机法律规范体系初步构建。但缺乏统一的紧急状态法。最后，公共危机信息体系初步建立，但信息监督制度缺位随着信息渠道的增加，公共危机管理取得信息的资源得到有效整合。公共危机灾害数据库已经在部分城市和地区建立起来;同时公共危机信息制度已经建立。但为了自己的仕途，某些官员，往往对一些危机信息采取压制甚至隐瞒的做法，这样就造成了信息渠道不畅通，另外信息监督的缺失也使危机信息的获取丧失了真实性。

(二)转型期中国公共危机管理缺位因由

1、政府与公众的公共危机意识薄弱

长期以来，政府或公众在面对危机时总是存着一种侥幸的心理，认为危机轻易不会发生或者即使发生了也不会造成多大的损失，殊不知正是这种侥幸的心态，有多少危机事件在萌芽时期未被消灭，最后演变成灾难，损失惨重。而正是因为政府的轻视思想，缺乏对社会公众危机意识的教育，使得社会公众的危机防范意识、自我保护意识和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加强国民的危机风险防范意识的培训。

2、公共危机应急组织管理体制不健全

虽然我国的公共危机应急组织管理体系已经基本建立，但是绝大多数城市往往设立一个没有独立的办公地点，缺乏独立办事的空间以及专业的办事团队的应急指挥中心。因此在面对危机时，各种社会力量和公共资源很难被统一起来有效利用。这不仅造成了资源的浪费，而且因为应急组织机制构建的不完善，领导组织很难树立其权威，更不利于各个组织的协同合作了，所以目前当务之急是要重建国家应急管理体制。

3、政府信息公开度和透明度不足

在危机事件爆发后，越早发现、越早报告、越早处理可以高效的减少危机所带来的危害以及损失。那么信息及时、可靠真实的获取至关重要。但是受到政绩与仕途挂钩的传统观念的影响，一些官员有可能会隐瞒某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，从而造成信息源的失真，使得政府或者社会公众在获取信息时出现怀疑的心态，那么，在面对危机时，受信息权威性的缺失，很难根据现有的信息作出高效而迅速的反应，应对危机。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都会造成公共危机管理的困难。

4、政府与社会公众的协作机制阙如

政府与社会公众之间的协作机制也就是政府与政府、政府与社会公众之间相互的组织与协调、合作。针对我们对公共危机事件原因以及现状的分析，它的解决处理不能仅靠政府部门一部之力，需要其他部门或者组织的通力合作，但就目前情况而言，我国的社会公众的参与程度较低，参与意识匮乏，还没有形成人人参与的救援队伍。而且我国目前的政策制度对非政府组织、智囊团、盈利性组织等等第三方组织它们的发展都有相应程度的限制，这也是在完善危机管理需要关注的地方。

三、转型期完善公共危机管理路径浅析

通过以上的研究分析，了解到我国公共危机管理面临着多种问题，那么我们采取什么措施来解决呢?下面简要述之。

(一)增强公民与政府的公共危机意识

意识的能动性告诉我们公共危机意识薄弱会加重危机的破坏力，而公众公共危机意识是可以通过学习来提高的:首先，我们可以增强公民学习意识，通过积极的培训、训练将公共危机意识、管理理念逐步渗透到公众的生活中，增强对公共危机的认知。另一方面，可以搭建危机管理教育机制。通过危机案例教学，了解各种危机产生、发展与消亡，通过不断的学习，增强危机应对能力。

(二)加强公共危机管理的法制建设

我国是法治化国家，但是危机应急法制不健全，缺乏统一的紧急状态法是我国目前面临的一大难题。为此，我们可以一方面，完善公共危机管理法制化的基础。宪法是国家的根本大法，公共危机管理法制化建设也要以宪法为根本，相应增加公共危机管理条款，为政府依法实施危机管理提供母法法源。另一方面，对政府在进行公共危机管理时责权利进行规定。使得政府享有的权力不被滥用，同时明确其程序可以使政府在处理危机时有序可循。

(三)加强公共危机管理的体制建设

当前中国的危机管理体制主要面临各自为政，缺乏整合的难题，因此，我们可采取如下措施:首先，完善公共危机管理的领导组织体制。由于公共危机管理的突发性，在面对时需要迅速作出决策，这就需要一个能够统一指挥的领导机构，并且该组织要能够使的各个职能部门合理分工，明确各部门责任。其次，建立完善的公共危机管理组织网络系统。从组织的角度来讲，危机发生后政府及其他公共组织能否及时、高效的处理危机有赖于危机管理的组织网络，这种网络以政府为核心，并能够最大可能调动社会资源，形成社会整体的危机组织网络。

(四)加强公共危机管理机制建设

目前我国危机管理预警机制遭到忽视，而这却是我们处理危机的先机。首先，建立公共危机管理预警机制。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是化大量钱治疗。”［5］预警机制正是体现和实现了这个目的。防患于未然，可以培养危机意识或对危机进行监测来预防危机的发生。其次，建立公共危机管理救治机制。危机发生后政府及社会的及时处理是危机管理的核心。政府应采取果断措施力图消除危机带来的损失或恐慌。我们可以实施危机隔离、启动应急计划、安抚民众心理等措施达成目标。最后，建立公共危机管理恢复机制。危机是一个具有生命周期的阶段性过程，救治结束并不意味着危机阶段的终结，而是进入了一个新的阶段:恢复阶段。在此阶段，我们要通过调查危机根源、建立和健全灾害心理援助制度、实行国家援助来恢复社会秩序。

(五)完善公共危机管理信息披露制度

由于政府信息公开度和透明度不足是我国目前公共危机管理面临的一大难题，所以我们要完善公共危机管理信息披露制度。首先，建立公共危机管理的信息汇报制度。无论是危机的预警，救治还是重建，必须有准确而全面的信息作为支撑。我们可以运用现代科学技术建立高效的信息收集系统，确保信息的时效性、准确性、多途径性。其次，建立公共危机管理新闻制度。危机信息的获取渠道太多，作为普通大众的我们很难识别真伪，建立公共危机新闻制度，可以通过确定危机事件发言人是否有代表性，确认其信息是否真实可靠，是否具有权威性。并且还能够建立与广大新闻媒体的良性互动关系。综上，面对国际和国内许多严峻的问题和中国的现实情况，转型期完善公共危机管理的路径研究刻不容缓。

作者：董蕾 单位:苏州大学

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一、公共危机管理里的主体——政府

公共危机管理的主体是政府，危机事件对公共安全构成最直接的威胁，而政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，它必然要承担危机管理的职责；而且政府拥有大量的社会资源，这使得它在整个危机管理过程中起着核心作用。危机管理的综合协调部门主要应该由政府投资建设、管理、使用，政府应把危机管理意识灌输到全社会，要把危机管理上升到一个国家战略的高度来认识，把这作为政府的使命和责任之一。宪法授权政府具有危机管理权力，并限定了其职责；同时政府专门出台了危机管理法，把各种危机的管理都纳入到统一的程序和制度当中。国家为了提高危机管理的有效性，成立专门的危机管理机构。政府在社会危机处理的一般机制中处于核心地位，政府作用是否得到有效地发挥直接决定了危机处理的成败。

二、公共危机管理中的营利组织

营利组织是危机管理过程中不可或缺的重要组成部分。很多突发性事件往往发生的地点就在某一营利组织所管辖的区域内，这是营利组织作为危机事件的第一目击者和第一应急者，在做好和政府以及相关职能部门的信息通报的同时，理应自己首先组织抢险救灾工作。重大突发性事件发生后，受灾地区的营利组织作为灾害的直接利益相关者，他们自身的危机管理素质和抗逆水平直接关系到是否能够有效减少灾害带来的生命财产损失，而受灾地区以外的私人组织作为社会资源的一个重要组成部分，在必要的时候，也应该积极通过各种方式向灾区提供各种资金、物资、技术设备、人员等各方面的帮助。在危机管理活动的各个阶段，不仅是政府的危机预警、监控机制和快速反应机制的建设和运转，而且在日常的社会危机意识的培养、民众技能的训练以及在之后的恢复重建工作中，都需要各种类型的营利组织积极配合。

三、公共危机管理的重要手段——媒体

作为一个独特的公共资源和社会力量，大众媒体在人类社会发展过程中扮演着重要角色。它渗透到社会生活的各个方面，对人类的社会环境、生活方式、思维模式、价值观念、文化结构、教育发展、精神世界等等各个方面产生了重要的影响。媒体所具有的强烈的社会公共色彩，使得它承担着舆论导向和稳定社会的责任，成为社会心理状态的指示器。特别是在社会突发性危机事件的处理应对中，由于报道内容的特殊性和信息传播带来的巨大社会扩散效果，更需要危机管理者与媒体做深入的沟通、社会动员的措施，唤起社会对危机管理主体应对危机所作出努力的支持和认可。在危机潜伏期的事前管理阶段、危机爆发期的危机过程管理阶段、危机恢复重建期的善后管理阶段，危机管理主体都应当建立完善良好的危机沟通系统，主动寻求与媒体合作，建立与媒体之间畅通的交流渠道。

四、公共危机管理中的合作力量——国际组织

随着全球经济一体化趋势和信息技术的发展，国际交往日益增强，这也对现有各国独立的政府危机管理职能提出了严峻挑战，因此，加强全球合作、利用国际力量应对各种全球危机也就显得极为迫切。当前各国政府面对的很多危机，起因和后果往往都具有国际型，因此加强国际合作一方面各国间可以获得更多谅解，有效消除危机，恢复社会秩序，重建文明世界；另一方面通过各国协同努力，可以提高危机救灾效率、降低救灾成本。

五、公共危机管理中的社会公众

危机事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。一般情况下，社会公众都是危机事件的直接威胁对象。因此，公众的生命财产安全是公共危机管理最为重要的内容，而社会公众自身危机意识，危机预防能力和应对能力就决定了危机管理的质量如何。在危机管理过程中如何发挥公众的作用，挖掘公众的参与能力，是非常重要的一个环节。因为，在大多数情况下，公众是社会危机预警的发出者。另外，公众也是很多危机处理的直接参与者。不仅如此公众还是最可靠的危机反馈者，他们能够帮助政府及时掌握危机动态、参与救援、反馈信息、总结经验。

六、以社区为平台促进公众参与

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（二）公共政策。公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例等的总称。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某一具体政策问题而制定的，必须付诸实施。

（三）政府危机管理与公共政策。公共政策制定是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，对已确认的政策问题进行科学策划、统筹安排、做出对策，使其转化为行为规范的过程。政府危机管理是针对突发事件的管理，它可以及时有效地处理危机，恢复社会稳定。在政府危机管理中，政府可以通过提高公共政策制定的科学性及其良好绩效，不断提高政府管理水平，有效处理危机。

二、当前我国政府危机管理存在的问题

早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但这次雪灾所暴露出的问题表明，目前我国的应急体制并不乐观，在面对复合性突发事件时政府的危机管理能力还有待进一步提高。

（一）政府危机管理机制不完善

政府危机管理机制包括预警预防、应急反应、评估恢复三个阶段的机制，其中预警机制和快速反应机制是两项最基本的制度。目前，我国没有建立专门的预警机制和预测机制，不能将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，危机的信息预警能力不足，以致政府处理危机事件时比较被动。另外，对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，跨部门协调动员机制不顺畅。在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定、尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。

（二）政府危机管理机构不健全

我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题，各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力。在应对突发事件时，还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

（三）应急预案缺乏情报学支撑

应急预案应该是情报学基础上的研究成果。应急体系的建立和运作，可以视为一个复杂的信息系统和情报分析系统，缺乏情报学基础就会导致信息不畅，难以作出科学的决策。此次雪灾也暴露出在处理公共危机时信息不畅，部门和地方应急机制不够协调、部门与部门之间缺乏有效沟通的问题。1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。

（四）政府和公众危机意识淡薄

长期以来，人们的安全观一直固守传统的国防和外交安全，而忽略了经济、生态、信息、文化和公众安全等方面的安全问题。政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。早在全国降雪的初期，1月份时，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年，没能对大雪成灾有预期，更没有将雪灾与全国春运结合在一起全盘考虑，加之五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并不包括雪灾，所以导致了这一复杂性的全国性灾难。

（五）政府危机管理投入不足

由于我国政府在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各方面的准备，在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究。

三、我国政府危机管理中的公共政策制定

在一个国家的社会生活中，危机不可能绝对避免，但却可以管理控制，以减少危机的发生数量，把危机带来的损失降到最低。现阶段，我国正处于危机多发期，政府要加强危机管理就必须对其全过程实施控制管理，在危机预警预防阶段、应急反应阶段、评估恢复阶段分别采取相应措施，健全各方面的制度和机制，努力构建全方位的危机管理系统。

（一）预警预防阶段

从危机管理的目的和效果来看，危机预防比危机处理更重要。加强危机的预警和预防，就能最大限度的减少和避免危机的发生，并预见可能发生的危机，采取有效的应对措施。

1.建立危机预警机制和应急救治机制。各级政府必须将危机管理寓于日常的制度建设和管理之中，建立完善的符合本地实际的危机预警机制，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的沟通渠道，树立正确的危机意识，未雨绸缪，防患于未然。

2.建立统一的危机处理指挥机构和协调机制。我国目前正在推进的“大部委制改革”的思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑设立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”（或者“应急部”），设立常设性、专门性的危机预警部门，对危机事件进行正确的认识和把握，制定长期危机管理计划，加强各级政府、各部门之间的协调能力。

3.建立危机管理教育、培训系统。政府、学者、科研部门应通力合作，加强对政府危机管理的研究，为危机管理提供理论基础和依据。要加强对政府官员的危机教育和危机处理培训以演练，增强干部危机管理的能力。此外，政府还应通过社区、学校等机构加强对公众的反危机宣传和训练，普及有关危机知识，提高民众应对危机的能力。

4.加大政府危机管理的投入力度。各级政府应该根据公共风险来决定财政支出，合理地调整公共财政支出范围，专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。

（二）应急反应阶段

危机出现后，政府运用所有资源开展危机救治，及时启动应急预案，采取有效措施，遏制危机的发展和升级，迅速解决危机，恢复社会的正常秩序。

1.迅速启动应急反应机制。政府应依据相关法律规定，采取多方面非常态管理措施，积极查找危机产生的根源，加大政府干预的力度，制定和执行带有强制性的政策，及时化解危机。“在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。”

2.及时公正地信息。正确引导媒体进行公正的报道，将危机事件所涉及的公共信息及时、全面、准确地向公众披露，避免社会的恐慌，稳定公众的信心。要建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻会，公布信息，提高政府工作透明度，满足公众的知情权，并告知公众在危机事件中的注意事项。

3.加强政府与社会的合作。整合各类社会资源，发挥非政府组织和公众的参与作用。在危机处理的过程中，社会公众参与、尤其是非政府组织充当志愿者参与，将对危机事件应急救助起到重要作用。

（三）评估恢复阶段

危机消除后，各级政府应认真分析危机产生的原因，及时总结经验，吸取教训，并科学地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，不断加以改进和完善。

1.重塑政府形象。当人们度过危机后，政府应做好危机后的沟通工作，向公众承诺今后的措施，表达政府的诚意，安抚公众的恐慌心理，恢复公众对政府的信心。

2.强化责任追究。在应对重大突发性危机事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处。

3.建立评估机制。政府应聘请有关方面的专家和学者组成危机评估小组，进行有关方面的技术鉴定、事故分析和财产损失等方面的评估工作。对危机处理全过程工作进行评估，总结经验教训，分析存在问题，提出解决方法，为以后危机管理做好充分的准备。

总之，面对错综复杂、难以避免的各种突发危机事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须制定出最有效的公共政策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，保障国家、社会和公众的安全。

参考文献：

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