自然灾害房屋风险普查模板(10篇)

导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇自然灾害房屋风险普查，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。

篇1

    2020年，吉林省住房和城乡建设厅认真落实省委、省政府和住房城乡建设部关于深入做好防震减灾工作的一系列指示精神，积极贯彻“预防为主，防、抗、避、救”相结合的抗震防灾工作方针，切实履行本部门抗震防灾管理职能，全面推进城乡建设和工程建设领域的抗震防灾工作。现就2020年抗震防灾工作总结如下：

一、2020年抗震防灾工作开展情况

（一）着力加强新建建筑工程抗震设防管理工作。

一是认真贯彻《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《超限高层建筑工程抗震设防管理规定》等规章，依法履行监督管理职责。指导全省各级住房城乡建设部门加强对新建建筑工程的抗震设防质量监管。

二是加强超限建筑工程抗震设防监管工作，严把超限工程审查关，有效提高了超限工程的抗震设计水平。同时加强监管，对在工程设计、审查、监管过程中存在漏报、瞒报、不报等违反超限工程申报规定的有关责任单位和个人，按照有关法律法规，给予严肃处理。

三是下发了《吉林省住房和城乡建设厅关于进一步加强建筑工程抗震设防工作的通知》，督促各级建设主管部门进一步提高对做好抗震设防工作重要性的认识，切实增强抗震设防工作的紧迫感和责任感，扎实做好抗震设防工作。

（二）按照国务院和省政府要求配合相关部门开展“全国自然灾害综合风险普查”工作，按照省政府普查工作方案安排，配合牵头单位做好普查试点工作。下发了《吉林省住房和城乡建设厅关于房屋建筑和市政设施调查技术网络培训的通知》，组织各地区参与住建部开展的全国房屋建筑和市政设施调查技术网上培训，为全面开展调查做准备。

（三）建立健全超限审批网上申报系统。下发了《吉林省住房和城乡建设厅关于吉林省超限高层建筑工程抗震设防专项审查网上申报系统上线运行的通知》。超限高层建筑工程抗震设防审批网上申报系统依托施工图联审系统的技术手段，是全国第一个能够实现全部技术资料网上传输、网上审阅，全过程无实体图纸的超限审批系统。不但节约环保并且减轻了企业负担，提高了审批效率。

（四）配合相关部门做好吉林省地震易发区房屋设施加固工程相关工作。下发了《吉林省住房和城乡建设厅关于做好吉林省地震易发区房屋设施加固工程相关工作的通知》，要求各地住房和城乡建设主管部门要深刻认识实施地震易发区房屋设施加固工程的重大意义。切实增强抗震设防工作的紧迫感和政治责任感，加大工作力度，层层压实责任，采取更为有效的措施，把工作抓紧抓实抓细，确保完成三年明显见效的任务目标。

二、2021年抗震防灾工作安排

一是继续抓好新建建筑工程抗震防灾管理工作。把抗震防灾管理工作落实到建设管理的各个环节中，将新建建筑工程抗震设防监管作为一项常态化工作抓紧抓好抓实。通过对超限工程的严格审查，使超限建筑既满足使用性能要求又达到抗震设防要求。

二是继续抓好地震应急管理工作。积极按照省委、省政府相关要求，继续贯彻“预防为主，防、抗、避、救相结合”的抗震防灾工作方针，做好职能范围内地震应急管理工作。督促各地进一步完善住房城乡建设系统地震应急预案。

三是吉林省超限工程抗震专家委员换届工作。第四届专家委员会任期到2019年7月。为更好地贯彻落实有关超限工程抗震设防的相关规定，做好我省超限工程抗震管理工作，拟改选吉林省超限工程抗震专家委员。

四是配合牵头单位开展地震易发区房屋设施加固工作。按照省委、省政府的工作安排，指导督促各地区结合棚户区改造、危房改造、老旧小区改造和农村危房改造等工作，有计划分步骤的推进地震易发区房屋设施加固工作。组织省内专家提供专业指导和技术支持。

五是按照建设部及省政府工作安排，协调各行业继续做好全国自然灾害综合风险普查工作。

 

吉林省住房和城乡建设厅 

篇2

大多数情况下，自然灾害不以单一灾种出现，往往会以灾害链的形式存在，一种自然灾害会引发一系列的次生灾害现象，形成灾害链。常见的灾害链有4种，即台风-暴雨灾害链、寒潮灾害链、干旱灾害链和地震灾害链（史培军，2002），因此，对致灾因子的监测需要结合灾害链形成演化的特点，对致灾因子的强度、频率、持续时间、区域范围、起始速度、空间扩展、重现期等指标进行监测。承灾体包括自然资源和社会资源，监测的目的是对人类、财产、资源等脆弱性进行评估评价。灾情监测指标包括生命线、生产线、城乡住房、基础设施和生态环境等损失破环情况，为人员受灾情况和灾害直接经济损失、灾害社会影响评估提供空间信息支撑。在以上基础上，利用数据处理、信息挖掘、灾害模拟与仿真、灾害应急监测、空间数据管理和智能决策等技术，通过集成转化空间数据应用处理和服务的先进成果，围绕防灾、抗灾、救灾不同阶段的需求，开展自然灾害风险评估、自然灾害灾情评估、恢复重建规划与评估，开展灾害信息服务和决策支持。

1.2自然灾害监测评估与空间数据需求

传统的地面监测在时效性和覆盖面上局限性比较大，目前，卫星遥感、航空遥感技术已经进入一个能动态、快速、多平台、多时相、高分辨率地提供对地观测数据的新阶段。随着遥感技术在重大自然灾害领域的应用深度不断扩大和延伸，灾害管理对空间技术应用的需求也日益迫切。从灾害管理周期角度分析，在灾害预警与风险评估阶段，利用空间数据可以实现大范围的灾害普查，以及对孕灾环境、致灾因子、承灾体等灾害背景信息的提取与分析，开展灾害脆弱性评估评价，从而对灾害发生的风险等级、灾害高风险区进行划分与评估，为减灾措施的制定提供依据；在灾害应急响应阶段，利用空间数据可以实现对灾情信息的动态监测与评估，为开展必要的灾害应急救助、灾害监测、综合评估，以及次生灾害的风险预警提供重要的空间信息决策依据；在灾后恢复重建，以及减灾阶段，空间数据能够支持灾区恢复重建规划编制，并对恢复重建的进度、效益、质量进行动态的监测评估，为恢复重建，以及减灾设施建设的监督提供准确的决策依据。以2013年4月20日发生的四川省芦山“4.20”7.0级强烈地震为例，空间信息技术在减灾救灾中发挥了不可替代的作用。地震发生后，由于地震造成灾区交通和通讯中断，灾害管理部门迫切需要及时了解地震灾区的受灾情况，为灾害应急救助工作提供直接的决策依据。在地震灾害应急响应阶段，需要开展灾害应急救助、灾害信息监测、灾情综合评估、次生灾害风险预警等工作，包括卫星、有人飞机、无人机在内的航空遥感系统，及时地获取到了地震灾区的灾情信息，为各项减灾救灾工作的顺利开展，提供了客观、科学、准确的决策信息依据。图2所示为利用重大自然灾害无人机合作机制获取的高分辨率无人机影像制作的灾后雅安市芦县宝盛乡房屋倒损、滑坡崩塌、道路损毁的监测评估图。

2空间数据资源分析

2.1国外遥感卫星的发展

自从20世纪60年代人类进入太空时代以来，卫星遥感就成为观察、分析、描述所居住地球环境的行之有效的手段。21世纪，随着卫星遥感技术的发展和日益广泛的应用，越来越多的国家进入民用卫星研制和运行的行列。据不完全统计，仅2006~2008年，全球已经发射或计划发射新的民用航天遥感卫星系统就有18个，其中包括新一代高分辨率卫星，这一领域的国际竞争与合作都在加强。由于空间技术得到世界各国的重视，全球主要发达和发展中国家均发展了各自的遥感卫星系列。目前，卫星遥感技术的发展整体上呈现三大趋势：一是卫星系统由单一系列向星座组网发展，提高重访周期和综合观察能力；二是卫星传感器由中高分辨率向高分辨率延伸，由单一角度观测向多角度和立体测量跨越，由空间维向光谱维拓宽；三是卫星定位精度不断提高，遥感应用由定性向精确定量化发展。

2.2中国遥感卫星的发展

中国作为自然灾害种类较多、发生频繁的国家之一，遥感技术已经在防灾减灾中发挥着重要的作用。为加强我国自然灾害监测预警能力，提高自然灾害风险管理、应急管理和综合评估水平，在不断完善自然灾害监测站网、灾情上报和统计核查系统建设的同时，更加重视对地观测技术在国家防灾减灾中的科学、技术和应用能力建设，目前已经初步形成了由环境与灾害监测预报小卫星星座、气象卫星、海洋卫星、资源卫星和航空遥感系统等构成自然灾害空间基础设施并建成了相应的业务应用系统，在应对近些年来国内外发生的多场重大自然灾害中发挥了不可替代的重要作用。

2.3防灾减灾空间数据资源分析

理论上，任何一个遥感卫星系统都可以用于防灾减灾工作，能够为防灾减灾提供服务的主要遥感卫星系统包括光学遥感、微波遥感等几种卫星系统。目前，国内外在轨运行的遥感卫星包括高、中、低轨卫星系列(星座)，最高空间分辨率达到0.41m，最短重访周期达0.5d，可以用于灾害发生地区的灾情快速、精确提取和科学评估。国内外在轨主要微波遥感卫星覆盖了X，C，L，S等频率的多种极化模式，可以用于多云多雨多雾地区的快速成像、地面目标识别和灾情损失评估等。航空遥感能以较短的反应时间对特定区域进行大范围多次重复观测，提供高时间、高空间、高光谱分辨率的遥感数据。在2008年汶川地震、2010年玉树地震和舟曲特大山洪泥石流灾害、2011年云南盈江县地震、2012年的云南彝良地震及2013年的四川省芦山“4.20”7.0级强烈地震中，民政部国家减灾中心利用最高分辨率达0.1m的航空影像对灾区的灾害范围、基础设施实物量、直接经济损失进行了精细评估，对交通线拥堵、堰塞湖、滑坡泥石流、居民安置点分布与规划、房屋恢复重建等情况进行了监测评估。

3重大自然灾害监测评估的空间数据共享存在的问题

空间技术减灾涉及空间数据的获取、传输、管理、应用和服务等多个环节，空间数据获取是前提，交换共享是保障，海量数据智能管理是基础，集成应用是核心，信息服务是目标。事实上，我国空间基础设施及其空间数据资源分布在多个不同的部门，由于体制机制等多种原因造成空间数据共享不畅，重大自然灾害应急协同意识不强，使得空间数据的优势在提升国家防灾减灾能力过程中不能得到充分发挥。

3.1空间数据获取缺乏统筹协调

我国空间基础设施及其空间数据资源分布在多个不同的部门，在自然灾害发生时，尤其是在重特大自然灾害发生时，各部门均能够在灾害发生后第一时间充分发挥自身的优势和能力，组织协调所拥有的空间数据获取资源，对受灾地区进行应急观测，快速获取灾区空间数据。但是由于缺少以灾情和救灾工作为整体需求的国家空间数据应急获取任务的统筹规划与协调，各部门所制定的应急观测任务存在大量冗余，导致应急获取得到的卫星遥感和航空遥感数据在空间和时间覆盖完备性上存在严重不足，一些灾区被大量重复观测，一些灾区则缺少必要的应急观测数据，同时观测时间上也难以保证必要的持续性、连贯性，不能满足灾害全面系统评估在空间维度上灾区范围全覆盖和时间维度上灾害过程关键时段数据获取的基本需求。

3.2空间数据共享缺乏机制保障

我国空间数据的获取和生产正在大规模开展，国家、部门、地方和单位每天都在获取和生产大量的空间数据和专题应用产品，全国已经建成多个大型空间数据库。由于体制机制、部门利益、狭隘的政绩观、安全保密考虑和缺乏组织协调等多种原因，目前大多是各自为战，许多数据库只是限于本部门、本单位使用，重大自然灾害监测与评估空间数据共享机制建设尚未形成，更难以达到多个系统之间的业务协同，导致一方面空间数据资源严重不足，难以满足实际需要，另一方面重复建设现象严重，有限的空间数据资源大量闲置，不能得到充分利用，限制发挥其应有的作用。于是，一个值得注意的现象是在重大自然灾害发生时，会出现多个部门根据自身所掌握的空间数据生产出的大量信息产品，基本上是互相模仿、低水平重复和灾区的局部信息反映，难以生产出具有综合性、全面性和针对性的能够体现高水平的专题信息产品。同时，空间数据共享机制建设和运行存在重灾时轻平时、重大灾轻小灾的现状，严重地影响了包括灾害科学研究在内的综合减灾能力的提升。

3.3空间数据共享缺乏技术系统支撑

空间数据共享技术系统是指在计算机网络环境下建立的用于空间数据接入、传输、交换、共享的分布式技术系统，横向将同一层级的相关部门数据获取与共享系统互联，纵向实现国家到地方与部门业务相关的多层级数据获取、分发和服务系统互通。空间数据共享需要技术系统作为支撑保障，然而，在国家防灾减灾领域这样的技术系统尚未形成，主要体现在跨部门的数据共享缺乏长效稳定的数据共享链路，特别是军民数据共享链路缺乏技术支撑，在应对重大自然灾害时，在已经建立的共享联络机制保障下，部门间数据共享交换仍以不同存储介质通过人员运送进行，工作量大，时效性差。跨部门、跨层级的空间数据共享平台尚未建立，尽管已经建立了多个与防灾减灾相关的技术支撑系统，相互之间从数据共享标准体系、技术接口、交换共享协议和系统间的连通性均存在较大差距，形成了一个个的封闭孤立技术系统，导致综合利用多源空间数据开展应急处置任务反应速度慢，多系统的整体效益低下，严重地制约了空间数据的共享乃至防灾减灾工作有效的信息支撑保障。因此，迫切需要建立天地一体化的端到端的“一站式”防灾减灾空间数据共享网络和技术平台，以满足减灾与应急工作的需求。

3.4空间数据应用缺乏相互协同支持

防灾减灾领域空间数据应用需要在深入分析空间信息产品与服务需求的基础上，建立产品与服务体系，根据各部门在灾害管理中的职能定位，确定空间信息产品研制、生产和服务的任务分工，建立数据链、信息链和产品链，实现部门间相互支持、协同服务的工作模式。然而，这种工作模式的建立已经在专家层面上有所研究和呼吁，但尚未在工作中实现，这也是造成空间信息服务低水平重复和服务不充分并存的主要原因之一。在《国家综合防灾减灾规划(2011~2015年)》中提出了实施“国家综合减灾与风险管理信息化建设工程”，正是基于这种现状，计划利用信息化手段和多种基础信息资源，建立灾害管理及空间数据减灾应用“系统的系统”和业务协同机制，加强空间数据集成应用能力，实现相关部门之间涉灾业务协同、资源共享和规模化应用，提升自然灾害信息获取、分析、研判、决策能力。

3.5空间数据共享缺乏统一标准规范

标准规范是空间数据共享和协同应用的软环境保障。在基础类标准规范中，目前只有“地球空间数据交换格式”成为国家标准，但缺乏相应的软件工具，国内使用还不普遍。一些重要的数据标准，如空间元数据标准、空间元数据系统运行规范、空间数据共享模型等还停留在方案设计阶段，与真正成为国家标准还有相当大的距离；一些重要的基础性标准，如空间信息系统软件功能标准、空间数据传送协议、空间互操作协议、空间信息查询与服务标准等尚未开始研究。在应用类标准规范中，尚未建立一个行业的空间信息系统技术规范或标准。在行业和工程标准规范中，也没有建立空间信息系统软件质量标准、空间信息应用工程质量标准、工程承担单位资质论证标准、建设标准等。

4解决途径

4.1加强重大自然灾害空间数据共享统筹协调

为加强空间数据共享，促进重大自然灾害应对空间信息服务能力，需要在不断完善国家综合防灾减灾管理体制的基础上，围绕各类自然灾害和灾害管理全过程信息支撑的重大需求，加强国家空间数据资源的顶层设计和统筹规划，建立健全防灾减灾空间数据获取与共享机制，不断强化统筹协调力度，明确和细化空间数据共享和应用各节点责任，固化和发展与国家防灾减灾工作机制相配套的空间数据共享运行流程和程序，确保机制落到实处。防灾减灾空间数据获取与共享机制建设需要与时俱进和不断优化，需要加强防灾减灾领域空间数据获取与服务全社会有序参与的社会动员能力，需要健全部门之间、区域之间、政府和企业之间的协调联动，最大限度避免以往一些机制存在的对接不畅、运行效率不高等问题。需要建立空间技术应对重大自然灾害应急预案，空间数据获取、共享和应用的各关联单位建立应急预案和响应工作规程，注重应急预案可操作性和可应用性，注重各级预案有效衔接，形成应急预案体系并定期开展演练，充分发挥各方力量，提高重大自然灾害应急工作效果。

4.2加强重大自然灾害空间数据基础设施建设

充分利用互联网和国家电子政务网络，加强重大自然灾害空间数据开放共享信息化建设，逐步实现安全互联互通、资源共享公用和业务协同，深化空间数据信息资源的开发利用。充分利用国家正在建设的人口信息资源库、法人单位信息资源库、空间地理信息资源库、宏观经济信息资源库和文化信息资源库等，面向防灾减灾业务要求，加强空间数据与它们之间的集成应用、融合应用和综合应用，发展面向防灾减灾应用的空间分析模型库、方法库和决策支持系统，形成一批防灾减灾空间数据共享应用信息系统和业务支撑系统，实现跨部门、跨区域、跨层级防灾减灾信息系统的协同互动和资源共享，提高对我国大城市、城市群、人口密集区和经济核心区的灾害风险调查与评估能力，提高城乡区域和基层社区的空间信息服务能力，提高重大自然灾害的综合防范和应对能力，提升应急救灾信息预测预警通报、综合分析研判和决策指挥支持能力。加强自然灾害空间数据信息基础设施建设，加强对地观测系统的天地统筹、地面应用系统统筹，全面提升我国卫星遥感和航空遥感数据资源的自主保障能力。完善自然灾害“天、地、现场”一体化立体监测体系，提高综合观测、高分辨率观测、应急观测能力，逐步建成国家统一的卫星遥感数据接收和处理系统，构建物理分散、逻辑集中、共享开放的遥感数据中心和共享服务平台。加强卫星遥感、通信广播和导航定位基础设施融合，提高信息传输与服务能力，纵向上实现多级平台互联互通与协同服务，横向上连通各类用户，实现便捷、及时的一站式空间数据共享服务。健全技术体系，完善服务能力，实现全天候、全天时、全球范围的灾害监测业务运行系统，形成为防灾减灾公共服务提供标准化、规模化和可持续更新的空间信息产品与服务体系，提高跨部门协同的高层次空间数据综合应用服务水平。同时，要积极建立和利用空间技术减灾领域的各种国际合作机制，拓宽空间数据资源获取渠道，在重大自然灾害应急情况下共享尽可能多的实时卫星数据。

4.3加强重大自然灾害空间数据共享软环境建设

目前，国家在空间数据信息共享方面的法律法规建设相对滞后，法律法规体系不完备，关于对地观测数据采集、共享、应用等方面的立法工作仍处于研究论证阶段，需要从国家战略高度，根据空间基础设施持续发展和空间数据开放共享的需要，建立适合我国国情的法律法规体系，完善和制定单项法律法规。在防灾减灾领域现行的相关法律法规基本上都是由各部委牵头制订的单灾种法律法规，相关法律法规的衔接性较差，需要建立一部“总揽全局、立足综合”的综合减灾基本法，并将空间数据获取与共享的相关规定纳入其范畴。在空间数据共享政策方面，需要加强对空间数据共享过程中产权保护的政策创制，提高全社会对空间数据资源及其产品著作权的保护意识，明确空间数据信息的产权归属、产权的具体内容、信息共享中的产权定位，以及产权转让过程中的保密要求，防止出现盗版行为，保障空间数据获取、生产和增值服务投资方获得经济效益和社会效益的权益。按照我国的著作权法，空间数据信息产品中存在的著作权包括发表权、署名权、修改权、保护作品完整权、复制权、发行权、出租权、展览权、表演权、放映权、广播权、信息网络传播权、摄制权、改编权、翻译权、汇编权和应当由著作权人享有的其他权利。在数据政策方面，需要在平等无歧视原则下，制定关于空间数据获取、原始数据共享、国产卫星数据推广、产品分类分级、增值产品服务、数据存档、数据记录、数据检索、数据保密、数据分发、数据共享、数据版权和许可、国际服务等方面的政策，并规定在重大自然灾害事件应急期间，空间数据获取管理单位应该根据国家应急工作实际需要，根据应急等级确定优先目标区域，在保证时间指标和质量指标的前提下开展空间数据共享服务。

在防灾减灾领域空间数据共享标准规范体系方面，需要加快多层次、多专题的数据与服务标准规范制定和完善，从国家层面强化部门、领域空间数据的标准化，建立空间数据标准产品、灾害监测信息产品和灾害预报预警、模拟仿真、评估评价等专题产品，以及资源共享、互联互通、数据整合、网络集成应用等构成的防灾减灾标准规范体系，统一各级空间数据及其减灾专题产品的时空基准、信息编码、数据网络交换协议和元数据标准，既要重视分类建立，也要重视综合集成，形成行业标准和国家标准，与国际标准接轨，促进防灾减灾领域空间数据共享、联动更新、应用集成和协同服务体制机制建设，保障防灾减灾领域空间数据资源开发利用和跨部门、跨地区网络化信息系统的建设与运行。同时，加强防灾减灾领域空间技术应用的人才培养、专业队伍和机构建设，加强专业教育与科学普及、知识评估和知识更新并使之常态化、机制化，也是重大自然灾害空间数据共享软环境建设的重要组成部分。

篇3

关键词： 干旱灾害；风险区划

Key words： drought disasters；risk zoning

中图分类号：S423 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）25-0323-04

0 引言

气象灾害是制约社会经济可持续发展的重要因素。全球气候变化大背景下一些极端天气气候事件的发生频率增加，各种气象灾害出现频率增加，因而减轻气象灾害造成的影响和损失是各级政府关心的问题，也是气象部门面临的一项重要任务。党的十报告提出“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”，新形势下提高气象防灾减灾能力，需要加快建立“监测预警、预报服务、风险评估、应急处置、应对防范、风险管理”有机统一的气象防灾减灾工作体系。气象灾害风险区划工作可以为政府防灾减灾提供决策科技支撑，有效增加防抗灾害和应对气候变化的能力，从而最大限度地减少灾害造成的损失。为我县气象防灾减灾规划利用、重大工程建设、生态环境保护与建设等提供科技支撑。

干旱是泾阳县境内主要气象灾害之一，1997年4月8日-9月10日长达156天期间。泾阳县无一场透雨，较常年偏少78%，加之气温较常年偏高，蒸发偏多29%，日照偏多26%，使土壤水分损失加剧。全县秋粮受旱11400.0公顷，严重受旱8933.3公顷，绝收5800.0公顷；2001年2月24日-4月19日54天降水5.5毫米，较常年同期偏少87%，4月25日-7月9日76天降水53.6毫米，较同期偏少65%。两次干旱造成6666.7公顷小麦受旱，其中严重受旱2666.7公顷，18000.0公顷玉米受旱，绝收3600.0公顷。为此，本文利用GIS作为工具，在收集相关数据，通过建立模型，对泾阳县干旱灾害做风险区划，以期为气象防灾减灾规划利用、重大工程建设、生态环境保护与建设等提供决策科技支撑。

1 研究区概况及数据来源

1.1 研究区概况 泾阳县位于陕西省“八百里秦川”的腹地，咸阳市南部，地势西北高、东南低。境内北部和西北部系嵯峨山、北仲山、西凤山及黄土台塬。中部为冲积平原，自西向东逐渐展宽降低，大部分海拔400米左右，地势平坦。南部为黄土台塬，位于泾河以南，塬面开阔。总面积792平方千米，人口51万。泾阳县地处关中平原腹地。自然条件优越，历史悠久，风光秀丽，素有“关中白菜心”之美称。农灌设施比较发达，粮食产量很高。泾河流过本县，自王桥镇谢家沟入境，张家山出谷，东南流至桃园村附近出境。县内河长77.3公里，流域面积634平方公里。年平均径流量18.67亿立方米。张家山谷口建有著名的泾惠渠引水枢纽，是泾阳县地面灌溉的主要水源。县域内为八百里秦川冲积平原区，地势地坦，水流平稳，比降仅1%，土壤肥沃，宜于灌溉。

泾阳县属暖温带大陆性季风气候，四季冷暖、干湿分明。年平均气温13℃，冬季（1月）最冷为-20.8℃，夏季最热（7月）为41.4℃。年均降水量548.7毫米，最多降水量829.7毫米，最少为349.2毫米。日照时数年平均为2195.2小时，最多（8月）为241.6小时，最少（2月）为146.2小时。无霜期年均213天。

1.2 数据来源 研究的气象资料来源于泾阳县气象局，包括泾阳县气象站1961-2010年的日降水量数据、年高温日数、年最高气温及区域站资料等；灾情资料为1984-2011年泾阳县以乡（镇）为单元的干旱灾害普查数据（受灾人口、受灾面积、直接经济损失等）；社会经济资料包括以乡（镇）为单元的行政区年末人口（人）、土地面积（平方公里）、农民年人均纯收入（元）、年末耕地面积（公顷）、GDP（亿元）、农作物播种面积（公顷）、大牲畜年末存栏（万头）等数据以及有效灌溉面积（公顷）和旱涝保收面积（公顷）；地理信息数据：包括泾阳县1：25万数字高程（DEM）、土地利用资料、水系数据和植被数据等；防灾减灾能力建设的数据资料包括各乡镇应急预案指标、气象预警信号能力、政府防灾减灾决策与组织实施水平等。

2 干旱灾害风险区划的技术方法及区划因子

高庆华、黄崇福和赵阿兴等学者从灾害学的角度出发研究认为，自然灾害风险是自然力作用于承灾体的结果，可以表示成灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体易损性和区域防灾减灾能力的函数。根据自然灾害风险的定义，气象灾害风险定义为灾害活动及其对自然环境系统、社会和经济造成的影响和危害的可能性，而不是气象灾害本身。具体而言，是指某一时间内、某一地区气象灾害发生的可能、破坏损失、活动程度及对自然环境系统、社会和经济造成的影响和危害的可能性的大小。

借鉴相关学者研究思路，结合泾阳县实际，本报告中基于灾损的气象灾害风险区划主要是根据各地过去出现过的各地各类气象灾害产生的损失的大小，计算各地灾害风险度，然后将每个气象灾害分成几个等级，求它们的出现概率，再结合各地的物理暴露敏感性、承灾体易损性和区域防灾减灾能力得到每个气象灾害的风险区划结果。

2.1 干旱气象灾害危险性 气象灾害危险性指气象灾害异常程度，主要是由气象致灾因子活动规模（强度）和活动频次（概率）决定的。一般致灾因子强度越大，频次越高，气象灾害所造成的破坏损失越严重，气象灾害的风险也越大。影响干旱灾害的致灾因子因素主要包括：旱灾规模、强度、频率和影响范围等。而这些因素变化的程度越大，旱灾对人类社会经济系统造成破坏的可能性也就越大，造成的损失也就越严重，相应地，灾害风险就可能越高。反之，旱灾的风险就越小。在灾害研究中，致灾因子的这种性质，通常被描述为危险性，其高低通常可用干旱灾害的变异强度和干旱灾害发生的概率来表达。

在ArcGIS中采用自然断点分级法对各地市分五级将干旱灾害危险性进行区划，分别为低危险区、次低危险区、中等危险区、次高危险区和高危险区。

2.2 干旱灾害发生地的自然物理暴露敏感性 自然物理暴露敏感性指受到气象灾害威胁的所在地区外部环境对灾害或损害的敏感程度。在同等强度的灾害情况下，敏感程度越高，气象灾害所造成的破坏损失越严重，气象灾害的风险也越大。自然物理暴露是孕育灾害的温床，自然物理暴露是指人类所处的自然地质地理环境（又称为孕灾环境），包括地形地势、海拔高度、山川水系分布和地质地貌等。

影响干旱灾害的自然物理暴露主要有以下几点：地表水文因素（流域、水系、水位变化、地表湿润度指数等）、土壤因素（土壤类型、质地、田间持水量等）、地形地貌（海拔、高差、走向、形态等）和植被状况（植被类型、覆盖度、分布等）。自然物理暴露包含因素较多，各因素间关联比较复杂，分析时应综合考虑。对于自然物理暴露的分析，采用植被覆盖度、田间持水量和地表湿润度指数三个因子为评价指标。植被覆盖度越大，物理暴露度也越弱；土壤田间持水量越大，物理暴露度越小；地表湿润度指数越大的地区，物理暴露度越弱；三个指标的变化都与旱灾的敏感性成反比。

在ArcGIS中采用自然断点分级法分五级将物理暴露度敏感度进行区划，分别为低敏感区、次低敏感区、中等敏感区、次高敏感区和高敏感区。

2.3 干旱灾害的承灾体易损性 承灾体易损性指可能受到气象灾害威胁的所有人员和财产的伤害或损失程度，如人员、牲畜、房屋、农作物和城镇生命线等。承灾体是灾害风险作用的对象，是蒙受灾害的实体。潜在气象灾害只有作用于相应的对象（包括生命、财产和社会经济活动安全）时，才可能造成灾害，而存在危险性并不意味着灾害就一定会发生。一个地区人口和财产越集中，易损性越高，可能遭受潜在损失越大，气象灾害风险越大。

对于干旱灾害的承灾体易损性的分析，通过选取泾阳县人口密度、人均GDP、农民年人均纯收入、有效灌溉面积比、地表湿润指数和干旱灾情等评价指标，构成泾阳县干旱气象灾害易损性指标体系，并采用模糊综合评价法对泾阳县各个乡（镇）进行干旱气象灾害易损性评价与分析。

在ArcGIS中采用自然断点分级法将承灾体易损性指数进行区划，分别为低易损性区、次低易损性区、中等易损性区、次高易损性区和高易损性区。

2.4 干旱灾害防灾减灾能力 区域防灾减灾能力是指受灾区对气象灾害的抵御和恢复程度，包括应急管理能力、减灾投入资源准备等各种用于防御和减轻干旱灾害的各种管理对策及措施，包括减灾投入、各种工程和非工程措施、资源准备、管理能力等，表示受灾区在短期和长期内能够从灾害中恢复的程度。防灾减灾能力越高，资源设备先进，管理措施得当，管理能力强，可能遭受的潜在经济损失就越小，干旱灾害的风险也就越小。

防灾减灾措施是人类社会、特别是风险承担者用来应对灾害所采取的方针、政策、技术、方法和行动的总称，一般分为工程性防减灾措施和非工程性防减灾措施两类。非工程性防灾措施包括自然灾害监测预警、政府防灾减灾决策和组织实施水平以及公众的防灾意识和知识等几个方面。

对于区域防灾减灾能力的分析，采用财政支出、旱涝保收面积比和非工程性防减灾措施等，包括应急预案指标、气象预警信号能力、政府防灾减灾决策等多个因子。

根据专家调查问卷，根据各灾种防灾减灾的特点，采用不同的因子，建立干旱灾害防灾减灾能力指数模型，在ArcGIS中采用自然断点分级法将防灾减灾能力进行区划，分别为低防灾减灾能力区、次低防灾减灾能力区、中等防灾减灾能力区、次高防灾减灾能力区和高防灾减灾能力区。

2.5 干旱灾害风险区划 在灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体易损性、防灾减灾能力等因子进行定量分析评价的基础上，为了反映各乡（镇）干旱灾害风险分布的地区差异性，根据风险度指数的大小，将风险区划分为若干个等级。然后根据灾害风险评价指数法求干旱灾害风险指数，具体计算公式为：

FDRI=wh×（VH）+we×（VE）+ws×（VS）+wr×（1-VR）

式中：FDRI为气象灾害风险指数，用于表示风险程度，其值越大，则灾害风险程度越大；VH、VE、VS、VR为分别表示风险评价模型中归一化的灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体的易损性和防灾减灾能力各评价因子指数；wh、we、ws、wr为各评价因子的权重。针对不同类气象灾害，wh、we、ws、wr取值不同。通过专家问卷调查法（Delphi法），经过对调查结果综合分析，确定各个评价因子及指标的权重。泾阳县干旱灾害的精细化风险区划评估指标权重详见图2。

在ArcGIS中采用自然断点分级法分五级将干旱灾害风险指数进行区划，分别为低风险区、次低风险区、中等风险区、次高风险区和高风险区。

3 泾阳县干旱灾害风险区划结果（图3-8）

①从区划结果来看，泾阳县西北部大部分地区为干旱灾害中等及低危险区，其余大部分地区则为干旱灾害次高及高危险性区域；受海拔和植被分布影响，白王镇东部、口镇西部、王桥镇大部、桥底镇、中张镇、太平镇为干旱灾害次低及低敏感性区域，高庄镇、崇文乡、三渠镇小部分则为高敏感性区域，其余部分为次高敏感性区域；受人口分布、经济发展水平等的影响，泾阳县大部为干旱灾害高易损性区域；更多受经济发展水平和防灾减灾行政能力等影响，王桥镇、云阳镇、泾干镇、永乐镇为干旱灾害高防灾减灾能力区域，其余地区多为中等及以下防灾减灾能力区域。

②综合以上因素的泾阳县干旱灾害风险区划显示，东部龙泉乡、永乐镇、崇文乡、高庄镇东部、三渠镇南部为干旱灾害高风险区，白王镇、口镇、王桥镇为干旱灾害次低及低风险区，中部大部及其余地区则为中等及次高风险区。

③影响区域干早灾害风险的因素很多，而且有些数据资料不易获取，所以要将干旱灾害风险影响指标完全定量化研究有很大的困难，并且有些指标的归类存在模糊性。随着数据的易获取性及处理技术的提高，在研究干早灾害风险时，还应该考虑不同的地形、不同的土壤类型及质地、河流密度及缓冲区等指标对成灾环境敏感性的影响，社会经济要素方面还应该考虑当地的灌溉条件、水利设施、产业结构等指标的影响。

④本文所建立的干旱灾害的社会属性，即承灾体易损性和防灾减灾能力评估体系，是静态分析的结果。但随着社会经济的迅速腾飞，相应的社会经济数据也会发生相应的变化，加之数据处理的技术会不断提高，相应的承灾体易损性和防灾减灾能力评估结果也会发生变化，这就需要对社会经济要素的变化规律和趋势做出准确的分析和预测，在此基础上完成的风险区划才可以在未来相当长的一段时期内发挥其防旱减灾作用。

⑤尽管运用GIS建立指标模型的方法进行风险评估及区划具有一定的可行性，但为了更好使区划结果为规划所使用，必须进一步调试和改进干旱灾害风险区划的各种指标及模型，如旱灾的致灾因子危险性、成灾环境敏感性、承灾体易损性和防灾减灾能力各因子和指标如何使得其选取与量化具有更好的代表性，如何更合理将各因子和指标及综合风险指数分等级等，从而使区划结果更合理，更接近实际。

参考文献：

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（一）自然灾害

我旗共发生以下自然灾害：一是由于有效降雨过少，致使全旗旱灾严重。全旗245嘎查村中，有195个受灾，重灾农牧户已达3.06万户、涉及11.3万口人。全旗严重受灾农作物面积56.4万亩;全旗受灾草牧场1090万亩。受灾饲料地61.5万亩，有19.9万亩人工草场被旱死。受灾大小畜达到159.4万头只。二是进入汛期后全旗有8个乡镇、89个嘎查村遭受洪涝和冰雹灾害袭击。受灾18970户，65731人，受灾农作物107820.5亩，其中绝收15000亩；倒塌房屋155户，496间；损坏房屋158户、440间；死亡牲畜7078头（只）；直接经济损失4402.32万元。其中农业经济损失3452.97万元。

（二）事故灾难

我旗安全生产形势总体平稳，未发生较大生产安全事故。全年共发生生产安全事故41起，死亡4人，与去年同期相比下降1起，下降了2.4%，死亡人数上升4人，去年同期未发生伤亡事故。其中工矿商贸企业事故4起，死亡4人。

（三）公共卫生事件

我旗未发生公共卫生事件。

（四）社会安全事件

全旗道路交通事故311起，死亡20人，伤201人，经济损失8.19万元，较上年相比，事故起数下降8%，死亡人数下降4.8%，受伤人数上升2%，经济损失下降7.2%。13起，分别为村务管理，土地、林地、草牧场使用权、边界纠纷，村委会选举遗留问题及水库移民资金使用等，较下降2.3%。各类突发公共事件均得到妥善处置，社会治安大局平稳。

二、应对工作总结评估

（一）加强应急管理组织建设

旗委、旗政府高度重视应急管理工作，将其作为安全稳定的一项重要内容摆上议事日程。一是成立了旗政府应急管理办公室。旗政府办明确了一名副主任具体负责此项工作，并抽调专（兼）职工作人员，协调办理应急管理日常事务。旗公安、民政、卫生、安监、国土、教育、水务、农牧业等部门明确承担应急管理工作的具体办事机构。同时，各乡镇也成立了相应的办事机构。二是建立健全了管理制度。旗政府建立了领导带班和值班制度，严格实行24小时值班。工作人员加强学习，熟悉预案内容和管理规程，进一步明确工作职责。

（二）加强应急演练和队伍建设

建立了以公安、消防、抗洪抢险、民兵预备役为应急救援的骨干力量，进一步加强地震、森林防火、卫生、交通等专业救援队伍建设，为有效处置突发公共事件奠定了良好的基础。同时，相关部门举办各类培训，增强了应急意识，提高了避险和应急自救能力。

（三）做好突发公共事件的预防和处置

一是强化信息报送工作。各乡镇、各部门按照要求，及时上报信息。二是建立风险隐患排查责任制。定期组织力量开展风险隐患普查工作，全面掌握本行政区域、本行业领域各类风险隐患情况，建立分级、分类管理制度，层层落实责任制。

（四）广泛开展应急管理宣传工作

一方面，利用广播、电视、网络、报纸等媒体宣传应急救援工作，增强公共安全意识、社会责任意识和自救、互救能力。另一方面，充分依靠各级领导、技术人员和广大群众，提高科学决策、科学指挥的能力，组织和动员人民群众参与应对突发公共事件。

三、存在的主要问题

（一）预案体系还不够完善

预案体系尚不完备，一些部门尤其是工矿企业还没有制定突发公共事件应急预案；部分预案不够规范，可操作性不强，存在着操作规程不完善等问题。

（二）工作基础比较薄弱

建设专业化的应急救援队伍有待进一步加强，专业救援与群众自救相结合的救援体系有待进一步建立和完善，应急救援物资装备保障能力建设有待强化，预案演练、应急培训、宣传教育等还没有走上正常化、规范化轨道。

四、下一步工作打算

（一）加强预案体系建设

继续高度重视应急预案的编制工作，注重提高预案质量，不断补充完善各类应急预案，增强预案的科学性、可操作性和实用性。

（二）加强预案的宣传、教育、培训和演练

围绕重点领域和薄弱环节，推进应急管理建设，开展应急管理宣传教育、人员培训、预案演练，提高各级领导干部指挥水平和管理人员、应急救援的专业技能。加强应急体系建设工作的督促检查，确保各项工作规范运作，落实到位。重点加强对企业员工的宣传、教育与培训工作，通过宣传、教育与培训，让企业各方面人员尤其是岗位操作人员了解预案内容，懂得应急程序，掌握相关知识，提高应急能力。

（三）加大资金投入，促进应急体系建设

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我国发展住房反向抵押贷款背景分析

我国发展反向抵押贷款的必要性。我国进入老龄化社会。按国际通行的标准,60岁以上的老年人口超过总人口的10%,或65岁以上的老年人口超过总人口的7%,即可看作是人口老龄化社会。第5次全国人口普查结果显示,2000年,我国60岁及以上的人口已达到1.32亿人左右,占总人口的10.26%;65岁及以上的人口为8811万人,占总人口的6.96%。按国际标准,我国从2000年开始正式进入老龄化社会。近几年来,老年人口占比高居不下。国家统计局数字显示,2005年,60岁及以上和65岁及以上的人口占总人口的比例较第5次全国人口普查时分别上升了0.76%和0.73%。根据全国老龄委办公室2006年的《我国人口老龄化发展趋势预测研究报告》,2020年以前为快速老龄化阶段,从2021年到2050年是加速老龄化阶段,到2050年,我国老年人口总量将超过4亿人,老龄化水平推进到30%以上。我国是在尚未实现现代化、经济尚不发达的情况下进入老龄社会的。发达国家进入老龄化社会时,人均国内生产总值一般在5000至10000美元以上,我国目前人均国内生产总值仅超过1000美元,给我国经济的可持续性发展带来严峻挑战。

现有基本养老保险制度不健全。1991年,我国开始养老保险制度的改革,十四届三中全会明确提出建立企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度。经过十几年的建设,新的社会养老保障制度初步形成,但一系列现实问题不容回避。目前的社会保险模式只是名义上的个人账户制度,实质依然是现收现付制,社会养老保险金的实质缺口很大。根据世界银行2005年5月公布的数据,按照目前的制度模式,2001年到2075年间,我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15亿元。我国基本养老保险水平较低,不足以保证老年人的生活水平。

家庭养老功能弱化。从20世纪70年代我国推行计划生育政策以来,我国家庭从结构复杂、规模庞大的传统模式,向结构简单、规模较小的现代模式转化,倒金字塔式“四二一”结构的家庭所占比重越来越高。数据显示,到2050年,每100名年轻人负担的老人将达到49人,传统“养儿防老”的家庭养老模式很难承担如此庞大的养老责任。

我国发展住房反向抵押贷款的机遇与挑战。经过近二十年房地产市场的发展,我国拥有房产的家庭占比提高,第5次全国人口普查对住房的调查显示,城市中拥有各种自由产权住房的家庭高达72%。由我国老龄科学研究中心组织的“我国城乡老年人口状况一次性调查”显示,到2003年底,全国城镇老年人家庭约有2000多万户,城镇老年人家庭户均住房面积为70.3平方米。按照房产均价2000元/平方米计算,老年人家庭拥有房产的财富价值达2.8万亿元。我国多年实行低收入、低消费的政策,绝大多数老年人并没有多少积蓄,难以保证他们退休后的生活水平。但在我国福利住房制度改革阶段,老年人往往以低于市场的价格获得住房,从而成为“房子富人”。如果能够盘活这批资产,将在很大程度上解决我国老年人养老问题。近几年来,我国金融市场和房地产市场也取得较快发展。商业银行存款、国家外汇储备、保险公司资产规模都持续大幅增长。2006年我国保险资金运用额约17883.3亿元,比上年增长26.83%。随着房地产市场的发展,北京、上海、广州等城市的住房二级市场已经全面启动。据专家预测,今后几年,北京等大城市的二手房交易量每年将以15%至20%的速度递增。国内金融市场和住房二级市场的逐步成熟,为发展住房反向抵押贷款提供了良好的市场基础条件。但是,住房反向抵押贷款在我国还是全新的产品,距离真正投向国内市场还有许多不确定性和阻碍因素。

缺少国家的政策支持。住房反向抵押贷款不仅是一个金融产品,更是具有明显社会属性的社会产品。住房反向抵押贷款的推出是为了解决社会养老问题,得到多数国家政府的支持。从各国经验来看,在发展初期政府进行引导示范,提供资金发展公立的咨询机构;积极开展政策宣传、解释工作,促进潜在需求变成现实需求;制定税收减免等优惠政策,并通过保险或担保等,降低市场风险;出台有关法律法规,制定比较详实的实施计划,规范业务经营行为,为业务发展创造良好的外部环境。目前,我国的政策导向不明朗,缺少相应的法律法规,政策变动和规划变迁都会给住房反向抵押贷款的推出带来不确定性。我国城市土地属于国有,土地有偿有限期使用,土地使用权实行批租制度,规划用途为住宅的土地使用年限为70年,70年到期后地面附着物的计价和处置目前尚不明朗。尽管《物权法》已经出台,但对房地产的价值影响仍有不确定性因素,无形中加大了贷款机构(保险人)的风险。随着城市的迅速发展,城市建设和重新规划设计到路桥建设、城区改造,产业结构的布局调整也会带来搬迁,有关住宅拆迁补偿的政策走向很难预料。

市场风险缺乏规避工具。鉴于稀缺资源土地的不可再生性,从长期来看,房地产的价值是上升的,虽然会有周期性的波动,应该不会大幅度下降。实际上,房地产受到土地供给的限制,供求难以达到均衡容易形成泡沫,现实中房价暴跌的例子并不鲜见。由于房产是反向抵押贷款的惟一还款保证,房产价值的变化与反向抵押贷款的安全性和收益息相关。一旦对房产行情预测失准,房地产泡沫破裂的风险就会转嫁到反向抵押贷款提供机构,破坏性相当大。美国等国家也是在规避市场风险的法律法规及金融工具出现后,才获得长足发展的。美国Finan-cialFreedom计划通过证券化运作,把原来由贷款机构独家承担的房产价格波动、利率变动等风险分散给了众多个人和机构投资者,由大家共同承担,从而使贷款人的风险程度大大下降。我国现行的金融环境缺少风险分散机制,住房反向抵押贷款的风险完全高度集中于提供商,不利于调动金融机构经营该业务的主动性。

中介市场发展滞后。住房反向抵押贷款业务的开办涉及房地产评估、信息咨询、法律等中介市场的发育。反向抵押贷款业务首先要求对申请贷款的房屋价值进行评估,在保险合同结束时要通过中介结构对房产进行处置。评估的准确性直接关系到贷款金额的大小以及贷款提供商的风险水平。同时,通过房地产经纪公司交易房产可以有效降低保险公司处置成本。我国房地产评估市场建立时间较短,评估机构资质混乱,执业人员整体素质不高,市场管理不统一,评估程序不规范,评估结果不科学等,使得房产价值评估的准确性受到质疑,给住房反向抵押贷款业务的推出造成不利影响。

传统观念的阻碍。我国的文化传统和消费观念与国外差别很大。西方国家崇尚独立,子女长大成人后父母没有义务给予经济帮助,很多人选择将遗产捐赠给慈善机构而不是留给子女,高额的遗产税也强化了这种做法。而在我国,社会捐赠行为并不普遍,法律对成年子女对父母的赡养义务及遗产的继承权有严格的规定,遗产税目前尚未推出。在这种文化背景下,我国居民能否接受住房反向抵押贷款还需要验证。

流动性风险的防范。住房反向抵押贷款业务在开办时需要投入大量资金,在长达十几年、数十年的时间内需要持续向借款人支付贷款,资金回收却要在房主死亡、永久性搬迁乃至出售房屋之后,在相当长时间内市场情况可能发生很大变化,支出的刚性和收入的不确定性,容易使贷款提供商的资金周转陷入困境,出现严重的支付危机,进而引发流动性风险。

我国发展住房反向抵押贷款前景分析

反向抵押贷款的组织模式选择。住房反向抵押贷款的组织模式可以是完全市场模式、完全政府模式以及二者的兼顾。我国发展该项业务的模式应该在政府主导下,充分发挥包括人寿保险和财产保险公司在内的整个保险行业的优势,联合商业银行、房地产中介的力量,走政府模式与市场模式相结合的道路。住房反向抵押贷款模式承担了社会管理的重要职能,具有促进社会稳定,推动和谐社会建设的重要作用,同时也承担着较大的风险,完全具有外部经济属性,政府有责任支持该业务的发展。我国信用体系建设不健全,法制环境不完善,单纯市场化运作容易出现问题。由于这项业务关系众多老年人的切身利益,任何环节的失误都会造成社会负面影响。开发该业务风险较大,需要政府在税收、资金来源等方面给与开办机构政策性鼓励和扶持。从已经推行该业务的国家来看,都经历了普及基础知识、提供业务咨询的重要阶段。为增强居民的信心,这项工作离不开政府的介入。

反向抵押贷款的产业模式选择尽管美国模式有其不可取代的优势,但在我国社会养老体系尚不健全的情况下,现阶段很难采取这种完全以政府为主的模式,从国内金融体系的建设来看,保险业在住房反向抵押贷款业务上具有无可替代的优势。从住房反向抵押贷款产品性质来看,主要包含了利率风险、客户长寿风险、流动性风险、市场风险、道德风险等。其中市场风险(房地产价格波动风险)属于系统风险,从国外经验来看,一般通过建立共同保险基金、政府担保,或者通过资产证券化实现风险的转移或共担,无论由银行或是保险公司承当产品的提供商都无法最终化解该风险,必须由政府提供政策支持,建立保险基金或实现资产证券化,从而消除该风险,这也是我国推行住房反向抵押贷款最大的障碍。剔除该风险的影响,保险业在甄别利率风险、客户长寿风险方面具有寿险精算技术优势。人寿保险公司在资产的配比方面,本来就以长期资产为主,因而流动风险明显低于银行等其他金融机构,具有先天优势。道德风险、逆选择风险则需要在具体产品设计中加强客户选择,建立激励约束机制。发展住房反向抵押贷款保险业大有可为,充分表现保险业发挥社会管理职能、承担社会责任的重要作用。

反向抵押贷款的经营模式选择。借鉴国外经验,我国住房反向抵押贷款可以采用以保险业为主或“银保合作”模式。在以保险业为主的模式下,主要的做法是保险公司将已经拥有房屋产权的老年投保人的房屋产权抵押,利用精算方法计算其每月可获得的金额,直到贷款人亡故,保险公司将其抵押的房屋收回,进行销售,拍卖或出租。在“银保合作”模式下,有两种操作办法:一是以保险公司为主设计年金产品,银行将贷款用于购买这种产品,保险公司负责向客户定期发放年金;二是借款者首先将住宅抵押给银行,银行跟借款人商定反抵押贷款的期限(如10年)并每月向借款人发放月付款,同时银行每月向保险公司支付一定的保金投保用于购买延期年金。如果达到期限,借款人还健在,其后的月付款由保险公司支付;如借款人去世,银行可将房产回收,然后通过房产中介机构进行处置。以保险业为主模式的主要优点可以使保险公司的精算技术力量、经营养老金的业务优势、丰富的理赔经验以及保险公司的资产配置特点得到充分发挥。但是,开展此业务需要在一个相当长的时期内提供大量的资金,特别是在业务开展的开始几年之内,现金流出会非常大,而没有任何的现金流入,加上该业务具有的非赢利属性,如果没有政府相关政策的支持,保险公司独自开展此业务将面临较大的资金压力及盈利压力。在“银保合作”模式下,一方面,商业银行拥有大量的资金,财力雄厚,能够满足反抵押贷款的启动预算,结合寿险公司在产品设计、定价等方面的优势,使得该模式比仅由保险公司或商业银行单独开展反抵押贷款业务具有明显的优势。在银行提供大量启动资金的情况下,银行面临的风险状况要比保险公司的风险要高,这有助于减轻保险公司的资金压力。另一方面,由于“银保合作”模式涉及银行和保险两家金融机构,在制度的设计中要考虑合理的利益分配,以便调动两家机构的积极性。我国现实行分业监管的监管体制,反抵押贷款业务的监管对监管机构提出了更高的要求。

保险产品创新。年金保险产品。年金保险产品由人寿保险公司提供,根据客户的不同需求,在具体设计中可以采取灵活的年金支付方式,包括等值、递增或递减式年金、通货膨胀率挂钩式年金。还可以推行信用额度产品,即投保人可以获得一个固定的信用额度,在每次限额内可以灵活取用;也可采用信贷额度与一固定时间内分期等值年金相结合的方式,其中信贷额度中未使用的额度将按与贷款利率相同的利率随着时间而增长。在确定借款者的领取金额时,可以考虑只对房产全部价值的一部分提供贷款,以减少未来房产价值变化的不确定性对保险公司的影响,特别是未来房地产市场整体低迷时该业务对保险公司的不良影响,这样做亦可从一定程度上降低房产的维护风险。同时,所设计的产品可以考虑一套允许养老者“赎回”的办法,在不损害保险公司利益的前提下,为投保者留下一个随时可以退出的通道。

在设计年金产品之初要考虑到投保人可能会在未来赎回房产,保险公司应该在要求投保人偿还全部给付金本息之外,还可要求投保人按预定的某一比例对保险人进行补偿,“赎回”视同于投保人清偿了曾以房产权抵押向保险公司借的一种高息贷款。借款人亡故后,保险公司还可以给予其子女以购买这套房屋的优先权。当然其价格要由房屋的所有者———保险公司来提出,这有助于满足我国有些老年人希望身后让其子女继续拥有这套房屋的愿望。反向抵押贷款保证保险。为预防老年人居住的房屋因火灾、爆炸、自然灾害等事故损失,房屋价值减少,导致老年房主到期不能履行或不能完全履行反向抵押借款合同约定的房屋交付责任,由财产保险公司开发反向抵押贷款保证保险,承担事故发生时被保险人应承担的全部或部分还贷责任,保障贷款人或年金保险人已发放的贷款额度不受损失。房屋保险。由财产保险公司提供的保障老年房主的财产安全的家庭财产保险。反向抵押贷款保证保险在实际中保障的是年金保险人的利益,而房屋保险则是保障老年人的利益,当其赖以生活的房屋遭受火灾、爆炸、自然灾害等事故导致损失,保险人负责赔偿超过还贷责任部分的财产损失。利率保险。对未来的利率走向,往往很难给与预期。这就需要对利率实施相应的保险,以对可能发生的利率的增减变化,并对由此带来的收益或损失,能够建立一种在借款人和保险公司之间的收益分享或损失共担的新机制。

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改造传统农业的关键是要引进新的生产要素，而贫困农户缺乏引进新要素的资金，所以信贷是扶贫工作中的重要力量。但金融机构出于控制风险、降低成本、增加利润的权衡，在扩大机构种类与服务范围的同时，将一些农村和边远地区的分支机构纷纷关闭，并排斥了对一些低收入人群的服务，从而造成了这些相对落后地区缺少金融机构、贫困人群缺少金融服务［1］。所以，单纯依靠增加农村信贷投入或设立新的金融机构网点而不考虑分配效率，也无助于改善农村信贷排斥程度［2］。目前，贫困户可供抵押的资产和担保资源都少于普通农户，因而对贫困户信贷排斥的研究更是当务之急。本文以河南省淮阳县为例，运用普查数据，从基层信贷员的视角列出了四个导致贫困户贷款被排斥的信用特征，并针对这些原因探索缓解信贷排斥的路径。

一、金融服务贫困户的现状

中国人民银行周口市中心支行、淮阳县农村信用合作联社对淮阳县建档立卡的户主情况、信贷需求进行了调查。调查结果显示，贫困户基本金融服务得到满足，但信贷排斥现象仍然突出，对于建档立卡贫困户的信贷支持仍然薄弱。

(一)金融基础设施较好，贫困户存在“自我排斥”现象

淮阳县共有18个乡镇级行政区域，有银行机构网点77个，助农取款服务点217个，全县共布放ATM机204台、POS机2298具，手机银行账户36万多户，网上银行开户2012万户。其中，ATM布放达到了乡镇覆盖100%，助农取款服务点行政村覆盖率24%，已经消灭了金融服务村级空白。贫困户可在最近距离不超过2公里的范围内办理取款、现金汇款、转账汇款、缴费等业务，可以说现代支付结算服务网已覆盖该县全部贫困人口。但是，把现代的支付结算手段送到贫困人口身边并不意味着其能享受到金融基础设施的便利，调查发现贫困人口存在“自我排斥”现象。农村地区居民，特别是贫困人口长期以来依赖现金支付，习惯于“钱货两清”的传统观念，对银行卡等不能直观反映交易明细的支付手段接受度不高。据调查，72%的贫困户户主不了解或不敢使用银行卡的转账、消费等功能，只是单一地把它看成一个存取款工具，对电话银行、网上银行、移动支付等支付方式更是感到陌生。

(二)贫困户贷款比例偏低，正规信贷存在“马太效应”

目前，银行倾向于以现有资产抵押为主要风险防范措施，而贫困户缺乏相应的资产，所以贷款困难。中国人民银行郑州中心支行以正规金融机构贷款为例对河南省做了调查，结果显示，物资资产在10000元以下的家庭获得贷款的户数为0户，物资资产在50000元以下的家庭获得贷款的户数为15户，物资资产在100000元以下的家庭获得贷款的户数为54户，物资资产在200000元以下的家庭获得贷款的户数为98户。这充分说明随着农村家庭物资资产的增多，其获得贷款的可能性就越大，而缺少物资资本的贫困家庭很难获得贷款支持。本文的调查显示，贫困户有较强信贷需求，其中22．51%的贫困户有利用信贷资金发展项目的意向;11．35%的贫困户上了脱贫生产项目，并从非正规金融渠道(亲朋间的互助借贷、高利贷等)借入资金;5．59%的贫困户向信贷员进行了咨询或提交了信贷申请。但信贷的满足率并不令人乐观，数据显示，贫困户获得贷款的比例仅为1．87%，比该县普通农户获得贷款的比例低2．35个百分点。本来就缺乏资金的贫困户获得贷款的比例严重低于一般农户，本文推测正规信贷的“马太效应”将会进一步显现。

(三)贫困户授信空间狭窄，金融机构介入

困难贫困户在经济上处于相对弱势，从事的主要是农业这个弱质产业，脱贫致富项目一般规模较小，所以无论从可抵押财产或未来现金流来考量，其潜在可授信空间都十分有限。本文的调查显示，淮阳县有信贷需求的普通农户平均贷款期望额度为13．74万元，而有信贷需求的贫困农户平均贷款期望额度仅有5．53万元。尽管扶贫的意识提高了，金融机构也试图做到应贷尽贷，但受信贷准入条件、抵押品价值等多重因素制约，淮阳县农村信用社通过普查，仅仅为337户贫困户授信1282万元。在缺乏政府担保或保险介入的情况下，基层信贷员普遍认为贫困户贷款风险大，金融机构介入困难。

(四)贷款质量劣于一般农户贷款，金融机构惧贷

为解决贫困户的融资难题，政府和监管部门动员金融机构发动了一轮又一轮的贷款集中营销、银农对接、信贷产品创新等活动，但贷款不良率居高不下的问题始终没有得到解决。本次调查数据显示，被调查的贫困户贷款不良率为27．80%，逾期贷款比率为2．24%，分别比普通农户的对应指标高16．77和1．08个百分点。贫困户贷款质量较差的原因主要有以下几点:一是部分贫困户习惯于享受财政“给予式”钱物支持，存在“等、靠、要”的思想，将建立在信用基础上的贷款，特别是优惠贷款混同于国家补贴，还本付息意识不强。二是金融机构缺乏必要的抓手。贫困户一般缺少易处置的抵押资产，即使违约金融机构也缺少相应的风险救济措施。贫困户的主要财产是房屋和土地经营权，但贫困地区土地、农房流转、交易市场尚未得到培育和发展，甚至还存在法律障碍，导致金融机构介入贫困户时缺乏必要的风险屏障。三是保险分散转移机制不健全。豫东属于农业灾害多发区域，一旦发生水旱风雹灾害就会陷入血本无归的地步，贷款的贫困户即使有较强还款意愿，也会力不从心。本文对周口市的调查显示，贫困户对保险的认知存在盲区，虽然有政府补贴，参加农业保险的不足30%。如此高的不良率使金融机构产生了惧贷思想，强烈要求政府采取措施分散银行信贷风险。

二、信贷员视角下贫困户的信用特征

(一)户主年龄

在60岁以上在信贷员所列“不符合信贷条件”的贫困户中，户主年龄超过60岁的占比高达66．65%，老年贫困已成为贫困的首要原因。从全国来看，几乎所有的银行对贷款者年龄都作了一定的限制，大多数银行规定申请人年龄加还款年限不得超过60周岁，部分银行对借款人年龄控制在65周岁。据业内人士介绍，这主要是因为大多数老年人缺乏稳定收入，面临健康风险，还款能力相对较弱，如果银行给他们放贷，形成不良债务的风险较大［3］。目前，淮阳县的金融机构也把不超过60岁列为贷款的必要条件，年长的贫困户户主从正规金融机构求贷无门。由于失去信贷支持，60岁以上的贫困户脱贫致富的路上缺少引进新技术、新要素的资金支撑。从淮阳县的实际情况来看，农村青壮年劳动力呈加速流出态势，从事农业的老年人口比重逐年增加，导致金融支持农业的整体效果弱化

。(二)人户分离

人户分离是指户籍仍在原籍但全家或主要劳动力常年在外地的现象。据调查，在人口大规模流动的背景下，淮阳县贫困户人户分离现象也日渐突出，占比14．85%。在人户分离状态下，贫困户要想从户籍所在地贷款，必须由户籍所在地的金融机构赴开展项目的地方进行调查。金融机构远距离提供服务产生的费用会向贫困户全部或部分转嫁，导致贫困户无力承受。而本文的调查显示，贫困户户主或主要劳动力在外务工的占52．56%，初中以下文化程度的占90．21%，说明距离、沟通能力很可能会成为他们在户籍所在地贷款的双重“拦路虎”。另一方面，贫困户缺乏远距离与金融机构沟通的能力，所以信贷员一般直接把其列为“不符合信贷支持条件”的客户。当然，理论上讲，贫困人员也可以在务工或拟创业地获得贷款，但由于户籍不在当地，往往需要更充分的抵押或担保，其信贷需求被排除在外。

(三)身心不健全

部分贫困户经济条件差的一个重要原因是户主身体或精神方面不健全，在发展经济的能力上处于弱势，获得信贷资源的能力更加不足。调查显示，有7．33%的贫困户户主身心不健全，收入来源狭窄，同时治疗身心疾病又需要大量资金，在贷款终身责任制情形下，基层信贷员拒贷行为更加明显。以创业担保贷款为例，虽然淮阳县把残疾人列为重要支持目标，但是金融机构往往按照贷款人的偿还能力进行授信，贫困主体受惠面有限。据统计，周口市2016年发放创业担保贷款5．69亿元，扶持6320人自主创业，但本文抽查数据显示，残疾人获得信贷支持的不足总支持人数的1%。再如，扶贫贴息到户贷款是我国一项重要惠民扶贫政策，但大部分贫困户发展能力不足，很难满足银行贷款的基本条件，因而只能望“贷”兴叹。同时，贫困户能参与经营或务工新型农业经营主体资金匮乏，难以壮大。如果能设计适当的利益联结机制，让贫困农户贷款入股新型农业经营主体，帮助新型农业经营主体解决资金问题，再由其带动农户发展(例如提供种样技术并包销产品、签订务工合同等)，则可以解决这部分自我发展能力偏弱的贫困户人口的脱贫问题。

(四)征信记录有瑕疵

《个人贷款管理暂行办法》规定，借款人须信用状况良好，无重大不良信用记录。但调查发现，淮阳县不符合信贷条件的贫困户中征信记录有瑕疵的占1．47%。进一步调查显示，有信用瑕疵的近一半是因为疏忽或农活耽搁，未按时、足额还清贷款本息。经催收后虽结清了贷款本息，但仍形成了不良记录。另一部分是，贷款发展项目时，遇到了自然灾害，又未参加农业保险，导致无力偿还贷款本息，逾期信息进入了征信记录。即使从亲朋好友处借钱归还贷款，不良信用记录仍将继续保留5年才能删除，5年后方可重新获得借款。若不能偿还银行贷款，征信逾期记录将终身伴随，他们将从此无法重新获得新的贷款。

三、缓解贫困户信贷排斥的途径

(一)加强贫困地区信用环境建设，优化扶贫金融环境

一是广泛开展信贷、征信知识宣传，强化金融意识和信用意识，消除“自我排斥”。本文的调查显示淮阳县虽然推出了“惠民小额贴息贷款”，积极发放创业担保贷款，但有55．32%的被调查贫困户不知道这些可申请的优惠贷种。目前，应紧密结合小额信贷扶贫工作中的到户采集信息、帮扶等，向贫困户宣传信贷、征信、金融知识，确保每个贫困户中有一个金融“明白人”，使每个贫困户都会使用金融基础设施，熟悉信贷渠道，逐步消除金融消费中的“自我排斥”现象。二是依托河南省农村信用信息系统，通过信用信息采集、信用评级、“信用乡(镇)、信用村、信用户”创建等，为银行信贷提供参考基础，促进信用信贷相长。三是实施“一宽三严”措施，引导金融机构支持脱贫攻坚行动。政府相关部门要督促引导金融部门“宽授信”，使贫困户增强获得信贷资源的信心。金融机构要“严启信”，帮助和引导贫困群体通过自身的努力逐步达到信贷条件。贫困户要做到“严用途”，把有限的资金用到发展生产上。司法部门要对失信主体做到“严惩戒”，维护银行合法债权。

(二)采取风险缓释措施，消除“信贷高地”

贫困户自有财产少，自我发展能力有限，农业项目市场自然风险偏大，一直是“信贷高地”。要综合采取风险缓释、转移手段，把信贷资源引向贫困主体。一是在贫困县设立县级风险补偿金，按照一定比例对建档立卡贷款、担保的银行业金融机构和商业性担保机构的合理损失给予补助。二是设立贫困县风险代偿补偿金。市级、县级财政设立一定规模的风险代偿补偿金，对本级政府性担保机构所发生的代偿损失给予补助。三是拓展“信贷+保险”业务。扩大农业政策性保险覆盖范围，锁定农户经营风险，在此基础上信贷积极介入;拓宽小额扶贫保险的使用范围，对建档立卡贫困户贷款风险进行保险，降低精准扶贫的信贷风险。四是推广贷款入股模式，带动脱贫致富。在该模式下，引导贫困户向银行申请贷款，入股新型农业经营主体。新型农业经营主体统筹使用贷款资金、承担还款责任，并承诺为参股贫困户提供稳定的分红。同时，新型农业经营主体也可以为参股贫困户提供种养、加工、销售等服务，使贫困户在新型农业经营主体带动下获得发展。

(三)激活贫困户主要财产，提高融资能力

目前，贫困户的贷款不良率高于一般农户，金融机构要求足额抵押也无可厚非。土地经营权、农房和林地是贫困户的主要财产，但目前还未被部分金融机构列为合格的抵押品，因而，应当着眼合格抵押手段的“供给侧”，激活贫困户的潜在财产权。以淮阳县为例，该县贫困户拥有的农村土地使用权、房屋所有权(含宅基地)的抵押价值在1．5万元左右，如果能纳入银行抵押范畴，可以解决部分创业资金。如果是贫困户联合创业，把“三权”集中抵押给金融机构将会发挥更大的作用。因此，要加快确权登记进程，建立流转机制，为金融机构创造条件，早日把贫困地区农民的“三权”纳入可抵押担保范畴，为贫困户创业贷款提供有力支持。

(四)消除征信瑕疵

“库存”，重建融资通道产生征信瑕疵的原因多种多样，应认真甄别，把其对贫困户脱贫致富的影响降到最低程度。经调查，属于实际收入低于预期收入、收入周期与还款周期不配套、贷记卡手续费到期未告知等原因造成的逾期记录要区别对待，破除其5年内不能重新获得贷款的壁垒，清除扶贫道路上的信用障碍。对于确属因疾病、灾害以及建档立卡农户有产业发展意愿之前形成的不良信用记录等情形，金融机构要在当地政府提供风险缓释手段的前提下，把这些贫困户列入信贷支持范畴。对于支持征信有瑕疵、风险控制较好的金融机构，中国人民银行要适当加大再贷款、再贴现支持力度，提高其重建农户融资新通道的积极性。

参考文献：

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1.1 广大群众已经意识到气象的意义所在

最近几年，由于科技不断发展，各种先进的设备被用到农业工作之中，此时农业活动的机械化非常显著，产值也在不断提升。然而还是有着众多的影响要素，干扰到农业活动的开展。通过分析我们可知，由于我们国家的国土面积十分广阔，环境复杂，导致各个区域的农业活动不尽相同。不过不管是何种区域，农业收入依旧是广大农户的主要收入。绝大多数的农民群众都认为气象要素对农业有着非常明显的影响，尤其是降雨较少的区域，气象要素的意义更为明显，它会直接的影响广大农户的收入。

1.2 农户无法获取大量的气象信息

对于绝大多数的农户来讲，要想获取气象信息主要还是依靠气象预报，其渠道较窄，在一些较为落后的区域还有人只能通过听取广播或者是报纸来获取信息。有个别的农户使用自己的方法获取气温情况，比如在自己的温室棚内安放温度计，以此来获知温度情况，便于为大棚通风。上述的这些渠道都相对落后，渠道较窄，无法帮助农户更好的安排农业活动。

1.3 气象探测无法完全满足农民需求

不论是哪个地区的农户，都明白气象信息的重要性，都会参考气象信息安排活动。不过，在农忙的时候，本身的高强度劳动使得他们根本没有心思关注气象信息，更别提去电?咨询了。通过调查我们发现，绝大多数的农户都认可气象探测工作对其生产工作的帮助，普遍认为气象播报在短时间内的精准性在不断提升，不过较长时间的探测和具体情况之间还是有一定的差距的。特别是对干旱气象的预报，它会直接的影响到缺水地区的农业活动，会对广大农户的生活产生极大的影响，因此相关机构就要切实依据气象信息，制定抗旱策略。

1.4 加强灾害预警的重要性

因为受到经济要素的影响，落后区域的群众更加重视灾害预警。由于其获取气象信息的方式不是很先进，无法在第一时间得知信息，就不能够尽快的开展预防活动，最终会造成很严重的损失，有时候还会危及到相关人员的生命安全。因此，为了避免问题出现，就要积极扩宽信息传播途径，确保群众能够在第一时间获取所需的信息。

2 气象探测如何为农业生产服务

第一，要确保信息精准，提升预警力度，辅助广大农户开展好农业活动。第二，积极开展气象研究工作，做好技术服务活动，作为气象工作者还要深入了解广大群众的需求，帮助他们更好的开展农业工作。第三，要提升信息传递速度，确保以最快的速度开展好信息的收取以及处理和播报等工作，将灾害的影响降到最低。同时，还要细致记录和留存有关的气象资料，便于后续出现类似事情的时候加以参考。第四，积极使用高新技术，比如借助遥感科技探测空气中的水汽量，积极分析资源布局特征，划分好气候区域，确保广大群众能够了解所在区域的气候特征。第五，积极预警，在灾害出现之前的时候，要通过多种渠道告知广大农户，此时群众就能够依据信息开展应对工作，最大化的降低灾害带来的负面影响。

3 气象条件对于农业生产影响

（1）大风。通常，我们将风力超过8级，速度大于17m/s的都定义为大风。目前我们国家的大风类型有三类，分别是台风侵袭、雷雨大风、北方冷空气南下大风。在这三种中，以最后一种较为常见。不论是何种类型的大风，一旦出现都会对植被以及房屋等造成严重的影响，尤其是对庄稼的影响最为严重，个别情况下会导致绝收。

（2）连阴雨。所谓的连阴雨，指的是持续降雨超过5天，降雨总数超过30mm的气候现象。在这个过程中，光照非常稀少，湿度大，很显然这对于庄稼的生长是非常不利的，如果在庄稼成熟期出现了这种天气的话有可能会导致绝收。其中像是花生以及棉花等的质量会大打折扣，假如这种气候出现在播种阶段，会导致播种时间推后，导致农业生产受到很明显的干扰。

（3）低温冷冻。低温冻害同样会作用于农业活动。具体来讲，因为冷空气以及寒潮的影响，温度会不断下降，给作物造成严重的影响，导致产量降低。

（4）干旱。在众多的自然灾害中，干旱是最为严重的。如果一段时间之内持续不降雨，就会导致土壤中的水分散失过快，水域之中的水分也随之减少，对广大群众的生活和作物生长都是非常不利的，会使得庄稼产量明显减少。

（5）洪涝。所谓的洪涝指的是因为持续的降雨导致地势较低的区域出现了存水或是淹没之类的问题。对于我们国家来讲，降水一般集中在每年的夏季，而每年的雨量是不一样的，时而发生洪灾。一旦出现的话就会导致作物生长受限，产量降低，干扰农业活动的开展。这类灾害的影响非常严重，会作用于广大群众的生活和社会稳定。

（6）冰雹。除了上述的几种灾害之外，冰雹的影响也非常严重，发生几率较高。通过分析我们发现其成因主要来自对流特别旺盛的积雨云，云中的上升气流相对一般雷雨云强的多，小冰雹是在对流云内由雹胚上下数次和过冷水滴碰撞增长起来的，当云中的上升气流不能支撑时就下降到地面造成灾害。通常它不是单独出现的，一般出现在风雨交加的天气中。它带来的影响非常严重，导致农作物产量明显降低，个别情况下还会绝收。

4 减少气象条件对农业生产影响的措施

4.1 提高农业气象服务的针对性、准确性与及时性

农业气象服务要建立综合气象的监测站。气象站的监测要遍及农田、环境、交通、林业等多个方面，实行全天候的监测，提高综合监测的能力。根据农民以及农业生产的需求，构建新型的农业气象服务系统，注重气象信息播放的时效，将短时播报与滚动播报相结合。努力开发气象服务的新产品，积极利用网络，构建专业化、可视化以及动态化的气象服务体系，帮助人们随时便捷的了解气象信息。构建长效的服务机制，加强镇、村的合作，保证气象信息准确、及时的传达到农民那里，用来指导农民的农业生产。

4.2 建立完善的灾害防御机制

相关气象部门一定要加大对于灾害防御机制的探索力度，加强灾害防御体系的建设力度，针对冰雹、低温冰冻、洪涝、干旱、台风等常见的农业灾害，加强评估、预警、预报和监测的力度，充分利用先进的科学技术，不断地发展完善灾害防御的信息系统，提高灾害防御能力，根据农作物的生长特点，进行季节性的灾害预报。不断的进行气象灾害的评估风险活动，加强灾情的普查力度，编制灾害风险规划，加强农村地区的雷电预警，对于灾害防御设备要进行定期的检查维修，确保设备能够正常的运转。还要加强人工对于天气的干预力度，完善相关的技术系统，比如，当旱情出现的时候，可人工降雨。

4.3 分析气象规律积极布控农业活动

通过分析可知，气象灾害的出现都是有特定原因的，比如自然条件改变等，因此，作为工作者一定要了解气象规律，要结合气象变化情况积极监测，认真开展灾害测报工作，以此为农业活动提供灾害预警，对于农业生产工作来讲，要经过科学的布局生产活动，切实提升抗灾水平，带动农业朝着高产优质方面发展。

4.4 切实提升群众防灾认知水平

具体来讲要做到如下两点：第一，积极开展宣传活动，确保广大群众能够意识到气象灾害给农业活动造成的影响，提升群众对灾害的认知能力，确保他们能够真正的了解气象灾害的形成原因以及它们造成的影响，掌握自我防御方法等，只有这样才可以确保在灾害出现的时候可以制定正确的策略来应对。第二，要提升气象工作者和防灾减灾人员的工作能力，提升他们的防灾意识和水平，只有这样才能够确保他们更好的开展灾害预测和应对工作，才能够降低因为气象灾害而给农业带来的损失，进而帮助广大农户提升经济效益，更好的增加农业收入。

4.5 完善灾害保险以及补贴体系

积极探索研究，制定适合我国基本情况的农业保险体系。该体系应该是以国家机构为主要领导力量，同时联合社会力量共同维护。作为政府，应该从政策条例方面予以扶助，做好协调工作，不断完善保险模式，合理应对气象灾害给农业活动造成的风险。结合所在区域的具体情况完善补贴模式，尽最大努力降低灾害造成的负面影响，确保农业发展稳定高效。

4.6 提升群众的环保意识

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2012年1月10日，四川省省长蒋巨峰在该省十一届人大第五次会议上表示，汶川特大地震灾后恢复重建工作已基本完成。

2月24日，四川省常务副省长魏宏在国新办会上通报，四川纳入国家灾后恢复重建总体规划的29692个项目已完工99％，概算投资8658亿元已完成投资99.5％。

同时，纳入省重建规划的12个重灾县和91个一般受灾县的13647个重建项目已基本完成。三年多来，四川全省142个受灾县用于恢复重建和发展重建的资金达到1.7万亿元。

目前没有完工的极少数项目，主要是受地震次生灾害和二次受灾影响，或工程量大、建设周期长的项目，以及港澳援助的个别项目。

汶川地震灾后重建的全面铺开，其标志性事件为2008年9月19日，国务院印发的《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》（下称《重建规划》）正式文本出台。

这个《重建规划》提出了“用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本生活条件和经济社会发展水平达到或超过灾前水平”的总体目标。

三年多来，对于这场规模空前的灾后重建，各方报道赞誉有加。然而，一些基础信息，如灾后重建的资金需求规模、筹措渠道、投向何处等却未见完整梳理。

应当承认，重建对灾区的社会经济，尤其是基础设施建设做出了贡献，民生亦得到相当的改善。

同时，毋庸讳言，在多重因素之下，灾区和对口援建政府几乎成为重建的唯一主体，也成为各级庞大财政资金、信贷资金以及捐款的实际管理者和使用者。

政府主导的重建模式，客观上也将社会力量和民间资本排除其外，在看到动员和筹资能力强大迅疾的同时，亦当预警可能埋藏下的财政和金融隐患。

直接损失如何认定

回溯至2008年7月12日。震后两个月，国家汶川地震专家委员会副主任、北京师范大学副校长史培军领衔的地震灾情评估小组，向国务院抗震救灾总指挥部提交了《汶川地震灾害范围评估报告》，并获得通过。

这份报告根据地震及地质灾害造成的死亡和失踪人员、倒塌房屋、转移安置人员的数量及比例，以及地震烈度和地质灾害危险度等因素，确定了10个极重灾区，全部位于四川；确定41个重灾区，其中四川29个，甘肃8个，陕西4个；另外还确定186个一般灾区。

史培军在国新办会上通报，汶川地震共造成直接经济损失8451.4亿元，其中四川占到总损失的91.3％，即7716亿元，甘肃占5.8％，陕西占2.9％。

在直接经济损失中，城乡居民住房的损失最大，占27.4％；其次为道路、桥梁和其他基础设施损失，占21.9％；第三类为学校、医院和其他非住宅用房的损失，占20.4％。这三大类占到了总损失的七成。其他损失则来自工业、服务业、农业、居民财产、土地资源、社会事业、文化遗产、矿山资源、自然保护区等。

据《财经》记者了解，各受灾省区政府2008年8月初上报的灾害评估报告中，因灾直接损失总数为11948.1亿元，这一数据高于最终的国家评估，其中四川11109.9亿元，甘肃593.5亿元，陕西244.7亿元。

对于国家和地方灾评数据的差距，四川省一极重灾区的官员解释：“我们上报的各项损失数据，比如民房倒塌的数据，基本都被国家采纳了。差距源于不同的评估方法。”

国家灾情评估组主要采用的是成本概算法。比如地方上报的农村房屋的倒塌、受损间数，按平均每间15平方米概算倒损房屋总面积，同时依据2006年农业普查数据，按每平方米钢混结构房屋、砖混结构房屋平均800元、竹草土坯房300元进行估算，对于一般损坏房屋按每间1000元估算；对于城市房屋损失，则将房屋分为钢混结构和非钢混结构，每平方米钢混结构定价为1200元，非钢混结构则为800元；针对非房屋部分损失评估，则按照综合灾情指数和因灾损失量两个变量进行分析，最终得出综合数据。

地震发生后，由于时间和人力所限，地方政府上报的统计数据难以做到准确、客观。

比如，北川县在地震后又相继发生堰塞湖、泥石流次生灾害，全县皆忙于救灾，而且地震中政府单位人员伤亡较大，短期内做不到充分调研。权衡之下，国家评估组采用的成本概算法，相对科学。

评估组的具体评估方式为，根据各省政府提交的损失报告和统一填报的“地震灾害损失统计报表”，依据国家各部门专业人员、工作组赴灾区的样板调查报告，并利用遥感资料，以及民政部、中国地震局、地震专家委员会确定的“综合灾情指数”，制定了一套详细表格，分成13大类、25个指标、229项要素进行统计。

史培军称，“经过再三核实，最终确定直接经济损失――8451.4亿元。”

万亿重建规划依据

基于这一灾损数据，2008年8月12日，国家发改委牵头45个国家部委和灾区省级政府共同制定了《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划（公开征求意见稿）》（下称《重建规划》）。随后略加修改，9月19日由国务院印发。

《重建规划》提出，将10个极重灾区和41个重灾区，纳入国家统一重建规划中。其重建资金可从多种渠道获得，其中由国家出资的中央基金约占30％，其余部分则依靠对口援建、地方政府配套、自筹以及社会募集、资本市场融资、国外优惠紧急贷款和信贷资金等渠道筹集。

地震专家委员会针对重建初步投入估算后，得出的结论是：恢复重建不仅是简单恢复，需要提高建筑的抗震标准和企业的技术水平，还要考虑到物价上涨的因素，因此重建成本要高于地震的直接损失。最终，对重建资金作出了较直接经济损失提高约20％的估算。

根据这一思路，《重建规划》提出“恢复重建总需求，经测算约为1万亿元”。根据国家发改委的解释，这个数字是根据先期的灾害损失统计，分成城乡住房、城镇建设、农村建设、公共服务、基础设施、产业重建、防灾减灾、生态环境和精神家园等九个类别的恢复重建，进行不同比例投资测算最终得出的。

至此，万亿元重建规划正式出炉。至2009年5月，为应对国际金融危机，中国出台4万亿元的经济刺激计划，即包括这1万亿元重建资金。

作为最主要的受灾地区，四川省被纳入国家统一规划的重建项目资金为8658亿元，但该省显然并不满足于这个资金规模。

2008年9月，时任四川省副省长的黄小祥多次表示，包括国家规划之外的重建项目，四川省灾后重建需要投入的资金为1.67万亿元。2009年3月，这一数字提高到约1.7万亿元。

四川省省长蒋巨峰在同年的全国“两会”上表示，除去中央财政资金、省级财政资金、对口援建资金及社会捐款，四川省灾后重建存在1.3万亿元的巨额资金缺口。巨额投入的背后，是四川省将最初的“恢复性重建”，逐渐升级为“发展性重建”“跨越式重建”，即所谓“原地起立、发展起跳”的重建战略。

类似的扩大重建规模之举，在四川之外的灾区也有类似。

针对资金债务和缺口问题，以及项目建成后的运行管理难题，三年灾后重建进入尾声时，四川省曾编制《灾区发展振兴规划》（下称《振兴规划》），并试图将其纳入到国家层面。2011年5月，国家发改委正式批复《振兴规划》，同意由四川省实施此项规划，后者试图从中央获得资金支持的计划未果。

“发展遇到的问题，最终需由地方政府自行来解决了。”一位灾区发改局局长说。

信贷“限时优惠”

仅从国家规划的8658亿元资金需求来看，其来源包括：中央财政下拨的四川省恢复重建包干基金2203亿元；18个对口援建省市的援建资金约805.13亿元；香港、澳门特区援助资金折合人民币约130亿元；特殊党费捐赠80亿元；社会捐赠资金201亿元。

由此推算，有超过5200亿元的资金需要四川自筹。这一数字相当于2007年四川地方财政一般预算收入850亿元的6倍有余。

而自筹渠道首先是调整政府财政支出结构、压缩公用经费支出、整合各类专项资金，由此筹集了400多亿元。

另一个最主要的资金来源就是银行信贷。为增加灾区信贷供给，监管层对四川省部分银行机构在存款准备金率、存贷比、信贷额度、新机构设立等方面提供了“限时优惠”。

在2008年－2009年，各大银行在灾区的分支机构往往从总行获得了“不受限制的额度”，监管部门对此也实行“单列管理”，以鼓励银行放贷。随着2010年宏观调控政策收紧，各银行也随之收缩了灾区信贷业务。

“大灾刚过，我们确实冲了一段时间，但也由于网点未深入县域，所以发放的贷款集中在大中型企业中，”四川当地一家主要商业银行负责人说，“这些贷款多为一年至三年的中短期贷款，现在额度紧张，灾区业务已经非常少了。”

据这位负责人介绍，灾区重建贷款已经到了回收尾声阶段，而继续发放的贷款也不再带有“灾后重建”的标签。

不仅额度优惠已经收尾，包括存款准备金率等方面的优待也逐渐淡出。

自2010年以来，中国连续上调存款准备金率，大型银行此指标一度达到历史高位的21.5％，但灾区各银行机构基本维持9％的超低比率。这是央行第一次在存准率上对地方信贷进行倾斜。据央行测算，仅此项政策，便可为灾区增加资金供给404亿元。但自2011年7月开始，央行对灾区银行机构分六次将存准率逐步恢复到18.5％的行业平均水平。

此外，在金融机构网点建设上，监管层也一度“特事特办”，增加灾区“名额”，此举恰好符合此前地方金融机构异地扩张的期待。但由于极重灾区和重灾区多为经济欠发达地区，增加的名额多被用做向经济发达地区扩张，并未缓解灾区银行分支机构稀少的状况，再加上各银行机构又在地震中受到不同程度损失，其对灾区的资金支持能力进一步被削弱。

在银监会放宽银行在灾区新设分支机构限制三年后，灾区金融网点的数量也仅与震前持平。

重建资金的另一项来源是发行地方债。2009年3月，财政部发行全国地方债2000亿元，四川省获得其中9％，计180亿元。

而在一些国家灾后重建中作用明显的保险资金，在四川灾后重建中的作用几乎可忽略不计。

根据此前四川保监局通报的数据，该省共接到涉及汶川地震的保险报案30多万件，其中有效报案23.6万件，仅支付赔款20余亿元。

巨量贷款风险

显然，银行信贷构成四川重建资金的重要来源。中国人民银行成都分行统计，至2011年9月底重建三周年之际，四川全省金融机构累计发放灾后恢复重建贷款4336.6亿元。其中，国开行和四大国有商业银行，提供了约七成的灾后重建贷款。

大灾之后，“限时优惠”的确迅速加大了灾区重建资金供给。但与此同时，巨量信贷的快速投放，也使风险随之而来。

西南财经大学财税学院原副院长冯俏彬曾带领团队，对四川灾后重建展开调研。

他们发现，灾区各级政府事实上是大部分信贷资金的真实贷款者，这种状况可能的后果之一是，地方政府债务累积额趋大，而对于提供贷款的银行机构，则要承担对等的风险。

国开行四川省分行人士介绍，截至2011年5月底，该行灾后重建项目贷款余额535.96亿元，其中政府性融资平台余额为463.91亿元，占比高达86.56％。

从2011年起，监管机构对地方融资平台进行了全面清理整顿。

比如，银监会要求，在满足“现金流全覆盖”“定性一致”和“三方签字”原则后，平台贷款才可转为一般性公司贷款，并按照商业化运作，才有机会获得贷款展期以及新增贷款。在这样的要求下，除了部分符合条件的收费公路和保障性住房项目，其他融资平台贷款已受到严格限制，展期和借新还旧几无可能。

此外，银监会对平台贷款还本付息作出规定，要求“严格按照每半年一次偿还贷款本息”，这对部分尚未产生现金流或是现金流不足的项目造成很大压力。加之此前银监会推动“三个办法、一个指引”贷款新规，贷款方试图通过腾挪贷款资金来满足现金流需求已几无空间。

在这种情况下，尚未完成认定和划转的地方融资平台面临贷款停止发放的问题，可能形成“半拉子工程”，这给存量贷款本息回收会带来一定影响。而银监会方面曾表示，“预期银行业不良率增长2个－3个百分点。”

随着平台贷款偿还的首个高峰到来，各银行也将面临第一重考验。对于地震灾区而言，相当部分的贷款被用于基础设施建设，短时间内难以获得收益，还款压力可能随之放大。

人民银行成都分行官员还认为，另一个主要的信贷风险来自农房重建贷款。此前灾区对农房重建资金的筹集采取“农民自筹、政府补助、银行借贷”拼盘解决方案，但因为农房重建集中在地震的极重灾区和重灾区，农户本身在地震中损失惨重，还款能力孱弱。

冯俏彬告诉《财经》记者，根据他们的调研，因为“项目小、赢利少、风险大，再加上受灾农户收入不稳定，无法办理产权证或土地证作为抵押等原因”，商业银行对农房重建贷款“避之唯恐不及”。在各家银行中，仅农业银行和邮储银行提供了农房重建贷款5％，其他商业银行干脆没有参与。因此，农村信用合作社成为了发放农房重建贷款的主体。

一项2011年的统计显示，四川全省农信社已累计发放农房重建贷款156.7亿元，支持69.2万户受灾农户重建家园，发放的户数和金额分别占全省金融机构的95％和93.4％。

但是农信系统本身控制和抵御风险的能力就比较差，再加上四川农信社系统有165个营业网点在地震中倒塌，2986个营业网点受损，财产损失44.3亿元，亦使其抗风险能力更加脆弱。

四川省各级政府还成立了多个担保基金，总额40亿元。但政府的强力推动和事实担保，也带来了意想不到的结果。央行成都分行一份题为《关于城乡住房灾后重建金融支持工作情况的汇报》（下称《汇报》）中谈道：“据金融机构反映，（2009年）6月以来，绵阳、德阳、广元等地部分贷款农户还款意愿下降，贷款欠息有所增加。”

四川省财政系统一名官员则告诉《财经》记者，无论是灾后重建的贷款，还是其他地方债，“其实无需多虑，因为这些可以用时间来慢慢消化；实在消化不了的，还有中央政府和中央财政最后来兜底埋单”。“受灾后，很多人把贷款看成了‘免费午餐’，”一位四川当地银行人士说，“虽然签订了贷款合同，但是最后不了了之。”

《汇报》提示，截至2009年7月末，四川35个重灾县农信社平均不良贷款率21.08％，比全省农信社平均水平高5.63个百分点，比全省金融机构平均水平高14个百分点。

不平衡的投资

在重建资金的投向方面，依据《重建规划》共分为城乡住房、城镇体系、农村建设等九大领域。其中，城乡住房和基础设施建设的投入资金最多，两者相加几乎占到了总投资的一半。

四川省常务副省长魏宏此前通报，重建三年多时间，四川解决了540多万户、1200多万城乡居民的住房问题。

而在基础设施中，交通恢复重建项目是重点，总投资约为1220亿元。这些项目包括六条高速公路，成绵乐城际铁路、成兰铁路等。截至2011年9月30日，这些项目皆完成投资95％以上。

与基础设施建设相比，九大重建领域中的生态环境、防灾减灾和精神家园等排在最后，其投入总额仅占全部投资的5％。

具体到各灾区县，资金的分配情况亦类似。如茂县，其防灾减灾规划投资5.29亿元、生态恢复规划投资8.56亿元、精神家园规划投资5500万元，三项总计14.4亿元，只占到重建规划总投资155.62亿元的9.25％。

而这三个领域不仅所占资金份额很小，且投资进度最为缓慢。防灾减灾及生态环境整治项目的比重较小、进度较慢，可能一定程度上与震后灾区地质灾害频繁互为因果。震后三年多，汶川、北川、青川、绵竹等极重灾区，地质灾害依旧频繁发生。

在各重建投资项目中，包括学校、医院等公共服务体系建设，出现了财政资金、对口援建资金、社会捐赠资金和特殊党费“扎堆”的现象。显然重建资金的配置存在效率偏差。

在地震中被媒体和舆论广泛关注的几所中学，在灾后重建中尤其被看重。都江堰市八一聚源中学，由投资1.33亿元建设；茂县中学，由山西援建，投资1.877亿元；广东援建的汶川县第一中学，投资更达到了2.7亿元。这些学校最后建成的硬件设备，部分超过了北京、上海等发达城市水平。而投资接近2亿元的新北川中学，设计可以容纳5000名学生，实际只能招到3000余人。

在同样拥有一流硬件设施的阿坝州茂县医院，一位官员称，“（我们县）医院里的设备肯定是第一流的，且大大超过援建省山西自己的水平。可这医院里既没有相应的医疗软件，医护人员也不懂得如何操作使用，所以建好后，很多设备就‘摆’在那里。”

这些新修学校、医院等公共设施，对当地来说，其后续运行和维护的成本负担也颇重。

茂县曾做过测算，全县的学校、医院及办公楼等设施的日常运营及维护，每年要新增两三千万元成本。未来这些要依靠当地的财政收入承担。

茂县一位官员称，在地震之前，该县每年转移支付资金2亿余元。地震后，受益于大量重建工程带来的“建安营业税”等税收的增加，茂县一般预算财政收入持续增长，2011年达到1.4亿元。但由于重建结束，2012年财政收入可能随之下滑。

茂县并非个别情况。

篇9

深入贯彻落实党的十七大精神，坚持安全发展的理念，全面落实“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，积极开展“安全生产隐患排查治理年”活动，围绕降事故、保平安的目标，进一步加强领导，落实责任，完善机制，强化措施，促进全乡安全生产形势稳步好转，为经济社会又好又快发展营造安全、稳定的环境。

二、工作目标

通过开展“安全生产隐患排查治理年”活动，进一步落实企业及各基层单位的安全生产主体责任和乡各办公室的监管主体责任；全面排查治理事故隐患和薄弱环节，认真解决存在的突出问题；建立健全重大危险源监控机制和重大隐患排查治理长效机制及分级管理制度，有效防范和遏制重特大事故的发生。

三、排查治理范围、内容和方式

（一）排查治理范围：根据乡的行业范围和特点，“安全生产隐患排查治理年”活动的排查治理范围主要包括：

1.矿山、冶金（机械）、化工产品、烟花爆竹、建筑施工、民爆器材等工矿企业及其生产各类设备设施；

2.道路交通以及城市基础设施；

3.渔业、农机、林业、水利等行业（领域）的企业、单位、场所及设施；

4.商（市）场、公共场所、旅游景点、学校、医院、饭店、网吧、劳动密集型企业等人员密集场所；

5.锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械等特种设备；

6.“三合一”企业以及其他有关行业和领域；

7、易受台风、风暴潮、暴雨、洪水、暴雪、雷电、泥石流、山体滑坡等自然灾害影响的企业、单位和场所。

（二）排查治理内容具体包括：

1.安全生产法律法规、规章制度、规程标准的贯彻执行情况；

2.安全生产责任制建立及落实情况；

3.高危行业安全生产费用提取使用、安全生产风险抵押金缴纳等经济政策的执行情况；

4.企业安全生产重要设施、装备和关键设备、装置的完好状况及日常管理维护、保养情况，劳动防护用品的配备和使用情况；

5.危险性较大的特种设备和危险物品的存储容器的完好状况及检测检验情况；

6.对存在较大危险因素的生产经营场所重点环节、部位危险源普查建档、风险辨识、监控预警制度的建设及措施落实情况；

7.事故报告、处理及对有关责任人的责任追究情况；

8.安全基础工作及教育培训情况，特别是企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员的持证上岗情况和生产一线职工（包括农民工）的教育培训情况，以及劳动组织、用工等情况；

9.应急预案制定、演练和应急救援物资、设备配备及维护情况；

10.新建、改建、扩建工程项目的安全“三同时”（安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产和使用）执行情况；

11.道路设计、建设、维护及交通安全设施设置等情况；

12.对企业周边或作业过程中存在的易由自然灾害引发事故灾难的危险点排查、防范和治理情况等。

（三）排查治理方式。隐患排查治理工作要做到“四个结合”：

1、排查治理与专项整治相结合。坚持把隐患排查治理工作与各地、各行业（领域）安全生产工作特点和相关专项整治工作结合起来，突出工作重点，狠抓薄弱环节，解决影响安全生产的突出矛盾和问题。

2、排查治理与监察执法相结合。以全面排查治理及时发现并消除事故隐患，以加大监察执法力度保证排查治理工作的有效开展。

3、排查治理与基础建设相结合。要大力探索推进安全生产标准化和规范化建设，与隐患排查治理工作相互补充，相互促进，推进隐患排查治理的全面化、经常化、制度化。

4、排查治理与加强应急管理相结合。要在排查治理工作过程中进一步贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于加强企业应急管理工作意见的通知》等文件精神，建立健全应急管理制度，完善事故应急救援预案体系。

四、职责分工

按照“属地为主，条块结合”的原则，乡各办各线负责所分管的单位隐患排查治理工作，认真组织实施“安全生产隐患排查治理年”活动。

1、安全生产隐患排查治理工作由乡政府统一部署，乡各办公室负责各自管辖范围内生产经营单位的组织和指导工作，并开展经常性的执法检查，受理和查处群众举报。

2、各生产经营单位和行政村是安全生产隐患排查治理的责任主体，要制订工作计划，明确分管领导，成立专门班子，根据本单位的安全规范和标准做好经常性的安全检查，对排查出的事故隐患建立档案，及时进行整改治理，并将整改治理情况按时上报乡政府主管部门。

安全隐患排查工作具体分工如下：

1、冶金（机械）、针织企业、“三合一”场所、锅炉、压力容器企业中的压力管道、电梯、起重机、冷冻企业、化工企业、电器企业、烟花爆竹经营单位的安全隐患排查工作由乡工办负责组织实施。

2、矿山、民爆器材生产等企业、敬老院的安全隐患排查治理由乡政法民政办负责组织实施。

3、建设工程、房屋基础工程、市政公用工程施工、城市基础设施的安全隐患排查工作由乡城建办负责组织实施。

4、学校、幼儿园、卫生院、酒店、食品摊位、商（市）场食品安全、公共娱乐场所、网吧的安全隐患排查工作由社会事务办负责组织实施。

5、道路交通的安全隐患排查工作由交警中队负责组织实施。

6、易受台风、风暴潮、暴雨、洪水、暴雪、雷电等引发泥石流、山体滑坡、渔业生产、森林防火、水利设施、农机管理的安全隐患排查工作由乡农办负责组织实施。

7、文保单位、旅游景区、教堂、庙宇的安全排查工作由乡宣传教育办公室负责组织实施。

8、电力设备、农业用电设施的安全隐患排查工作由乡供电所负责组织实施。

五、实施步骤和措施

（一）动员部署阶段。制订乡隐患排查治理的具体实施意见。根据实际，研究制定具体工作方案，广泛动员，统一认识，周密部署，精心组织；并公布“安全生产隐患排查治理年”活动的时间、范围、标准，提高生产经营单位整改隐患的自觉性。

（二）排查梳理阶段。乡各办各线要对照事故隐患认定标准，组织自己所分管的生产经营单位及行业进行全面排查。同时，要指导和督促本办所分管单位加强隐患自查和整改，做到边查边改，不留死角；对暂时难以整改的事故隐患，要督促相关单位落实责任、资金、措施和监控手段；要建立完善隐患排查治理台账，对排查情况及时进行分类梳理、建档、督查，并每月5日前以表格的形式向乡隐患排查办公室上报。乡隐患排查办做好登记汇总工作，每季度公布全乡各办排查治理进展情况。

（三）认定挂牌阶段（5月份）。各办要做好事故隐患的认定工作，逐级报送重大隐患排查认定情况，并加大隐患整改的督办力度。乡各办要认真梳理重大隐患，并公布分级挂牌督办的隐患治理单位，落实督办单位、整改措施、整改期限，乡隐患排查办要在4月30日前报县安委会办公室。

（四）整改落实阶段。乡各办要加大事故隐患整改力度，做到“发现一起，整改一起，整改一起，消除一起”。存在重大隐患的单位要落实责任，限期整改。未消除重大隐患的单位不得开展生产和经营活动。乡各有关办公室要结合行业、领域特点，加强指导、服务、监督和督查。同时，要充分运用行政、经济和法律手段，加大行政执法力度，对隐患排查整改不力和拒不整改隐患的单位予以严厉查处。

（五）督查验收阶段。乡各办要组成本办督查组，对各自领域和行业开展安全生产隐患排查治理工作情况和整改结果进行督促检查，并于11月10日前将安全隐患排查治理督查验收情况报乡隐患排查办公室。

六、工作要求

（一）加强领导，落实责任。乡政府成立“安全生产隐患排查治理年”活动领导小组，办公室设在乡工办，负责本次活动的领导和组织协调工作。各办要结合本办分管行业实际，建立健全安全隐患排查治理机制，狠抓工作落实。凡涉及其他办公室的要加强协调配合，形成合力，进一步完善齐抓共管的局面。

（二）突出重点，强化督导。各办各线要对本辖区、本行业隐患排查治理工作开展经常性的督促、检查和指导，并结合工作实际，突出重点，克难攻坚，做到重点时期抓“早”，重点领域抓“紧”，重点隐患抓“整”，解决突出问题，强化监督检查，切实消除事故隐患，增强事故防控能力。

篇10

山洪灾害是指由于受暴雨影响，山洪暴发而给人类社会所带来的危害，主要表现为山体滑坡、泥石流和溪河洪水泛滥造成的国民经济和人民生命财产的损失。其特点是来势猛、毁灭性强，恢复难度大。山洪灾害的发生属于自然灾害，在一定程度上受客观环境、气候、地质、天然植被等因素影响。但随着经济社会的发展，人为活动对自然界的破坏也是影响山洪灾害发生的重要因素。

1、丹东市山洪灾害区域生态环境特点

丹东市山洪灾害易发区受自然地理、人类活动及历史综合因素影响，生态环境现状有较大差异，依据其特点，可划分为二个生态环境区。

1.1 丹东市北部地区山地丘陵生态环境区

丹东市宽甸县、凤城市主要集中在北部地区，位处长白山余脉的延伸部分。地势较陡峻，最高海拔在1336.1m。区内大小河流800余条，属鸭绿江水系，集流快、流量丰富。

区内山地多，耕地少，主要分布在坡麓和山谷。由于开发与保护失衡，水土流失较为严重。

该区域是主要林木分布区和木材生产基地。由于管理和保护意识缺乏，森林破坏较为严重。

由于过度采伐，树种单一、结构失调，使天然次生林质量不断下降，外加毁林开荒，矿山开采和不利自然因素的作用，使生态环境功能不断下降。

1.2 丹东市东部生态环境区

本区地势由南向北呈下降趋势，直至鸭绿江沿岸。区内土地面积较大，地势低洼，海拔高度仅为5―7米，本区山植被覆盖少，涵养水源和生态调节功能很低，每遇降水便迅速从地表流失，地下水资源补给功能差。该区内岛屿及临江土地面积较大，由于近几年过度开发加之保护力度不够，导致河道及生态环境遭到一定的破坏，水土流失较重。

2、山洪灾害影响分析

由于各区生态环境的不同特点，在山洪灾害的影响上也呈现出程度上和后果上的不同。

从丹东北部山地丘陵生态环境区看，山体相对坡度较大，该区又是省内大到暴雨中心，几乎每年都发生不同程度的洪涝灾害。坡度大，重力加大，加之水流短促，加重了水土流失，极易造成泥石流和山体崩塌。近年来，较大规模的水土流失和泥石流约60%发生在该区。

丹东东部地区临鸭绿江，地势低洼，植被条件较差，现有的防洪体系年久失修，侵占河道大搞开发之风预演欲烈，加之挖沙和取土等人为破坏活动日益加剧，使得洪涝灾害越发突出。

客观分析，出现持续性特大暴雨、短时降雨强度过大，是造成洪涝灾害的直接原因。深入分析，这些灾害还受生态环境等多种因素影响，森林植被结构不尽合理，水土流失没有从根本上得到治理，在一定程度上削弱了防灾减灾能力，从而使特大暴雨产生了巨大的破坏力。

近年来，我市林地面积和森林覆盖率虽然保持着增长势头，但森林质量却没有达到防灾减灾要求。一是天然混交林逐渐减少。据有关资料分析，结构较好的原生森林树冠能截承降雨量的15％～40％，能够降低降雨强度，削弱雨滴对土壤的侵蚀，而天然林地表枯枝落叶形成的腐殖质丰富，土壤疏松、孔隙多，降雨容易被吸收和渗透，使地表径流大部分转变为地下径流。但由于滥砍乱伐阔叶树木，破坏了林层结构，使森林保持水土、涵养水源的能力弱化。二是人工林增加。这类林绝大部分是单纯的针叶树种，针阔混交林少。这种单层林，林冠下少有灌木、草本植物和地被物，截滞降雨能力低。再则未成林减少地表径流的作用一般较弱，保持水土的能力不强。三是薪炭林破坏严重。人们过量砍伐薪炭林，把草本植物都割去当燃料，这加剧了森林植被的破坏，造成了严重的水土流失，降低了森林蓄水保土能力。

现阶段人们在进行各类社会活动的过程中往往忽视了生态环境的保护，对水土资源的可持续发展产生极为不利的影响。一是导致山体滑坡、泥石流暴发。由于水土流失区域没有林冠承雨功能，没有水保工程措施拦蓄降雨，雨滴直接击溅地表，破坏了土壤结构，使土壤松散，随降雨迅速形成坡面泥沙径流。因而每遇特大暴雨，就出现山洪暴发、山体滑坡等灾害，甚至形成泥石流。二是破坏水利，妨碍航运。由于上游泥沙冲击下来，淤积河道，河床逐年抬高，洪水水位也相应涨高，使岁修任务逐年加重，同时使航运受到影响。三是危及到农业乃至区域经济的可持续发展。水土流失的同时土壤中的有机质也随之流失，植物的立地条件将随之恶化。

综上分析，山洪灾害的主要环境影响有，冲压植被，改变野生动物的栖息环境和生存条件；影响工农业生产；淤塞河流，毁坏桥梁，中断交通和通讯；威胁人畜生命安全，引发疫病流行；破坏基础设施和原有地貌，引起自然景观变化。

山洪灾害的发生，由于其强度不同，对自然植被的破坏影响也不同。程度较轻的山洪仅对草本植被及灌木影响较大，洪水及泥石流会冲刷和淤覆原有草木，造成植被的冲移和掩埋。而较大的山洪灾害则对所有植被构成严重威胁，特别是山洪引发山啸、山体滑坡等重大地质灾害情况下，灌木、乔木等山地植被均会荡然无存，造成野生动物的死亡，严重时可能改变野生动物的栖息生存环境。

山洪灾害一般会致使农田被淹被毁，淤塞沟渠，改变河道，破坏农业生产等基础措施，影响农业生产，造成作物减产甚至绝收，对灾区的人民生活和社会治安构成威胁。严重的山洪会彻底改变原有地貌，改变土地的生产质量和利用条件甚至改变其使用性质，也会带来人畜死亡，特别是由于房屋倒塌，水源被毁，食物来源中断，生活条件急剧改变，会引发疫病流行，影响人群健康。

3、山洪灾害的防治对策和措施

山洪造成的危害是多方面的，关键是要通过切实的防治对策和措施：

3.1 提高全社会对山洪灾害的认识

各级政府要从稳定和发展的高度来认识山洪灾害，通过各种媒介和手段对群众进行防御山洪灾害教育，提高全社会对山洪灾害的认识，增强紧迫感和危机感。

3.2 加强防御山洪的工程建设

全面开展退耕还林、还草，强化水土保持和山区生态环境建设；加强河道管理，提高河道行洪能力，并按河道管理要求，规范河道采砂行为，并对河道内的各类行洪障碍物坚决清除；加大防御山洪灾害的工程建设力度，加固堤防、疏浚河道，增强防洪能力，集中对影响防洪安全各类水库的枢纽进行除险保安。

3.3 重视落实防御山洪灾害的非工程措施

建立强有力的防御山洪灾害指挥体系。提高防治山洪灾害的整体水平；要对山洪灾害易发区进行全面普查，确定山洪灾害的易发区、危险区和山体滑坡、泥石流的重点地段，调整这些区域的整体发展规划，完善各项避灾措施；建立灾害易发区科学的防灾、减灾预案，并要严格执行预案。

3.4 加大对山洪灾害防治的研究